한국을 둘러싼 MEGA FTA 진행과 대응방안 연구

- 개성공단 정상화시 원산지 사안을 중심으로 -

관 세 청   김 종 웅

목 차

제1장. 서 론	1

제1절. 연구의 배경과 필요성	1

제2절. 연구의 목적과 주요 내용	2

제2장. FTA 와 원산지기준...................................................4

제1절. FTA 원산지규정의 개요	4

제2절. 원산지 기준의 중요성

제3장. 환태평양경제동반자협정(TPP)과 역내포괄적경제동반자협정(RCEP) 고찰	9

제1절. 환태평양경제동반자협정	9

제2절. 역내포괄적경제동반자협정 ..........................................................14

제4장. 개성공단 생산물품의 FTA 적용 평가와 과제	18

제1절. 개성공단 현 실태	18

제2절. FTA와 역외가공 .......................................................................

제3절. 개성공단 생산품의 FTA 적용 분석	19

제4절. 개선과제 ....................................................................................24

제5장. 개성공단 재가동시 활성화 관련 MEGA FTA 대응방안	26

제1절. 원산지 기준의 완전누적 규정 도입 활용	26

제2절. 역외가공 특례 규정의 강화	27

제6장. 결 론	29

참고문헌	30

제1장. 서 론

제1절. 연구의 배경과 필요성

우리나라는 2004년 칠레와의 FTA를 시작으로 미국, 중국, EU 등 세계 3대 경제권을 비롯하여 전세계 52개국과 15건의 FTA를 체결하였으며 우리나라 전체 교역에서 FTA 교역이 차지하는 비중이 약 68%(’16년12월 기준)를 차지하는 등 무역구조가 FTA를 중심으로 재편되고 있다.

관세청 내부자료 2017년 1월

특히 FTA 확대와 함께 원재료 등에 대한 Global 아웃소싱 증가로 원산지 관리의

복잡성이 심화됨에 따라 다수 국가가 참여하는 MEGA FTA의 완전누적* 활용을

통한 원산지관리 비용 절감에 대한 국민적 기대가 상승하고 있다.

현재 우리나라를 둘러싸고 진행중인 MEGA FTA로는 크게 태평양 연안국가 11개국

을 중심으로 하는 환태평양경제동반자협정(TPP)과 동아시아 지역 16개 국가를 주축

으로 하는 역내포괄적 경제동반자협정(RCEP)이 있으며, 우리나라는 RCEP에 참여

하고 있고 TPP에는 참여여부를 검토하고 있는 상태이다. 앞으로 협정 체결 진행을

예의주시하면서 FTA체결로 인한 우리나라의 이익이 극대화될 수 있는 방향으로

적극 대응해 나갈 필요가 있다.

한편 남북한 간 교역은 수많은 정치외교적인 난제에도 불구하고 한반도의 통일을

위해 필수적으로 확대해가야 할 부분이며, 실제로 우리 정부는 개성공단 등을 통해

지속적으로 경제협력 관계를 심화해왔다. 그러나 북한의 4차 핵실험 강행과 장거리

미사일 발사 등으로 ‘16년2월에 개성공단의 가동이 전면 중단된 이후 현재에 이르고 있다.

그러나 개성공단 재개를 포함한 남북교류 활성화를 표방한 새로운 정부가 출범하면서

개성공단 재개에 대한 기대감이 높아질 것으로 보인다. 앞으로 통일을 대비한다는 측면에서

개성공단의 재개와 활성화를 통한 남북한의 경제적 신뢰 회복이 매우 중요하다고 할

수 있을 것이다

* 비역내산 원재료 가치를 제외하고 역내에서 발생한 모든 생산, 가공, 조립 등 부가가치 창출을 자국산으로

인정함에 따라 FTA 혜택 향유를 위한 원산지 충족을 용이하게 함

우리 정부는 꾸준히 FTA 협상을 통해 개성공단 생산품의 해외진출로를 확보해 왔

는데 한-미 FTA 이후에는 역외가공 제품에 대한 원산지특례 인정이 어려워지는 문

제를 겪고 있다.

따라서 우리나라를 둘러싸고 진행중인 MEGA FTA에서 개성공단 재개시 그 생산품의

한국산 인정을 포함하여 개성공단 활성화에 기여하는 유리한 협정이 이루어질 수 있도록

함과 동시에 남북교역을 활성화하는 대안을 모색함으로써 통일여건을 성숙시켜 나갈

필요가 있다.

제2절. 연구의 목적과 주요 내용

본 연구는 남북관계가 개선되어 경제적 교류가 재개될 경우 개성공단의 재가동이 우선적으로 추진될 가능성이 높음에 따라 개성공단 생산품의 FTA 활용을 극대화하기 위해 기존의 활용 현황과 한계점 등을 파악하고 향후 개성공단 활성화를 통한 통일대비를 위해 환태평양경제동반자협정(TPP), 역내포괄적 경제동반자협정(RCEP) 등의 MEGA FTA 체결 논의과정에서 우리나라에 가장 유리한 원산지 규정 방안 등을 모색하고자 한다.

이 연구는 크게 세 부분으로 구성되어 있다. 가장 먼저 FTA와 상품교역에 있어서의 원산지 기준을 정리했다. 두 번째 부분에서는 우리나라를 둘러싼 MEGA FTA인 환태평양경제동반자협정(TPP)과 역내포괄적 경제동반자협정(RCEP)의 진행경과와 원산지기준 관련 논의사항을 정리하고 평가해 보았다. 마지막 부분에서는 그동안의 개성공단 생산품의 FTA 활용현황과 문제점을 진단하고 향후 개성공단 활성화를 위한 메가 FTA 대응방안에 대한 정책과제를 정리했다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

제2장 FTA와 원산지 기준 에서는 우선 상품교역에 있어서 무관세 또는 특혜세율을 적용하기 위한 원산지 결정기준 내용을 정리했다. 그리고 북한 개성공단의 물품을 한국산으로 인정하는 역외가공 특례 내용에 살펴보고 정리하였다.

제3장 환태평양경제동반자협정(TPP) 과 역내포괄적 경제동반자협정(RCEP) 고찰 부분에서는 우리나라를 둘러싸고 진행되고 있는 두 MEGA FTA와 관련하여 상품의 원산지 결정기준을 중심으로 논의되고 있는 내용을 정리하고 분석해 보았다.

제4장 개성공단 물품의 FTA 활용 부분에서는 개성공단 제품을 한국산으로 인정하기 위한 역외가공 특례 내용과 이를 반영한 FTA 체결사례, 그리고 활용현황과 한계 등에 대해 살펴보았다.

제5장 통일대비 개성공단 활성화방안에서는 앞으로 남북화해 진전에 따른 개성공단 재개시 개성공단 활성화를 통한 통일여건 조성을 위해 MEGA FTA 진행과정에서 우리나라에 유리한 원산지규정 방안을 살펴보고 기타 FTA 활용을 통한 교역활성화 등을 제안했다.

제2장. FTA와 원산지 기준

제1절. FTA 원산지규정의 개요

FTA 체결의 목적은 역내 자유무역을 통해 체결국간 배타적인 경제적 이익을 도모하는 것이고, 이 같은 상호간의 혜택에 제3국이 무임승차하는 것을 방지하기 위해 관세인하와 더불어 원산지규정이 핵심적인 장치로 포함되게 마련이다.

FTA 원산지규정의 협정문 체계는 대체로 ’일반적 원산지규정(general rules)’과 ‘품목별 원산지규정(product specific rules)’으로 구성된다. 일반적 원산지규정은 전 품목 또는 특정 품목군에 공통적으로 적용되는 총칙 규정으로, 협정 체계상 원산지규정의 ‘본문’에 해당된다. 한편 품목별 원산지규정은 특정 품목에 한해 적용되는 기준을 ‘별표’를 이용하여 규정한 것으로, FTA에 따라 품목별 원산지규정 없이 일반적 원산지규정에 따라 품목의 원산지를 결정하기도 한다.

1.원산지 결정을 위한 일반규정

대외경제정책연구원 조미진 외 “동아시아 FTA를 대비한 한국 원산지규정 추진방안”, 2010년 12월

FTA 협정문에 명시된 일반적 원산지규정은 보통 원산지 관련 정의 조항으로 시작된다. 이어 원산지 상품에 대한 요건을 명시하는 조항이 뒤따르는데, 이 부분이 바로 원산지 결정기준에 해당된다.

원산지 결정기준은 크게 완전생산기준과 실질변형기준으로 나뉘며, 이를 보완하거나 경직성을 완화하기 위해 도입되는 보충적 원산지 결정기준 또한 일반적 원산지규정에 포함된다.

1) 완전생산기준

완전생산기준은 제품을 생산하거나 획득하는 과정이 처음부터 끝까지 한 국가안에서 이루어지는 경우 그 국가를 원산지로 인정하는 기준으로, FTA별로 대체로 유사하게 정의된다. 일반적으로 동물, 식물, 광물 등 천연상품이나 그것만으로 제조된 상품에 적용된다

2) 실질변형기준

실질변형기준은 제품이 2개국 이상에 걸쳐 생산, 가공 또는 제조된 경우에 해당물품의 본질적인 특성을 부여하는 생산과정이 최종적으로 수행된 국가에 원산지를 부여하는 기준을 의미한다. 그러나 ‘실질적 변형’의 해석은 물품에 따라 판단기준이 모호하며 주관이 작용하고 일관성이 결여됨에 따라 논란과 분쟁의 소지가 많으나, 대체적으로 세 번변경기준(change in tariff classification criterion), 부가가치기준(value contents criterion), 특정공정기준(criterion of specific processing operation)이 이용되고 있다.

세 번변경기준은 수입된 재료, 즉 비원산지 재료의 세번이 해당 국가에서 발생한 제조공정을 통해서 생산된 완제품의 세번과 상이할 경우, 이러한 세 번변경이 발생한 국가를 원산지 국가로 인정하는 기준이다. 세번변경기준에는 HS 2단위 변경(CC: Change of Chapter), HS 4단위 변경(CH: Change of Tarriff Heading), HS 6단위 변경(CS: Change of Tarriff Subheading)이 있다.

통일상품명 및 부호체계(HS: Harmonized Commodity Description and Coding System)에 의한 분류를 의미한다

일반적으로 2단위 세 번변경기준이 가장 엄격하고, 다음으로 4단위 세 번변경기준이 엄격하다고 볼 수 있고, 6단위 세 번변경기준은 다소 완화된 기준으로 볼 수 있다. 세 번변경기준은 원재료와 완제품간의 HS 번호 변경 여부를 확인하는 방식이기 때문에 신속·정확하고 객관적이나, 국가간 품목 분류상의 마찰이 있거나 관련 서류 준비에 어려움이 있는 등의 단점이 있다.

부가가치기준은 제품의 생산과정에서 일정 비율 이상의 부가가치를 창출한 국가를 원산지로 인정하는 기준으로, 이는 다시 역내 부가가치 비율이 일정 수준 이상일 것을 요구하는 RVC(Regional Value Contents) 기준과 역외 부가가치가 일정 수준 이하일 것을 요구하는 MC(Imports Contents) 기준으로 나뉜다. RVC 기준은 다시 역내산 부가가치를 계산할 때 거래가격에서 비원산지 재료를 공제하여 역내산 원산지 재료의 비중을 구하는 공제법, 완제품 가격에서 원산지 재료의 가격 비중을 구하는 집적법, 그리고 완제품의 순원가에서 비원산지 재료를 공제한 값이 순원가에서 차지하는 비중을 계산하는 순원가법의 세 가지 방법으로 나뉜다.

부가가치기준은 기준 자체는 간단하고 명료하나, 이를 적용하는 기업체 입장에서는 정교한 회계시스템 도입이 요구되며, 환율이나 원재료 등의 가격 등락에 따라 원산지 지위가 변할 수 있고, 수출·입국간 부가가치 계산에 기초가 되가 변할비, 총경비 등 요소 구성과 해석에서 불일치가 나타날 가능성이 높은 점 등이 단점으로 제시될 수 있다. 실제 FTA 체결과정에서 품목별 역내산 부가가치 비율의 인정 범위, 산정 방식과 수입재료 및 완제품 가격의 기준 등에 대해 국가별로 선호하는 유형이 달라 핵심 쟁점으로 부각되는 경우가 많다.

한편 특정공정기준은 제조과정 중 특정한 공정을 수행하거나 특정한 부품을 사용한 국가에 원산지를 부여하는 방식으로 우회수입 방지를 위해 세번변경기준이나 부가가치기준과 보완적으로 사용되며, 주로 섬유·의류 분야에서 적용되고 있다. 특정공정기준은 부가가치기준에 비해 원산지 결정을 위한 조건이 정확하고 예측이 가능한 데 반해, 인정받는 가공에 대해 상세하게 기록해야 하나 작성이 곤란할 때가 있고 기업으로 하여금 생산방식 및 공정의 선택에 상당한 제약으로 작용하는 단점이 있다.

3) 보충적 원산지 결정기준

완전생산기준 혹은 실질변형기준 등에 따라 특정 품목의 원산지를 판정할 때 해당 기준의 충족 여부에 따라 전부 인정되거나 전혀 인정되지 않는 절대성을 가진다. 세번변경기준을 예로 들면 대부분의 원재료와 부가가치가 수출국 내에서 일어나고, 아주 미세한 부분의 수입 원재료를 이용한 경우에도 수출품에 대한 특혜관세를 받지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 이러한 원산지 판정의 절대성은 제품 생산에서 중대한 왜곡 현상을 초래할 수 있는데, 이를 완화하기 위해 보충적 원산지 결정기준이 도입된다.

보충적 원산지 결정기준에는 미소기준(혹은 최소허용기준), 누적기준, 흡수원칙(혹은 롤업 방식), 대체가능 물품의 원산지, 간접재료의 원산지, 부속품 및 포장재료 등이 포함되며, 제3국으로부터의 우회수입 방지를 위하여 불인정 공정, 직접운송의 원칙 등이 사용되기도 한다. FTA별로 도입되는 보충적 원산지 결정기준의 범위가 다를 수 있으며 불인정공정, 미소기준(혹은 최소허용기준), 누적기준 등 일부 기준의 경우 적용 방식에서 차이점을 발견할 수 있다

누적기준의 경우 적용 형태에 따라 양자누적, 유사누적, 완전누적으로 구분할 수 있다. 먼저 양자누적은 FTA 당사국들 사이에 협정 체결 당사국에서 수입된 원자재 및 중간재를 이용하여 제품을 생산, 상대국에 수출할 경우 상대국에서 수입된 원자재 및 중간재에 대한 자국(수출국)의 원산지를 인정하는 누적 방법이다. 유사누적은 FTA 체결 당사국을 포함한 일정 국가들에 의해 공급된 재료가 일정 조건하에서 역내산으로 간주되는 방법이고, 완전누적은 유사누적의 완전성에 비해 중간재의 부가가치를 쪼개어 적용하는 방법을 의미한다.

〈표1 원산지 결정에 대한 보충적 기준〉

구분	내용
미소기준 (최소허용기준)	세번변경기준이 적용되는 상품에서 비원산지 재료의 비율이 극히 미미할 경우 세번변경 요건을 충족하지 못하더라도 그 상품을 원산지로 인정하는 방식
누적기준	FTA 체결 대상국 간에 상대국을 원산지로 하는 재료를 사용하여 제품을 생산할 경우 상대국을 원산지로 하는 재료도 최종제품의 생산과 제조 공정이 일어난 국가를 원산지로 인정
흡수방식 (롤업 방식)	비원산지 재료가 충분한 작업 또는 가공을 거쳐 원산지 제품이 되어 최종 제품의 중간부품으로 사용될 경우 이 최종제품의 원산지 판정시 해당 중간부품의 비원산지 재료도 역내산으로 간주
불인정공정 (최소가공기준)	-원산지를 부여하기에 불충분하다고 간주되는 공정으로 역내에서 수행된 공정이 운송이나 저장을 위한 작업, 판매를 위한 포장 등 단순한 작업에 불과할 경우 원산지규정의 충족 여부와 상관없이 원산지 물품으로 인정하지 않음 -대표적인 불인정공정으로는 운송 또는 보관 중에 물품 보존을 위해 필요한 작업, 포장개선 또는 물품의 상품성 개선을 위한 작업 또는 하역, 분류, 포장, 재포장 등 선적 준비작업 등이 포함됨
직접운송 원칙	원산지 인정 요건을 모두 충족하였더라도 운송 도중 제3국을 거치지 않고 원산지국에서 수입국으로 직접 운송된 물품만 원산지로 인정
역외가공 인정	자국산 부품을 사용하여 제3국에서 반제품을 만든 후 재반입하여 자국에서 최종 생산한 물품에 대해 자국산 부품가격을 자국에서 발생한 부가가치 금액에 포함하는 제도
부속품 및 포장용품에 관한 규정	-부속품, 예비부품, 공구 등은 해당 물품의 원산지에 따라 원산지를 결정 -소매판매를 위한 포장용품 및 포장용구는 그 내용물의 원산지를 따르지만, 관세율표상 포장용품과 내용물을 별개의 품목번호로 분류하고 있는 경우에는 이를 적용하지 않음

2. 품목별 원산지규정

품목별 원산지규정은 HS 4단위 혹은 6단위 기준의 품목별 원산지 결정을 위한 세부 조건을 정한 결과이다. 완전생산기준과 실질변형기준이 실제 품목에 적용되는 방식은 다양한데, 1개의 기준이 적용될 경우 단일기준이 적용되었다고 하고, 2개 이상의 기준을 제시하여 생산자가 선택적으로 적용할 수 있도록 하는 선택기준도 가능하며, 2개 이상의 기준을 제시하여 모든 기준을 충족시켜야 하는 결합기준이 이용되기도 한다.

품목별로 적용되는 원산지 결정기준의 유형을 면면히 살펴보면, 민감한 품목일수록 2단위 세번변경기준이나 결합기준이 적용되는 등 엄격하고 까다로운 원산지규정이 적용되기 마련이다. 반면 수출경쟁력이 뛰어난 품목의 경우 다소 느슨한 형태인 6단위 세번변경기준이 이용되는 경향을 보인다. 어떠한 유형의 결정기준이 주로 적용되는지에 따라 FTA 원산지규정의 전반적인 엄격성 정도가 결정된다.

대다수의 FTA에서 품목별 원산지규정을 사용하고 있으며, 한국이 체결한 FTA에서도 품목별 원산지규정을 발견할 수 있다.

품목별 원산지규정이 도입되는 이유는 일반적 규정만으로 원산지를 결정하는 데 한계가 있기 때문이나, 품목별 원산지규정이 너무 세분화되어 원산지규정 자체의 불필요한 혼란을 가중시키는 문제점이 지적되고 있다.

제2절. 원산지기준의 중요성

우리가 체결․발효하고 있는 자유무역협정은 상대국 영역내 생산물품이면서 협정상 원산지 규정(Rules of Origin)을 충족하는 원산지 상품에 한정하여 관세상 특혜(관세의 철폐 혹은 인하)를 부여하는 특혜무역협정이므로 체약 당사국의 상품인지 여부를 결정하는 원산지규정이 가장 중요한 부분을 차지할 수밖에 없다. 이러한 이유로 FTA 당사국은 산업 및 품목별 산업경쟁력 수준, 교역의 확대, 역외국으로부터의 우회수입 방지 및 투자유치의 촉진 등을 종합적으로 고려하여 자국의 경제적 이득을 실현하기 위해 원산지규정에 관한 날선 타협의 과정을 거치게 된다.

제3장. 환태평양경제동반자협정(TPP)과 역내포괄적경제         동반자협정(RCEP) 고찰

제1절. 환태평양경제동반자협정(TPP)

1. TPP 협상 경과

1999년 아시아태평양경제협력체(APEC) 의장국이었던 뉴질랜드는 역내 무역자유화 추진 차원에서 아태지역 무역협정을 추진하기로 하고 싱가포르와의 FTA 추진을 제안하였다. 무역개방에 부담이 덜한 이 두 국가는 2001년 뉴질랜드-싱가포르 포괄적경제동반자협정(NZSCEPA)을 체결하게 되었다.

이듬해인 2003년 칠레가 참여하면서 태평양 3국간(P-3) FTA로 발전했고, 2005년 부르나이가 가입협상을 시작해 2006년 태평양 4국간(P-4) FTA가 결성되었다. 당시 P-4 FTA에 무관심했던 미국은 2008년 P-4 FTA를 TPP로 개명하고 포괄적인 협정을 추진할 것을 전격적으로 제안하고 나섰다. 이어 호주, 페루, 베트남이 TPP 가입 의사를 밝혀 2010년 8개국이 참여하는 TPP 1차 협상이 개최되었다. 2011년 말레이시아가 참여했고, 2012년 캐나다와 멕시코, 2013년 일본이 참여하면서 12개 회원국이 형성되었다.

그러나 포괄적인 내용을 다룬 TPP 협상이 순탄하게 진행되기는 어려웠다. 회원국들은 실무자간 협상으로는 더 이상 진전을 기대하기 어렵다는 판단하에 정상회의, 각료회의 및 수석대표회의를 통해 쟁점을 조금씩 줄여나가기로 했다. 이후 2번의 정상회의를 포함 총 15차레의 추가 협의가 이루어진 결과, 협상 개시 6년만인 2016년 2월 뉴질랜드 오클랜드에서 TPP 협정이 서명될 수 있었다.

정인교 인하대 경제학과 교수, TPP 협정 상 신규도입 통상규범에 관한 연구, 관세학회지 제17권3호 2016년

TPP는 포괄적이며 높은 기준의 21세기형 FTA를 체결하는 것을 협상목표로 정하고 있다. 세부적으로 첫째 상품, 서비스, 투자, 정부조달 분야에서 높은 수준의 시장 접근 달성, 둘째 역내 공급사슬(supply chain) 강화를 위한 공통원산지규정 등의 도입, 셋째 IT, 녹색성장, 신기술 등 새로운 통상이슈에 대한 대응 등을 목표로 하고 있다.

그러나 보호무역주의를 표방하는 트럼프 신정부가 출범하면서 미국이 TPP 협정에서 탈퇴하여 현재 11개국이 자국내 비준절차를 거쳐 시행에 들어갈 계획이다.

TPP는 일반적인 FTA에 비해 매우 포괄적이며 수준 높은 FTA라는 특징을 갖고 있는데, 협상분야는 상품뿐만 아니라 서비스, 정부조달, 지적재산권, 인적이동 등을 포함하고 있으며, 상품에 대해서는 예외 없이 즉시 또는 단계적 관세철폐를 원칙으로 하고 있다.

실제로 TPP는 일반적으로 FTA 협상국 수가 증대함에 따라 자유화 수준은 반비례할 수 있다는 우려를 불식시켰는데, 협상국이 증가하였음에도 불구하고 오히려 자유화 수준이 거의 100%에 근접하는 높은 수준으로 달성되었고 원산지규정에 있어서도 전 회원국에 공통된 규정이 적용되도록 하여 역내교역에 있어 스파게티 볼 효과의 발생을 방지하는 효과가 기대된다.

이를 통해 TPP가 발효될 경우 경제적 활력이 가장 높은 아시아와 태평양 지역 경제권의 유기적 연계가 가능해져 참여국들의 신 성장 동력이 될 수 있을 것으로 전망된다.

2. TPP 참여에 대한 한국의 입장

1990년대 말 외환위기 이후 우리나라 통상정책의 가장 두드러진 특징은 과거의 다자주의 일변도에서 벗어나 한편으로는 동시다발적 양자간 FTA에 집중하고, 다른 한편으로는 ASEAN+3 이나 ASEAN+6 과 같은 소다자주의적 경제협의체를 중시하기 시작하였다는 점이다. 그러나 소다자주의적 경제협의체에 대한 중요성을 인정하는 상황이었음에도 불구하고 TPP에 대해서는 2013년 미국의 참여 공식요청에 대해 멕시코와 일본을 제외한 TPP참여국 대부분과 이미 체결된 FTA와의 균형을 유지하고 당시 협상이 진행중이던 한-중 FTA와 한-중-일 FTA와의 관계 등을 고려하여 TPP참여에 유보적인 입장을 견지해왔다.

하지만 회복세를 보이던 글로벌 경제가 미 연준의 순차적 양적완화조치와 중국의 경기둔화로 다시 악화되는 양상을 보이고 있고 특히 중국과의 경제 긴밀도가 높은 상황에서 중국의 경기둔화와 불균형 조정정책으로 인한 대중국 수출 감소가 한국의 경기침체를 가져올 원인으로 지목됨에 따라 신흥국들에 편중된 경제관계 개선과 결속력 있는 안정적 시장 확보로 지속적 경제발전을 추구하기 위해 TPP가입이 필요하다는 의견이 대두되고 있다.

진병진, TPP 협정 상품무역 분야 활용가능성 분석, 한국동북아논총 제79권 0호 2016년

그러나 TPP가 추후에 가입을 희망하는 국가에 대해서도 문호를 개방하고 참여를 허용한다는 입장이지만 한국의 입장에서는 농수축산물 등 민감품목이 다수 존재하는 상황에서 TPP가 자유화 예외 품목을 제시하면서 참가를 희망하는 것 자체를 불허하고 있고, 이미 협상이 타결되어 협정문의 내용을 한국에 유리하게 변경할 수 없다는 점은 제약으로 작용할 수 있다.

한국은 제143차 대외경제장관회의에서 TPP에 대해 관심을 표명한 후, TPP 협상 동향을 모니터링하면서 TPP 참여에 따른 분야별 영향을 분석한 결과, TPP 참여시 아태지역의 거대시장 확보와 TPP 역내에서 이미 TPP 협상에 참여하고 있는 국가들과 동등한 조건에서 경쟁할 수 있을 것으로 기대되었다. 그러나 TPP 참여시 TPP 참여국 중 농·수·축산물 수출국가(캐나다, 호주, 뉴질랜드, 베트남 등), 일본 등에 대한 시장개방 확대 우려에 따른 민감분야 피해 최소화 방안과 실효성 있는 국내 보완대책도 필요한 것으로 조사되었다.

3. TPP 협정의 원산지기준

TPP는 특혜적용의 영역이 대륙권과 산업구조 및 경제규모가 다른 다수의 국가로 확장되어 FTA시장이 확대되는 효과 이외에도 전체 체약국에 대해 단일 원산지규정이 적용되어 FTA활용 편의가 증진되는 것은 물론 원산지관리에 소요되는 무역비용의 절감까지 가능해져 기본적으로 양자 FTA에 비해 활용실익이 큰 협정으로 평가될 수 있다. 또한 TPP 체약국의 산업구조와 경제규모가 차별화되어 있는 특성상 역내에서 ‘재료공급→생산기지→소비시장’의 연계가 가능한 형태로 이루어져 있어 역내에서의 글로벌 가치사슬(GVC : Global Value Chain) 형성으로 교역이 활성화되는 효과도 있을 것으로 예상된다.

TPP 협정에서는 역내에서 생산 및 수행된 재료와 공정을 모두 누적하여 원산지를 판정하는 완전누적(full cumulation)을 도입하고 있다. 완전누적은 체약국이 원산지인 재료뿐만 아니라 ‘비원산지 판정’을 받은 재료에 대해서도 그 재료 생산에 투입된 모든 재료나 공정을 최종 수출국에서 이루어진 것으로 간주한다. 누적(cumulation)은 한쪽 당사국의 ‘원산지 상품’이 최종 수출국의 영역에서 상품에 결합된 경우 최종 수출국의 원산지로 간주한다.

한국무역협회 국제무역연구원, Trade Brief 2015년 11월

Article 3.10: Accumulation (완전누적조항 원문)

3. Each Party shall provide that production undertaken on a non-originating material in the territory of one or more of the Parties by one or more producers may contribute toward the originating content of a good for the purpose of determining its origin, regardless of whether that production was sufficient to confer originating status to the material itself.

TPP는 완전누적을 도입함으로써 역내산 원산지판정 가능성을 높이고 상호간 원부자재 조달 및 투자를 촉진시키는 이점이 있어 역내 공급망(Regional supply chain)을 강화시킬수 있다.

한편 완전누적 적용시 최종 수출자는 생산 단계별로 투입 재료 및 수행 공정에 대해 파악하고 이를 증명해야 할 의무가 부여되기 때문에 검증에 대한 우려가 있어 실제로 기업이 활용할 수 있을지 여부는 논의가 필요한 상황이다.

완전누적은 체약상대국의 원산지상품이나 재료에 대해서만 누적을 허용하는 양자누적과 달리 FTA에 의해 창설된 특혜지역 전체가 하나의 영역으로 간주되어 원산지 지위를 부여하는데 요구되는 일체의 작업이나 공정이 FTA 특혜영역 내에서 이루어질 경우 역외산 물품이나 재료가 사용되었다 하더라도 역내산 원산지를 부여하여 당해 협정상 특혜원산지 지위를 부여받게 되는 특례규정이다.

즉, FTA 특혜영역 내에서 이루어진 제품의 제조공정이나 변형의 모든 단계는 그 공정이나 변형에 투입된 부품이나 재료의 원산지를 불문하고, 원산지상품의 제조에 있어 원산지 지위를 부여받을 수 있는 충분한 공정으로 간주될 수 있음을 의미한다.

TPP에서는 넓어진 특혜영역 내에서의 GVC활성화를 위해 생산과정에 투입된 비원산지재료에 추가로 발생한 영역 내에서의 부가가치를 최종재의 원산지지위 결정에 반영할 수 있도록 하는 완전누적규정을 도입하였는데, 이를 활용할 경우 비록 TPP역외국으로부터 원부자재를 수급하는 기업이라 할지라도 원산지지위의 획득이 용이해져 FTA특혜를 활용할 가능성이 높아지는 효과가 있다.

진병진, TPP 협정 상품무역 분야 활용가능성 분석, 한국동북아논총 제79권 0호 2016년

완전누적을 활용할 경우 ‘원재료 공급→저임금체약국 생산→특혜수출’로 이어지는 글로벌 가치사슬을 효율적으로 활용할 수 있어 원재료 수급 및 생산방식 변경을 통해 가격경쟁력 제고는 물품의 FTA특혜활용의 가능성까지 증대되는 효과를 기대할 수 있다.

그러나 완전누적 적용 시 최종 수출자는 생산단계별로 투입재료 및 수행공정을 파악하여야 하며, 수입자의 경우에도 전체 거래단계에 따라 발생하는 원산지증빙서류를 획득하고 관리하여야 한다는 기본적인 요건을 충족하여야 하는 어려움이 있고 이를 준수하기 위한 무역비용의 부담도 고려되어야 한다.

제2절. 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)

1. RECP 진행 경과

라미령·김제국, 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)의 추진현황과 시사점, 대외경제연구원 오늘의 세계경제 2017년 2월

역내포괄적경제동반자협정(RCEP)은 아세안 10개국과 중국, 일본, 인도, 한국, 호주, 뉴질랜드 6개 국가가 참여하는 다자간 무역협정으로, 2012년 11월 협상개시 선언 이후 총 16차 협상이 진행되었다. 트럼프 대통령 당선으로 2017년 1월 미국이 환태평양경제동반자협정(TPP)에서 공식적으로 탈퇴함에 따라 TPP 발효 가능성이 불투명해지면서 아태지역 주요 MEGA FTA로서 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)에 대한 관심이 높아지고 있다.

RCEP은 참여국간 이해관계가 복잡하고 뚜렷한 주도 국가가 없어 협상에 난항을 겪어왔으며, 15차 협상에서 경제·기술협력, 16차 협상에서 중소기업 부문의 합의가 이루어졌으나 상품·서비스·투자 자유화 등 주요 분야 합의가 지연되고 있는 실정이다. 협상 참여국들은 전 세계적으로 보호무역주의가 확산되고 있는 상황에서 RCEP의 조속한 타결을 달성해야 한다는 공동 목표의식을 가지고 있으나, 포괄적이며 높은 수준의 개방 달성을 목표로 할 경우 참여국간 의견 조율이 쉽지 않을 것으로 예상되고 있다.

RCEP이 체결될 경우 세계 인구의 약 48%, GDP의 약 30%를 차지하는 거대 경제권이 형성되며 RCEP 참여국과 한국의 교역 규모는 한국 총 교역의 51.7%, 수출은 55.8%, 수입은 46.8%를 차지한다. 한국은 RCEP의 조속한 타결 및 높은 수준의 상호 호혜적인 협정을 도출하기 위해 여타 참여국의 입장을 수용하고 외연을 확대할 수 있는 절충안 마련에 노력을 기울여야 할 것이다. RCEP 타결이 역내 가치사슬에 다각도로 영향을 미칠 수 있으므로 아시아·태평양 역내 무역의존도 변화에 대한 중장기적 전망 및 분석이 필요하며, 역내 경제통합을 위한 유연한 대응방안이 요구된다.

2. RCEP의 경제적 지위와 무역구조

RCEP 체결시 EU, NAFTA, TPP를 능가하는 세계에서 가장 큰 경제블록이 출현할 것으로 예상된다. RCEP 16개국의 인구는 34억명으로 세계인구의 48.7%를 차지하고, GDP는 21조 달러로 전 세계 GDP의 29.5%에 달하며, 무역규모 역시 10.5달러로 전 세계무역의 29.0%를 차지하고 있다.

한국무역협회 국제무역연구원, RCEP 추진동향 및 전망, Trade Brief No.34 2013년 10월

주요 경제블록 비교

(괄호안은 대세계 비중)

	RCEP	EU	NAFTA	TPP
인구(억명)	34.3(48.7%)	5.0(7.2%)	4.7(6.6%)	8.0(11.4%)
GDP(조달러)	21.2(29.5%)	16.6(23.1%)	18.7(26.1%)	27.6(38.4%)
무역규모(조달러)	10.5(29.0%)	11.3(31.0%)	5.6(15.4%)	9.6(26.5%)

RCEP 체결은 실질 GDP와 후생에 있어서 모두 긍정적 효과를 가져올 것으로 기대되며 장기적으로 우리경제 성장에 1.17%~1.45%의 기여를 할 것으로 전망된다. 한편 RCEP 협상에 참가하고 있는 국가간의 무역비중(역내무역비중)은 지속적으로 증가하여 2011년 44.5%에 달하고 있다. RCEP 국가간 무역은 1980년 179억 달러로 36.0%에 그쳤으나, 2011년에는 23.3배 증가한 4,175억 달러로 16개국 전체 무역의 44.5%가 역내에서 이루어졌다. 이는 NAFTA 역내무역규모 1,938억 달러, 역내무역비중 38.9% 보다 큰 수치이나, EU의 6,631억 달러, 62.6%에는 미치지 못하고 있다.

한국무역협회 국제무역연구원, RCEP 추진동향 및 전망, Trade Brief No.34 2013년 10월

3. RCEP 원산지기준

앞으로 RCEP가 체결될 경우 RCEP 활용률을 높이기 위해 원산지규정의 조화, 원산지 증명 운영절차 간소화 등에 대한 합의가 요구된다. 2017년 1월 현재 RCEP 경제권 내 중간재의 역내무역비중 및 역내편향성이 상당히 높은 특성을 보이고 있어 역내 생산네트워크 확대 및 효율성 제고를 위해 역내 분업구조를 고려한 원산지규정의 도입이 요구된다.

한국·아세안 FTA, 일본·아세안 포괄적경제동반자협정, 아세안·호주·뉴질랜드 FTA에서 일반적으로 사용되는 실질적 변형 기준은 ‘역내가치포함비율(RVC: Regional Value Content)이 FOB 가격의 40% 이상이거나 HS 4단위 세번 변경이 일어난 상품’이며, 중국·아세안 FTA는 ‘RVC 기준 40% 이상인 상품’이며 인도·아세안 FTA의 경우 ‘RVC 기준 35% 이상이고, HS 6단위 세번 변경이 일어난 상품으로 정하고 있다.

부가가치 기준에 의한 원산지 판정방법으로, RVC를 계산하는 방법은 협정별로 다소 상이함. 한·아세안 FTA에서는 공제법(Build-Down) 또는 집적법(Build-Up)을 통해 역내에서 창출된 부가가치를 계산하며, 이 값이 40% 미만이 아닌 상품을 원산지 상품으로 간주함

FTA 활용률을 높이기 위해 아세안 국가외 6개국이 개별적으로 아세안과 체결 적용하고 있는 FTA의 원산지 규정과의 조화가 요구된다.

한편 환태평양경제동반자협정(TPP)에서는 FTA 활용 촉진과 역내 공급망 확대를 위해 완전누적기준이 도입되었으며, 현재 협상중인 역내포괄적동반자협정(RCEP)도 유사한 원산지규정 도입을 검토하고 있다.

일본의 경우 TPP 무산에 더해 일-EU EPA 협상 난항으로 RCEP에 주력할 수 밖에 없는 상황이다. 아베 총리는 2017년 3월 1일 참의원 예산위원회에서 “지적재산권, 노동 등 분야에서 TPP처럼 높은 수준의 협상의 의의를 RCEP, FTAAP(아시아태평양자유무역협정) 참가 아시아국가에 전파하고 싶다”고 밝혀 RCEP협상 주도에 대한 의지를 피력하였다. 일본은 2013년 일본재흥전략에서 2018년까지 교역액 중 FTA체결국과 교역비율을 70%까지 높이겠다고 규정했으나 TPP 무산으로 목표달성에 타격이 있는 상황이다. 특히 일본정부는 라오스, 캄보디아, 미얀마 등 RCEP을 지렛대로 경제발전을 추구하기 위해 경제협력을 요구하는 개발도상국에 대한 지원을 강화함으로써 협상타결을 이끈다는 계획을 가지고 있다. RCEP은 글로벌 생산거점인 중국, 동남아, 인도가 참여하여 생산 네트워크를 형성하는 광역 FTA로 일본기업의 서플라이 체인 구축을 위해 중요하며, 일례로 인도에서 건설기계를 제조·판매하는 일본기업 C사는 원활한 부자재 조달 면에서 RCEP을 기대하고 있다. 이 회사는 태국에서 제조된 부자재와 설비를 인도로 수입할 때 AIFTA(아세안-인도 FTA)를 활용하고 있지만 일본제 부품 때문에 원산지 기준을 충족하지 못하는 경우가 많았으나, RCEP 체결시 원산지 기준 충족이 기대되고 또한 중국에서 조달한 부자재를 인도에서 제조한 후 아세안 시장에 판매하는 것도 가능할 것으로 보고 있다. 한편 TPP의 경우 물품의 최종 생산자가 국내산이 아닌 협정 상대국 원재료를 사용했더라도 그 원재료를 국산 원재료로 간주하여 특혜관세의 혜택을 부여하는 누적원산지 규정을 적용한 점이 화제가 되었으며, 일본 내에서는 RCEP에서도 누적원산지 규정 적용을 검토할 필요가 있다는 목소리가 있다. 결국 일본은 TPP 무산, 일-EU EPA 협상 난항이 더해져 메가 FTA 추진에 위기감을 느끼면서 RCEP에 주목하고 있으며 캄보디아 등 개발도상국에 대한 지원을 강화하면서 일본에 유리한 방향으로 협상을 유도할 것으로 보인다.

조은진, TPP무산으로 RCEP에 주목하는 일본, KOTRA 해외시장뉴스 2017년 3월

RCEP 체결은 중국, 일본 보다 우리의 혜택이 더 클 수 있어 보다 적극적으로 협상을 주도할 필요가 있다. 우리나라는 ASEAN, 중국, 인도, 호주, 뉴질랜드와 이미 FTA를 체결하고 있고 일본과는 양자, 삼자 FTA를 협상 중에 있어 RCEP 체결의 실익이 크지 않을 것이라는 의견도 있으나 RCEP이 우리나라 무역에서 차지하는 비중이 지속적으로 높아지고 있고, RCEP을 통해 단일한 원산지기준, 무역규범 등의 도입으로 높은 혜택을 기대할 수 있다고 할 수 있다.

또한 역외의존도가 높은 중국, 철저한 역내 분업체계를 갖춘 일본과 달리 우리나라는 주로 중간재 위주로 역외수출을 위한 가공기지로 동아시아지역을 활용하는 비중이 높은만큼 RCEP 체결 시 중국, 일본 보다 더 큰 이익을 기대할 수 있을 것이다. 한중일 FTA 뿐만 아니라 RCEP, TPP와 같은 역내 복수국가간 FTA 체결을 통한 동아시아 경제통합에서도 우리의 적극적인 역할과 기여가 요구된다고 할 수 있다.

제4장. 개성공단 생산물품의 FTA 적용 평가와 과제

제1절. 개성공단 현 실태

1. 개성공단 가동 전면 중단

개성공단 사업은 지난 16년 동안 양적·질적 성장을 보였으나, 현재 북한 핵실험에 따른 대북 제재로 가동 전면 중단 1년 6개월을 훌쩍 넘었다.

개성공단은 2000년 ‘개성공업지구 개발에 관한 합의서’ 채택과 2002년 북한의 개성공업지구 지정을 계기로 사업이 본격화되어 남북한 인력이 함께 생산 활동을 하는 상생(win-win)의 경협 모델 실험장으로 발전하였다. 2015년 1∼11월 개성공단 누적 생산액은 5.2억 달러로 2010년 3.2억 달러 대비 62.5% 증가했고, 근로자도 5만 5,000여명(북한 54,736+ 남한 803)에 달했으며 2016년 2월까지 16년간 지속된 개성공단 사업은 경제적 측면 뿐만 아니라 남북화해의 상징적 의미를 내포하고 있었다. 그러나 2016년 2월 10일 한국 정부는 북한의 4차 핵실험 및 장거리 미사일 발사 대응 차원에서 개성공단 가동을 전면 중단하게 되었고 2017년 10월 현재까지 공식적인 가동이 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

권영경, 통일정책지도자과정 강의자료, 2017년

2. 남북관계 파급효과

개성공단 가동 중단 1년 8개월을 맞은 현재 남북 간 정치·군사를 비롯해 경협 등 남북관계 전반에 문제점이 발생하고 있고 남한의 대북정책 추진 일관성 결여와 북한의 잇따른 군사 도발로 남북 간 경색 국면이 지속되고 있는 것으로 보인다.

정치·군사적으로는 남북 당국간 대화 창구가 사실상 폐쇄됨에 따라 한국의 대외신인도 하락, 경제 전반에 부정적 영향을 미치는 코리아 디스카운트 확대 우려가 있다. 경제적으로는 개성공단 중단으로 남북경협이 중단되면서 북한의 대중 의존도 심화, 경협 기업 경영난 초래, 남북 경제력 격차 확대 우려 등의 문제가 제기된다. 사회·문화 측면에서는 이산가족 상봉 중단 등 남북 사회·문화교류의 동력이 상실되었다. 특히 인도적 지원 중단이 장기화될 경우 남북간 보건의료 격차 확대로 민족 동질성 훼손 우려도 존재한다. 따라서 남국관계 개선과 한반도 평화 정착을 위해 향우 개성공단 정상화가 필요하다고 할 수 있다.

3. 개성공단의 운영성과

개성공단 운영이 전면 중단 되기 이전까지 이루어진 성과를 양적·질적 측면에서 살펴볼 수 있다.

먼저 양적 측면에서 살펴보면 2004년 12월 첫 제품 생산 이후 가동 중단 직전까지 괄목할만한 성장을 보였다. 입주기업에 있어서 2015년 11월 기준 총 124개 기업이 입주하고 있었고, 누적생산액에 있어서는 2005년 1월부터 2015년 11월까지 총 32억 8,524만 달러를 기록하였다. 연간생산액을 보면 2005년 1,491만 달러 달성 이후 2009년 2.5억 달러, 2011년 4.0억, 2013년 2.2억(개성공단 가동 중단으로 감소), 2015년 5.2억 달러를 기록하였고, 개성공단 교역액 비중에 있어서는 남북간 교역이 27.0억 달러로 남북한 총 교역 및 상업적 거래에 있어 모두 99.0% 이상을 차지하였다.

이해정, 개성공단 가동 중단 1년 남북관계 현주소와 과제, 현대경제연구원 연구보고서 17-3호, 2017년

질적 측면에서 살펴보면 경제적 측면은 물론 정치·사회문화 측면에서도 한반도 긴장 완화와 남북관계 발전, 남북한 생활문화공동체 형성 등에 기여하였다고 할 수 있다.

북한경제에 대해서 북한주민들의 소득 향상과 북한 경제의 개혁·개방 및 자본주의 학습의 실험장 역할을 하였고 산업 인프라 확충 등에 기여하였으며 특히 단순 외화벌이가 아닌 제조업 부문의 시장경제 학습효과를 통해 경제회복의 자신감과 투자환경 개선 등으로 북한경제 선순환 구조의 토대를 제공하였다고 할 수 있다.

남한경제의 경우 중소기업 활로 모색과 해외 진출기업의 U턴 특구로서의 역할을 하였고 내수경기 활성화, 대기업-중소기업 및 민관합동의 동반 성장 모델을 제공하였으며, 특히 개성공단 개발 및 사업 운영에는 남한의 대규모 자본과 설비가 투입되는 만큼 내수 진작을 통해 국내 경제 활성화에도 기여하였다고 볼 수 있다.

또한 비경제적 효과로서 한반도 긴장 완화와 평화 정착 계기를 지원하는 효과를 톡톡히 하면서 남북관계에서 최소한의 안전판 역할과 군사적 대립의 완충 및 가교 역할을 수행하였고 대립과 갈등의 비무장지대(DMZ)를 화해·협력의 평화적 통일 꿈을 실현하는 평화적 공간으로 변화시킨 사업이었다고 할 수 있겠다.

제2절. FTA와 역외가공

1. FTA에 있어서 역외가공 특례

자유무역협정에서는 어떤 상품이 특혜관세 적용을 받기 위한 원산지 상품 자격을 획득하기 위해선 협정이 규정하고 있는 조건들이 당사국 영역에서 중단없이 충족되어야 한다. 이를 협정에서는 “영역의 원칙”이라 하는데, FTA의 가장 기본이 되는 원칙이다. 이러한 원칙에 따라 완전생산품의 경우 역내에서 완전하게 획득된 재료를 사용하여 역내에서 생산할 것을 요구하고, 상품 생산에 비원산지 재료가 사용되는 불완전생산품이나 원산지재료 상품도 생산은 역내에서 이루어 질 것을 요구한다. 영역의 원칙은 ‘역외생산 금지원칙’으로도 표현 할 수 있다.

FTA협정상 특혜대우를 받는 원산지상품의 지위를 부여 받기 위해서는 당사국 영역에서 완전히 제조되거나 실질적 변형이 이루어져야 한다는 원칙으로 누적조항과 역외가공 규정은 이 원칙의 적용을 예외로 하고 있다.

그러나 오늘날과 같이 국제적 분업생산이 일반화된 상황에서 영역의 원칙을 고수할 경우 기존에 형성된 해외위탁가공 산업이 위축될 수 있고, 싱가포르 및 홍콩 같은 도시국가는 산업입지 확보가 어려워지며, 우리나라는 개성공단과 같은 특수지역을 활용할 수 없기 때문에 일정한 조건하에서 영역 원칙의 예외(역외가공)를 인정하고 있다. 이러한 이유로 우리가 체결한 싱가포르․EFTA․아세안․인도․페루․콜롬비아․중국․베트남과의 FTA에서 지역이나 품목에 제한을 두어 일정부분 역외가공을 허용하고 있다.    역외가공이 허용되는 경우 최종품 원산지 결정시 역외지역으로 수출된 원산지재료 가치(초기 국내 창출 부가가치)를 원산지재료비로 포함할 수 있게 되어 원산지 판정시 매우 유리해 진다.

현재 우리나라에서 자유무역협정상 역외가공 조항에 따라 혜택을 받을 수 있는 대표적인 지역이 개성공단이다. 영역의 원칙상 우리나라 주권이 미치지 아니한 개성공단은 명백히 역외지역이며 따라서 개성공단생산품은 자유무역협정상 원산지상품으로 인정될 수 없다. 그러나 역외가공 허용 조항에 따라 개성공단에서 생산되는 일부 품목에 대해서도 한국산으로 인정받아 FTA 특혜수출이 가능해지게 된 것이다.

2. 개성공단 생산품의 한국산 인정 FTA 사례

싱가포르․EFTA․아세안․인도․페루․콜롬비아․중국과의 FTA는 역외가공을 제한적으로 허용하며, EU․터키․호주와의 FTA에서는 영역원칙의 예외를 인정하나 세부적인 역외가공지역, 품목에 대해서는 한반도 역외가공지역 위원회를 설치 후 검토하기로 하였다. 미국 및 캐나다와의 FTA에서는 영역원칙의 예외 근거규정은 없으나 협정 발효 후 한반도역외가공지역위원회를 설립하여 다시 논의할 여지를 남겨두었다. 한-칠레 FTA는 역외가공을 허용하지 않는다.

제3절. 개성공단 생산품의 FTA 적용 분석

안덕근·박정준, WTO체제에서의 남북한 교역과 개성공단 관련 통상쟁점 연구, 서울대 국제통상전략센터 국제·지역연구 제23권4호 2014년

현재 우리나라가 체결한 FTA들에서는 개성공단에서 생산한 물품에 관해 역외가공으로 인정받는 방식으로 특례원산지규정을 도입하고 있는데, 최초로 체결한 칠레와 한-미 FTA 이후 체결한 EU, 캐나다, 호주 등을 제외하고는 상당수의 FTA에 포함되어 있다. 그러나 FTA에 따라 원산지를 인정하는 방식은 개성공단으로 지역을 국한하는 것부터 생산방식에 연동하는 방식까지 다소간의 차이를 보이고 있다.

우리나라 최초의 FTA인 한-칠레 FTA(2004.4.1.발효) 협정문에는 역외가공 조항이 제외되어 있는데, 이는 해당 협정이 4월에 발효된 것에 반해 개성공단에서 첫 제품이 생산된 것이 같은 해 12월인 것 때문이다.

개성공단을 국한하여 역외가공지역으로 인정하는 방식은 현재 인도, 페루 및 콜롬비아와의 FTA에서 채택되고 있는데, 구체적으로 지역적인 한계를 제시하는 인도의 경우와 같이 각 FTA마다 다소간의 특징을 보이고 있다.

상기 방식은 역외가공을 인정하지만 그 범위나 내용이 매우 제한적인 경우이다. 우선 이 세 FTA 협정 모두 역외가공지역을 ‘개성공단’으로만 제한하고 있으며 그 외 어떠한 추가 역외가공지역의 설정을 인정하지 않고 있다. 특히, 앞서 언급한 바와 같이 ‘한-인도 포괄적경제동반자협정’(Comprehensive Economic Partnership Agreement: 한-인도 CEPA)의 경우는 ‘북한의 개성 공업단지의 9.9km 지역’이라고 명시하고 실제 해당 지역의 지도까지 협정문에 포함시키며 엄격한 지역적 제한을 두고 있다. 뿐만 아니라 인도, 페루는 개성공단에서 생산되는 물품에 대해 품목적 제한도 함께 두고 있는데, 인도는 HS코드 6단위 기준 108개 상품(부록 3-나-1에 명시), 페루는 100개 품목(플라스틱 고무, 철강, 가전, 시계, 가구 등)으로 제한하고 있다. 또한 한-페루, 한-콜롬비아 FTA는 비원산지 허용 역외비용 비율을 40%로 엄격하게 규율하고 있다.

한편 한-미 FTA와 한-EU FTA는 개성공단을 현 시점에서 역외가공지역으로 인정하지 않는 대표적인 경우다. 즉 현 시점에서는 개성공단 생산품을 한국산으로 인정하지 않되, 한반도 역외가공지역 위원회(Committee on Outward Processing Zones on the Korean Peninsula)를 구성하여 향후 위원회의 결정에 따라 역외가공제품으로 인정하는 ‘위원회방식’을 채택하고 있다. 한-미 FTA, 한-EU FTA 외에도 터키, 호주, 캐나다, 뉴질랜드와의 FTA들이 이러한 역외가공지역위원회 구성 조항을 포함하고 있다. 특히 한-미 FTA의 경우 역외가공지역 지정기준을 기술하며, 한반도 비핵화 진전, 역외가공지역내 일반적인 환경기준, 노동기준·관행, 임금 관행, 영업 및 경영 관행 등을 구체적으로 언급함으로써 사실상 당분간 개성공단 제품의 역외가공 상품 인정을 불가능하게 규정하고 있다.

이에 반해, 한-싱가포르, 한-EFTA, 한-아세안, 한-중국, 한-베트남 FTA에서는 소위 ‘개성공단 플러스’ 방식으로 역외가공을 규정하고 있다. 여기서 ‘개성공단 플러스’ 방식이라 함은 ‘개성공단 한정’ 방식과 마찬가지로 ‘리스트’ 방식에 근거하나, 역외가공지역을 개성공단만으로 한정짓지 않으며, 해당 양허품목의 수나 범위도 보다 포괄적인 방식이다.

예를 들어, 한-싱가포르 FTA협정문에서는 ‘개성공단과 한반도내의 그 밖의 공업지구’라고 규정하며, 한-아세안 FTA협정문에서도 ‘Gaeseong City and its surrounding area of North Korea’ 라고 표기하여 역외가공지역을 개성공단에 국한하지 않고 있다. 품목의 수도 매우 많은 것이 특징인데, 앞서 한-인도 CEPA와 한-페루 FTA가 약 100여개로 품목을 제한한 것에 비해 한-싱가포르 FTA의 경우는 약 4,625개 품목을 양허하였다.

특히 한-중 FTA에 포함된 ‘개성공단 플러스’ 방식의 역외가공규정은 주목할 부분인데, 한반도 역외가공지역을 한국과 중국 모두가 설치할 수 있도록 허용하고 있다. 이는 그간의 역외가공지역에 대한 설립주체를 한국으로 제한하였던 것과는 대조적인 것으로, 북한 내에 중국도 역외가공지역을 설정하고 ‘북한산 메이드 인 차이나’의 생산 및 수출이 가능토록 하고 있다.

한-베트남 FTA의 경우 베트남이 아세안에 속한 국가인 만큼 한-아세안 FTA와 비슷한 형태로 역외가공을 인정하고 있는데, 한-아세안과 한-베트남 FTA 모두 100개 품목을 지정하고 있다. 그러나 한-아세안 FTA가 이미 발효된 지 10년여의 시간이 흐른 점 등을 고려하여 개성공단 현지 생산업체들을 대상으로 현재 생산 중이거나 앞으로 생산의 가능성이 있는 상품들에 관한 설문조사를 통해 한-베트남 FTA에서는 100여개의 품목 중에 70여개 품목을 한-아세안 FTA와는 다르게 교체하였다. 개방 수준은 한-아세안 FTA와 비슷하나 그 품목의 질적인 관점에서 한 단계 발전된 모델을 제시한 것으로 판단된다.

제4절. 개선과제

북한의 핵실험, 장거리 미사일 발사 등으로 인해 2016년 2월 개성공단 운영이 전면 중단된 이후 최근에 새 정부는 대북제재와 함께 남북대화의 길을 열어두고 있다. 실제로 새 정부는 공약사항의 하나로 개성공단 재개를 명시하고 있다. 따라서 최근의 남북간 경색국면에도 불구하고 시간이 지남에 따라 남북간 교류가 재개될 것으로 예상된다. 남북한 교역의 확대는 수많은 정치외교적인 난제에도 불구하고 조만간 통일을 위한 노력이 본격화되는 경우 현실적으로 선결되어야 하는 과제이다.

이와 관련하여 최근 FTA를 통해 구축해 둔 개성공단의 원산지특례조항은 개선의 여지가 있다. 우선적으로 한-페루, 한-콜롬비아 FTA 등에서 규정한 최대 40%의 개성공단 투입재 비율을 제고할 수 있을 것이다. 실제로 싱가포르-일본의 FTA에서는 2002년 협상타결 시 합의한 투입재 비율을 2007년 재협상을 통해 60%까지 허용하는 것으로  수정한 바 있고, 다른 FTA에서는 엄격하게 관리가 가능한 비율식 제한 외에 생산주체 또는 공정의 중요도나 수준 등으로 역외가공 원산지를 인정하는 방식이 도입되기도 한다. 또한 품목 군을 제한하는 경우에도 개성공단의 생산구조를 반영하여 필요한 경우 양허품목을 재조정하는 것이 필요하다.

보다 중장기적으로는 한-중 FTA 사례와 같이 한-EU FTA 등에서 도입된 위원회 방식을 ‘개성공단 플러스’ 방식으로 수정해야 한다. 이를 위해서는 북한과 첨예한 군사외교적 갈등에 직면하고 있는 미국보다는 이미 국교를 체결하고 있는 캐나다, 유럽, 호주 등 국가들과의 협상이 비교적 용이할 것으로 보이며, 그러한 점진적인 협정 개선을 토대로 궁극적으로는 한-미 FTA에서도 개성공단 방식의 조항을 도입할 수 있을 것으로 보인다. 흔히 과도하게 정치적 의도로 인식되는 개성공단을 한국의 FTA내 역외가공에 대한 인정문제로 부각함으로써 본연의 경제적 기능을 회복시키고 이를 통해 장래 통일로 나아가는 남북간 경제협력의 근간으로 발전시켜야 할 것이다.

제5장. 개성공단 재개시 활성화 관련 MEGA FTA 대응방안

제1절. 원산지 기준의 완전누적 규정 도입 활용

FTA 원산지 누적조항은 상품의 원산지 판정에 있어 FTA 역내 국가들간의 생산 및 공정을 최종 생산국이 수행한 것처럼 간주하는 것을 의미한다. 글로벌 생산 분화 현상이 심화되면서 단일 국가내에서 원산지 지위 획득을 충족시킬 실질적인 변형 또는 충분한 공정이 이루어지지 않는 경우가 발생하므로 원산지 누적 조항을 통해 각각의 생산단계에서 투입되는 재료의 부가가치 또는 제품의 공정과정을 누적할 수 있기 때문에 FTA 체결국의 역내 재료 사용 및 가공을 촉진시키게 된다.

전통적으로 원산지 재료의 누적만을 인정하는 양자누적(bilateral cumulation)이 기체결된 FTA에서 많이 관찰되고 있으며 한국의 15건 기체결 FTA도 상대국 원산지 재료의 누적을 모두 허용한다.

한편 FTA 체결국의 원산지 재료 누적 뿐만아니라 비원산지 재료의 역내 공정 및 부가가치 누적까지 인정하는 완전누적 규정은 주로 GSP(특혜무역제도, Generalized System of Preferences)에서 사용되었으나 최근 들어 메가 FTA에서 적극적으로 검토되고 있다. 특히 작년에 타결된 TPP는 FTA 활용 촉진과 역내 공급망 확대를 위해 완전누적 기준이 도입되었으며, 현재 협상중인 RCEP도 유사한 원산지규정의 도입을 검토하고 있다.

원산지 기준의 누적 규정은 글로벌 가치 사슬에 가장 직접적인 영향을 미치는 규정으로 모든 산업에서 누적 기준이 활용되지는 않지만 생산이 분화된 산업에서 활용이 적합하다고 할 수 있겠다. 우리나라의 경우 글로벌 생산 네트워크가 상대적으로 잘 구축되어 있는 섬유·의류, 전자산업 등을 중심으로 원산지 누적조항을 활용 시 역내 공급망 확대가 강화될 것으로 전망된다.   특히 앞으로 개성공단이 정상화될 경우 한국산 또는 메가 FTA 역내국가의  원재료 공급을 통해 개성공단에서 중간재 또는 반제품을 생산한 후 동아시아 지역에서 최종 완제품을 제조하여 선진국 등으로 수출하는 메가 FTA를 활용한 비즈니스 전략을 강화해 나갈수 있을 것으로 생각된다.

가령 향후 TPP 발효 시 우리나라가 회원국으로 가입하게 될 경우 현재 높은 관세가 부과되고 있는 의류산업의 경우 역내 섬유 원료 및 중간재 공급→개성공단에서 반제품 생산→베트남에서 의류 완제품 제조→일본, 캐나다에서 소비 등 역내 생산 네트워크가 보다 강화될 것으로 보인다. 또한 우리나라가 참여하고 있는 가운데 협상이 진행 중인 RCEP에 원산지 완전누적 기준이 도입될 경우에 대비하여 우리의 주된 제조기지인 중국 및 아세안에서 누적조항을 충분히 활용할 수 있도록 전략을 마련해 나가야 할 필요가 있다. RCEP에는 세계적인 제조업 강국인 한·중·일, 풍부한 노동력과 저렴한 인건비로 경쟁력 있는 제품 생산 능력을 갖춘 아세안이 함께 참여하고 있어 완전누적 기준 도입시 동아시아 중심의 생산 네트워크가 강화될 것으로 전망된다.

한국이 참여하고 있는 FTA 뿐만아니라 주요 제조기지 국가(베트남, 인도네시아, 말레이시아 등)가 참여하고 있는 메가 FTA의 경우 원산지규정의 누적 기준을 고려하여 최적의 비즈니스 모델을 세워 중장기적으로 대비할 필요가 있다. 원산지 누적 조항의 활용이 수출입기업 활동에 유리할 경우 원부자재 조달처의 변경 또는 생산기지의 이전까지 고려해야 할 것이다.

제2절. 역외가공 관련 특례 규정의 강화

개성공단은 역외가공 조항이 적용되는 중요한 지역이다. 현재 개성공단에는 우리 중소․중견기업 124개 기업(2015년 1월 기준)이 입주하여 제품을 생산하고 있다. 개성공단 생산시 소요되는 원자재는 100% 남측에서 개성으로 반출하여 반제품 혹은 완제품으로 제조된 후 남측으로 100%로 반입된다. 남측 반입 후 국내에서 대부분(90%)이 판매되고 나머지(10%)가 로컬 수출되거나 제3국으로 직수출되고 있다.

개성공단 물품은 주로 FTA 체결국 이외의 국가인 호주(29.3%), 러시아(14.7%), 중국(14.3%), 중동(11.8%) 등 북한 수교 국가 위주로 수출되고 있으며, FTA 체결국과의 교역은 유럽(17.6%)이 거의 유일하다. FTA 발효국으로 수출이 저조한 원인중에는 협정에서 규정하고 있는 역외가공 인정 요건이 복잡하고 어렵다는 것이다. 협정별로 역외가공 인정 기준, 원산지 증명서 발급 등의 규정에 차이가 있어, 인력과 비용이 열악한 중소기업이 이를 충족시키기에는 어려움이 있는 것이 사실이다.

이영달·이신규, 개성공단 생산품의 FTA 활용방안 연구, 관세학회지 제16권2호 2016년

따라서 향후 개성공단 재개시 활성화를 위해서 FTA활용을 통한 개성공단 생산품의 수출을 증대시키기 위한 원산지기준의 역외가공 특례와 관련한 규정을 강화할 수 있도록 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)과 환태평양경제동반자협정(TPP) 등의 메가 FTA 진행 동향을 면밀히 파악하고 대응해 나가야 할 것이다.

먼저, 향후 개성공단 생산품이 한국산으로 인정받을수 있도록 현재 우리나라가 참여하고 있는 RCEP의 경우 기본적으로 역외가공 특례가 도입되도록 하되 ‘개성공단 플러스’ 방식으로 규정되도록 함으로써 역외가공지역을 개성공단에 한정하지 않고 여타 북한의 다른 지역도 포함하도록 하고, 양허품목의 수나 범위도 보다 넓은 방식으로 나가야 할 필요가 있다. 한편 면밀한 관심을 갖고 지켜보고 있는 TPP의 경우에도 우리나라가 회원국으로 참여시에는 RCEP와 마찬가지로 개성공단 역외가공 특례 규정이 반영될 수 있도록 적극 대처해 나갈 필요가 있다.

또한 개성공단으로 반입되는 투입재 비율을 기존의 FTA 보다 제고하거나 생산 주체, 공정의 중요도 등으로 역외가공 원산지를 인정하는 방식의 도입을 적극 추진하는 것도 바람직하다고 할 수 있겠다.

마지막으로 한국산 인정 생산품목 군을 제한하는 경우에도 개성공단의 생산구조를 반영하여 필요한 경우에는 양허품목을 재조정할 수 있도록 하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.

제6장. 결 론

개성공단은 남북 간에 유일한 경제협력의 장이다. 우리 정부는 기술과 자본이 뛰어난 남측과 값싸고 질 좋은 노동력을 가진 북측이 협력하고 있는 개성공단의 활성화를 통해 새로운 경제 돌파구를 찾기 힘든 한국 경제에 있어 신성장동력이 될 것으로 기대하며, 여러 국가와의 자유무역협정에서도 개성공단 생산품이 한국산으로 인정받아 FTA 특혜이익을 향유할 수 있도록 많은 노력을 기울여 왔다. 이러한 노력을 통해 남북간의 경제발전에 도움이 됨과 동시에 한반도 긴장완화와 평화적 통일을 위한 기반 마련이라는 긍정적 효과를 가져왔다고 할 수 있다.

그러나 북한의 5차 핵실험과 계속된 장거리 미사일 발사 등으로 인한 안보위협에 따라 작년에 개성공단 운영이 전면 중단된 채 오늘에 이르고 있다. 하지만 대북 제재와 함께 남북 대화를 강조하고 개성공단 재개를 공약으로 내세운 신정부가 금년에 들어서면서 시간이 흐름에 따라 언젠가는 개성공단의 운영이 재개될 것으로 보인다.

한편 동아시아 지역이 신성장 가능성이 높은 시장으로 부각되면서 기존의 1대1 양자 FTA를 넘어서 동아시아와 태평양연안 국가를 블록으로 하는 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)과 환태평양경제동반자협정(TPP) 의 두 메가 FTA가 협상타결 되거나 타결을 목표로 협상이 진행되고 있다. 현재 우리나라의 경우 그간 양자 FTA를 체결해왔고 개성공단 생산품을 한국산으로 인정하는 역외가공 원산지 특례규정을 협정별로 차이는 있지만 도입하여 운영해왔다. 여러 개별 국가가 동시에 가입하여 운영하게 되는 메가 FTA는 기존의 1대1 양자 FTA 보다 훨씬 더 한국경제에 미치는 효과가 크다고 할 수 있기 때문에 우리나라에 유리한 원산지 기준 규정이 도입되도록 노력해야 한다.

이와 관련하여 앞으로 개성공단이 정상화되어 운영될 시 개성공단의 활성화를 위해서는 개성공단 생산품이 한국산으로 인정되어 보다 많은 수출이 이루어지도록 TPP와 RCEP 메가 FTA 협상과정에서 개성공단에서의 역외가공 인정,  개성공단내 투입재 비율 제고 및 한국산 인정 생산품목 조정·확대 등 기존의 FTA에서 도입하고 있는 원산지 특례 규정보다 강화된 이른바 ‘한국형 원산지’ 규정이 도입될 수 있도록 적극적인 대응과 노력을 경주해 나가야 할 필요가 있다.

개성공단은 한반도 평화와 남북상생의 모델로서 소중히 유지·발전시켜 나가야 할 우리민족의 자산이다. 남북 주민간의 공동 작업을 통해 상호 이해, 적대감 해소 및 동질성회복을 도모하고 앞으로 남북경제공동체 형성에 기여할 뿐 아니라 통일비용 감소효과 등으로 통일정책 추진에 귀중한 토대이기 때문이다. 이러한 점에서 앞으로 확대될 자유무역협정에서 개성공단생산품이 역내산으로 인정받을 수 있도록 노력하고, 우리 기업 모두가 FTA를 활용할 수 있도록 최선의 지원을 다하여야 할 것이다.

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