고용-복지 연계 서비스 활성화 방안 연구

이 명 로

19번

고용노동부

목  차

Ⅰ. 서론	1

Ⅱ. 고용-복지서비스 연계의 의의 및 특성	1

1. 연계의 의의	1

2. 연계의 특성	2

가. 연계의 주체	2

나. 연계서비스 수혜 대상	2

다. 연계 대상 서비스	3

라. 연계정책의 대두배경 및 필요성	4

마. 연계의 형태(유형)	7

바. 연계의 어려움	8

Ⅲ. 외국사례 및 시사점	10

1. 외국사례	10

가. 미국	10

나. 영국	11

다. 독일	13

라. 덴마크	15

마. 스웨덴	16

2. 시사점	17

Ⅳ. 연계추진 경과, 성과와 한계	18

1. 개관	18

2. 복지분야의 고용연계	20

3. 고용분야의 복지연계	23

4. 성과와 한계	27

Ⅴ. 내실화 방안	29

1. 기본방향 : 정책(제도) 설계 측면	29

2. 세부방안 : 정책(제도) 집행 측면	31

가. 개요	31

나. 인프라 및 관리운영 측면	31

(1) 조직	31

(2) 재정	37

(3) 인력	39

(4) 성과관리	42

다. 사업(프로그램) 측면	44

(1) 저소득층에 대한 연계서비스 개선	44

(2) 저소득층 대상 취업성공패키지 사업 개선	47

(3) 저소득층 대상 훈련 연계 서비스 개선	52

(4) 구인 기업에 대한 지원 강화	54

Ⅵ. 결론	54

참고문헌	58

Ⅰ. 서론

그간 우리정부는 고용-복지서비스 이용자의 편의제고, 재정과다지출 억제, 일을 통한 복지 실현 등을 위하여 고용서비스와 복지서비스를 연계하려는 노력을 해왔다.

이러한 노력은 최근 두 서비스를 한 장소에서 제공하는 고용복지⁺센터를 설립함으로써 본격화되었다. 연계서비스를 효과적으로 제공하기 위하여 장소통합이라는 수단을 활용한 것이다. `17년8월말 현재 73개소가 설립되었고 `17년말까지 100개소 설립을 목표로 하고 있다.

그간 센터방문자 증가, 취업자수 증가 등의 성과를 시현하였으며, 이는 정부의 협업 우수 사례로 선정되는 등 긍정적인 결과를 도출하였다. 그러나 양적 확대에 집중하는 동안 질적인 내실화는 미흡하다는 문제가 제기되었는바, 이하에서는 고용복지⁺센터를 중심으로 고용-복지서비스의 연계방안을 제시하고자 한다. 두 서비스의 연계는 고용복지⁺센터라는 장소통합 방식 외에 다양한 방법이 있을 수 있다는 점을 감안하여 일반적인 고용-복지서비스 연계(정책)의 특성, 외국의 사례, 그간의 추진경과 및 성과와 한계를 알아보고, 이를 토대로  내실화방안을 제시하고자 한다.

본 보고서에서는 고용-복지연계에 관한 기존의 연구결과로서 거시적 차원에서의 제도 설계에 관한 연구와 일선현장에서의 전달체계에 관한 연구를 참조하였으며, 특히 집행기관에 대한 연구중 고용센터, 지자체, 민간기관 종사자를 대상으로 한 인터뷰 방식의 연구결과를 주로 인용하였다.

Ⅱ. 고용-복지서비스 연계의 의의 및 특성

1. 연계의 의의

고용-복지서비스 연계란 복지서비스대상인 취약계층의 노동시장 참여를 적극적으로 유도하기 위하여 고용서비스와 복지서비스를 함께 제공하는 것을 말한다. 이와 관련, 연계와 협력을 구분할 필요가 있는데, 연계는 조직이나 부서의 경계를 넘는 협력을 의미한다. 협력은 연계를 포괄하는 개념으로 조직․부서의 경계를 넘는 협력 뿐 아니라 조직이나 부서내의 협력, 일회적 협력을 포함하며, 너 넓게는 두 조직의 통합의 수준까지 확장할 수 있다. 따라서 연계는 협력보다 좁은 개념으로   협력의 한 유형이라고 할 수 있다. 이 보고서에서 논의하는 것은 좁은 의미의 협력으로서의 연계에 한한다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 9~10면.

2. 연계의 특성

가. 연계의 주체

연계란 두 종류의 서비스를 함께 제공하는 것을 의미하므로 두 서비스를 제공하는 주체, 즉 서비스 제공기관 간 협력이 필수적이다. 서비스 제공기관은 국가, 지방자치단체, 공공기관 등 공공분야의 기관이 될 수도 있고 민간분야의 기관이 될 수도 있는데 민간분야는 다시 영리기관과 비영리기관으로 나눌 수 있다. 이들 기관은 기관설립․운영목적․운영원리․구성원의 능력과 전문성 등이 서로 다르기 때문에 협력은 쉬운 일이 아니다. 따라서 의도적인 노력과 유인체계가 있어야만 협력이 원활이 이루어질 수 있다.

나. 연계서비스 수혜 대상

효과적인 연계서비스가 제공되기 위해서는 우선 연계서비스의 수혜대상이 누구인가부터 분명하여야 한다. 즉, 누구를 대상으로 복지와 연계된 고용지원을 할 것인지가 분명하여야 한다. 이러한 대상의 규명이 전제되어야만 고용-복지의 연계 유형 중 우리에게 필요한 유형이 무엇인지 선명해진다. 일선현장에서는 실제 복지와 고용의 연계를 하고자 하여도 적정 대상이 부족하거나 대상으로 의뢰된 사례들도 한 부문의 서비스로 충분한 대상이었다는 의견이 많으므로 이 문제는 중요성을 갖는다고 할 수 있다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 183면.

고용-복지연계서비스의 수혜대상은 근로능력, 소득, 취업의 세 가지 변수로 구분할 수 있는데, 근로능력 자체가 없는 계층은 고용․취업이 불가능하므로 연계가 무의미하다. 따라서 국민기초생활수급자중 일반수급자는 근로능력이 없다고 보아 연계서비스 대상에서 제외된다. 또한 소득기준에서 일정수준이상인 계층(구체적으로 2017년도 기준중위소득의 60%이상인 계층)은 재정의 한계상 본 보고서에서 거론하고 있는 연계의 대상에서 제외된다. 다만 근로능력이 있고 소득이 일정수준 미만인 계층은 취업여부를 불문하고 연계서비스의 대상이 된다. 즉 취업하고 있어도 빈곤계층에 속할 수 있으므로 이들에 대해서는 서비스 연계의 필요가 있는 것이다. 특히 고용-복지서비스 연계의 주 관심 대상은 국가의 공적부조를 통한 소득지원이 이루어지는 국민기초생활보장제도의 생계급여 수급자라 할 수 있다. 즉, 소득이나 재산이 일정 수준이하의 저소득층이면서 일반 노동시장에 스스로 쉽게 접근하고 고용기회를 갖기 어려운 조건의 집단을 주 대상으로 한다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 9면.

이들 수혜대상에 대한 용어는 근로빈곤층, 근로능력빈곤층, 비근로빈곤층, 복지수급자, 취업취약계층, 취업애로계층 등으로 다양하게 사용되고 있는데 이 보고서에서는 법적 용어를 중심으로 사용하기로 한다. 이에 따르면 연계서비스 수혜대상에는 국민기초생활보장제도 수급자와 차상위, 차차상위 계층이 있는 바, 수혜대상 수급자는 다시 조건부수급자, 조건제시유예자, 조건부과제외자로 구분된다.

가구의 소득인정액이 년도별 기준중위소득의 일정비율(2017년도는 30%) 미만인 계층

가구의 소득인정액이 년도별 기준중위소득의 30%이상 50%미만(2017년)인 계층

가구의 소득인정액이 년도별 기준중위소득의 50%이상 60%미만(2017년)인 계층

다. 연계 대상 서비스

(1) 고용서비스

고용서비스는 좁게는‘고용정보 제공 및 직업소개’를 의미하고, 일반적으로는‘직업지도․직업능력개발을 통한 고용지원’까지 포함한다. 가장 넓은 의미로는‘구직급여와 각종 장려금 등’을 포함하는 고용정책 전체를 의미한다. 즉 고용서비스는 구직자 및 재직자 등 사실상 경제활동인구 전체를 대상으로 개인의 소득 수준에 관계없이 제공된다. 본 보고서에서는 고용서비스중 일반적인 의미로 사용되는“고용정보 제공 및 직업소개, 직업지도․직업능력개발을 통한 고용지원서비스”로 한정한다.

(2) 복지서비스

복지는 사회부조와 사회보험, 그리고 사회서비스로 구성된다. 복지서비스는 주로 빈곤층과 아동․장애인․노인 등 취약계층을 대상으로 한 지원으로 그 급여형태가 서비스라는 점이 특징이다. 복지-고용연계에서 가장 핵심적 영역으로 논의가 되어온 영역은 국민기초생활보장제도이다. 국민기초생활보장제도 수급자 중 근로능력이 있는 수급자에 대한 취업지원이 쟁점이 되어왔다. 사회발전에 따라‘복지’개념이 확장되면서 다양한 정책분야의 서비스가 확대 증에 있고 이 과정에서 전통적인 대상인 극빈층의 범위를 넘어 저소득층, 그리고 전 국민으로 대상이 확대 중에 있다. 이러한 변화는 정책 영역의 확대를 동반하여 교육․문화․금융정책 등 제반 정책까지 포함하게 되었다.

본 보고서에서는 복지서비스를 주로 저소득층을 대상으로 하는 사회서비스로 한정한다. 국민기초생활보장제도의 수급자가 여전히 핵심적인 논의 대상이 되지만 동 수급자로 한정하지는 않으며 그럴 수도 없다. 이유는 여타 빈곤층을 대상으로 하는 공적 급여의 경우 그 수급자들이 구직상태에 있을 때 고용지원서비스와 연계되어야 하기 때문이다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 7~8면.

라. 연계정책의 대두배경 및 필요성

(1) 연계정책의 대두 배경

근래 서구 복지국가들에서는 경기악화와 실업 증가, 재정불안 등과 함께 복지인식의 변화가 관찰되고 있다. 즉, 1980년대 이후 긴축재정 필요와 함께 관찰되는 변화는 재정지출의 투명성과 책무성(account ability)의 요구가 증가했다. 이는 우선적으로 재정지출의 상당 부분을 차지하는 공공부문의 개혁을 강제하는 한편, 긴축에 대한 필요성이 인식되고 그에 따른 고통분담이 진행됨에 따라 납세자의 인식도 변화시켰기 때문이다. 납세자들이 재정지출에 대한 정부의 책무성을 요구하게 되는 과정에서 사회정책적 지출 내용과 원칙에 대한 국민의 예민함이 증가했다는 것이다. 이는 주로 재정적 제약, 고령화, 의료서비스 기대수준 상승 등으로 지출이 증가하는 한편 경제적 자원이 제한되어 있다는 인식이 확대되었기 때문이라 분석된다. 그리고 이로 인해, 응당 가야 할 곳으로 재원이 향하는 경우에만 정책에 대한 국민들의 지지가 뒷받침되는 추세가 관찰되고 있다. 즉, 정부가 어떤 곳에 재원을 투입하고, 무엇이 국민의 권리로 보장되는지에 대한 일반 국민의 예민함이 증가하면서, 복지와 관련한 권리는 더 이상 절대적인 권리가 아니라, 사회 내 다른 구성원과의 교섭에 의해 확보되는 요구(negotiated claims)로 인식되는 경향이 나타난다. 결국 빈곤과 교육, 의료, 근로조건 등 다양한 문제에 대해 사회 구성원이 가진 권리와 의무가 무엇인지 재고되고 있는 것은 다른 사회성원이 생산한 것을 전용할 경우 이에 상응하는 기여를 사회에 해야 한다는 상호성(reciprocity) 원칙이라 할 수 있다. 여기서의 상호성은 무조건적인 이타주의가 아닌 조건부의 이타성을 의미하는데, 다른 사회성원과 협조하려는 성향, 그리고 협조적으로 운영되는 여타의 사회적 규범을 벗어나는 이들을 제재하려는 성향을 포함한다. 그리고 이는 전후 복지국가 확장기 이후 경제적 호황기동안 널리 받아들여졌던 사회권, 즉 일정한 수준의 사회복지혜택이 시민의 권리로 보장되어야 한다는 인식이‘개인 책임의 동시적 강조’로 변화하는 것으로 해석된다.

개인이 직면하는 주요 위험의 성격 변화 역시 복지정책의 필요성에 대한 관점 차이와 밀접히 연관된다. 위험의 성격이 변한 만큼, 위험보장기능 자체가 변화되어야 한다는 입장은 소득보장 위주의 기존 복지정책의 원칙이나 내용이 상당 정도의 유효성을 상실했으며, 복지정책의 성격이 크게 변화해야 한다는 관점으로 이어진다. 무엇보다 이는 국제적⋅경제적⋅환경적 원인으로 장기적 결과를 가져올 수 있는 대규모의 위험, 그리고 개인이나 조직의 행동으로 초래되는 불확실성이 증가하는 등 미리 대비하기 어려운 새로운 종류의 위험이 확대된 상황에서 과거와 같은 방식의 사회적 보호를 제공하기 어렵다는 인식이다. 대신, 개인으로 하여금 상황에 적응하도록 지원하고, 스스로를 보호할 수 있도록 이들의 기회를 확장하고, 일과 관련해 바람직한 선택을 하도록 능력을 부여하는 것(enabling)이 중요해진다는 것이다. 정책적으로 이는 과거와 같은 소득보장 위주의 집단적 복지(welfare collectivism)의 유용성이 감소하는 대신, 복지정책과 노동시장 관련 제도를 통해, 즉 두가지 제도 또는 서비스를 연계하여 제공함으로써 실직․이혼․파산 등 인생의 변화(transition)에 개인이 잘 적응해 갈 수 있도록 돕는 것이 중요하다는 함의를 갖는다. 더구나 저숙련의 부가가치가 떨어지는 구조적 위험의 비중이 높아가는 상황에서는 경기적 변동을 대비하기 위한 금전적 위험보장(piggy bank)보다 인적자본의 충전과 제고 기능이 더 중요해진다. 이는 사회통합 전략에 있어서도 적극적 의미를 갖는다. 과거 소득보장을 목표로 하던 복지제도가 일정한 상황하에서 오히려 노동시장 참여를 저해하게 된다면, 그리고 사회보장의 궁극적인 목적이 최저임금 수준의 소득보장이 아니라 사회적 통합이라면, 국가는 소득재분배보다 개인이 시장⋅사회와 연결되도록 지원하는 것을 중시해야 한다는 것이다. 이렇게 볼 때, 사회정책에 있어서의 근본적 변화는‘불확실성이 증가하고 혁신 속도가 빨라지며, 개인으로 책임이 이동하고, 숙련 내용이 빠르게 변화하는 등의 새로운 위험 앞에서 어떻게 개인들에게 이에 필요한 자원을 제공하고, 능력을 증진하고, 제도적으로 지원할 것인지’를 핵심 과제로 설정하게 됐다는 점이다.

복지혜택을 받기 위해서는 노동시장에 참여해야 할 의무를 이행하도록 하는 조건부 급여의 경우 사회권보다 개인 책임 강조로 해석되고 있다. 그러나 이를 사회권의 침해가 아니라 사회권의 연속으로 해석하기도 하는데, 이는 사회권을‘주어진 자원을 확보할 권리’가 아니라 ‘자원에 대한 접근권’으로 해석하기 때문이다. 즉, 사회권을‘자원에 대한 권리’로 해석한다면 근로(취업) 여부를 조건으로 한 급여와 충돌을 일으킨다고 볼 수 있으나, 사회적 권리를‘자원에 대한 접근권’으로 해석할 경우 복지급여에 조건을 부과하는 것 자체가 사회권을 침해하지는 않는다. 보다 중요한 것은 수급에 결부된 조건들이 이러한 접근성과 충돌하는지 여부라는 것이다. 예를 들어, 생계비 지원에 취업을 조건으로 설정했다 해도 취업기회가 존재한다면 접근권, 즉 사회권은 침해되지 않는다는 것이다. 다르게 표현한다면. 공공부조 수급을 취업 관련 조건에 연동시키는 것 자체가 사회권을 침해하는 것은 아니나, 양자를 조화시키기 위해서는 취업이나 구직활동에 필요한 조건들이 보장되어야 한다.

윤희숙, 통합적 소득보장체계의 설계, KDI, 2012, 22~26면에서 재인용

(2) 연계정책의 필요성

고용-복지서비스를 연계하여 제공하는 이유는 행정비용 절감을 통한 효율성 제고에 있다. 고용서비스와 복지서비스를 각각 제공하는 경우에는 중복되거나 누락되는 취약계층이 발생할 수 있다. 각각의 서비스 제공기관은 기관 고유의 목적이 있기 때문에 다른 서비스 제공기관이 어떠한 서비스를 제공하는지 관심을 두지 않을 수 있으며, 이 경우 중복과 누락이 발생하는 것이다.

또한 두 서비스를 연계하여 제공할 경우, 주된 서비스 수혜자인 저소득 취약계층의 만족도를 제고할 수 있다. 1회 방문으로 두 서비스를 제공받을 수 있어 방문 횟수가 감소하고 이는 서비스 수혜자의 편의성을 제고할 수 있다. 당초 고용복지플러스센터의 설립도 이러한 취지가 반영된 결과라 할 수 있다.

마. 연계의 형태(유형)

고용-복지연계정책은‘고용-복지’의 연계를 접근하는 관점에 따라 세 가지 형태(유형)로 구분할 수 있다.

첫째, 고용 자체가 곧 복지를 의미하는 적극적 노동시장정책 접근으로 고용노동부 중심의 일원화 모형이다.

둘째, 기초생활보장 대상자의 탈 수급을 위해 근로의 잠재력을 발현하고 노동할 기회를 제공하는 정책접근으로 보건복지부 중심의 일원화 모형이다.

셋째, 근로능력 있고 취업할 의사가 있지만 일상생활 보장이 취약하여 실제로 취업이 힘든 경우 개인 맞춤형으로 고용지원과 사회복지서비스를 연계 제공하는 정책접근으로 복지-고용의 이질적인 두 가지 정책의 연계 모형이다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 171면.

바. 연계의 어려움

고용서비스와 복지서비스를 연계하는 것이 당연시되고 있으나 두 서비스를 연계하는 것은 쉬운 일이 아니며 예외적인 현상이다. 따라서 연계의 어려움 및 한계를 정확히 이해하는 바탕위에서 연계 방안을 모색하는 것이 현실적인 전략이 될 것이다.

이와 관련, 위에서 언급한 세 가지 연계유형의 특성을 살펴보면, 처음 두 가지에서는“연계”를 위한 행정 및 정책적인 쟁점과 과제가 단순하다. 전통적인 노동과 복지 정책에서 각각의 독립적인 고유 정책영역이 있기 때문이다. 여기에서는 두 가지 영역들의 상호 연계 필요성이 크지 않다. 그런데, 세 번째 정책접근에서는 개별적으로 완결된 정책 영역들이 적정 수준에서 상호 연계되어야하기 때문에 상대적으로 복잡하다. 고용과 복지 부문에서 서로 양립하기 힘든 행정 및 정책 특성이 있어 상호연계가 규범적으로는 타당하지만 현실에서 실천이 쉽지 않다. 특히 이질적인 정책 거버넌스가 부딪히는 제3유형의 고용-복지 통합영역은 고용노동부와 보건복지부 모두에게 예외적인 한계영역이기 때문에 연계의 중요성이 강조되기는 해도 현실에서 주류정책으로 설정되지 못할 가능성이 크다.

먼저, 정책 자체의 고유 특성에서 상호 간 상충 문제가 발생할 수 있다.‘고용’은 기본적으로 경제정책의 영역에 있는데 여기에서는 경쟁력과 생산성 등과 같은 시장가치가 먼저 고려된다. 기본적으로 동질적인 개체(개인)가 전제가 되며 개인들이 자신의 선호와 노동능력에 따라 표준적인 지원패키지를 선택하는‘기능’적 방식으로 정책이 설계‧운영된다.

이와 달리‘복지’는 취약성과 형평성 등과 같은 사회적 가치가 전제되면서 공동체와 집단 중심으로 정책의 설계가 병행된다. 자본주의 사회의 복지정책에서는‘열등처우원칙’이 적용되기 때문에 시장의 경쟁력과는 양립하기 힘들다. 복지정책은 집합적인 기능보다는 수급권자가 당면하고 있는 복합적인 환경조건을 고려한‘개인 맞춤형’으로 집행되어‘기능’별로 접근하는 고용정책과 구분된다. 또한 복지지출의 소비적 특성 때문에 성과를 지향하는 전략적인 집중 투자가 지원되기 어렵고 다양한 형태의 민간자원들이 동원된다. 이에 따라 사회분야의 각종 비영리 단체들이 정책거버넌스에 비중 있게 참여하면서 정형화된 형태를 가지고 있는 정부와 시장 중심의 정책거버넌스와는 구분되는 자율적 영역들이 자생하게 된다. 최근에는 사회와 경제 영역의 유기적인 연계와 복합을 지향하는‘사회 경제’에 대한 관심이 높아지며 관련 생태계를 활성화하려는 시도들이 진행되고 있다. 하지만 아직은 시작 단계이며 서로 간에 상충되는 요소들의 상호작용으로 인해 적지 않은 쟁점들이 발생하고 있다.

둘째, 복지와 고용은 정책을 수행하는 행정체계가 다르기 때문에 상호 연계가 쉽지 않은 부분이 있다. 사회복지정책은 중앙정부가 국고보조사업으로 운영하며 중앙정부-광역자치단체-기초자치단체-민간NGO의 중층적인 수직 행정계통을 가지고 있다. 중앙정부가 복지정책을 기획하면 지방자치단체를 거쳐 민간NGO에서 전국 표준적인 방식으로 정책 혹은 복지서비스를 수직적으로‘전달’하는 경직적인 행정체계가 형성되어 있다. 지방자치법과 사회복지사업법에서는 기초자치단체 중심의 행정기능을 우선적으로 고려한다. 이에 따라 복지수급권자들은 시‧군‧구의 기초자치단체 관할구역 범위 속에 한정되어 지원을 받게 된다. 소속하고 있는 기초자치단체의 재정 및 행정 여건이 복지정책의 양과 질에 적지 않은 영향을 미친다.

사회복지 부문과 달리 고용정책은 중앙정부의 내부행정과정을 통해 완결된 형태로 진행된다. 고용지원서비스들을 현장에 공급하는 것은 중앙정부 직속의 지방특별행정기관들(고용센터)이다. 정책의 담당자들은 중앙공무원이며 지원대상자들은 행정관할구역의 범위에 국한되지 않고 광역적인 단위에서 선택이 가능하다. 당사자가 거주하는 지리적 조건에 구속되지 않는 개방성이 있다.

이와 같이 고용과 복지정책을 운영하는 행정체제의 특성들이 있어서 이론적으로는 상호간 정책연계가 강조되어도 현실에서는 기대만큼 작동하지 않는다. 정책담당자들의 소속과 신분에서 존재하는 차이 역시 지원체계 연계가 원활히 작동하지 못하는 현실적인 요인이 되며 소속 기관별로 동기부여 요인들이 다르기 때문에 정책연계가 자동적으로 보장되지 않는다. 정책단위의 지리적 범주 차이 역시 중요하다. 고용은 광역범위에서 지원받지만 복지는 기초단위 수준에서 지원되기 때문이다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 174면.

Ⅲ. 외국사례 및 시사점

1. 외국사례

가. 미국

근로빈곤층 지원제도와 관련해서 20세기 말 세계 각국에 가장 큰 영향을 미쳤던 것은 미국의 근로연계복지(workfare)로, 1996년 제정된 ‘개인의 책임과 노동기회에 관한 법률(Personal Responsibility and Work Opportunity Act: PROWRA)’을 통해 구체적으로 나타났다. 그 핵심내용은 근로빈곤가구를 주 대상으로 하는 공공부조제도가 TANF (Temporary Assistance for Needy Families)로 바뀌면서 수급자의 취업을 촉진하기 위해 당근과 채찍을 병행하는 새로운 조치를 취한다는 것이었다. 당근은 EITC를 통해서 취업빈곤층에게 일할수록 가처분소득이 증가하도록 재정적 인센티브를 강화하는 것이고, 채찍은 복지급여 수급자격을 평생 5년으로 제한함으로써 근로빈곤층이 복지제도에 장기간 체류하는 것을 근본적으로 차단하는 것이다. 이는 한편으로는 복지수급자의 취업과 탈수급을 촉진하는 것이자, 다른 한편으로는 방대한 저임금근로자 중 빈곤층에 대한 새로운 소득보조를 하는 데 그 목적이 있었다. 이는 취업을 하지 않고 복지급여를 수급하는 빈곤층에게는 더 이상 지원을 하지 않고, 취업을 하면 그에 상응하는 보조를 하겠다는 것이다. 사실 극심한 빈곤에 시달리는 빈곤층을 대상으로 복지급여 수급기간을 제한하고, 사전에 제시된 평생수급기간을 초과하여 복지급여를 수급하지 못하도록 하는 규정은 매우 가혹한 것이다. 그리고 이러한 조치는 실제 적용하기도 힘들다. 설사 정부가 제시한 평생수급기간 5년을 초과했더라도, 여전히 빈곤상태에 있는 가구를 그대로 방치할 수는 없기 때문이다. 실제 미국의 많은 주정부는 수급기간 5년을 초과한 근로빈곤층을 계속 보호하는 조치를 도입하게 된다.

이처럼 미국에서나 가능할 것 같은 가혹한 제도개편은 전 세계의 빈곤정책, 특히 공공부조제도에 결정적인 영향을 미쳤다. 첫째는 근로빈곤층에 대하여 강력하게 취업책임을 묻고, 자기책임을 다하지 않는 경우 제재를 가해야 한다는 여론을 확산시켰다는 점이다. 미국처럼 평생수급기간을 설정하는 급진적인 선택은 하지 않았지만, 많은 유럽 복지국가가 근로빈곤층 대상 복지급여에 대한 제재를 수용하게 된다. 둘째는 근로빈곤층을 대상으로 하는 정형화된 정책조합이 자리 잡았다는 점이다. 미국의 Workfare프로그램은 복지급여와 적극적 노동시장프로그램, 그리고 근로인센티브를 결합한 근로빈곤층 대상 고용․복지 연계 프로그램의 모델이 되었다. 1990년대 이후 서구 각국의 근로빈곤층 지원정책은 빠른 속도로 변화했는데 그 기조는 분명했다. 미국처럼 급진적인 조치는 취하지 않더라도 근로빈곤층의 취업을 촉진하기 위해 근로인센티브를 강화하고 복지급여에 대한 제재조치를 도입하는 것이다. 이는 국가마다 정도의 차이는 있었지만 거의 보편적으로 발견되는 내용이며, 유럽 대부분의 국가가 이와 관련된 개혁을 시도하였다.

류기락 외 3인, 근로빈곤층 자립지원을 위한 직업능력개발 연계 방안 연구, 한국직업능력개발원, 2014.6, 153면에서 재인용.

나. 영국

최근 영국의 사회정책은 급여의 적격성보다 노동시장으로의 진입 및 고용지원과의 연계를 더 강조하고 있다. 활성화정책(activation) 과 고용복지 연계정책(welfare to work)을 굳이 구분하자면 영국은 후자를 더 강조하는 국가군에 속한다. 근로를 강조한 개혁의 목표는 수급자의 근로 의무를 강화하고 근로로의 전환을 통하여 복지의존 및 비용 절감을 도모하는 것이다. 영국에서 실업급여 수급자를 대상으로 하는 활성화 정책은 1980년대 중반 처음 도입되었다. 당시 정책은 적극적 구직에 대한 의무와, 더욱 엄격해진 제재를 추가한 강제적 고용프로그램을 포함하였다. 1996년 실업급여(Unemployment Benefit)가 구직자수당(Jobseekers Allowance)으로 변경되면서 종료되었다. 이후 실업수당 수급자들은 개인의 구직 의무에 맞는 맞춤형 구직자 합의서(Jobseekers Agreement)에 동의해야 한다. 2008년 활성화정책 개혁이 진행됨에 따라 대다수의 한부모 가정의 수급이 중단되거나 상시근로의 가능성과 구직조건에의 동의를 요구하는 구직자수당(Jobseekers Alowance)으로의 전환을 의무화했다. 초기에는 12세 이상의 자녀를 가진 한부모에게만 적용되었던 것이, 2012년부터 가장 어린 자녀가 5세 이상인 한부모로 확대되었다. 질병이나 장애로 인해 근로가 불가능한 대상자에게 지급되던 장애수당(Incapacity Benefit)은 고용지원수당(Employment Support Allowance)으로 변경되었다. 고용지원수당 신청자는 수급신청 초기 13주 동안은 구직자수당과 같은 수급액을 지원받으며, 그 동안 더욱 엄격한 근로능력실사(Work Capacity Assessment)와 근로집중인터뷰에 의무적으로 참여하여야 한다. 고용지원수당 수급자들은 근로능력이 없는 수급집단(support group)과 취업을 위한 준비과정을 거쳐야 하는 근로관련 활동 집단(work related activity group)으로 나누어진다. 고용지원수당은 초창기 새로운 수급자를 대상으로 지원되었지만 점차 대상이 확대되어 현재는 기존 장애수당 수급자들에게 까지 확대되었다.

활성화정책 개혁은 집행에도 큰 영향을 주었다. 대상자들에게 대한 일선의 지원이 변화하였다. 실업자는 구직자수당 수급을 위해 아래의 사항을 이행하여야 한다. 우선‘구직자 동의서’에 서명해야 한다. 동 동의서에는 실현가능하고, 성취 가능한 직업 목표와 노동 가능 시간과 날짜가 명시되어 있어야 하며, 구직활동 계획이 포함되어야 한다. 그리고 만약 직업을 구하였을 경우에 고용상태 유지에 최선을 다하여야 한다. 둘째, 적극적으로 구직활동에 참여하여야 한다. 수급자들은 일정 주기로 구직과정을 개별 상담사로부터 확인을 받아야 한다. 셋째, 양육이나 간호에 대한 의무, 또는 건강 문제로 인해 주 40시간 이상 노동이 가능하지 않은 경우를 제외하고는 구직자는 언제나 근로가 가능하야 한다. 넷째, 수급자들은 적어도 2주에 한번 고용센터(Jobcentre)를 방문하여 취업을 위한 자신의 역할을 수행하고 있다는 것을 증명하여야 한다. 이것은 실업수당서명(signing on)이라고 불리기도 한다. 다섯째, 상담사가 제시하는 직업에 지원을 하여야 한다. 여섯째, 취업에 도움이 될 것으로 판단되어 상담사가 제시한 활동 및 교육에 참여하여야 한다. 만약 위의 조건 중 어느 하나라도 따르지 않으면 노동연금부의 의사결정자(decision makers)에게 보고되며, 의사결정자는 조건 불이행의 합당성을 판단한다. 불이행의 사유가 합당하지 않다면, 제재가 가해진다. 제재도 이러한 정책 경향의 하나이다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 20~21면에서 재인용

다. 독일

2005년부터 시행된 Hartz Ⅵ는 실업보험-실업부조-사회부조 등 3단계로 이루어진 기존의 보호체계 중 실업부조와 근로능력자 대상의 사회부조를 묶어 새로운 제도로 대체하는 내용으로서 1961년 공공부조법 입법 이후가장 중요한 개혁으로 평가된다. 우선 근로연계복지(workfare) 원칙의 강조라는 측면에서 공공부조제도가 크게 전환되었다. 청년실업자를 비롯한 모든 수급자는 임금수준과 상관없이 일자리 제안을 받아들이거나, 훈련 프로그램이나 공공일자리 등 활성화 프로그램에 참여하는 것이 의무화되었다. 이에 순응하지 않을 경우 사례관리자는 수급을 제한할 수 있는데, 급여는 30%까지 깎일 수 있고 25세 미만 수급자의 경우 3개월간 급여가 정지될 수 있도록 규정되었다. 두 번째는 취업 시 근로자의 소득을 실업 시에 최대한 유지시키는 것을 목표했던 기존 복지정책의 패러다임이 변화했다는 측면이다. 기존 실업부조제도는 자산조사를 거치고 조세로 재원조달하면서도 취업 당시 소득에 급여가 연동되는 구조였다. 특히 1999년 이후에는 실업보험 급여를 받은 사람에게 실업부조 자격이 주어졌기 때문에 근로 시 기여 여부에 급여가 연동되어 실업보험의 수급자격이 있는 근로자의 실직위험을 주로 보장하면서 기존의 소득 차이를 유지시키는 구조였다. 2005년 개혁은 실업급여가 12~36개월 동안 지급되고 그 이후에는 임금에 연동된 실업부조 급여가 지급되던 구조로부터, 실업급여를 12개월(55세 이상에 대해서는 18개월)로 제한하는 한편, 일정한 조건을 충족한 경우에만 기존 사회부조 급여 수준으로 낮춘 정액의 실업부조 급여가 지급되도록 했다. 이 때 수급의 의무를 수행한 사람에 한해 정액 급여를 제공하고 자산조사를 강화함에 따라, 기존 실업부조 수급자의 경우 급여액은 축소되고 이전수급자의 1/3이 자격을 상실한 것으로 추정된다. 신설된 실업부조(Arbeitslosengeld Ⅱ, ALG Ⅱ)는 실업보험 수급자로 등록되지 않은 가구에게 자산조사를 통한 급여를 제공하는데, 근로의무와 제재를 통해 기존의 수동적 실업보호제도를 근로활성화기능이 훨씬 강화된 제도로 변화시켰다.

급여의 재원은 주로 연방정부의 부담으로 전환되었는데, 현금급여 및 수급자 사회보험료와 함께 사회보험이 부담하던 적극적 노동시장 비용의 반을 연방정부가 부담하도록 전환되었다. 이와 함께 연방 노동사무소는 재정적⋅행정적 책임을 지방정부로부터 이전받고, 지방 수준에서는 JobCenter가 도입되어 노동사무소 업무(상담, 적극적 노동시장정책)와 공공부조의 복지행정을 맡도록 재편되었다. 또한 사회부조 대상자 중 근로능력이 있는 사람을 새로운 실업부조제도로 포괄하되 이들 역시 구직의무를 가진 대상으로 규정하는 동시에 근로능력이 없는 가구원(주로 아이들)을 위한 보충 급여를 추가로 수급하도록 하였다. 이는 구직자의 권리와 의무에 대한 시각에 관한 패러다임적 변화로서 노동시장정책 방향이 재설정되었다는 것으로 해석된다. 실제로 당시 고용사회부는‘당근과 채찍’이라는 슬로건을 사용했는데, 제도 변화를 가져온 인식의 변화는 고용사회부 장관이었던 클레멘트의 2004년 관련 발언“노력하지 않는 자는 다른 국민의 도움으로 계속 유지되어서는 안 된다. 사회정의는 일방통행이 아니다(Who does not make an effort, should not be sustained by the grace of the public. Social Justice is no one-way street)”에 명시적으로 표현되어 있다.

윤희숙, 통합적 소득보장체계의 설계, KDI, 2012, 39~41면에서 재인용

라. 덴마크

덴마크는 1990년대 후반 보수정부 집권기부터 활성화정책을 시작하였고, 1993년 이후 사민정부가 이를 법제화하는 과정을 거쳤다. 사회안전망과 고용안전망의 연계 조치가 본격적으로 시작된 것은 1994년 개혁이다. 이후 덴마크는 황금 트라이앵글 모형을 유지하면서도 연계를 더 강화시키는 방향으로 개혁이 지속되어 왔다. 사회부조 수급자에게까지 활성화 정책을 확대한 1998년과 복합 문제를 가진 사회부조 수급자로 활성화 적용을 확대한 2004년은 어쩌면 복지와 고용의 연계가 보다 본격화된 시기라고도 볼 수 있을 것이다. 1998년의 사회부조 법 개혁의 주요 내용 중의 하나는 사회부조 수급자의 활성화 조치에 대한 권리와 의무를 동시에 명시하는 것인데, 구체적으로 사회부조 수급자는 30세 이하인 경우는 3개월 이내, 30세 이상의 수급자는 12개월 내에 공공기관이 제공하는 활성화 조치를 받아들여야한다고 강조하고 있다.

덴마크에서는 연계 조치 강화 프로그램이 많이 도입되었다. 복지급여와 고용의 연계방식이 단지 고용을 조건으로 급여를 제공하는 것으로서가 아니라 오히려 관대한 복지급여를 정당화하기 위하여 근로 및 취업 능력을 조사하는 방식이라는 점에서 특이성이 있다. 덴마크는 정책개혁에서 노동시장을 유연화 하되, 노동을 촉진하고 개인의 근로능력을 높여 실질적으로 자유경쟁시장에서 고용이 안정적으로 이루어지도록 하는 방향으로 개편이 이루어졌고 노동시장 개혁은 실업보험과 공적부조의 급여수준을 줄이고 수급조건을 강화하는‘채찍’과 함께, 당근으로서 실업자의 취업능력을 배가하고 취업서비스를 제공하는 적극적 노동시장정책의 강화, 그리고 유급휴가제도를 통해 취업공간을 확보하는 정책에 초점을 둔 것이다. 이렇게 볼 때 덴마크의 실업 급여는 평등주의적 시각의 바탕에서 실업자의 기본 생활 보장 원칙이 반영된 것이라 할 수 있다.

1997년 공공부조제도를 개혁하여 급여 지급수준을 낮추고 훈련과 취업노력을 조건부로 급여를 지급하게 하였다. 실업보험수급, 공공부조수급, 장애수당, 조기연금수급 등 비활성 인력에 대한 급여의 소득대체율은 1990년대 중반 이후 감소되어 와서 이런 개혁의 방향은 단지 최근의 일만은 아니다. 그럼에도 불구하고 덴마크의 복지-고용 연계는 모범적 사례로 아직도 자주 언급되고 있다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 32~35면에서 재인용.

마. 스웨덴

스웨덴은 1950년대부터 적극적 노동시장정책을 사용해 왔다. 적극적 노동시장정책의 기반이 된 렌-마이드너 모델은 중앙에서 협상된 임금을 산업간에 동일하게 적용하여 비효율적인 기업으로 하여금 생산성을 올리거나 파산하게 강제하는 한편, 확대되는 산업으로 근로자가 이동하는 것을 직업훈련을 통해 적극 돕는 메커니즘을 고안했다. 이 모델의 핵심은 전후 호황이 지속된 경제에서 산업구조조정과 고용증가를 결합시켰다는 점이다. 노동시장 참여와 이동성을 강조하는 전통 속에서 사실상 공공부조 급여는 언제나 근로 여부에 연동되어 왔는데, 1990년대 경제위기로 인한 실업과 공공부조지출은 강제적 조치를 활용하는 방향으로 공공부조를 변화시키는 계기가 되었다. 1992~96년 기간에 청년 실업률은 20%에 달했고, 1992~97년 기간 동안 공공부조지출은 두 배로 급증한 바 있다.

1998년 사회서비스법(Social Service Act)으로 시행된 공공부조 개혁은‘근로우선(work first)’원칙을 강조했는데, 활성화 조치를 일부 그룹에 강제화하고 지방정부로 책임을 이양했고, 수급자가 일자리의 질을 고려하여 이의 수용 여부를 결정하는 선택의 여지를 큰 폭으로 감소시켰다. 특히 공공부조가 지방정부로 이양된 것은 사회로부터 개인으로 책임이 옮겨지고 권리와 의무에 대한 시각이 변화하는 현상을 반영하는 조치였다고 평가된다. 이전에는 일자리를 찾도록 적극적으로 권장하고 받아들일 만한 일자리일 경우 이를 받아들이는 것을 의무로 했다면, 1998년의 입법은 지자체가 제공하는 일자리나 훈련프로그램에 참여하는 것을 의무화하면서, 이를 거절할 경우 급여 삭감이나 급여 중지로 귀결시켰기 때문이다. 2000년에 도입된 취업보장(activity guaranttee) 프로그램은 사회부조 수급자를 포함한 장기실업자를 활성화시키는 수단으로 기능하여 2002년 4월까지 장기실업자의 40%에 달하는 대상자가 프로그램에 참가한 것으로 보고된다.

윤희숙, 통합적 소득보장체계의 설계, KDI, 2012, 41~42면에서 재인용

2. 시사점

고용-복지의 연계와 협력은 각 국가의 정책 환경이나 정책지향에 따라 그 내용이 달라진다. 우리나라 정책과 정책 환경은 더욱 상이하다. 선진국의 경우 근로빈곤층을 대상으로 하는 급여와 서비스는 우리와 달라 그 수준이 높고 다양하다. 최근이 국가들에서 보다 엄격한 방식으로 제도의 개편이 이루어지고 있다 하여도 그 정책의 수준은 우리의 그것과 다르다.

우리나라는 이들 국가와 달리 근로빈곤층을 대상으로 하는 공공복지의 수준이 아직 일천하고 고용-복지의 연계로 지원할 대상이 모호하다. 결국 해외 사례의 국가들보다 취약한 일부 인구집단으로 고용-복지의 연계 대상이 한정된다. 이러한 정책 대상은 고용-복지의 연계에서 상대적으로 복지에 대한 의존이 심화되는 상황을 초래하고 결과적으로 일선에서 복지서비스를 찾고 연계하여야 하는 경우가 더 많게 된다.

또한 해외 사례에서 보자면 민간으로의 위탁에서 성과를 강조하는 운영체제로 전환된 이후에도 이들의 성과를 정확하게 포착하고 사례의 성공을 높이는 데는 그리 긍정적인 평가를 받지 못하고 있다. 한편 고용과 복지를 고용을 중심으로 통합(근로능력자인 대상자가 적지 않은 상황에서)하여도 복지영역의 병존과 연계는 여전히 중요하다. 단, 고용이라는 전문성의 인정과 이 전문영역을 중심으로 연계를 선택한 정책지향이 구현된 것이다.

Ⅳ. 연계추진 경과, 성과와 한계

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 51~69면을 토대로 재작성.

1. 개관

근로를 통하여 생활여건을 개선하거나 또는 빈곤을 탈출하기 위해서는 필요한 복지급여 및 서비스 제공과 고용지원이 공히 이루어져야 한다. 이러한 이유로 복지와 고용의 연계 강화 또는 통합 지원에 대한 논의는 지속적으로 전개되어왔다. 우리나라에서 실직자와 빈곤층을 위한 대표적인 소득지원정책인 고용보험과 국민기초생활보장제도는 이른바‘생산적 복지’의 개념으로 도입되었고 이에 따라 고용보험에는 적극적노동시장정책이, 국민기초생활보장제도에는 자활정책이 결합되었다.

그러나 빈곤층에 대한 취업지원서비스는 활성화되지 않았다. 고용보험의 경우, 실업급여 지급에 연계된 구직의무는 현실적으로 작동하지 않았고 취업서비스 기능은 취약했으며 실업급여 수급에서 배제된 근로빈곤층에 대한 취업서비스는 2000년대 중반까지만 해도 거의 개념조차 제기되지 않았었다. 자활사업의 경우도 사업의 목적은 사업 참여자들에게 근로기회 및 취․창업의 기회를 제공하여 경제적 자립을 이루는 것으로 되어 있지만, 자활사업 참여자들의 탈 수급이 원활하지 않고 취업서비스가 거의 지원되지 않고 있다는 점이 지속적인 비판의 대상이 되어 왔다. 또한 근로빈곤층을 대상으로 소득보전의 역할을 한 것이 재정지원 일자리사업이었지만, 일자리사업의 경우에도 일을 통한 빈곤 탈출과 취업서비스의 결합이라는 근로빈곤 정책의 방향을 구현하지는 못하고 있다는 비판에서 자유롭지 않았다.

이러한 문제점이 제기되면서 근로빈곤층에 대한 소득보장과 취업지원서비스의 통합적 제공이라는 방향이 제기되기 시작하였다. 특히 우리나라의 경우, 근로빈곤의 문제가 서구와 같은 장기실업자로 인한 것이라기보다는 반복실업-반복빈곤의 성격이 더 강하다는 점을 고려한 정책 설계가 필요하다는 문제제기도 이루어졌다. 이는 주요 OECD 국가들의 정책 흐름과도 일치하는 것이었다. 상호의무(mutual obligation)의 원칙을 강조하는 이러한 흐름은 근로능력을 가진 저소득층에 대해 소득보장과 고용-복지 서비스를 통합적으로 제공하는 것으로 나타났다. 즉, 급여와 서비스, 고용과 복지가 통합적으로 이루어지는 서비스를 제공할 수 있느냐의 문제가 제기된 것이다.

물론 이러한 문제제기에도 불구하고, 급여와 서비스의 통합, 고용과 복지의 통합은 쉽게 현실화되지 못하였다.“고용서비스와 복지서비스의 분절된 업무처리 방식으로 고용 및 복지서비스를 이용하는 국민의 불편이 초래되어 국민 편의적 측면에서 장애가 있고, 국가 정책적 측면에서도 고용과 복지 서비스의 분절화는 저소득층이 일을 통해 빈곤을 탈출하도록 지원하는 데에 근본적 한계가 있을 수밖에 없다는 지적들이 제기되었다. 고용보험의 경우, 형식적․제도적으로는 급여와 서비스를 연계해놓고 있지만, 실업인정의 형식성과 고용서비스가 부실하게 결합되어 있으며, 기초생활보장제도의 경우 통합급여체계․적극적인 활성화 정책의 부재 등으로 수급자가 탈 수급하려는 동기가 약화되는 문제를 가지고 있었다. 근로빈곤층에 대해서는 다양한 생계보조나 일자리 사업들이 이루어지고 있으나 이러한 사업들이 고용서비스와 결합되어 있지는 않았다. 고용보험에서는 소극적 노동시장정책과 적극적 노동시장정책이‘활성화를 위한 상호의무’로 연계되지 않고 서로 다른 대상에게 따로따로 전달되고 있으며, 정책구상이나 설계와 실제 집행 사이의 괴리가 매우 크고, 정책 구상에서는 통합을 지향하고 있으나, 실제로는 통합되지 못하고 있었다.

고용-복지 서비스 전달에서 비체계성의 문제가 지속적으로 제기되어왔다. 이 문제는 정책설계수준에서 뿐 아니라 집행에서도 유사한 비판을 받고 있었다. 고용-복지 서비스를 공급하는 부처별, 사업별 공급자위주의 사업수행 방식은 수혜자중심의 통합적인 복지서비스 제공에 장애 요인으로 작용하고 있으며, 전달과정상의 비효율성도 확대되었다. 고용센터, 주민자치센터(동사무소), 구청 등으로 서비스가 나누어져 있는 공급자 중심 전달체계로 인해 공공 서비스 수요자는 자신이 받을 수 있은 혜택이 무엇인지, 어디에서 신청을 해야 하는지 조차 파악하기 곤란하다는 비판이 제기되었다. 특히 기존의 취업지원서비스에서 취약계층이 오히려 소외되는 현상이 개선되지 못하고 있었다. 고용노동부 산하의 고용센터에서 이루어지는 고용서비스는 실업급여 수급자에 대한 서비스에 집중되어 있고 취약계층에 대한 서비스는 미미하며 그나마 주로 민간기관에 위탁되고 있다는 평가를 받았다. 2007년 이전에는 고용센터가 담당하는 전체 구직자 중에서 취약계층이 차지하는 비중은 오히려 계속 감소했다. 취약계층의 범위도 청년층․고령자․여성․신규실업자․장기실업자 등 계층 범주로만 고려되었고, 소득 기준의 빈곤층을 취업지원서비스의 대상계층으로 간주하지 못하고 있었다. 고용노동부에서 근로빈곤층을 대상으로 하는 취업지원서비스를 본격적으로 시작한 것은 취업성공패키지의 도입 전후인 2007년경이라고 할 수 있다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 1~5면.

2. 복지분야의 고용연계

가. 국민의 정부

외환위기 이후 대량 실업 및 경제적 양극화에 대응하는 복지정책이 요구되었다. 당시 정부는 “생산적 복지”를 정책기조로 삼고“노동을 통한 복지”를 지향하였다.

1999년 저소득층의 생계를 보장하기 위하여 “국민기초생활보장제도”를 도입하였고, 동 제도 운영과정에서 근로능력이 있는 수급자에게는 조건부 수급으로써 자활을 요구하였다. 즉, “자활”참여가 기초생활보장에 포함되면서 근로연계복지가 본격화되었다. 근로빈곤층은 현금급여를 받기 위해 취업하거나 취업지원서비스를 수용하여야 했다.

나. 참여정부

“참여복지”를 정책기조로 하여 그 아래 “일을 통한 탈빈곤 지원”을 정책 과제로 두었다.

2004년 11월 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’이 발표되었다. 빈곤층을 위한 일자리 창출과 직업훈련 등 고용서비스가 강화되었고, 자활사업에서도 시장진입형 자활근로사업을 확대하고 취약계층 일자리 확대사업, 사회적 일자리 사업이 추진되면서 취약계층 대상 고용지원은 과거 대비 크게 강조될 뿐 아니라 구체화되기에 이르렀다. 2005년 ‘희망한국 21’에서는 전달체계 개편 목표가 명시된 바 있는데 그 목표 중 하나는 ‘복지-보건-고용이 연계된 원스톱 서비스’였다.   2006년 7월에서 2007년 7월까지 행자부 주관으로 전국 시‧군‧구가 주민생활지원서비스 전달체계로 개편되었다. 보건복지 뿐만 아니라 고용․교육․문화 등 8대 서비스를 연계하고 민관협력을 강화하는 것이 골자였다.

다. 이명박 정부

“능동적 복지”가 정책 기조가 되었다. 2009년 들어서면서 전달체계 등에 대한 논의에서 복지와 고용의 연계가 직접 이슈로 등장하였는바, 자활사업(공공근로 포함), 취업지원 및 20여개 융자․대출사업 등 민생안정지원사업을 통합 관리하여 복지서비스와 일자리 연계를 강화한다는 대책이 수립되었다. 2011년 3월부터 일할 능력과 의욕이 있는 기초생활수급자 등 빈곤층의 자립자활을 목표로 맞춤형 고용지원서비스를 강화하기 위한 방안으로서‘자립지원 직업상담사’라는 직무를 신설하여 자치단체에 배치하기 시작하였다. 2012년 명칭을 변경한 시‧군‧구‘통합사례관리단’(2009년부터 설치 운영되기 시작함)은 복합문제를 가진 복지대상자에게 복지-보건-고용-주거-교육 등의 통합서비스를 제공하도록 역할을 부여받았다.

라. 박근혜정부

“맞춤형 고용‧복지”가 강조되었다. 해당 국정목표를 위한 전략으로“생애주기별 맞춤형 복지제공”과“자립을  지원하는 복지체계 구축” 등을 채택하였다.

2013년에는 2009년부터 운영되던 자활인큐베이팅 사업이 게이트웨이(Gateway)로 명칭이 변경되었으며, 지역자활센터에서 자활참여자의 자립을 위해 수행하는 모든 과정이 진행되도록 설계되었다. 게이트웨이 전담관리자, 시‧군‧구 자활담당공무원, 읍‧면‧동 사회복지전담공무원, 자립지원 직업상담사, 고용센터담당자, 지역자활센터 사례관리자, 전담자 등의 업무연계 및 협조체계 구축을 위하여 2013년 자활센터에 사례관리팀이 설치되었다.

2015년 7월 1일, 우리나라 복지제도의 근간인 국민기초생활보장제도가 맞춤형 급여로 개편돼 시행되었다. 2000년 10월 이후 15년 만의 일이다. 그동안 “All or Nothing(전부 아니면 전무)”으로 대변되는 통합급여 방식하에서는 최저생계비 기준만 충족하면 생계·의료·주거·교육급여 등 모든 도움을 받게 되지만 소득인정액이 1원이라도 기준을 초과하면 일시에 모든 급여가 중단되는 불합리한 면이 있었다. 그러나 2015년 7월부터는 달라졌다. 박근혜 정부는‘개인 각자의 필요에 맞춘 급여 지원’과‘일을 통한 빈곤 탈출 지원’이라는 사회복지의 두 축을 묶어 “맞춤형 급여체계 개편 및 근로 인센티브 강화”라는 국정지표를 설정하고 일 하는 수급자가 유리하도록 기초생활보장제도의 틀을 바꾸었다.

2015년 7월부터 개편된 국민기초생활보장제도 개편내용은 김원득, 기초생활보장제도 맞춤형 급여 개편 1주년 평가와 전망, 보건복지포럼, 2016. 2~4면을 참조.

빈곤에 처한 국민 누구라도 국가로부터 최소한의 생활은 ‘보장’받을 수 있도록 하겠다는 것을 목표로 2000년 도입된 기초생활보장제도는 지난 15년간 1997년 경제위기, 2008년 금융위기 등 을 겪으며 우리 사회에서 가장 최후의 사회안전망으로서 역할을 충실히 해 왔다. 소득이 최저생계비 이하인 빈곤계층을 대상으로 생계·의료·주거· 교육급여를 모두 지원하고, 근로능력이 있는 수급자는 자활사업에 참여토록 하는 등 최저생활 보장과 빈곤 완화, 일을 통한 자립에 기여해 왔던 것이다. 하지만 기초생활보장제도의 역할이 중요해지면 서 부담 역시 커져 갔다. 기준을 넘어서는 순간 모든 급여가 중단되는 터라 기초생활보장제도에서 벗어나도록 하는 유인이 부족하고 다양한 위기가구에 탄력적으로 대응하지 못한다는 지적이 계속되어 왔다. 기초생활보장제도 외의 다양한 복지제도들이 최저생계비를 기준으로 복지 대상자를 선정하여 지원함에 따라 수급자에서 벗어나는 것은 기초생활보장 수급 자격만이 아니라 각종 복지 혜택에서도 벗어난다는 뜻이 되고, 결국 수급자로 머무르려 하는‘빈곤의 함정’문제가 심화되었다. 이 외에도 낮은 급여 수준, 지역별 차이를 반영하지 못하는 제도의 경직성, 넓은 사각지대 문제가 지속적으로 제기되었다.

이러한 기초생활보장제도의 문제점을 개선하고 개인의 욕구별로 필요한 급여를 제공하기 위해 기초생활보장제도를 맞춤형 개별 급여로 개선하는 작업에 착수하여 2014년 12월「국민기초생활보장법」개정안이 국회를 통과하였으며, 6개월간의 준비 기간을 거쳐 2015년 7월 맞춤형 기초생활보장제도가 시행되었다.

맞춤형 기초생활보장제도는 생계·의료·주거·교육급여 등 급여별로 선정기준을 다층화하여 수급자가 소득이 증가해 기준을 초과하더라도 가구 여건에 맞게 필요한 다른 급여는 계속 지원받을 수 있도록 하였다. 또한 최저생계비 대신 기준중위소득을 활용하여 다른 사람들과 비교해 얼마나 어려운가를 보는 상대적 빈곤 개념을 적용하고, 경제 변화에 연동해 기준이 조정될 수 있도록 하였다. 사각지대 문제를 해소하기 위해 부양의무자 기준에서도 부양의무자가 수급자를 부양하고도 우리나라 국민 전체의 중간 수준인 중위소득 정도의 생활을 유지할 수 있을 만큼 소득이 있는 경우에만 부양 능력이 있다고 인정하도록 소득기준을 대폭 완화하였다. 더불어 교육급여의 부양의무자 기준을 폐지하고, 부양의무자 가구에 중증 장애인이 있는 경우 추가로 기준을 완화하였다.

3. 고용분야의 복지연계

가. 2005년 이전

2005년 이전까지는 고용서비스와 복지서비스를 긴밀하게 조율하여 빈곤층에 대해 고용서비스를 제공하고 노동시장으로의 통합을 유지함으로써 빈곤을 완화하려는 시각은 가지지 못하고 있었다.

나. 2005년 이후

(1) 고용서비스 선진화

2005년「고용지원서비스 선진화 방안」을 추진하기 시작하였는바, 구직자를 특성에 따라 유형화하고 분류한 후 그에 상응하는 취업지원 서비스를 제공함으로써 수요자 중심의 고용서비스를 제공한다는 개념이 제시되기 시작하였다. 이러한 방침에 따라서 6개 고용센터에서 시범사업을 실시하였다. 이 시범사업에서는 취업취약계층에 대한 서비스 확충을 위하여 파트너기관들과 연계하여 채무조정 대상자․고령자․장애인․장기실업자 등 취업 취약계층별로 적합한 서비스와 프로그램을 다양하게 개발하고 센터 직원들이 수요자들이 있는 현장을 찾아가 서비스를 제공하기도 하였다. 그러나 2005년까지도 단순히 대상별 맞춤형 서비스를 위한 개념과 프로파일링의 필요성, 프로그램 연계, 고용정보통합 등만 제기된 정도였으며, 취약계층이나 빈곤층을 위한 복지‧고용 연계를 포함하는 맞춤형 고용서비스라는 개념은 제기되지 못하고 있었다.

취약계층을 대상으로 하여 맞춤형 취업지원 서비스 개념이 좀 더 구체적으로 도입되기 시작한 것은 2006년 이후이다. 2008년에는 취약계층 구직자의 취업지원을 강화하는 하나의 방안으로, 종합센터별로 심층상담 전담자(1~2명)를 지정하여, 취약계층에 대한 심층상담 및 밀착 취업지원을 하는 □심층상담 전담제□를 확산하여, 개인별 맞춤형 취업지원 서비스를 강화하였고, 제대군인(국방취업지원센터․제대군인지원센터), 경력단절여성(여성인력개발센터), 새터민(하나원), 위기청소년(청소년상담보호센터), 부모를 위한 자녀진로지도(교육청) 프로그램 등 취약계층 특화형 프로그램을 확대하였다.

(2) 취업성공패키지 사업 도입

고용노동부의 경우 고용서비스의 전통적 정책 대상은 취약계층이었으며 근로빈곤층을 주된 정책 대상으로 포괄하기 시작한 것은 이른바 취업성공패키지 사업이 추진되면서부터라고 할 수 있다. 고용노동부의 고용정책에서 취약계층은 다양한 범주로 포괄되고 있지만, 소득기준의 빈곤층이 포함되어 있지는 않았다. 실업자를 포함하여 취업준비 또는 유휴청년, 장애인, 여성, 중고령자, 구직단념자, 비자발적 단시간근로자 등을 취업애로계층으로 정의하고 있었다. 또한 그동안 근로능력이 있는 저소득층에 대한 소득지원은 자활․사회적일자리 제공․공공근로 등 근로연계형으로 실시되고 있었지만 집중적인 취업지원 서비스가 관여할 여지가 오히려 크지 않았다.

취업성공패키지 사업은 2009년 시범사업을 거쳐 시행된 취업취약계층 맞춤형 고용서비스 프로그램이다. 취업성공패키지 사업에서는 심층상담, 직업훈련, 일자리 경험 제공, 고용보조금 지원 등 다양한 서비스가 근로빈곤층 욕구와 실정에 맞게 맞춤형으로 제공되도록 설계되었다. 취업성공패키지에서 핵심은 개인별 사례관리와 맞춤형 서비스라 할 수 있다.

(3) 근로빈곤층 취업우선지원 사업 시행

보건복지부가 2009년부터 취업성공패키지와 유사한 희망리본(re- born)프로젝트사업을 실시함에 따라 중복성 논란이 제기되어 두 사업이 조정되었다. 즉, 2013년 9월부터 근로빈곤층 취업 우선지원 사업이 시행되었는바, 이 사업은 근로능력이 있는 전수의 대상을 우선 고용센터로 의뢰하여 이 사례들의 배치에 대하여 고용센터로 일원화하는 것을 골자로 한다. 결국 2014년 고용센터 중심으로 고용-복지 연계서비스를 일원화하기로 결정되었다. 이 사업의 추진배경은 근로빈곤층의 자립‧자활을 위해서는 일을 통한 자립을 지원하는 고용-복지 연계 체계 구축이 필요함을 인정하여 근로능력이 있는 빈곤계층은 우선적으로 고용센터(취업성공패키지)에 의뢰하여 일반노동시장 진입을 지원하는 것이었다. 이 사업은‘14.5월부터 전국 85개 고용센터 관할 지역 중 참여자 접근성이 높은 지역 132개 시군구를 대상으로 실시하였으며, 고용-복지+센터 설치 지역 중 사전단계 미실시 지역에도‘15.7월부터 사전단계를 적용하였다. 단계별 운영 방안을 보면, 자치단체는 조건부수급자를 고용센터에 우선 의뢰한다. 우선 의뢰 대상은 자활사업 배치가 필요한 모든 조건부수급자(신규 조건부수급자 및 자활사업 재배치가 필요한 기존 조건부수급자)이며, 고용센터로 우선 의뢰하는 데 있어 예외사유는 인정되지 않는다. 고용센터에서는 이들에 대하여 취업성공패키지사업의 사전단계를 운영한다. 사전단계를 2주(초기상담일 기준) 운영하여 참여자에게 초기상담, 심층상담 및 취업가능성 진단, 직업심리검사 등의 서비스를 제공한 후 취업준비도 평가 및 진단회의 등을 통해 3가지 유형으로 자활경로를 설정한다. 자활경로는 참여자의 기초 여건 진단, 취업준비도 평가 및 진단회의 등을 통해 고용센터 담당자(생계급여수급자 전담자)와 자치단체 담당자(자활․복지담당 공무원, 자립지원 직업상담사 등)의 협의 하에 설정된다. 3가지 유형은 취업가능자, 밀착사례관리 대상자, 자치단체이관자로 구분되는데 취업가능자는 취업의욕 및 능력이 높아 즉시 취업이 가능하다고 판단되는 자로 취업성공패키지에 바로 배치하여 1단계 2주의 프로그램을 진행한다. 밀착사례관리 대상자는 취업가능성은 있으나 단기적으로 취업애로요인 해소가 필요하다고 판단되는 자로서 1단계 특화프로그램 6주 제공 등 밀착사례관리 서비스를 받는다. 자치단체 이관자는 개인․가구여건 등으로 인한 취업애로요인이 단기적으로 해소가 불가능하다고 판단되는 자로서 자치단체로 이관한다. 고용센터는 진단회의 후 지자체 재의뢰 시 재의뢰사유, 그간의 상담이력, 진단회의 결과 등을 함께 지자체로 송부하며, 지자체는 재의뢰자를 대상으로 자활역량평가 등을 실시하여 자활근로 등 특화사업에 배치한다.

2017년 취업성공패키지 매뉴얼, 고용노동부, 17면.

(4) 고용복지⁺센터 설립

한편, 고용-복지 원스톱서비스 체계구축을 위한 시도는 고용복지⁺센터로 구체화되었다. 2013년 12월 24일, 정부는 제5차 사회보장위원회에서 고용-복지센터(현 고용-복지⁺센터) 설립을 논의하고 이를 확정지었으며, 최초의 고용-복지센터인 남양주고용․복지종합센터(이후 남양주고용-복지⁺센터)를 개소하였다. 2014년 5월 20일, 정부는 제39차 고용정책심의회를 통해 새로운 고용-복지종합센터 운영계획을 발표하였고, 6월 4일, 정부는 센터 명칭을 고용-복지⁺센터로 확정하였다.

길현종, 고용-복지⁺센터의 가능성과 정책집행전략: 센터설립 초기제안을 중심으로, 응용 경제 제17권 제3호, 한국응용경제학회, 2015년 11월, 133-136면.

(5) 지방정부 차원의 연계

지방자치단체의 자체적 노력으로 고용과 복지의 연계 강화도 시도되고 있다. 광역자치단체의 일자리 센터 등이 그 대표적인 예이다. 지방자치단체의 부분거점형 복지종합센터도 고용서비스와 연계된 복지서비스 제공을 하고 있다.

4. 성과와 한계

고용-복지서비스 연계서비스의 핵심은 앞으로 고용복지⁺센터를 통한 서비스 제공이라 할 수 있으므로 고용복지⁺센터를 중심으로 그 성과와 한계를 살펴보기로 한다.

가. 성과

고용복지⁺센터는 90년대 후반 이후 여러 국가에서 도입한 고용-복지 원스톱숍(one-stop shop)의 한국적 형태로서 우리나라 사회서비스사(史) 최초로 거버넌스 체계가 다른 고용․복지․문화․금융 등 이종(異種) 사회서비스기관들 간 공간통합을 전국적 범위에서 실현시켰다는 평가를 받고 있다. 이와 같은 공간통합형 서비스는 국민의 입장과 국가의 입장 모두에게 긍정적 효과를 가져왔다.

첫째, 국민 입장에서는 그간 두 서비스가 각각의 공간에서 제공됨에 따라 불편함이 가장 큰 문제이고, 동시에 제공받을 수 있는 서비스들이 공간적으로, 조직적으로 단절됨에 따라 서비스 수혜의 대상과 범위가 제약받아 왔다. 어떤 국민의 경우는 고용 서비스와 복지 서비스 모두 대상일 수 있다. 이러한 경우, 고용과 복지 서비스 모두를 받을 수 있음에도 불구하고 잘 알지 못하거나 서비스를 받는데 시간과 노력이 많이 필요하거나 등등의 이유로 특정 서비스만을 받아 왔다. 동 관점에서 고용･복지플러스 사례는 국민 중심으로 정부서비스 전달의 개편 방향을 제시한다. 국민이 스스로 어떤 서비스가 있는지 파악하고, 어느 기관에서 제공하는지, 해당 기관에 어느 곳에 위치하고 있는지 찾아다니는 것이 아니라, 서비스가 필요한 국민을 정부가 찾고 통합적으로 제공해주는 체제로의 변화이다.

둘째, 국가적 관점에서는 서비스 제공의 효율성을 확보할 수 있게 된다. 즉, ⅰ) 어떠한 서비스가 유사하게 제공되는지, 중복되는 서비스가 무엇인지 등을 파악하는데 매우 유용하다. ⅱ) 서로 다른 공간에서 유사한 서비스를 제공하는 상황보다 동일한 한 장소에서 유사하거나 중복된 서비스를 제공할 때, 그 개선 필요성에 대한 정당성을 확보하는데 유용하다. ⅲ) 공공 서비스의 전달체계를 현장감 있게 고찰할 수 있는 계기를 마련할 수 있다. 이에 따라 전달체계를 보다 효율적이고 효과적으로 개선하는데 기여할 수 있다. 또한 ⅳ) 서비스 제공기관간 경쟁을 통해 서비스 품질의 개선 역시 도모할 수 있다. 동일한 공간에서 공공과 민간, 중앙정부와 지방자치단체가 고용과 복지 서비스를 제공하기 때문에 서비스에 대한 상대적 비교가 가능하고 이를 통해 해당 입지 기관간 선의의 경쟁률 유도하여 서비스 개선 효과를 가질 수 있다. 더욱이, ⅴ) 필요한 서비스를 필요한 대상자, 수요자에게 적기에 직접적으로 매칭시킬 수 있기 때문에 서비스 제공의 전체적인 효과 역시 증대될 수 있다.

김태은, 고용·복지플러스(+)센터 사례: 기능적 구분에서 수요자 중심으로, 한국정책학회 동계학술대회, 2016. 81면.

구체적으로 그 성과를 양적 성과와 질적 성과로 구분해 살펴보면 양적인 측면에서는 뚜렷한 취업실적 상승이 나타나고 있다. 2015년 대비 2016년 고용복지+센터 취업자수 증가율은 8.2%로 센터당 월평균 691명에서 747명으로 증가하였다. 아울러 연계건수도 늘어나고 있다. 2016년 고용-복지서비스 연계 건수는 총 161,037건이었으나 2017.8월말 현재 고용-복지서비스 연계건수는 총 214,493건으로 53,456건이 증가하였다. 이는 고용복지+센터개소수가 늘어난 영향도 있지만 고용-복지서비스 연계의 중요성 인식이 반영된 결과로 이해할 수 있다. 또한 고용복지+센터에 대한 인지도와 만족도가 증가하고 있다. 인지도는  14년(상) 38.1%, 14년(하) 52.4%, 15년(상) 45.1%, 15년(하) 60.1%로 증가추세이며, 만족도도 14년(상) 4.0, 14년(하) 4.14, 15년(상) 4.22, 15년(하) 4.24(5점 만점)로 증가추세이다.

질적인 측면을 보면, 먼저, 그간 취업성공패키지 대상중‘기초생활수급자’의 취업역량 향상에 집중했다면, 고용복지+센터 안에서‘복지서비스’를 우선 제공함으로써 이들의 취업 애로 요인을 해소할 수 있게 되었다. 둘째, 고용서비스 수혜 목적으로 고용복지+센터에 내방했다가 복지서비스를 제공받는 사례가 발견되는 등 복지사각지대에 있던 저소득층의 복지서비스 수혜기회를 확대하는 효과가 있다. 셋째, 근로능력 있는 조건부수급자를 의무적으로 취업성공패키지 사전단계에 참여시켜 고용서비스를 받게 함으로써 일에 대한 중요성을 인식시키는 계기를 마련하였다. 넷째, 참여기관의 강점이 있는 업무를 중심으로 역할을 분담하여 유사․중복 기능을 제거할 수 있는 여건을 마련하였다.

나. 한계

현재까지의 고용복지⁺센터 전개과정은, 최초 고용복지⁺센터 제안이후 실제 설립이 매우 빠르게 이루어졌다는 점, 전개과정에서 지자체중심형이 사라져 고용복지⁺센터 운영에 있어 고용노동부와 고용센터가 중심이 되었다는 점, 고용-복지 사회서비스 생태계 전체를 고려한 초기계획에서 고용복지⁺센터의 설립으로 그 개편범위가 축소되었다는 점, 센터 내실화 보다 속도감 있는 확산에 집중하고 있다는 점 등의 특징을 지니고 있는 바, 먼저, 큰 관심에도 불구, 고용복지⁺센터라는 전달체계 개편이 잘 진행되고 있는 것인지 혹은 어떤 방향이 잘 진행되는 방향인지에 대한 논의는 체계적으로 이루어지지 못하고 있다. 둘째, 고용센터와 참여기관 중 자치단체 일자리센터, 새일센터, 중장년일자리센터 등 취업지원기관과의 역할·관계 정립이 명확하지 못해 기관 간 경쟁이 심해지는 사례가 발견되고 있다. 셋째, 아직 입주기관 및 유관기관간 연계의 수준이 정보공유 등 낮은 단계이며, 장소통합에 그친 수준이라는 비판도 제기되고 있다. 넷째, 구인기업 지원이 부족한 단계이다. 즉, 채용은 결국 구인수요가 있는 기업을 통해 성사됨에도 불구하고 그 간 취업지원이 구직자 중심으로만 운용되고 있다는 한계가 있다. 특히 기초생활수급자 등 취업취약계층은 취업의지가 약해 고용센터의 알선에도 불구하고 구인기업 입장에서는 적합한 인력을 구하기가 어렵다는 문제제기가 있다.

길현종, 고용-복지⁺센터의 가능성과 정책집행전략: 센터설립 초기제안을 중심으로, 응용 경제 제17권 제3호, 한국응용경제학회, 2015년 11월, 133-137면.

Ⅴ. 내실화 방안

1. 기본방향 : 정책(제도) 설계 측면

고용-복지서비스를 내실 있게 제공하기 위해서는 먼저 고용서비스 와 복지서비스 관련 제도설계 단계에서부터 연계를 고려하여 설계되어야 한다.

먼저 국민기초생활보장 수급권자에 대한 최저소득 보장 수준을 결정할 때 일반노동시장에서의 취업시 받는 임금 수준을 고려하여야 한다. 기초수급자의 최저소득보장 수준(생계급여)이 노동시장의 경쟁 일자리에 취업하여 얻는 시장임금에 비해 유의미하게 차이가 나야만 이들에게 취업유인이 될 것이다. 기초생활보장제도가 개별급여(맞춤형 급여)로 개편되어 종전의 통합급여에 비해 수급자가 동 제도에 안주하는 부작용은 많이 줄어들 것으로 예상되나 여전히 이들의 탈 수급을 촉진하는 것은 어려운 문제이다. 복지서비스 대상자에게 고용서비스를 제공하여 취업토록 유인하는 것은 그 나름대로의 의미가 있으며, 고용센터의 각종 프로그램을 통하여 제공되어야 하지만 이와 병행하여 취업시 얻는 소득수준이 높아야 취업유인이 커질 것이다. 이와 관련, 최저임금을 점차적으로 높이는 정책은 이들 복지수급자의 취업에 긍정적으로 작용할 것으로 기대된다.

둘째, 고용-복지서비스의 연계 목적이‘고용․일․취업을 통한 복지’에 있는 만큼 취업시의 소득이 꾸준히 증가하도록 지원해야 한다. 최근 근로빈곤(working poor)이 각국에서 이슈가 되고 있는 바, 일을 하고 있어도 빈곤한 상태가 지속된다면 일을 통한 복지는 달성하기 어려워 질 것이다. 따라서 일하여 얻는 소득이 증가하도록 하여야 하는데 이는 상향이동을 명시적으로 추구하는 고용-복지서비스로 표현되기도 한다. 상향이동은 일차적으로는 취업을 통해, 노동시장 진입 이후에는 더 나은 일자리로의 이동을 통해 달성된다. 결국 상향이동을 증진하는 고용-복지서비스란 취업자가 없는 가구의 경우에는 취업자가 생기도록, 취업자가 있음에도 빈곤한 가구의 경우에는 추가적인 취업자가 생길 수 있도록, 이들이 직업능력을 향상시켜 나은 일자리로 이동하는 것을 지원하는 것에 초점을 맞추는 것이다. 이는 근본적으로 사전적 지원과 사후적 보호 간의 상대적 중요성을 변동시키는 방향이다. 시장에서 나타난 소득격차를 사후적으로 이전지출을 통해 보정하는 것이 아니라, 시장에서의 성과 자체에 영향을 미치도록 정책을 설계하는 것이다. 즉, 시장에서의 소득창출능력이 차이를 보이게 되는 구조를 개선하고, 직업능력이 취약한 개인을 사전적으로 지원하여 능력을 키우는 것을 의미한다. 이는 1990년대 말부터 영국․독일․네덜란드․스웨덴 등의 국가들에서 진행되어 온 복지개혁의 기본적 시각이기도 하며, 개혁을 실제로 달성하지 못한 국가들 사이에서도 상당히 보편적인 공감을 이끌어내고 있다.

윤희숙, 통합적 소득보장체계의 설계, KDI, 2012, 168면.

2. 세부방안 : 정책(제도) 집행 측면

가. 개요

고용-복지 연계가 현실에서 기대만큼 활성화되지 못하는 원인에 대해서는 학자마다 다를 수 있으나 여기서는 크게 인프라 및 관리운영 측면과 사업(프로그램) 측면으로 나누어 살펴보고자 한다. 전자는 조직, 재정, 인력 및 성과관리로 구분하고, 후자는 저소득층 연계서비스,  저소득층 대상 취업성공패키지 사업, 저소득층 대상 훈련연계 서비스로 구분하여 개선방안을 제시하고자 한다.

나. 인프라 및 관리운영 측면

(1) 조직

(가) 고용센터 중심 일원화(집권화)

제Ⅱ장에서 언급한 연계의 유형 및 유형별 특성을 고려하여 두 서비스를 연계하기 위한 조직 측면의 모형은 세 가지로 구분할 수 있다. 즉, 고용센터 중심의 일원화된 모형, 공단형태의 별도 조직을 설립하는 모형, 지방이양후 성과계약을 활용하는 모형이 있을 수 있다.    두 번째 모형은 현행 순환보직제 방식의 공무원 인사제도상 동일한 직무에 대해 장기근속을 통한 직무 역량 강화 기회를 가지기 힘들기 때문에 공공조직을 별도로 설치하여 관련 업무를 위탁하는 것이다. 구체적으로는 전국에 설치되어 있는 고용센터와 필요한 경우 민간비영리조직을 통합하여 정부산하기관으로서 공단을 설치하고 지자체의 관련 복지행정의 일부를 위탁 운영하면서 고용-복지서비스 연계체계를 설계하는 방안을 들 수 있다. 이 경우 담당 인력의 근무 안정성을 제고하고 이를 통해 고용-복지연계 기능의 전문성을 높일 수 있다는 장점이 있으나, 공무원 조직에 비해 동일한 업무량 대비 더 많은 예산이 소요될 수 있으며, 책임성․공공성이 약화될 수 있다는 단점이 있을 수 있으므로 장기적으로 고려할 사항이라 생각된다.

세 번째 모형은 지역자원을 활용하여 지역의 다양성에 부응하는 유연한 연계서비스를 제공할 수 있다는 장점이 있으나 고용보험을 주요 재원으로 하는 고용서비스의 특성상 지방이양에는 한계가 있다는 점이 지적되고 있다. 즉 전국적으로 통일적인 서비스를 제공하기 어려워진다는 근본적인 문제가 있으므로 이러한 문제 해결이 선행되어야 도입이 가능할 것으로 생각된다. 즉, 한국 고용서비스의 상황은 다른 나라의 제도 구성상 사례를 무작정 따라갈 수 있는 상태라 보기 힘들다. 무조건적인 분권화를 강조하기보다는 중앙정부의 역량에 기대어 일반 고용서비스는 고용센터를 중심으로 진행되어온 기존의 관성을 일정부분 수용하는 것에서 출발하는 것이 현실적일 것이다. 이런 면에서, 한국 고용서비스에서 분권화로의 진전이 우선적으로 필요한 부분은 복지와 연계되는 국면에 집중되는 것이 타당해 보인다. 따라서 단기적으로 실현가능한 연계모형은 중앙정부(고용노동부) 중심의 집권적인 방식이라 생각된다.

안상훈 외 5인, 고용서비스 전달체계의 중앙-지방정부 역할분담 연구, 고용노동부 연구용역보고서, 2016, 151면.

고용-복지연계의 정책들을 고용노동부가 중심이 되어 추진할 경우, 고용센터 중심으로 취약계층의 취업 혹은 일자리 관련 사업들을 통합하는 대안을 우선적으로 고려할 수 있다. 이러한 대안은 고려해야 할 사항이 있다.

먼저, 고용센터에서는 취약계층 고용연계를 위한 전담 조직을 설치하고 인력을 운영하여야 한다. 관련 업무 담당자는 고용과 복지의 전문지식을 갖추고 고용노동부와 보건복지부의 정책 혹은 사업관리 전산망을 동시에 접속할 수 있고 정부의 다양한 복지자원 활용에 대한 결정 권한을 모두 가져야 하며, 지역단위 파트너십을 통해 민간자원을 동원할 수 있어야 한다.

둘째, 고용노동부의 고용센터에서는 한정된 인력과 예산제약 상 기존의 일반계층 중심의 취업지원업무 이외에 취약계층에 대한 취업지원 여력이 충분하지 않을 수 있다는 점과 성과관리체계에서도 취약계층의 취업이 질적으로 쉽지 않은 만큼 취업지원 실적으로만 파악하면 취약계층의 고용 실적에 고용센터가 집중하기 힘들 수 있으며, 보건복지부와 지자체는 업무이양에 따라 취약계층취업에 대한 관심이 약화될 수 있다는 점을 고려하여야 한다. 이 문제를 해결하기 위해서는 고용센터 내에 취약계층의 고용-복지 연계를 전담하는 전문기구 혹은 조직과 인력이 별도 정원으로 충원되어야 하며 취업률 이외 참여 대상자의 특성을 고려할 수 있는 성과지표를 개발해야 한다. 담당인력의 경우 기존 직원들의 직무교육만으로는 취약계층에 대한 고용-복지 연계를 지원하는데 한계가 있다.

셋째, 지역의 토착적인 인프라, 지원조직과의 연계에서 지방자치단체 조직과 비교하여 상대적으로 취약한 관계망을 형성하게 된다는 점도 고려해야 한다. 중앙 조직으로서 지역문제 해결에 대한 헌신의 정도, 지역에 대한 전문성 수준, 그리고 지역의 협력강화에서 상대적인 열위라는 평가가 지배적이다. 이러한 점을 보완하기 위해서는 ① 지자체에서 사회복지담당 공무원을 고용센터로 파견하는 방안, ② 자립지원 직업상담사에게 복지정보시스템 접속 권한을 부여하는 방안, ③ 지역사회 복지자원 통합관리시스템을 구축하고 고용센터 이용자 사례별로 지원 매뉴얼을 만들어서 고용센터에서 이용하게 하는 방안 등을 고려할 수 있다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 185~187면.

넷째, “근로능력이 있는 취약계층”을 위한 근로연계복지정책에 내재한 어려움을 고려하여야 한다.“고용”정책으로 추진하면 사회안전망이 뒷받침되지 못하여 일상생활이 해체될 수 있고,“복지”정책으로 추진하면 생산적 복지가 되지 못하고 복지의 덫에 갇힐 수 있다. 관련 부처들에는 고유의 정책가치가 있으며, 이들 계층은 관련 부처 주요 고객 가운데 한계영역에 속하기 때문에 정책에서 비중을 가지지 못하고 두 부처 모두 예외적인 영역으로 배제하는 경향이 있을 수 있는 것이다. 만약, 고용기구와 복지기구가 지역 내(생활권내) 모두 입지해 있는 경우, 서로의 활동을 유기적으로 연계하여 역할을 분담하여 효율성을 높이고 높은 성과를 창출할 수 있는 방안을 모색해야 한다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 191~192면.

(나) 동일공간에 관련 업무 배치에 따른 행정관리체계 정비

고용-복지 연계 정책을 수행하는 행정 및 재정체계의 현재 구조를 유지하면서 업무를 연계하는 접근에서 사용할 수 있는 설득력이 있는 대안 가운데 하나는 관련 기능과 시설을 동일한 건물 혹은 공간에 집적 배치하는 것(이른바 장소통합 방식)이다. 이러한 방식은 2013년말부터 설립되어 운영되고 있는 현재의 고용복지⁺센터로 구현되고 있다. 담당부서와 인력은 각각의 업무분야에서 별도로 운영되지만 유사 업무의 담당자들이 동일공간에 함께 있어 업무수행과정에서 자연스러운 의사소통과 직무관련 정보 교류가 활성화될 수 있다. 이용자들도 필요한 업무를 단일 공간(건물)의 1회 방문으로 해결할 수 있기 때문에 원스톱 행정지원을 받을 수 있다.

그런데, 현실적으로 동일한 공간에 이질적인 기능들이 집적되어 있어도 기대만큼의 시너지가 창출되지 않을 수 있다. 공간적으로는 연계되어도 담당인력과 기능이 분리되면 보이지 않는 칸막이가 여전히 존재한다. 또한 고용노동부 중심으로 종합센터가 운영되면서 복지부서 등의 규모와 위상이 낮아 일부 직원 파견 정도에 그치면, 관련 업무를 종합적으로 수행하기 위해서는 해당 본청의 개입이 필요하게 된다. 이러한 상황에서는 이용자 원스톱 지원이 되기 힘들다. 더욱이 상황적으로 중앙공무원, 지방공무원, 민간전문가들이 동일한 공간에서 근무하면 신분의 차이와 업무관행의 차이에 따른 직무 갈등이 발생할 가능성도 있다. 따라서 고용복지⁺센터와 같이 동일한 공간에 유관 기능이 집적 입지된 상태에서 실제 의미가 있는 수준에서의 고용-복지연계가 이루어지기 위해서는 잠재되어 있는 갈등 요소들을 확인하고 선제적으로 해결해야 한다.

첫째, 통합센터는 새로운 공간으로 이전하는 것이 바람직하다. 특정 기능 중심으로 운영되고 있는 공간에 외부의 파견 기능과 인력들이 추가되면 기존 조직과 인력의 기득권이 그대로 유지되면서 근무환경이 악화되는 것으로 체감하게 된다. 이에 따라 외부의 추가 인력과 유기적으로 업무 연계를 하려는 동기 자체가 발생하지 않을 수 있다. 건물을 재배치하기 곤란한 상황에서는 인테리어나 근무 위치 변경 등과 같은 직무환경 변화도 대안이 될 수 있다.

둘째, 조직의 규모와 부서장의 직급 차이에 따른 업무 갈등 문제에 대응하기 위해서는 유관 기능들이 대등한 수준의 부서 규모와 인력을 갖추어서 집적 입지해야 한다. 한두 명의 부가적인 인력파견으로 독립적인 기능을 수행하는 것은 쉽지 않다. 이와 관련하여 필요한 조직과 인력의 정원은 기존의 규정과 달리 별도로 인정하도록 관련 규정을 개편해야 한다. 그렇지 않으면 부서 및 인력파견에 따라 본청 조직과 인력에 불이익이 발생하기 때문이다.

셋째, 소속이 다른 조직이 물리적으로 단순 위치 이동에 그치지 않고 하나의 통합조직으로 운영될 수 있도록 정부조직체계 자체를 개편하는 방안이 있다. 고용노동부 고용센터, 지자체, 민간복지기관 등에서 파견된 업무 담당자들은 파견이 아니라 고용복지⁺센터의 소속 직원으로 전직하도록 조치하면 동일 기관의 구성원이 될 수 있다. 대표적인 사례는 중앙부처에서 청와대 비서실로 파견하는 공무원들에 대한 소속 변경을 들 수 있다.

넷째, 고용복지⁺센터에서 근무하는 구성원들에 대해서는 파견이전의 기존 소속부서와 관계없이 동일한 복리후생 조건이 제공되어야 한다. 대부분의 경우 동기부여를 위해 근무지 이동에 따른 개인적인 손실을 최소화하기 위해‘불이익배제의 원칙’을 구체적인 근무 규정으로 설정하게 된다. 이 밖에 교육훈련기회, 휴가, 각종 수당 등에서도 동일한 조건이 (기존 근무조직의 예산이 아닌) 센터의 별도 예산으로 제공되어야 한다.

다섯째, 고용복지⁺센터에서 여러 조직으로부터 파견된 인력들이 업무활동에서 유기적으로 연계하도록 유도하기 위해서는 센터 부서장의 역할이 중요하다. 이와 관련하여 센터를 책임운영기관으로 지정하고 센터장을 개방직 공모형으로 채용하여 성과계약서에 업무연계 활동 및 성과에 대한 내용을 구체적으로 명기하는 방안을 고려할 수 있다. 특히 기능별로 소수인력 혹은 직급이 낮은 인력이 파견되어 있는 경우 이들의 직무활동 상태, 근무만족도, 고충처리 등을 별도의 독립 성과지표로 설정하여 직무수행과정에 불이익이 발생하지 않도록 부서장의 노력과 역할을 특히 강조할 필요가 있다.

여섯째, 개별 업무분야에서 직무역량이 우수한 인력이 자발적으로 파견될 수 있는 방안들이 제도화되어야 한다. 개인 차원에서는 보직경로관리 단계에서 고용-복지연계분야 파견 근무실적을 필수적인 요소로 설정하는 방안이 있다. 근무성적평정과 승진심사에서 파견활동 실적을 별도 가산점으로 인정받을 수 있는 인센티브를 제공할 필요도 있다. 이와 관련하여 센터 자체적인 성과관리에서 고용-복지 연계를 통해 취업이 이루어진 경우에는 성과평가에서 공동가점을 부여하여 하나의 성과를 관련 담당자별로 안분하여 분배하기 보다는 동일한 성과로 공유하도록 평가방법을 설계할 수 있다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 200~201면.

(다) 중앙․지역 단위로 고용서비스 거버넌스 구축 검토

고용-복지서비스 연계와 관련하여 제기되는 정책설계 및 현장에서의 집행이슈를 논의․검토하기 위하여 중앙정부 차원에서는 전달체계를 보유하고 있는 중앙부처와 주요 지자체 및 전문가가 참석하는‘(가칭) 고용-복지서비스 발전 협의회’를 구성․운영할 필요가 있다. 이 협의회는 고용노동부 차관이 주재하고 보건복지부 등 관계 부처 및 지자체 국장급, 민간 전문가 등으로 구성․운영하는 방안을 예로 들 수 있다. 아울러, 지방차원에서는 광역 지자체의 지역고용심의회 권한을 강화할 필요가 있는데 이 심의회를 통해 고용센터 및 타 부처, 광역자치단체가 운영하는 고용사업의 계획 조정 및 실적 보고를 의무화하고, 기초지자체에는‘(가칭)고용-복지서비스 연계 협의회’를 설치하여 연계와 관련된 지역단위 쟁점을 논의하는 기구로 활용할 필요가 있다고 생각된다.

(2) 재정

(가) 긴급복지재원 활용범위 확대

사회복지서비스와 같이 다기화된 방식에서 수직계통의 국고보조금으로‘예산’재원이 동원되는 업무영역과 단일 부처가 관리하는 전문화된 재원으로 운용되는 업무영역에서 통합 연계는 현실적으로 쉽지 않다. 재원의 특성이 다르기 때문에 중장기 계획수립과 성과관리체계 그리고 예산재원의 배분방식 등에서 상호 통합하기 어려운 이질적인 요소가 많기 때문이다.

복지와 고용의 연계가 재정 혹은 예산제도의 분절성으로 인해 활성화되지 못하는 사례는 각종 돌봄 분야에 잠재되어 있다. 즉, 취업을 희망하는 취약계층에서 생활지원을 위한 복지서비스가 필요한데, 해당 자치단체에서 사회복지서비스를 추가로 지원할 예산이 없으면 고용-복지 연계가 불가능해 진다. 예를 들어, 현재 기초생활수급자의 상당수를 차지하는 모자가정에서 아이돌봄서비스가 지원되어야 여성취업이 가능한 상황에서 지방자치단체의 아이돌봄 예산이 부족하거나 대기 순번이 길어져 있는 상태에서는 여성취업을 위한 고용-복지 연계는 현실적으로 작동하지 않는다. 또한 고용지원과 관련된 재정지출은 일시적이고 간헐적으로 이루어질 수 있어 1년 동안 연속되지 않는다. 반면 사회복지 지출은 개인의 생활보장을 위해 수급조건이 유지되는 기간 동안은 일정하게 유지된다. 이러한 경우 복지와 고용의 예산관리방식과 수요형태가 일치하지 않아서 서로 연계가 불가능할 수 있다. 예를 들어 1년에 6개월 정도 취업하는 경우를 가정할 때, 현행 복지제도에서 아이돌봄은 취업하는 기간만 가능하고 나머지는 개인이 아이돌봄을 담당해야 하는 경우가 발생한다. 그래서 ① 일정기간만 복지지원을 받아도 되지만 1년을 지원하는 비효율성이 발생하거나, ② 처음부터 지원 대상에 배제되거나, 아니면 ③ 심사과정 등의 기간 때문에 신청 후 판정까지 시기가 일치하지 않는 문제가 발생할 수 있다.

이러한 문제를 해결하기 위한 대안으로 긴급복지재원을 활용하는 방법을 생각해볼 수 있다. 즉, 사회복지 예산부문에서 긴급복지지원을 위해 지자체별로 배분한 예산의 집행률이 낮은 경우가 많은데, 고용-복지 연계를 위한 복지재원으로 지출할 수 있게 허용하여 긴급복지 재원의 지출 범위를 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다.

(나) 지자체 간 복지지불 정산체계와 고용-복지이용권 제도 검토

고용-복지 연계 지원 정책에서 지방자치단체의 관할구역에 따른 행정 및 재정관리가 개인 맞춤형 서비스 지원을 어렵게 할 수 있다. 고용지원 프로그램들은 전액 국비, 중앙정부의 예산으로 운영되기 때문에 관할구역의 경계와 관련된 제도적 제한 문제는 발생하지 않는다. 수급자의 지리적 선택범위는 전국 단위로 확대되어 이용자 중심의 맞춤형 지원이 가능하다. 하지만 사회복지서비스의 경우는 지방의 관할구역과 공급시설 중심으로 지원되기 때문에 개인 맞춤형 지원이 이루어지지 않을 수 있다. 이는 고용과 복지 정책에서 재정지원 방식이 다르기 때문에 발생할 수 있는 쟁점이다. 공급자 중심 방식에서는 수급권자에게 필요한 사회서비스를 연계 제공하기 위해서는 각종 사회복지기관들의 지리적 관할 영역에 대한 매칭 여부도 확인해야 한다. 사회복지기관들은 기초단위의 행정구역 중심으로 운영되는데 모든 행정구역에서 필요한 복지 인프라가 갖추어진 것은 아니다. 재정여건이나 사회 환경 등에 따라 다양하다. 지역별로 사회서비스의 제공 규모 뿐 아니라 품질에서도 차별성이 상당하다. 고용에 필요한 복지를 연계하기 위해서는 지리적 경계를 넘어서 수요자에게 맞는 맞춤형 서비스가 공급될 수 있게 연계의 지리적 영역도 맞추어야 한다. 이와 관련하여 개인별 서비스 지원이 관할구역의 경계를 넘어설 때 관련 지방자치단체 간 소요 비용을 정산하는 사회복지비의 지자체 간 정산체계가 뒷받침되어야 한다. 예를 들어 A시에 시설이 없어 B시에 있는 시설에서 상담과 서비스를 제공 받을 경우 B시는 관련 비용을 A시에 청구할 수 있어야 한다. 다른 대안으로 수요자 중심의 사회서비스 이용권을 지급하여 이용자가 복지공급 기관(시설)을 자유롭게 선택할 수 있게 하는 것이다. 이는 고용노동부에서 운용하는 직업훈련 바우처와 같은 개념이다. 고용-복지 연계를 위해 필요한 복지서비스를 이용할 수 있는 이용권(바우처)을 수급자에게 지급하고 수급자는 관할구역에 관계없이 필요한 지역에 있는 시설을 이용할 수 있게 허용하는 방안이 있다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 194~197면.

다. 인력

(가) 충원

고용센터의 전체적인 인력구조를 선진 국가들과의 고용서비스 종사자 1인당 구직자 수 기준으로 비교해보면 독일 44.8명(2013), 영국 22.3명(2013), 프랑스 88.6명(2013), 덴마크 32.0명(2013), 일본 90.4명(2014)인 반면, 한국은 605.5명(2014)으로 상당히 많다(오성욱, 2016:6). 따라서 향후 지속적으로 고용센터 및 서비스 제공 인력의 수를 대대적으로 확충해나가는 노력이 필수적이다.

오성욱. 경쟁력 제고를 위한 공공 및 민간 고용서비스현황 및 과제, '고용서비스 선진화 10년의 성과와 과제' 학술대회 발표자료, 한국고용정보원, 2016, 6면.

특히, 고용-복지 연계서비스가 효과적으로 제공되기 위해서는 관련 서비스를 제공하는 인력 확충이 선결되어야 한다. 연계서비스의 대상자는 복지서비스에 안주할 가능성이 크고, 노동시장 일자리에서 구인기업의 요구조건을 충족하기 어려운 상태에 있는 취업취약계층이므로 일반적인 취업상담서비스와는 질적으로 다른 서비스가 제공되어야 한다. 따라서 인력 확충시 이를 고려한 인원산출이 이루어져야 하며, 국민기초생활수급자의 경우 근로능력, 취업능력 판단이 중요한 바, 이 업무를 담당할 인력도 확충될 필요가 있다. 현재는 자립지원직업상담사가 이 업무를 수행하고 있으나 업무량 대비 부족하다고 생각되며, 업무의 양적 증가뿐 아니라 질적인 내실화를 위해서 관련 인력의 대폭적인 확대가 필요하다고 생각된다. 이렇게 증원된 인력은 주민센터에 배치하여 기초 구직상담을 실시하고 관련된 고용서비스와 연계하는 역할을 담당하도록 할 필요가 있으며, 장기적으로는 각 주민센터에 설치될‘내일행복지원단’에서 기초생활수급자 취업능력판단 및 고용센터 연계업무를 수행하고 개별급여체계로 전환이후 차상위계층에게 취업성공패키지서비스를 제공하는 역할을 담당하도록 하여야 한다.

(나) 전문성 제고

고용-복지 연계를 위해 관련된 담당 인력들을 육성 혹은 운영하는 방식은 크게 두 가지이다. 하나는 관련 지식 혹은 자격을 모두 갖춘 별도의 전문직종(직렬)을 만들고 해당인력을 채용하는 방법이며 다른 하나는 분절화되어 있는 전문인력들 간에 정보교류와 의사소통을 원활히 하여 상호 협력활동이 수월하게 이루어질 수 있는 기반을 형성하는 것이다.

전자와 관련하여 직업상담과 사회복지지원 기능을 동시에 수행할 수 있게 공무원 직렬로서 고용-복지직을 신설하거나 국가자격증으로 (가칭)고용-복지상담사제도를 만드는 방안이 있다. 규범적으로는 개별 전문가들이 칸막이를 해체하여 수평적 협력활동을 활성화하는 것이 바람직할 수 있다. 하지만 전문직업주의(professionalism)에 따른 폐쇄적인 직무지식 및 업무관행과 일종의 지대추구(rent seeking)의 동기요인이 강하게 작용하면 협력적 업무체계가 제대로 작동하지 않을 수 있다. 이에 따라 고용과 복지 업무를 개별적으로 전담하면서 필요한 경우 상호 연계하는 것을 기대하는 것이 현실적으로 쉽지 않다. 이러한 현실의 한계를 구조적으로 해결하는 방안은 별도의 업무영역을 제도화하는 것이다. 즉, (가칭)고용-복지직을 신설하여 담당 직원이 개인적 차원에서 관련 지식과 업무를 갖추도록 하는 방안이다. 고용과 복지 관련 업무들은 중앙정부와 지방자치단체 모두 관련되어 있으며 중앙공무원과 지방공무원의 관련 직무지식이 모두 필요하다. 따라서 고용-복지직은 중앙정부와 지자체에 공통으로 적용하여 동등한 직급으로 인정받을 수 있게 공무원 규정의 예외 직급으로 개발할 필요가 있다. 현재와 같이 중앙과 지방이 수직적으로 직급 구분이 되어 있으면 지방에 근무하는 자체가 낮은 직급의 상하관계가 형성되기 때문에 수평적 연계 활동을 저해하게 된다. 그런데, 관련 행정업무가 별도의 직렬을 운용할 정도로 충분히 많지 않으면 공무원 인력운영에서 경직성 문제가 발생할 수 있다. 전문 직렬의 경우 초기 채용단계와 근무활동 과정에서는 독립적인 칸막이가 형성되어 있어 유리한 반면 일정 기간이 경과되면 승진과 보직이동이 지체되거나 원활하지 못하여 개인의 경력관리가 원활하지 못하게 된다. 따라서 별도의 고용-복지직을 설치‧운영하는 것은 현실의 업무량과 관련 조직규모를 고려하여 결정해야 한다.

별도의 직렬을 운용할 여건이 되지 못하면 고용-복지 직무를 개발하고 여기에 필요한 직업능력을 직무교육을 통해 학습할 수 있게 해야 한다. 이는 인적자원개발의 영역이다. 고용-복지 연계를 전담할 수 있는 전문인력들로 하여금 근무를 통해 관련 지식과 경험을 축적할 수 있는 인력양성 프로그램을 개발‧운용해야 한다. 이와 함께 관련 공무원들을 중심으로 고용-복지 연계 자격제도를 운영하고 인사평가에서 가점을 부여하는 방안도 검토할 수 있다.

담당인력과 관련된 제도의 기본 틀을 유지하면서 담당자의 전문성을 높이고 업무연계를 활성화할 수 있는 전통적인 정책접근은 상호 소통이 원활히 이루어질 수 있는 토대를 만드는 것이다. 대표적인 수단은 인력교류이다. 중앙정부 차원에서는 보건복지부와 고용노동부 사이의 인력교류가 중요하다. 또한 고용업무를 담당하는 중앙부처와 복지분야를 담당하는 지방자치단체 간 인력교류도 활성화되어야 한다. 인사교류가 임의적인 형식에 그치지 않고 실제 직무와 활동으로 정착되기 위해서는 상호 파견인력에 대한 근무조건과 성과관리 방식 들이 별도로 마련되어야 한다. 또한 관련 직무에서는 의무적으로 일정 기간을 파견 근무하도록 인사규정을 마련하는 방안도 필요하다. 이러한 전문 인력들은 고용노동부와 보건복지부의 관련 전산망을 모두 접속할 수 있는 자격을 부여하고 승진 등에서 복수직급 혹은 직렬을 인정하는 등 개인적인 인센티브를 확대하여 우수한 인력이 이 분야에 축적될 수 있어야 한다.

한편, 별도의 직렬과 직무에 대한 설계가 없이 관련 업무담당자들 간의 의사소통 활성화 정도의 연계를 위한 방안으로서는 고용-복지 업무담당자들의 공동 워크숍을 통한 합동교육훈련 프로그램을 개발‧운영하는 방안이 있다. 고용과 복지를 담당하는 관련 부처·부서 담당자들이 정기적으로 공동워크숍을 실시하여 상호간의 정보를 공유하고 연계노하우를 축적하는 인적 네트워크 구축이 필요하다. 권역별로 합동워크숍을 정기적으로 실시하여 사례들을 공유하고 문제를 해결할 수 있는 관리역량을 강화해야 한다. 상호연계를 위한 교육훈련에서는 동일 권역에 근무하는 공무원과 민간전문가를 포함하여 유관 분야 담당자들을 동일한 팀으로 묶어서 분임조 활동을 수행할 수 있는 융합-연계형 프로그램의 개발·운영도 고려할 수 있다. 그러나 교육훈련의 실태를 보면, 직무교육 등에 대한 투자가 부족한 실정이다. 상담업무를 담당하는 직원들을 대상으로 설문조사를 한 결과에 따르면 직무교육 경험이 없다고 대답한 직원이 13.2%, 교육을 받았더라도 교육 효과에 대하여 부정적으로 평가한 직원이 43.7%에 이르렀다. 이는 고용센터의 서비스를 이용하는 구직자 및 구인기업의 신뢰도 및 만족도 저하로 이어질 가능성이 크다. 선진국 사례를 보면, 독일은 고용서비스공단 대학, 프랑스는 경영대학, 캐나다는  서비스 대학을 통하여 상담업무 담당자에 대한 직무전문성 제고 교육훈련을 실시하고 있다. 고용센터에서도 자체적으로 교육훈련을 확대하려는 노력은 하고 있다. 예를 들어 취업성공패키지 우수 상담사례가 다른 상담사에게 전파되고 지식이 공유될 수 있도록 ｢(가칭) 취업성공패키지 사례관리 컨퍼런스｣를 개최할 예정이다. 유형별(저소득층, 특정계층, 청년, 중장년), 단계별(1․2․3단계) 분과를 구분하여 우수사례를 공유토록 하되, 한국고용정보원 및 직업상담 관련 학회 등과 공동 추진하여 발표된 사례가 학술적인 강평을 겸할 수 있도록 진행하며, 우수 사례에 대해선 담당 상담사 및 기관에 대한 포상을 병행하여‘취업성공패키지 상담사’로서의 자긍심을 갖도록 유도한다는 계획이다. 교육에 대한 투자가 부족한 실정에서 바람직한 방향이며, 확대 발전시킬 필요가 있다고 생각된다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 192~194면.

고용노동부, 2017.8.22

2017년도 취업성공패키지매뉴얼, 고용노동부.

(4) 성과관리

(가) 고용센터 관리자의 역할 강화

조직의 성과제고를 위해 관리자의 리더십이 중요함에도 고용센터소장의 75% 이상이 5급 이하로 그 직급이 낮고 재직기간도 평균 15개월로 짧아 비전 제시 및 역량 측면에서 부족한 실정이다. 이에 대한 보완책으로 ’17.8월 고용센터소장 공모제를 도입하여 4개 센터에 민간전문가 소장이 배치된 상태이기는 하나 관리자의 역할을 강화하기 위하여 민간전문가를 점진적으로 확대하는 방안을 검토할 필요가 있으며, 센터 소장의 직급을 상향하고 재직기간도 늘려 전문성을 높여야 할 것이다.

물론 민간전문가 영입이 리더쉽 제고로 이어진다는 보장이 없고 내부 직원의 승진 적체 문제도 있으므로 영입한 민간전문가의 성과를 면밀히 평가한 후 결정하여야 할 것이다.

(나) 담당자들에 대한 동기부여 활성화

고용-복지 연계업무에서는 수급권자에 대한 일대일 맞춤형 서비스가 중요하기 때문에 일선 담당자의 개인역량이나 의지, 그리고 업무 태도가 중요하다. 이에 따라 표준화된 일반행정 업무보다는 업무역량이 상대적으로 우수한 담당자들이 일선 현장에 배치되어야 한다. 그런데, 일반적인 공무원의 근무관행에서 일선현장으로 우수 인력이 자발적으로 근무하는 것이 쉽지 않기 때문에 업무담당자인 개인에 대한 공직의 동기부여수단들이 있어야 한다. 공무원의 공직동기요인에서는 명예, 승진, 보수, 자격부여 등이 중요하기 때문에 개인별 업무 성과평가를 동기부여 요인들과 직접 연결시킬 필요가 있다.

동기부여의 쟁점은 정부 간 관계에서도 발생한다. 중앙에서 결정하고 지방에서 표준지침을 수용하는 수직적인 업무의 경우, 표준화된 단순 집행업무에서는 별다른 쟁점이 발생하지 않지만 개인별 맞춤형‧전문형‧창의형 업무에서는 현장에서의 전문 재량에 기초한 의사결정이 중요하기 때문에 당초 정책이 의도한대로 집행되기 힘들다. 현장의 재량을 인정하여 중앙정부에서 추상적이고 포괄적으로 관련 사업을 설계하면 단순 업무의 위탁 대행 관행 중심으로 업무가 수행되었던 일선관료의 경우에는 제도의 실질적인 내용을 이해하지 못하고 과잉 혹은 과소 해석하여 사업을 집행할 수 있다. 이를 우려하여 구체적으로 지침을 설계하면 지방의 다양성을 확인하여 지침을 설계할 수 있는 중앙정부의 관리 역량에 한계가 있어서 불가피하게 단순화에 따른 집행‧획일성의 오류가 발생한다. 따라서 업무 담당자 개인 뿐 아니라 수직적인 조직 위계체계 속에서 일선행정기관(혹은 부서)들이 정책이 의도하는 목적을 충실히 달성할 수 있게 활동을 유도하는 조직의 동기요인에 대한 고려도 필요하다.

(다) 고용-복지 연계 중심의 통합 성과관리체계 구축

개인 및 조직의 동기부여 요인들은 성과관리체계에 집약되어 있기 때문에 관련 요소들의 설계 및 운용 방향들은 일선 조직과 담당자들의 근무 태도에 의미 있는 신호로 작용한다. 규범적으로 개인과 조직 그리고 중앙과 지방에 대한 성과관리 수단들은 하나의 틀 속에서 통합되어 종합적인 통합성과 관리체계로 구축‧운영되어야 한다. 개별적인 성과관리 수단들이 작동하면 상호간에 성과경쟁에 따라 고용-복지연계의 전체 성과가 희석될 수 있다.

정부재정사업에서는 업무영역과 활동가치가 다른 부서들 간에 고객 확보를 위해 경쟁하면서 일단 자기 영역으로 진입한 고객들을 다른 프로그램으로 전환시켜 주지 않을 수 있다. 잔여적 사회서비스 전통과 업무관행이 강한 경우 고용-복지 예산자원 자체가 부족하면 업무 협조가 쉽지 않다. 자기 부서의 고유 고객을 먼저 배려하는 지대추구 현상이 발생하기 때문이다. 예를 들어 고용(취업) 중심의 프로그램에 첫발을 시작한 수급권자의 경우 복지프로그램의 우선순위와 예외를 인정받지 못할 수 있다. 복지부문에서는 해당 부서 혹은 정책 분야에서 별도의 규칙과 관행이 있어서 예외적인 상황을 적극 인정하기 어렵다. 이러한 경우 우선순위 규정을 마련하고 이것을 활성화시킬 수 있도록성과관리체계를 만들어야 한다.

이현주외 5인, 복지와 고용의 연계 실태 분석 및 정책적 함의, 보건복지부․보건사회연구원, 2014년, 197~199면.

다. 사업(프로그램) 측면

(1) 저소득층에 대한 연계서비스 개선

고용센터에서 저소득층에 대한 취업지원서비스를 제공하기 위해서는 복지영역의 주체들과 협력이 긴요하다. 연계는 크게 두 가지 측면에서 이루어질 필요가 있는데 하나는 대상자 발굴이고 다른 하나는 취업지원의 여건을 조성하기 위한 복지서비스 제공이다.

(가) 연계서비스 대상자 발굴

저소득층에 대한 고용-복지 연계의 대표적 프로그램인 취업성공패키지 프로그램 참여자가 확보되어야 고용-복지 연계가 가능하므로 참여자 확보는 일선 고용센터에서는 중요한 문제로 여겨진다. 취업지원서비스 대상이 취약계층일 때 적지 않은 대상은 복지급여 및 복지서비스의 수급자일 가능성이 높아 취업지원 대상자 발굴에서 복지와 고용의 협력이 중요하다. 조건부수급자의 경우 근로조건이 부과되어 별도의 발굴이 필요하지는 않으나 2015.7월부터 시행된 국민기초생활보장제도 개편(통합형 급여체계에서 맞춤형․개별 급여체계로)으로 인해 수급자의 모수가 줄어들어 고용-복지 연계서비스 프로그램의 참여자가 줄어들 가능성이 커졌다. 기초생활보장제도 개편에 따른 취업성공패키지 사업 참여자 확보가 어려워졌을 뿐만 아니라 자발적 참여자 확보도 용이하지 않을 것으로 예상된다. 소액의 수당을 지원하는 방식으로 근로빈곤층에 대한 실질적인 지원을 하는 데에는 한계가 있기 때문이다. 이는 생계지원이 전제되지 않은 훈련이나 프로그램 참여가 근본적으로 한계가 있음을 말해준다.

이런 제약 속에서 생각해 볼 수 있는 정책방안으로는 1) 자발적 참여자 확보(단기적으로는 조건부 수급자가 감소하는 상황에서 아웃리치 등을 통해 타 급여 수급자 등을 대상으로 자발적 참여자를 적극적으로 확보) 2) 다른 복지급여 수급자의 취업성공패키지 사업 참여 독려(중기적으로는 주거급여 등 타 급여 수급자의 취업지원사업 참여를 독려하는 다양한 방안의 검토) 3) 근로빈곤층 대상 복지급여와의 연계(장기적으로는 각종 취업지원프로그램 참여가 보편적으로 보장되는 것이 가장 바람직)등이 있다.

대상자 발굴과 관련하여 시군구와의 협력은 저조한데 그 이유 중 하나는 시군구의 평가에서 반영되지 않는 등 발굴 동기가 약하다는 점이다. 또 다른 이유는 알선하는 일자리 등 서비스 질이 저소득층에게 충분히 매력적이지 않다는 것이다. 개인정보보호 등이 강화되어 시군구의 취약계층 정보는 취업지원담당자와 공유되기 어려운 상황인바, 이러한 상황은 취약계층을 표적으로 한 홍보와 사례발굴을 어렵게 하고 있다.

따라서 지역단위로 취업성공패키지 참여자 발굴을 평가에 반영하거나 시군구 해당업무 담당자의 협력을 포상하는 기제 등 다양한 방식의 동기부여를 고민할 필요가 있다. 자립지원상담사의 경우도 시군구에 배치된 상태로 홍보와 발굴을 한 경우 그 기여가 반영되는 평가방식으로 보완할 필요가 있으며, 건강보험관련 자료의 확인에서도 어려움을 호소하고 있으므로 개별가구의 상황을 확인하는 과정을 단순화하는 것이 바람직하다. 복지서비스 및 급여 수급자가 해당 급여와 서비스 신청 시 취업지원서비스도 신청하도록 안내하고 이와 관련하여 개인정보를 공유하는데 동의하는 절차를 두는 것도 고려해야 한다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 229, 234면.

(나) 취업촉진을 위한 복지서비스 제공

근로능력이 있는 빈곤층의 근로능력과 근로동기를 높이기 위하여 그리고 가구내 여건 등 근로여건을 조성하기 위하여 다양한 복지서비스를 제공하여 취업의 가능성과 취업의 유지를 가능하도록 하는 것이 취업지원서비스 제공의 성과를 높일 수 있으므로 취업여건을 조성하기 위한 복지서비스 연계에 대한 필요성 인식이 높아지고 있다. 필요한 복지서비스는 주로 정신보건․돌봄 지원․신용회복 등이며 한국어교육과 문화적응 등도 필요한 서비스 영역이다. 이러한 서비스를 제공하는 기관들과의 유기적인 연계를 통해 적기에 관련 서비스가 제공될 수 있도록 하기 위해서는 고용센터의 연계업무 담당자가 지역사회에 존재하는 다양한 복지자원 네트워크에 참여하도록 기회를 마련해야 하는 바, 통합사례관리회의․지역사회복지협의체 등 각종 복지자원네트워크에 참여하여 정보를 얻고 연대를 구축할 필요가 있다. 지역사회의 복지자원에 대한 정보를 수집하고 이를 목록으로 작성하여 고용센터내 취업성공패키지 상담사들이 공유하고 활용하도록 하여야 한다. 아울러 민간영역의 경우 서비스 구매방식으로의 변경에 대한 고민도 필요하며, 전문화된 서비스를 제공하는 기관, 예를 들어 다문화센터와 장애인고용공단, 그리고 탈북주민 지원조직 등과 보다 공식적인 협력 기제를 갖추는 것도 필요하다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 235면.

(2) 저소득층 대상 취업성공패키지 사업 개선

(가) 기초보장 수급자의 취업 성과 및 재참여 실태

취업성공패키지에 참여하는 기초 수급자의 절반 이상이 중도탈락하거나 참여 기간이 만료될 때까지 취업하지 못하고, 취업하더라도 6개월 이상 근속하는 자는 취업지원 종료자의 1/5에 불과하다. 이에 따라 취업성공패키지에 다시 참여하는 비율이 증가하고 있는 바, 불성실 참여에 따른 중도탈락에 대해 해당 수급자의 기초보장급여를 중단하는 제재를 제외하면, 취업성공패키지에 참여할 수 있는 기간을 제한하는 제재가 유일하다. 2015년 참여 유예기간 변경 조치는 수급자의 유예기간을 오히려 단축하는 결과를 초래하였다. 취업 실패 또는 중도 탈락하는 수급자는 지자체의 자활근로로 이관하거나 일정 기간이후 취업성공패키지에 다시 참여시켜야 하는데, 재참여시 이전과 유사한 취업지원서비스를 제공하는데 머무를 가능성이 크다.

희망리본사업을 대체하여 고용센터가 운영하는 밀착사례관리 프로그램은 근로의욕을 제고하는데 한계가 있다. 근로의욕이 낮거나 취업에 실패한 취업지원 종료자를 대상으로 특화 프로그램을 취업성공패키지와 별개의 단계로 운영하거나, 고강도의 밀착 서비스 제공을 모색할 필요가 있다.

(나) 기초생활보장수급자 대상 알선 일자리의 질 개선

임금이나 근속 등 일자리의 질이 낮아 취업성공수당을 받지 못하는 일자리가 패키지Ⅰ유형 취업일자리의 1/3을 넘고 있다. 따라서 성과 지표를 포함하여 알선하는 일자리의 기준을 취업성공수당을 지급받는 일자리 등으로 높일 필요가 있다. 재정 지원을 받는 한시적인 일자리는 근로경험을 통한 취업능력 제고(자활사업 참여)가 불가피한 경우를 제외하고는 억제하는 것이 바람직하며, 고용보험에 가입하지 못하는 비공식 일자리로의 알선은 금지되어야 할 것이다. 취업성공수당의 지급 요건 가운데 주 30시간 이상의 근로시간을 충족하지 못하는 경우가 적지 않다. 일자리의 특성 때문에 근로시간 요건을 충족하기 어려운 경우에 한정하여 취업성공수당의 지급 대상으로 인정하는 대신 근속기간 1․3․6개월을 소정근로시간에 따라 비례적으로 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 158면

일자리의 질을 개선하는 효과적인 서비스는 취업알선이며, 2단계프로그램을 수료하지 않고 취업하였을 때 일자리의 질은 저하된다. 또한 2․3단계의 고용서비스를 받지 않고 사전단계나 1단계에 취업하였을 때 비공식일자리에 취업하는 비율이 높게 나타나고 있다. 따라서 서비스 제공기관이 적극적으로 취업알선을 제공할 수 있도록 유인할 필요가 있다. 특히 고용센터의 알선 제공률을 높일 필요가 있다. 또한 적극적 노동시장 프로그램과 알선서비스를 결합하였을 때 취업 성과가 높아지므로 훈련기관을 비롯한 적극적 노동시장 프로그램 수행기관에 대한 지원도 취업 성과와 연계할 필요가 있다. 적절한 고용서비스를 받지 않고 조기 취업하는 경우에 일자리의 질이 낮다는 분석결과는 고용서비스 참여를 유인할 필요를 시사한다. 특히 기초생활보장제도가 개별급여(맞춤형 급여)로 개편됨에 따라 참여수당의 현실화와 고용서비스를 확충할 필요성이 증가하고 있다. 2단계 프로그램은 내용의 내실화뿐만 아니라 중도탈락하지 않도록 관리하는 방안이 중요하다 또한 훈련에 편중한 프로그램을 일 경험처럼 취업역량을 제고할 수 있는 다양한 프로그램으로 확대할 필요가 있다.

(다) 특정취약계층 고용서비스 제공기관의 다변화

2015년에는Ⅰ유형을 고용센터에서 전담하고 Ⅱ유형을 모두 민간위탁으로 전환하였는바, 기초생활보장 수급자를 비롯한 특정취약계층에서는 고용센터의 표준적인 서비스 제공만으로는 한계가 있으며, 오랫동안 취약계층을 대상으로 서비스를 제공하던 민간기관의 경험이 약화될 수 있다는 우려가 지속적으로 제기되고 있다. 기초 수급자와 특정취약계층 대상의 고용서비스 제공기관의 2014년 취업성과를 분석한 결과에 따르면, 기초 수급자와 저소득층에서는 민간위탁기관(영리 기관, 비영리 기관)이 고용센터에 비해 고용보험 취업률이 높으며, 취업취약계층에서는 영리 기관의 취업률이 높았다. 참여자의 특성을 통제하고서도 고용서비스 제공기관이 고용보험 취업에 미치는 영향을 로짓 추정하면, 영리 민간위탁기관은 고용센터에 비해 고용보험 취업률이 9.2%p 높으며, 비영리 민간위탁기관은 6.2%p 높게 나타났다. 민간위탁기관의 취업성과가 고용센터에 비해 높게 나타난 주요한 이유는 상담원 1인이 관리하는 참여자수가 민간위탁기관은 80명으로 정해진 반면 고용센터에서는 제한 없이 크게 증가하여 서비스를 제대로 제공하지 못하였기 때문이다. 결혼이민자, 출소(예정)자, 기초보장 수급자 등의 취약계층에서는 고용센터의 표준적인 서비스제공만으로는 한계가 있으며, 성과가 검증된 영리기관과 오랫동안 취약계층을 대상으로 서비스를 제공하던 비영리기관의 경험을 보완적으로 활용할 필요가 있다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 238면.

(라) 수급자 대상 밀착사례관리사업 개선

일선 과정 평가를 중심으로 밀착사례관리 프로그램을 검토한 연구결과에 따르면, 일선 서비스 공급자들은 큰 틀에서는 본 프로그램의 취지를 이해하고 있으나, 실제 운영과정에서 지역별·개인별로 밀착사례관리 비율, 사업시행시기, 대상자 최초 인식, 대상자 특성, 대상자 선정 시 부가적인 고려 요인, 단계별 운영, 구체적인 서비스 제공형태, 전체적 운영방식 등에서 상당한 차이를 보이면서 운영되고 있었다고 한다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 87~89면.

이 같은 지역별·개인별 차이는 정책목표 달성에 있어 최대한의 효과를 이루어내지 못할 우려가 존재한다. 과도하게 많은 밀착사례관리대상자 지정, 예정보다 늦은 시행, 사업의 형식적 운영, 대상자의 상황보다는 연계가능성의 최우선적 고려, 자립지원 상담사 중심의 대상자 최초 인식, 목표비율의 우선설정, 1단계 위주의 운영, 대면상담의 부족 등은 정책입안자가 정책 설계 시 고려했던 정책목표의 달성을 어렵게 하는 요인일 가능성이 크다. 실제성과와 관련해서도, 밀착사례관리대상자와 즉시취업가능자 구분의 임의성으로 인해 성과 자체를 제대로 확인할 수 있을지에 대한 우려도 존재한다. 이에 더해, 복지서비스 관련 교육훈련 부재와 즉시취업가능자-밀착사례관리 대상자의 전환에 대해 정확한 규정이 없는 등의 부가적인 문제도 존재한다. 따라서 밀착사례관리사업 내 애매모호한 부분의 구체화가 반드시 필요하다.

첫째, 밀착사례관리 대상자에 대한 초기 판단의 주체를 명확히 할 필요가 있다. 취업우선지원사업의 정책목표를 고려하면 밀착사례관리 대상자의 판단은 취업성공패키지 상담원이 우선적으로 행해야 할 것으로 판단된다. 대신, 진단회의에서 자립지원 상담사는 개인의 전문적 판단을 적극적으로 개진할 필요가 있다.

둘째, 조건부 수급자 중에서 밀착사례관리 대상자로 선정 가능한 유형에 대해서 보다 명확한 규정이 필요할 것으로 판단된다. 예를 들면, 장기적인(현재 제도에서는 10주 이상) 개입이 필요한, 정신 또는 심리적인 문제가 있는 대상은 지자체 이관 대상자로 명확히 하고, 육아 등 1회성으로 문제가 해결될 수 있는 대상은 밀착사례관리에 포함하는 등 보다 명확한 기준을 제시할 필요가 있다.

셋째, 대상자 선정에 있어 어떤 요소를 고려해야 하는지 보다 명확한 규정이 있어야 할 것으로 판단된다. 현재 일선에서는 연계가능성이나 대상자의 수를 고려하고 있는데, 이보다는 대상자 자체의 특성, 즉 단기적인 취업 장애요소 유무만을 유일한 목표로 삼도록 유도할 필요가 있다.

넷째, 만약 2, 3단계에 서비스가 제공될 필요가 있다면, 각각의 단계에서 제공해야 할 서비스를 보다 명확히 명시할 필요가 있다. 직업훈련과 취업알선 과정에서 새로운 복지수요가 발생할 수 있기에, 이 경우 제공 가능한 서비스에 대해 명확하게 기술할 필요가 있다.

다섯째, 밀착사례관리과정에서 자립지원 상담사의 역할을 보다 명확하게 제시할 필요가 있다. 자립지원 상담사가 밀착사례관리 대상자의 발굴에 어느 정도 개입해야 하는지, 문제가 발견되면 서비스연계를 어떤 방식으로 해야 하는지, 대상자의 복지서비스 참여와 사후관리를 어느 정도 범위까지 해야 하는지, 이 전체 과정에서 어떤 방식으로 취업성공패키지 상담원 및 대상자와 교류해야 하는지 등에 대한 구체적 과정에 대해 보다 명확히 기술될 필요가 있다.

여섯째, 밀착사례관리대상자는 아니지만, 즉시취업가능자 중 2, 3 단계에 새로이 복지욕구가 발생한 경우 대상자 전환에 대한 명확한 기준이 필요하다. 본 사업의 취지를 고려한다면, 즉시취업가능자 중 2, 3 단계에 새로운 복지서비스가 발생된 사람에 대해서도 밀착사례관리 대상자로 포함할 수 있도록 조치할 필요가 있다.

일곱째, 취업성공패키지상담사 및 자립지원상담사 공통적으로 실효성 있는 밀착사례관리 운영을 위해 교육의 필요성을 강조하고 있었다. 이 교육에는 전국 자립지원상담사 및 취업성공패키지 상담원을 대상으로 활용가능한 복지서비스 종류와 내용을 교육하는 집체교육에서부터, 지역 내 희망복지지원단 사례회의에 참석을 의무화해 지역의 실제 자원을 배우는 것까지 다양한 방식으로 이루어질 수 있다.

여덟째, 중앙정부 차원에서 복지서비스들과 네트워크를 강화할 수 있는 노력이 필요하다. 일선의 노력만으로는 복지서비스와의 연계가능성을 확대시키는 것은 일정 부분 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 중앙정부 차원의 적극적 교류를 통해 지역 내 복지서비스에 대한 자립지원 상담사의 접근가능성을 높이는 노력이 필요하다.

아홉째, 프로그램 운영을 위한 인프라의 확충이 반드시 필요하다. 밀착사례관리가 정례화되고 확대된다면, 자립지원상담사의 입장에서는 연계업무 및 행정업무가 증가할 것이고, 취업성공패키지상담원 입장에서는 면담횟수 및 행정업무가 증가할 수밖에 없다. 인터뷰에서 확인한 바와 같이, 현재 일선은 업무로드 증대에 대한 부담을 느끼고 있는데, 이를 위한 인력확충은 실질적 고용-복지 연계 서비스 제공을 위해 무엇보다도 중요한 과제라 할 수 있다.

아울러 현재 제시된 매뉴얼상의 내용에 대한 개선도 고려할 필요가 있다.

첫째, 현재 취업성공패키지 상담원이 제공하도록 한 고용서비스의 개편을 고려해 볼 필요가 있다. 현재 매뉴얼에 제시된 필수 제공서비스는 기존의 1단계와 차이가 없지만, 복지서비스가 동시에 제공되는 경우 취업성공패키지 상담원이 새로이 제공해야할 여러 서비스가 발생할 것으로 판단된다. 예를 들면, 복지서비스가 제공되었을 경우 취업에 대한 두려움을 새로이 표하는 사례가 확인되었기에, 이들 대상자들이 두려움을 극복하는 것을 지원하는 프로그램이 부가적으로 필요할 수 있다.

둘째, 대상자에 부합하는 유연성 있는 기간의 활용을 고려해 볼 필요가 있다. 예를 들어, 현재 규정된 6주 최소기간의 경우 상당수의 밀착사례관리 대상자들에게 긴 기간일 수 있으며, 이는 2, 3단계 참여의욕의 감소로 이어질 가능성도 있다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 230~232면.

(3) 저소득층 대상 훈련 연계 서비스 개선

2014년에 시행된 훈련 계좌쿼터 제한과 취업성공패키지 II 대상자에 대한 자기부담금 부과 및 1.5단계 신설의 취업 효과를 실증자료를 이용하여 분석한 결과에 따르면, 훈련계좌 쿼터 제한은 훈련 남용을 막는 효과를 발휘하여 재정을 절약하는 효과와 함께 취업률을 상승시키는 긍정적 효과가 있었다. 훈련남용과 목적에 맞지 않은 활용이 문제시된 중장년층과 기초수급자에서 강한취업률 증가 효과를 가져왔으며 청년의 경우에도 취업률 증가효과가 확인되었다. 이에 비해 훈련 남용이 심하지 않은 저소득층과 특정취약계층에서는 훈련 공급을 줄인 것이 취업률을 증가시키지는 않았다. 특히 특정취약계층에서는 오히려 취업률을 낮춘 것으로 나타났다. 훈련쿼터 제한으로 인해 확실히 취업에 훈련이 필요한 사람들이 훈련을 받게 된 효과는 나타나지만, 필요한 훈련을 받지 못한 이들도 늘어나 훈련을 받지 않은 이들의 취업률이 하락하는 부수효과도 수반함을 유의해야 한다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 226~227면.

또한 수요측 제약의 강화는 훈련 남용을 막는 효과는 강했으나 취업률은 오히려 하락시키는 부정적 결과를 가져왔다. 자기부담금이 부담스러워서 정작 훈련이 필요한데도 훈련에 참여하지 못했거나 2-4주의 구직활동의무를 부과함에 따라 적절한 시점에서 훈련과정을 선택하지 못하게 만들었을 가능성이 있다.

실증 연구 결과 훈련 쿼터 제한이 긍정적 효과를 냈다는 것은 2014년 현재 훈련남용의 문제가 심각했음을 보여주며 훈련 남용을 공급측에서 줄이는 전략이 재정도 절약하고 취업률도 상승시키는 효과적인 정책 방향임을 확인할 수 있다. 나아가 전담자와 상담원에게 훈련 재량을 강화하는 것이 긍정적 효과를 낼 수 있다는 것을 확인시켜주었으므로, 전담자와 직업상담사의 전문성을 믿고 이들의 재량권을 확대하는 방향으로 정책을 가져갈 필요가 있다. 수요측에서 제약을 강화하여 훈련의 자기 선별을 강화하는 방식은 현재의 분석결과로는 긍정적 효과보다는 부정적 효과가 많으므로 수요측 제약의 강화에 대해서는 신중할 필요가 있다.

이병희외 5인, 근로빈곤층 대상 고용-복지 서비스 연계 강화 방안(취업성공패키지를 중심으로), 고용노동부 연구용역보고서, 2015, 240~241면.

특히 복지수급자 등 취업취약계층의 탈 수급 및 상향이동을 촉진하기 위해서는 이들의 직업능력 향상이 필수적이다. 왜냐하면 구인기업의 입장에서는 경쟁적 시장상황에서 존속 발전해야 하는 부담이 있으므로 직업능력과 성과 측면에서 우수한 구직자를 선호할 수밖에 없기 때문이다. 그러나 현실적으로 고용보험 가입자를 중심으로 직업훈련 기회가 제공되고 있고, 기초생활보장제도 수급자의 인적자본 함양 목표가 제대로 추구되지 않고 있는 것은 직업능력이 취약한 인구그룹의 직업훈련 기회에 있어서도 광범위한 사각지대를 발생시키고 있다. 직업훈련은 대기업 중심으로 제공되고 있어, 직업훈련이 필요한 대다수 저소득층 근로자는 직업훈련체계로부터 소외되어 있는 실정이다. 노동패널 데이터를 통해 장기적으로 빈곤에 머물고 있는 가구주의 직업훈련 경험을 조사한 결과, 항상적으로 빈곤에 머문 65세 미만 가구주 중 조사기간(2000~08년) 중 직업훈련에 한 번도 참여한 경험이 없다고 대답한 비율이 98%에, 반복적⋅장기적 빈곤에 머무른 가구주 중에는 86.2%에 이르렀다.

윤희숙, 통합적 소득보장체계의 설계, KDI, 2012, 143-144면

이러한 점을 고려하여 무료 훈련과 수당을 목적으로 하는 훈련 참여는 제한하는 등 직업훈련의 남용은 방지하되, 기본 방향은 직업훈련을 통한 능력개발로 취업가능성을 제고하고, 기 취업한 저임금 계층의 임금향상을 지원하는 것이어야 할 것이다. 이를 위해 고급과정 훈련 참여를 유도하고, 취업성과가 높은 국가기간․전략산업직종훈련, 폴리텍 기능사과정 등 훈련과정 참여를 활성화하여야 한다.

(4) 구인 기업에 대한 지원 강화

고용-복지서비스 연계의 궁극적 목적은 취업에 있고. 구직자를 고용할지 말지의 결정권은 기업에게 있다. 그런데 연계서비스의 대상은 직업능력 또는 취업의지가 약한 취업취약(애로)계층이다. 따라서 이들에게 적합한 일자리 발굴, 구인기업에 대한 정확한 정보 제공 및 설득노력이 중요하다. 현재 고용센터별 일자리발굴팀을 운영(2016.5월~) 중이나, 기업의 인적관리 등 종합 컨설팅은 부재한 상황이다. 스웨덴의 경우, 지방고용조직에 기업전담 상담팀(120명)을 구성하여 적극적으로 지역 기업과의 네트워크를 형성하고 산업·지역 수요를 파악하여 채용과정을 지원하고 있는 바, 우리의 경우에도 취업률 향상을 위하여 적극 도입을 검토할 필요가 있다.

Ⅵ. 결론

근로능력이 있는 취업취약계층을 위한 최선의 복지는 이들에게 일할 기회를 제공하는 것이라는 인식하에 그간 우리정부는 고용서비스와 복지서비스를 연계하려는 노력을 기울여 왔다. 복지수급자의 탈 수급을 유도하기 위하여 국민기초생활보장제도가 통합급여에서 개별․맞춤형 급여체계로 개편되었고, 고용서비스 측면에서도 취업성공패키지 프로그램을 도입하여 수급자 등 저소득층을 포함한 취업취약계층의 취업을 지원하였으며, 고용-복지서비스 연계를 통한 취업촉진을 위하여 조건부수급자를 취업성공패키지 프로그램에 우선 참여시키는 취업우선지원프로그램, 수급자중 심층적인 서비스 지원이  필요한 자를 위한 밀착사례관리사업 등이 최근에 시행되고 있다.

아울러 고용-복지서비스 수혜자의 편의제고, 중복방지를 통한 행정효율성 제고 및 고용-복지 연계를 통한 복지수급자 취업유도를 위하여 물리적인 차원에서 고용서비스 기관과 복지서비스 기관을 통합한 고용복지⁺센터 설립도 확대하고 있다.

그간의 이러한 노력의 결과로 고용복지+센터의 취업자수가 증가하고, 이용자의 만족도도 높아지는 등의 성과가 나타났다. 그러나 장소통합을 통한 연계서비스 제공 시도가 최근에 시행되었고 양적 확대에 집중한 결과내실화가 미흡하다는 한계점도 드러나고 있다. 고용복지+센터내 참여기관간 역할 정립이 아직 명확하지 않으며, 기관간 연계의 수준도 정보공유 등으로 낮은 단계라는 점 등이 한계로 지적되고 있다.

그러나 두 서비스를 연계하는 것은 쉬운 일이 아니며 예외적인 현상이다. 왜냐하면 두 서비스가 지향하는 가치가 다르며, 전달체계의 특성이 다르고, 담당자들의 소속과 신분이 다르며, 정책단위의 지리적 범주가 다르기 때문이다. 따라서 이러한 연계의 어려움 및 한계를 정확히 이해하는 바탕위에서 연계 방안을 모색하는 것이 내실화를 위한 현실적인 전략이 될 것이다.

고용-복지서비스 연계는 미국, 영국, 독일, 덴마크, 스웨덴의 사례에서 보는 것처럼 선진국에서는 일반적인 추세가 되고 있는데 이는 성장의 정체에 따른 재정의 압박, 이에 따른 납세자의 연계 요구 분출 등이 작용한 결과이다. 우리나라의 경우에도 최근의 저성장 추세 등을 감안할 때 연계 요구는 지속될 것이며, 따라서 내실화 노력을 더욱 경주해야만 할 것이다.

내실화를 위해서는 고용-복지 정책의 설계에서부터 근로능력 있는복지수급자의 취업유인을 높이는 방향으로 설계되어야 하며, 아울러 취업시의 근로조건이 향상될 수 있도록 취업취약계층의 직업능력을 향상시켜 상향이동을 지원하는 고용-복지서비스 제공이 되어야 한다.

세부적인 정책 집행과 관련하여서는 조직 측면에서 고용센터중심으로 일원화하는 방향이 타당하다. 이는 장소통합방식으로 고용복지⁺센터를 2017년말까지 100개소 설립을 추진하는 계획에 반영되어 있다. 한편 물리적 통합을 통한 연계가 효과를 내기 위해서는 참여기관들의 유관기능들이 대등한 수준의 부서 규모와 인력을 갖추어서 집적 입지해야 하며, 유관기관에서 파견된 업무 담당자들은 파견이 아니라 고용복지⁺센터의 소속 직원으로 전직하도록 조치하는 방안도 검토할 필요가 있다. 그리고 고용복지⁺센터에서 근무하는 구성원들에 대해서는 파견이전의 기존 소속부서와 관계없이 동일한 복리후생 조건이 제공되어야 하고, 여러 조직으로부터 파견된 인력들이 업무활동에서 유기적으로 연계하도록 유도하기 위해서는 센터 부서장의 역할이 중요하므로 현재 실시하고 있는 센터장 공모제를 내부직원의 사기 등을 고려한 적정수준에서 확대해 나갈 필요가 있으며, 고용-복지연계분야 근무시 근무성적평정과 승진심사에서 가점을 부여하는 방안, 고용-복지 연계를 통해 취업이 이루어진 경우에는 유관기관 담당자에게 공동가점을 부여하여 동일한 성과로 공유하도록 성과평가를 하는 방안 등을 검토할 필요가 있다. 아울러 고용-복지서비스 연계와 관련하여 제기되는 정책설계 및 현장에서의 집행이슈를 논의․검토하기 위하여 중앙차원에서는 (가칭) 고용-복지서비스 발전 협의회’를 구성․운영하고, 지방차원에서는 광역 지자체의 지역고용심의회 권한을 강화하는 방안을 검토하여야 한다.

재정측면에서는 취업을 희망하는 복지수급자가 지자체의 예산 제약으로 인해 아이돌봄서비스 등의 복지서비스를 받지 못해 취업에 어려움을 겪는 일이 발생하지 않도록 하고, 지자체간의 복지서비스의 차이를 줄이기 위해 긴급복지재원을 활용하거나 지자체간 복지지불 정산체계와 고용-복지이용권 제도 도입을 검토할 필요가 있다.

인력측면에서는 고용복지 연계서비스가 일반적인 서비스에 비해 질적으로 어렵다는 점, 양적인 업무의 증가 등에 비해 인력이 부족하다는 점을 고려하여 대폭적인 증원이 필요하며, 고용-복지직 신설, 공동워크샾 등의 직무교육 확대를 통한 기존 인력의 전문성 제고도 필요하다. 담당인력의 효율적 관리를 위해서는 성과에 상응하는 보상체계 구축, 고용-복지 연계 중심의 통합 성과관리체계 구축 등이 요구된다.

사업측면에서는 연계서비스 대상자 발굴시 협업 강화, 복지서비스 수급자의 취업여건 조성 노력 강화, 복지수급자 대상 알선 일자리의 질 개선, 특정취약계층 고용서비스 제공기관의 다변화, 수급자 대상 밀착사례관리사업 내 애매모호한 부분의 구체화, 저소득층 대상 훈련 남용을 방지하되 직업능력개발을 통한 상향이동 지원에 부족함이 없도록 훈련연계서비스 개선, 취업취약계층의 궁극적인 채용권자인 기업에 대한 채용지원 등이 필요하다고 생각된다.

【참 고 문 헌】

정책자료

고용노동부, ｢업무계획(2015년)｣

고용노동부, ｢업무계획(2016년)｣

고용노동부, ｢업무계획(2017년)｣

고용노동부, ｢취업성공패키지 업무매뉴얼(2017년)｣

2. 논문

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