해양영토 관리 측면의 무인도서 관리방안

해  양  수  산  부

한   기   준

목       차

표 목 차	1

그 림 목 차	1

Ⅰ. 서론	2

1. 연구 배경 및 필요성	2

2. 연구 목표 및 내용	3

Ⅱ. 국내 무인도서 관련 현황 및 정책 분석	3

1. 무인도서의 정의	3

2. 무인도서 현황	5

가. 일반 현황	5

나. 관련 법률	7

다. 무인도서 관리 정책	10

라. 독도와 이어도 등의 사례	13

마. 해양관할권과 도서의 역할	15

바. 무인도서 관리정책의 한계	17

Ⅲ. 국외 무인도서 관련 현황 및 정책 분석	19

1. 중국	19

2. 일본	22

3. 문제점 및 시사점	29

Ⅳ. 무인도서의 관리 및 활용방안	33

1. 기본 방향	33

2. 과학적인 관리 기반 구축과 주기적 조사 실시	35

3. 무인도서 관리유형 지정과 유형별 체계적 관리	41

4. 영해무인도서에 대한 특별 관리와 관리정책 일원화	44

5. 무인도서에 대한 홍보와 산업적 활용 확대	47

Ⅴ. 결론	50

표 목 차

<표2-1> 국내 및 국외 도서의 정의	4

<표2-2> 전국 도서 현황	5

<표2-3> 소유형태별 도서 수 현황	6

<표2-4> 지목유형별 면적 현황	6

<표2-5> 거리구간별 도서 수 현황	6

<표2-6> 단일용도지역 지정 현황	7

<표2-7> 무인도서 관리 관련 법 및 지정요건	8

<표2-8> 관리유형의 종류	9

<표2-9> 무인도서 종합관리계획 기본방향 및 추진과제	12

<표3-1> 한·중·일 도서관리법제 비교	30

그 림 목 차

<그림2-1> 무인도서의 분포	5

<그림2-2> 무인도서 관리정책 체계	11

<그림2-3> 해양수산부에서 제공하는 무인도서 정보조회 서비스	13

<그림2-4> 독도와 이어도 과학기지	14

<그림2-5> 무인도서 기초정보 불일치 예시	18

<그림3-1> 일본의 「해양 관리를 위한 낙도의 보전·관리」	28

<그림4-1> 무인도서 관리개선 기본 방향	34

<그림4-2> 항공조사를 통한 독도(왼쪽)의 갯녹음(오른쪽) 분포 분석	36

<그림4-3> 3차원 데이터를 이용한 암반 분류	37

<그림4-4> 다양한 공간정보의 융합	37

<그림4-5> 해양생태지도 및 정밀생태지도 사례(백도)	38

<그림4-6〉 GIS 기반 무인도서 Web 서비스 예시	40

<그림4-7〉 일본의 Shima ching 프로젝트 개요	43

Ⅰ. 서 론

1. 연구 배경 및 필요성

국내에는 전국적으로 약 2,876개의 무인도서가 존재하며, 면적은 76.47km2로 전체 도서의 85.65%를 차지하고 있다. 무인도서는 수려한 자연 경관이나 해양생태계 보고로서의 가치를 지니고 있어 생태 환경 보호 측면에서 무인도서가 가지는 가치와 중요성은 매우 높으며, 특히 1996년 유엔해양법협약(UNCLOS) 발효와 함께 영해와 배타적 경제수역(EEZ), 대륙붕에 이르는 해양영토의 기점(Base point) 차원에서 무인도서의 중요성이 높아지고 있다. 특히, ‘영해기점 무인도서’의 경우에는 우리나라 해양 영토의 경계를 결정하고 해양 영토 주권을 확보하는데 핵심적인 해양공간으로 역할을 하고 있다. 또한, 최근 해양레저 활동에 대한 수요 증가로 인해 지방자치단체나 민간의 무인도서와 그 주변해역에 대한 이용·개발 욕구도 증가하고 있어 무인 도서를 체계적으로 관리하는 것은 해양영토에 대한 관할권 강화와 우리에게 주어진 해양 공간 자원을 효율적으로 활용하는 차원에서 반드시 필요한 실정이다.

반면, 리아스식 해안의 특징으로 남해안과 서해안에 광범히 하게 분포되어 있으며 접근이 용이치 않은 무인도서의 지정학적 한계는 국가차원에서 무인 도서를 체계적이고 지속적으로 관리하기 어렵게 만드는 장벽으로 작용하고 있다. 이에 따라 해양영토 관리차원에서 무인 도서에 관한 정보를 효율적으로 수집하고 과학적으로 분석하여, 최소한의 조사로 최대한의 다양한 관리 효과와 성과를 낼 수 있는 체계적인 무인도서 관리방안에 대한 고찰이 필요하다. 이렇듯 무인도서는 해양 영토 관리와 생태학적인 측면에서 중요한 국토임에도 불구하고 육지와 유인도서에 비해 체계적이고 지속적인 관리가 부족한 실정이다.

따라서 무인 도서에 대한 영토 차원에서의 과학적인 모니터링, 무인도서의 효과적 관리 정책, 활용도 극대화 등에 관한 실현가능한 개선 방안이 필요하다. 다만 무인도서의 보전과 관리의 방향 설정은 무인도서, 혹은 그 주변해역 등 단일 요소를 중심으로 파악되는 한계 또한 극복되어야 한다. 무인도서의 가치는 이미 이용 및 개발 측면과 함께 보전, 국방안보, 안전 등 다양한 국가 정책적 추진 방향이 함께 고려되어야 하기 때문이다. 이를 위해 본문에서는 국내 무인도서 관리법제가 가지고 있는 한계와 함께 중국과 일본의 무인도서 관리 법제를 비교 분석함으로써 무인도서의 전략적 활용가치 또한 함께 고려될 수 있도록 하고자 한다.

상기 분석을 통해 본 연구에서는 다양한 자연환경을 가지고 있는 무인도서의 특징을 이해하고 해양영토 측면에서 이를 어떻게 효율적이고 과학적으로 관리해야 하는지 등 무인도서의 체계적인 관리 방안을 제시하고자 한다.

2. 연구 목표 및 내용

본 연구의 목표는 해양영토 측면에서의 무인도서의 중요성을 고찰하고, 무인도서의 체계적 관리 방안을 마련하는 것으로 국내뿐만 아니라 국외 무인도서 관련 현황 및 정책 사례를 분석하여 현재 어떠한 문제점이 있는지 연구하고 우리의 실정에 적합한 무인도서 관리 방안을 도출하고자 한다. 이를 바탕으로 무인도서를 체계적으로 관리하기 위하여 필요한 과학적인 모니터링, 관련 제도와 정책 개선 방안과 무인도서 관리에 필요한 전략적 관리 방안 등을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 국내 무인도서 관련 현황 및 정책 분석

1. 무인도서의 정의

국내법상 무인도서란 바다로 둘러싸여 있고 만조 시에 해수면 위로 드러나는 자연적으로 형성된 땅으로서 사람이 거주(정착하여 지속적으로 경제활동을 하는 것)하지 않는 곳을 뜻한다.(「무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률」) 다만, 독도 등 특정도서가 국내법에 별도로 정의되며(「독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법」), 항로표지 및 항행보조시설 운영이나 적법한 어로행위를 위한 일시적 거주, 군사상 목적 또는 치안을 위한 주둔, 무인도서 개발 등의 사유를 가지고 제한적 지역에 한하여 사람이 거주하는 도서 역시 무인도서로 분류하고 있다.(「무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률 시행령」)

구분		내용
국내	무인도서	「무인도서의 보전 및 이용에 관한 법률」 · 바다로 둘러싸여 있고 만조 시에 해수면 위로 드러나는 자연적으로 형성된 땅으로서 사람이 거주(정착하여 지속적으로 경제활동을 하는 것)하지 아니하는 곳. 다만, 등대관리 등 제한된 지역에 사람이 거주하는 도서도 무인도서로 간주 - 간조노출지 : 간조 시에는 해수면 위로 드러나고 만조시에는 해수면 아래로 잠기는 자연적으로 형성된 땅 · 영해기점무인도서 : 통상의 기선(基線) 또는 직선의 기선으로 인정되는 무인도서와 국제법에 따라 영해의 폭을 측정하는 기선으로 인정되는 간조노출지
	특정도서	「독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법」 · 사람이 거주하지 아니하거나 극히 제한된 지역에만 거주하는 섬[이하 “무인도서(無人島嶼) 등”이라 한다]으로서 자연생태계·지형·지질·자연환경(이하“자연생태계 등”이라 한다)이 우수한 독도 등 환경부장관이 지정하여 고시하는 도서
	도서	「도서개발촉진법」 · 제주도 본도를 제외한 만조 시 4면이 바다로 둘러싸인 지역(연육 된지 10년이 지나면 도서에서 제외) - 개발대상도서 : 10인 이상 인구가 상시 거주하는 도서(10인 미만 인구 거주 도서라도 개발이 필요한 경우 인정)
국외		· 「유엔해양법협약」제121조 : 섬은 바닷물로 둘러싸여 있으며, 만조일 때에도 수면 위에 있는, 자연적으로 형성된 육지 지역 ※ 암석 : 자연적으로 형성된 바위로 된 육지의 융기, 인간 거주 가능성 및 독자적 경제생활이 불가능한 바위 · 국제수로기구 : 표면적이 10㎢이상이면 도서(島嶼, island), 10㎢∼1㎢면 소도(小島, islet), 1㎢미만이면 암도(岩島, rock)로 분류

<표2-1> 국내 및 국외 도서의 정의

2. 무인도서 현황

가. 일반 현황

국내에는 전국적으로 약 2,876개의 무인도서가 존재하며 전체 도서의 85.65%를 차지하며 총 면적 76.47km2로 추정하고 있다.

<표2-2> 전국 도서 현황(해양수산부, 2016)

<그림2-1> 무인도서의 분포(해양수산부, 2016)

구 분	전체도서	유인도서	무인도서
			소 계	등 록	미 등 록
도서 수	3,358	482	2,876	2,642	234
면적(㎢)	3,757.72	3,681.25	76.47	76.47	-

전체 무인도서중 사유지가 포함된 무인도서가 1,398개(48.61%)이며 국·공유지로 이루어진 무인도서는 1,478개(51.39%)의 수치를 보이고 있다.

<표2-3> 소유형태별 도서 수 현황

구 분	합 계	국 유	공 유	사 유	하나의 무인도서 내 복수 소유
					소 계	국ㆍ사	공ㆍ사	국ㆍ공ㆍ사	국ㆍ공
합 계	2,876	1,327	145	1,270	134	87	26	15	6
비율(%)	100	46.14	5.04	44.16	4.66	3.03	0.90	0.52	0.21

등록된 무인도서의 지목유형별 면적비율은 임야가 90.24%(69.01km2)로 전, 답 등 다른 지목에 비해 절대적인 우위를 보이고 있어서 개발율이 낮은 상황이다.

<표2-4> 지목유형별 면적 현황

구 분	합계	임야	전	답	기타
합계(㎢)	76.47	69.01	1.99	0.31	5.16
비율(%)	100	90.24	2.60	0.41	6.75

또한, 전체 등록된 무인도서 중 육지와의 거리가 1km 미만인 도서는 1,392개(52.69%)로서 과반수의 도서가 육지와 인접해 있는 것으로 조사되었다.

<표2-5> 거리구간별 도서 수 현황

구 분	합 계	1㎞미만	1～5㎞	5～10㎞	10～20㎞	20～40㎞	40～80㎞	80㎞이상
도서수	2,642	1,392	628	146	158	131	99	88
비율(%)	100	52.69	23.77	5.53	5.98	4.96	3.75	3.32

마지막으로 등록된 무인도서 중 2,283개(86.41%)가 동법에 따라 용도지역*이 지정되어 있으며 이 중 2,245개(98.34%)가 단일용도지역으로 지정되어 있다.  (*용도지역 : 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군 관리계획으로 결정하는 지역, 도시·관리·농림·자연환경보전지역으로 구분)

<표2-6> 단일용도지역 지정 현황

구 분	합계	도 시 지 역			관 리 지 역					농림지역	자연환경보전지역
		소계	공업지역	녹지지역	소계	보전 관리	생산 관리	계획 관리	미 구분
도서 수	2,245	170	17	153	787	619	63	95	10	463	825
비율(%)	100	7.57	0.76	6.81	35.06	27.57	2.81	4.23	0.45	20.62	36.75
면적(㎢)	69.06	9.07	1.09	7.98	20.92	15.73	1.21	3.43	0.55	19.23	19.84
비율(%)	100	13.13	1.58	11.55	30.29	22.77	1.75	4.97	0.80	27.85	28.73

나. 관련 법률

무인도서 관리에 관한 법률은 해양수산부의 「무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률」이 대표적이며, 그 밖에 「독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법」(환경부), 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(국토교통부), 「자연공원법」(환경부), 「연안관리법」(해양수산부), 「산지관리법」(산림청) 등이 관련되어 있는 것으로 조사되었다.

무인도서 관리에 관한 가장 기본 근간이 되는 「무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률」을 요약해 보면 무인도서와 그 주변해역*의 보전 및 관리에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 무인도서와 그 주변해역을 체계적으로 관리하여 공공복리의 증진에 이바지하는 것이 목적이다. (*주변해역 : 무인도서의 만조수위선으로부터 거리가 1km 이내의 바다 중 항만법에 따른 항만구역 등의 바다를 제외한 것) 국가와 지방자치단체는 무인도서와 그 주변해역이 훼손되거나 무분별하게 이용·개발되지 않도록 무인도서의 적정한 보전·관리에 필요한 시책을 수립하고 시행하여야 하며, 「독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법」에 따라 특정도서로 지정된 도서는 이 법의 적용을 받지 않는다.(2016년 12월 기준으로 245개소, 13,130km2)

구역	관련법	지정 요건
문화재보호 구역	문화재 보호법	· 국보·보물 및 중요민속문화재의 보호구역 · 사적·명승·천연기념물의 보호구역 · 보호물 및 보호물이 있는 경우의 보호구역
야생 생물 특별 보호 구역	야생생물 보호 및 관리에 관한 법률	· 멸종위기 야생생물의 집단서식지 · 멸종위기 야생동물의 집단도래지로서 학술적 연구 및 보전 가치가 커서 특별한 보호가 필요한 지역 · 멸종위기 야생생물이 서식·분포하고 있는 곳으로서 서식지·번식지의 훼손 또는 해당 종의 멸종 우려로 인하여 특별한 보호가 필요한 지역
생태 경관 보전 지역	자연환경 보전법	· 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부하여 보전 및 학술적 연구가치가 큰 지역 · 지형 또는 지질이 특이하여 학술적 연구 또는 자연경관의 유지를 위하여 보전이 필요한 지역 · 다양한 생태계를 대표할 수 있는 지역 또는 생태계의 표본지역 · 그 밖에 하천·산간계곡 등 자연경관이 수려하여 특별히 보전할 필요가 있는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역
자연 공원	자연공원법	· 자연생태계, 생물자원, 경관의 현황·특성, 지형, 토지 이용 상황 등 - 공원자연보존지구: 생물다양성이 특히 풍부한 곳, 자연생태계가 원시성을 지니고 있는 곳 등 - 공원자연환경지구: 공원자연보존지구의 완충공간(緩衝空間)으로 보전할 필요가 있는 지역
습지 보호 지역	습지보전법	· 자연 상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부한 지역 · 희귀하거나 멸종위기에 처한 야생 동식물이 서식하거나 나타나는 지역 · 특이한 경관적, 지형적 또는 지질학적 가치를 지닌 지역
시험림	산림자원 조성 및 관리에 관한 법률	· 산림과학기술개발이나 시험·연구를 위한 용도로 활용하기에 적합한 산림 · 수목·지번단위 또는 능선·계곡 등의 천연경계로 구획을 정하여 지정 · 지번단위로 지정하는 것이 부적당한 경우에는 동일지번 중 일부를 구획하여 지정할 수 있음
산림 보호 구역	산림보호법	· 생활환경보호구역: 생활환경의 보호·유지와 보건위생을 위하여 필요하다고 인정되는 구역 · 경관보호구역: 명승지·경관 보호를 위하여 필요하다고 인정되는 구역 · 수원함양보호구역: 수원의 함양, 홍수의 방지나 상수원 수질관리를 위하여 필요하다고 인정되는 구역 · 재해방지보호구역: 해풍·해일·모래 등으로 인한 피해의 방지를 위하여 필요하다고 인정되는 구역 등

<표2-7> 무인도서 관리 관련 법 및 지정요건

무인도서 종합관리계획은 10년마다 수립·시행하며 심의를 거쳐 확정하며 다음과 같은 사항이 포함되어야 한다. ① 무인도서의 보전 및 이용·개발에 관한 기본정책방향, ② 종합관리계획의 범위 및 필요성 등, ③ 무인도서의 유형별 관리방안, ④ 무인도서의 관리에 필요한 지원, ⑤ 영해기점무인도서의 관리 등에 관한 사항, ⑥ 다른 법률에 따른 무인도서 관리현황에 관한 사항, ⑦「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도구분의 현황 등이다. 또한, 특별관리계획은 영해기점무인도서*의 보전·관리를 위하여 특별히 필요하다고 인정되는 경우에 대통령령으로 정할 수 있다.  (*영해기점무인도서 : 「영해 및 접속수역법」에 따라 통상의 기선 또는 직선의 기선으로 인정되는 무인도서와 국제법에 따라 영해의 폭을 측정하는 기선으로 인정되는 간조노출지)

이러한 무인도서 정책 결정을 위한 기초자료를 확보하기 위하여 무인도서에 대한 종합적인 실태조사를 10년마다 실시하여야 하는데 자연재해에 따른 급격한 환경변화 등의 사유가 있는 때에는 수시로 실태조사를 할 수 있다.

<표2-8> 관리유형의 종류

관리유형	정의
절대보전무인도서	무인도서의 보전가치가 매우 높거나 영해의 설정과 관련하여 특별히 보전할 필요가 있어 일정한 행위를 제한하는 조치를 하거나 상시적인 출입제한의 조치가 필요한 무인도서
준보전무인도서	무인도서의 보전가치가 높아 일정한 행위를 제한하는 조치를 하거나 필요한 경우 일시적인 출입제한의 조치를 할 수 있는 무인도서
이용가능무인도서	무인도서의 형상을 훼손하지 않는 범위 안에서 사람의 출입 및 활동이 허용되는 무인도서
개발가능무인도서	그 밖에 일정한 개발이 허용되는 무인도서

무인도서의 효과적인 관리를 위하여 무인도서를 표와 같이 관리유형별로 지정하고 다음과 같은 사항을 고려하여 관리하여야 한다. ① 무인도서의 위치·면적 및 육지와의 거리, ② 무인도서의 자연환경 및 생태계의 실태, ③ 무인도서의 역사적 가치, ④ 무인도서의 시설물 및 이용현황, ⑤ 과거 주민거주 여부 및 향후 거주 가능성, ⑥ 지방자치단체의 개발계획, ⑦ 영해의 설정과 관련한 무인도서의 의의, ⑧ 다른 법률에 따른 관리대상 여부, ⑨ 그 밖에 해양수산부령으로 정하는 사항 등이다.

또한, 절대보전무인도서 및 준보전무인도서에서 다음과 같은 사항에 해당하는 행위를 해서는 안 된다. ① 건축물 또는 공작물의 신축 및 증·개축, ② 토지의 형질변경, ③ 개간·매립·준설 또는 간척, ④ 토석의 채취, 광물의 채굴, 지하수의 개발, ⑤ 입목·대나무의 벌채 또는 훼손, ⑥ 가축의 방목 또는 무인도서 안으로 야생생물(생태계교란 생물)을 반입, ⑦ 야생 동·식물을 포획·살생·채취하거나 포획물 등을 해당 무인도서 밖으로 반출, ⑧ 자연적 생성물을 반출, ⑨ 생활폐기물을 투기, ⑩ 인화성 물질을 이용하여 음식물을 조리하거나 야영, ⑪ 지질·지형 및 그 밖에 자연적 생성물의 형상을 훼손, ⑫ 문화재 등에 대한 각종 행위제한은 각각의 법률에서 정한 바에 따른다.

절대보전무인도서에는 누구도 출입할 수 없으나 다음과 같은 경우는 예외이다. ① 재해의 예방, 응급대책 및 복구 등을 위한 활동 또는 구호 등에 필요한 조치, ② 군사상의 목적, ③ 무인도서의 점검, ④ 태풍 등 자연재해로 인한 긴급피난, ⑤ 주변지역의 주민이 농업·어업 등의 활동, ⑥ 무인도서 안에 토지를 소유한 자가 토지의 관리 등을 위하여 출입, ⑦ 해양수산부장관의 출입허가를 받은 경우 등이며, 이용가능무인도서에서는 다음과 같은 행위를 할 수 있다. ① 해양레저활동, ② 관람을 목적으로 한 탐방행위 또는 자연환경보전을 목적으로 한 생태교육, ③ 여가활동의 일환으로서 야생 동·식물을 해양수산부령으로 정하는 방법으로 포획·채취, ④ 공유수면의 일시적인 점용 또는 사용, ⑤ 관계 법령에 따라 국가기관이 실시하는 행사 등, ⑥ 그 밖에 해양수산부령으로 정하는 행위 등이며, 마지막으로 영해기점무인도서의 보호를 위하여 특별관리계획의 시행에 필요한 조치를 실시하여야 한다고 규정하고 있다.

다. 무인도서 관리 정책

무인도서의 관리는 주로 앞에서 다루었던 무인도서법에 따라 이루어지며, 무인도서 실태조사, 종합관리계획, 관리유형지정, 영해기점 무인도서 관리 등을 수행하고 있다. 현재 무인조사 관리정책의 기초가 되는 실태조사는 해양수산부 장관이 10년마다 수행하고 있으며 자연재해 등 급격한 변화가 있는 경우 수시조사를 실시하고 있다. 무인도서 실태조사 결과에 따라 종합관리계획을 수립하며, 그에 따라 관리유형을 지정, 무인도서에 대한 이용개발과 관리를 시행하고 있으며, 실제 2010년 첫 무인도서 종합관리계획이 수립된 후 2015년에 변경계획이 수립되었으며, 필요할 경우 영해기점 무인도서에 대한 특별관리계획을 수립시행 가능하나 실제 시행은 되지 않은 것으로 파악되었다. 무인도서 관리정책을 실태조사-종합계획-관리유형지정과 관리, 이용개발 등 관리정책 체계를 정리하면 아래와 같다.

<그림2-2> 무인도서 관리정책 체계

2010년에 마련된 무인도서 종합관리계획의 기본목표는 보전과 개발의 조화를 통한 해양영토의 부가가치 창출이며, 기본방향으로 ①관리기반 구축, ②관리유형별 체계적 관리, ③영해기점무인도서 특별관리, ④교육·홍보 강화 등으로 설정하고 추진과제를 아래와 같이 마련하였다.

<표2-9> 무인도서 종합관리계획 기본방향 및 추진과제

기본방향	중점 추진과제
관리기반 구축	· 무인도서 관리제도 정비 · 실태조사 조기 완료 추진 · 종합정보체계 구축 · 관리체계 확립 및 강화 · 관리재원 확보 및 인력 보강 · 관리부처간 협력체계 마련
관리유형별 체계적 관리	· 무인도서 관리유형 지정 · 유형별 관리방안에 따른 체계적 관리 · 미등록 무인도서 등의 관리 · 훼손 생태계 복원 및 형상 복구 · 절대보전 및 준보전 무인도서 내 사유지 매입 추진 · 무인도서 이용·개발 촉진
영해기점 무인도서 특별관리	· 관리기반 확립 및 실질적인 관리강화 · 자연환경·생태계 실태조사 및 DB 구축 · 영해기점 관리역량 강화를 위한 과학적 시스템 구축 · 관리여건 변화에 따른 영해기점 재설정 추진
교육·홍보 강화	· 관리역량 증진을 위한 교육 프로그램 운영 · 인식제고를 위한 교육·홍보 체계 구축 · 지역주민의 자발적 무인도서 관리역량 강화 · 무인도서 정책연구·교육기관 육성

중점추진과제로 무인도서 실태조사 조기 완료 추진과 종합 정보체계 구축 등이 포함되어 있으며, 실제 ‘16년에 실태조사가 1차 완료되어 무인도서 정보조회 서비스가 진행 중인 것으로 조사 되었다.

<그림2-3> 해양수산부에서 제공하는 무인도서 정보조회 서비스

라. 독도와 이어도 등의 사례

무인도서 관리 사례 중에 해양영토 측면에서 한국뿐 아니라 일본과 중국 등 국제적인 관계에서 중요하게 인식되고 있는 유사한 사례로써 독도와 이어도가 있다. 독도는 앞서 설명한 바와 같이 특별도서 관리되나, 한·일간 동해 해양관할권 확보를 위한 거점으로서의 역할을 분류하는데 있어서 그 법적 성질은 여전히 국제법상의 ‘도서’로 분류되어 접근된다는 점을 주의할 필요가 있다. 반면 이어도는 수중암초로써 해양과학기지가 설치되어 있지만 국내법, 국제법상으로 무인 혹은 유인의 ‘도서’ 영역에서 고려되지는 않는다.

다만 상술한 독도와 이어도는 주변국과의 영유권 및 해양관할권 문제를 다루는데 있어서 중요한 이슈로 대두되고 있다는 점에서 체계적 관리와 전략적 활용가치는 어느 지형물 보다 높이 평가될 수 있다. 독도는 한국의 최외각에 위치한 고유의 영토이며 영해기점 도서와 같은 성격을 가지고 있다. 우리정부가 특별 관리중인 고유의 영토임에도 불구하고 일본측의 자국 영토 주장이 빈번히 발생하고 있다. 이어도 역시 깊이 4.6m의 수중암초이므로 유엔해양법상 어떠한 해양영토 지위도 갖고 있지 못하지만 한중 경계획정의 주요 화두로 떠오르고 있다. 그러나 사실 독도와 이어도는 그 지형적 특징과 법적 성질은 매우 다르게 접근된다. 독도는 국제법과 국내법에 의해 ‘도서’로서 그 성질을 인정받고 있으며, 또한 한일 모두 국제법상의 ‘섬’으로 간주하고 있다는 점에서 우리나라 해양관할권 창출의 중요한 역할을 담당한다. 반면, 이어도는 ‘도’라는 정서적 의미의 명칭을 붙이기는 하였으나, 그 성질은 국제법상 ‘수중 암초’라는 점에서 해양관할권 창출을 위한 법적 근거로 작용하지는 않는다.

<그림2-4> 독도와 이어도 과학기지

우리 정부는 이러한 중요성을 인식하여 독도의 경우 「독도의 지속가능한 이용에 관한 법률」을 2005년 제정하고 해역의 생태계와 수산자원의 보전과 합리적인 이용, 관광촉진, 주민 시설관리, 거주민 지원, 선박지원, 교육홍보, 국제협력 등 각종 지원사업을 펼치고 있으며, 이어도의 경우에도 관련 법령은 없지만 해양과학기지를 2003년 설치하고 주변해역에 대한 과학적인 조사 및 모니터링, 관련 연구사업과 민간 이어도연구회 등에 대한 지원, 교육홍보활동 등을 실시하고 있다. 국제법적 및 국내법적 섬은 아니나, 이어도는 동중국해 한가운데에 위치하여 우리나라로 오는 대부분의 태풍을 관측하여 해양재해를 예방할 수 있고, 주변해역에 대한 과학적 연구거점 등으로 활용가능하다는 점에서 중요한 역할을 담당하고 있다.

이렇듯 독도와 이어도 경우 국민적 관심 지역으로 많은 예산과 관리 정책이 집중되고 있지만 정부가 관리하여야 할 무인도서들이 많기 때문에 균형 있는 관리정책이 필요할 수 있다.

마. 해양관할권과 도서의 역할

섬의 법적 효과를 직접적으로 부여하고 있는 국제법적 근거는 유엔해양법협약이다. 1994년 발효된 유엔해양법은 제121조를 통하여 ‘섬’에 대하여는 육지영토와 같은 영해, 배타적경제수역, 대륙붕을 부여하고, ‘암석’에 대하여는 ‘영해’만을 향유할 수 있도록 규정하고 있다. 국제법에서는 섬과 암석을 구분하는 명확한 기준을 제시하고 있지 않기 때문에, 주변국과의 해양경계를 획정하는 과정에서 다양한 갈등요소로 등장하기도 한다.

우리나라 도서개발촉진법은 제2조와 시행령을 통해 “제주특별자치도 본도(本島)를 제외한 해상의 모든 섬”을 말하는 것으로 정의하고 있다. 즉, 해당 법에 의한 도서의 범위에는 “만조 시 사면이 바다로 둘러싸인 지역”을 의미하는 것으로 해석되나, 이는 어디까지나 국내법적 기준일 뿐 해양관할권을 창출하는 권원으로서의 국제법적 근거 조항으로 활용될 수는 없다.

한편, 도서개발촉진법 시행령 제2조는 “해상의 도서”가 만조 시 4면이 바다로 둘러싸인 지역일지라도, 방파제 또는 교량으로 연결되어 있는 육지와 연결된 도서로서 육지와 연결된 때부터 10년이 지난 도서는 “해상의 전도서”로 보지 않는 것으로 규정하고 있다. 단, “방파제 또는 교량으로 육지와 연결된 때부터 10년이 지난 도서인 경우로서 법 제4조에 의하여 개발대상도서("지정도서"라 한다)로 지정되어 법 제6조의 규정에 의하여 수립된 개발사업이 완료되지 아니한 도서”인 경우에는 예외적으로 도서로 인정하고 있다. 이는 도서개발촉진법의 목적이 도서의 생산·소득 및 생활기반시설의 정비·확충으로 생활환경을 개선함으로써 도서민의 소득증진과 복지향상을 목적으로 한다는 점에서 ‘도서’의 특별한 상황과 지위를 잠정적으로 유지, 반영하고자 하는 정책적 배려로 해석된다. 국내법은 “섬”의 관리를 위한 규모 등에 대한 기준을 제시하고 있지는 않으며, 무인도서에 대하여는 4가지의 유형으로 분류, 관리하고 있다.

유엔해양법협약에 따르면, 연안국은 육지(도서 포함)로부터 최대 12해리의 영해, 200해리의 배타적경제수역, 200해리 또는 대륙붕의 자연적 연장에 따라 그 이원(2500m+100해리, 혹은 350해리)까지 해양관할권을 행사할 수 있게 된다. 도서의 경우 본토에 비하여 상대적으로 작은 면적임에도 본토와 동일한 해양관할권을 창출할 수 있는 법적 지위를 가진다는 점에서 해양관할권의 확보에 큰 비중을 가지고 있다는 것을 알 수 있다. 특히, EEZ, 대륙붕 확보의 기점이 되는 ‘도서(암초와 섬)’ 분쟁은 해양관할권 확장 뿐 아니라, 국가의 국방안보 전략 수립을 위한 거점으로 활용가능하다는 점에서 국가간 충돌 가능성을 확대시킨다는 점에서 중요하다. 일반적으로 국제법상 섬으로 분류되는 지형물이 창출 가능한 해양면적은 약 43만㎢에 달한다. 이는 우리나라(남한)가 주장 가능한 해양관할권 면적과 유사(44만 6천㎢)라는 점과 비교할 때 국가관할권, 국방안보, 경제적 측면 등에서 중대한 근거로 작용가능하다는 것을 알 수 있다.

섬 혹은 암석은 국가 주권으로서의 영유권 외에, 관할권 확장, 해양자원, 해상교통로, 해양활동 거점으로서의 군사전략적 가치 등 국가 안위와 직결되는 권리 창출 기능을 갖는다. 이때 “섬 혹은 암석”의 법적 성질은 그 형식이 유인 혹은 무인일 필요는 없으나, 일반적으로 그 규모의 법적 성질이 의심될 경우에는 지형물의 독자적 경제활동 가능성을 고려한다는 점에서, 작은 무인암석은 그 법적 성질이 ‘도서’로 분류되는데 불리하게 작용할 수도 있다.

바. 무인도서 관리 정책의 한계

앞서 살펴본바와 같이 해양영토와 해양공간 자원 차원에서 무인도서의 중요성이 지속적으로 높아지고 있는데 반해 무인도서법에 따른 무인도서 관리 정책에는 여러 가지 한계가 있다. 무인도서 관리를 위해 포괄적이고 구체적인 가이드라인이 필요하다. 공식적인 가이드라인이 마련되지 않고 각 지자체의 실태조사가 매년 과업지시서 등에 의존하여 이루어지고, 분류 지침에만 의존하여 무인도서 분류와 관리가 진행되다 보니 무인도서 관리정책의 일관성과 신뢰성이 낮아졌다고 할 수 있다. 특히 무인도서 관리의 기초가 되는 무인도서 실태조사의 경우 사업 발주처별로 제공하는 과업지시서에 따라 이루어지는 경우가 많아 조사지역, 조사시기 등에 따라 조사항목, 조사방법이 달라졌다. 무인도서 실태조사 및 관리정책에 대한 가이드라인 부재는 무인도서의 면적, 거리 등과 같은 기초현황 조사의 일관성 부족이라는 결과를 나았으며 이러한 결과는 무인도서 관리의 허점으로 작용하고 있다.

또한 단순히 국내의 단편적인 문제만을 가지고 무인도서를 관리하고 있으며 특히, 해양영토 관점에서 종합적인 무인도서 관리 정책을 펼치지 못하고 있다. 무인도서를 조사된 자료는 DB로 구축하고 타 조사 자료와 연계하여 정보의 품질을 높이고 다양한 매체로 공급하여 보급하며 해양영토와 해양공간 차원에서 활용도를 높여야 하는데 현재는 단순한 내부 시스템으로 관리하고 있을 뿐이다. 종합적인 도시 보전 및 이용 차원뿐만 아니라 해양 영토로서의 무인도서 가치에 중점을 둔 무인도서 조사와 해양공간 자원 활용이 진행되지 않고 있다.

도서 개발 정책을 추진하는 부처도 외교부, 환경부, 국토부 등으로 분산되어 있어서 무인도서에 대한 통합적 연계추진이 불가능한 형태로 구성되어 있다. 실질적으로 보면 현재 국내 무인도서는 사회·경제적 활동이 거의 없는 공간적 특성에 따른 관심 부족으로 국토자원으로서 가치 창출을 위한 자료가 부족하고 부정확한 것이 사실이다. 무인도서 관리를 위해 무인도서에 대한 지목유형, 토지이용 형태, 용도구분 등이 있으나 통합적인 기초 자료가 없는 상태로써 실태자료 결과 관련 기관 간 보유 자료의 도서 명칭이 상이하거나 미등록 도서의 존재, 등록도서가 실제로 존재하지 않는 등의 과거 사례도 많이 발견된다.

면적 기준	전남 고흥군 길마도	인천시 장고도
지적공부	32,033㎡	24,790㎡
해안선 기준(GIS)	34,833㎡	31,730㎡
관련 도면

<그림2-5> 무인도서 기초정보 불일치 예시.

해양영토 관리 차원에서 관리를 집중해야할 영해기점무인도서의 경우에도 체계적인 기점 관리를 위한 지형·지질 및 생태계에 대한 축적된 정보를 가지고 있지 못하다. 동해안에 위치한 영해기점의 대부분이 간조노출지에 있으나 이에 대한 구체적인 자료 확보가 되어 있지 않고, 해양수산부에서 제공하는 무인도서 서비스는 단순히 무인도서의 개수에 대한 통계 자료 정보에 머물러 있는 것이 사실이다. 이러한 기초 자료의 부족은 무인도서 관련 공간정보를 통한 다양하고 통합적인 무인도서 파악과 과학적 분석이 불가능하게 만들고 있다. 선진국의 사례를 참고하여 해양영토의 기점으로써 무인도서에 대한 체계적인 관리 방안 수립 과 효과적인 활용 및 관리 방안 수립이 필요하다.

Ⅲ. 국외 무인도서 관련 현황 및 정책 분석

1. 중국

중국은 대륙 국가이면서도 약 7,300개에 달하는 많은 도서를 소유하고 있으며 그 중 무인도서는 약 6,900개, 해안선의 길이는 13,000km인 것으로 조사되어 있다.(2016년 기준) 중국의 경우 일본과의 영토분쟁 및 해양관할권 갈등이 심화되면서 무인도서에 대한 체계적인 관리 필요성을 인식하였으며, 이에 따라 국가해양국에서「무인해도의 보호 및 이용에 관한 관리규정」을 제정(2003년)하고, 이외의 해도의 관리와 보호에 대한 법률 제정을 추진한 바 있다. 중국에서 무인해도는 통상적인 무인 도서뿐만 아니라 암초까지 포함하는 개념이며, 무인도서의 보전과 이용 및 영해 기점이 되는 무인해도에 대한 엄격한 보호제도를 규정하고 있다.

국가해양국에서 해양 전략 연구와 해양업무의 종합조정 강화를 골자로 하는 해양 행정관리 개편을 단행(2008년)한바 있으며, 본 행정관리에는 ‘도서 생태보호와 무인도서 합법 사용’에 대한 기능 추가하고, 기존의 ‘해양관리사’를 확대 개편한 ‘해역해도관리사’를 설치하는 것이 주 내용이다. 해역해도관리사는 도서의 관할 해역 관련 국내 정책과 제도 수립, 무인도서 개발, 도서 명칭 및 표지 설치 등의 업무를 담당하는 부서로써 이는 무인도서에 대한 국가적 차원의 관리를 강화하고, 무인암초에 시설 보강이나 연구개발을 통해 인위적으로 도서의 지위를 만드는 등의 활용 전략을 취하고 있다고 판단된다.

중국은 2009년도에「중화인민공화국 해도보호법」을 제정하고 2012년에는 이 법에 따라 ‘해도보호계획’을 발표하여 시행하고 있다. 중국의 해도보호법은 그 제정 취지가 표면적으로는 “도서의 무질서한 개발과 생태계 파괴, 도서감소”를 제도적으로 방지하는데 있다. 이는 실제 전국인민대표대회의 입법과정에서도 도서관리의 중요성에 대한 위원들의 질의 과정에서도 그 문제점이 심각하게 표출된 바 있다. 다만, 중국 해도보호법 제정의 또 다른 목적에는 조어대, 남중국해 등 주변국과의 도서 영유권 분쟁에 대한 적극적 대응과 관리정책 강화와 연계된 것으로 해석된다. 특히, 중국의 해양정책의 결정과 해역별 가치평가, 관리방법의 결정 등이 국가해양국 주도의 접근 보다는 국방안보적 측면에서의 가치가 우선적용 된다고 해석되는 바, 향후 해양관할권 분쟁에서의 중국의 전략적 접근을 모니터링 할 필요가 있다.

중국은 유인도서와 무인도서를 통합 관리하는 체계로써 무인도서 주변 해역을 포함한 네 가지 유형으로 분류하여 관리하는 것이 주 골자라고 할 수 있다.    - 개발금지구역(禁止开发类海岛), 개발제한구역(限制开发类海岛), 적정개발구역(适度开发类海岛), 중점개발구역(重点开发类海岛)

본 유형에 따라 중국은 도서의 기능과 가치를 고려하여 이용 및 활용 용도를 다음과 같이 정립하였다 :

① 항만 및 해운, ② 수산자원 활용, ③ 광물자원, ④ 관광, ⑤ 해수 이용, ⑥ 해상에너지 이용, ⑦ 해상 건설, ⑧ 해양 보호, ⑨ 공익적 이용, ⑩ 이용 유보 등

또한, 의미 있는 정보로써 중국 샤먼 등에서는 관할 8개 무인도서를 대상으로 민간업체의 크루즈 상품 관광 개발 사업이 2015년부터 추진하고 있다. 본 개발 사업은 3단계로 나누어 추진되며 총 41억 위안가량이 투자될 계획이다. 또한, 샤먼시(厦門市)는 일부 17개 무인도서에 대해서는 2020년까지 도서생태보호, 해안선 방호 프로젝트, 무인도서 공원 및 생태도서 공원 조성 등 복원사업을 추진중하는 등 지자체 단위의 무인도서 보존, 활용이 활발하게 이루어지고 있는 것으로 조사되었다.

해도보호법 이전 중국의 도서관리정책은 ‘유인도’를 제외한 무인도 중심의 〈무인도 보호 및 이용관리에 관한 규정(無居民海島保護與利用管理規定), 이하 ‘規定’〉을 통해서 이루어졌다. 이 규정은 국가해양국이 민정부 및 총참모부와 연합하여 공포 시행한 것으로 무인도서의 생태환경 및 국가의 해양권익 수호가 중요한 목적이었다. 그러나 이 〈규정〉은 중국의 법률은 아니며, 하위단계의 행정법규에 해당한다는 점에서 전반적 도서관리정책으로는 한계를 보이고 있었다. 다만, 이 〈규정〉은 중국의 입법 체계의 특징을 반영하여 법률 제정 전단계의 규정으로 의미가 있으며, 특히 경제성장에 따른 산업화와 도서 활용정책 이행 과정에서 법률 제정 전단계의 관리 조치로는 유용하게 작용하여 왔다. 2009년 해도보호법의 발효에도 불구하고 이 〈규정〉은 여전히 폐지되지 않았으며 ‘무인도’관리규정으로 유효하다.

중국의 2009년 도서보호법은 기존의 〈규정〉이 무인도서와 영해기점소재 무인도서의 보호를 주요 대상으로 한 것에 제한적이었던 한계를 극복하여, 유인도와 무인도, 특수용도 도서(特殊用途海島) 까지 그 적용범위를 확대하고 있다는 특징이 있다. 특히 도서보호법은 ‘특수용도의 도서’의 대상을 “영해기점 소재 도서, 국방용도 도서, 해양자연보호구역 내의 도서” 등으로 구체화하여 도서보호의 목적이 기존의 해양 혹은 도서 관리정책에서 국가의 전략적 의미까지 포함하는 형태로 적극적 전환을 꾀하고 있다고 보여 진다. 중국의 입법과정에서 법안은 당초 ‘특수용도 도서’의 범위에 “국방용도의 도서”를 포함하고 있지 않았으나, 제2심 과정에서 “국방용도의 도서”를 해당 범주에 추가, 논의 과정에서 “생태적 접근”을 강조하였던 것과는 양면적 성격을 가진 법으로 방향 전환이 이루어진 것으로 해석 가능하다. 결국, 중국의 해석에도 불구하고 “영해기점 소재 도서”와 “국방용도 무인도서” 등을 규정하고 있다는 점 등은 동중국해 센카쿠열도(중국명: 조어대) 및 남중국해 영유권 분쟁, 관할권 확대 정책의 일환으로 해석, 적용될 여지가 농후하다고 보여 진다.

중국의 경우 해양 및 도서의 이용과 관리정책을 추진하는 데 있어서 ‘군(軍)’의 의사가 여전히 절대적이라는 점을 고려한다면, 영해기점과 군사적 용도의 지역(도서, 해역)에 대한 법률상의 연계성 확보는 보다 강한 대외적 정책 실현으로 가시화될 수 있다. 결국, 근래 중국의 도서정책에서 보이는 두드러진 특징 중의 하나는 해양분쟁에 대비하기 위한 도서관리 정책이다. 특히 해도보호법상 ‘특수용도’로 분류되는 도서는 영해기점, 국방용도, 해양자연보호구, 과학적 연구 등 특정한 목적을 위한광범위한 지정이 가능하다는 점에서 해양갈등 대응정책과 무관하지 않다. 중국은 도서의 약 58%가 동중국해, 28%가 남중국해, 14%가 황해와 발해에 위치하고 있으며, 특히 주변국과 갈등이 심한 지역을 중심으로 도서의 국방 거점화 작업을 추진 중에 있다. 가장 대표적인 지역으로는 주변국과 첨예한 갈등관계를 형성하고 있는 남중국해 암초를 대상으로 한 매립과 기지화 작업을 들 수 있다. 중국의 대외적 선언은 어업거점 및 군사적 거점 확보 작업이라고는 하지만 사실상 지역해 패권 확보를 위한 정책과 연계되어 추진된다는 것은 부정할 수 없다. 중국의 해역별 지형물 관리와 거점화 정책은 아래에서 기술하는 일본의 특정도서 관리정책과 상당한 유사성을 보이고 있으며, 양국 모두 국방 혹은 안보전략과 연계되어 있다.

중국의 해도보호법은 무인도 관리를 목표로 하였던 기존 법제를 넘어 무인도와 유인도의 통합적 관리 근거법으로 작용 가능하다는 점, 도서를 자연적 가치로서의 역할 뿐 아니라 군사적 이용 거점으로서의 역할까지 포함하여 접근한다는 점에서 주목할 만하다. 중국의 해도보호법에서 규정된 ‘특수용도의 도서’에는 중국이 선포한 77개의 영해기점 소재도서와 영해 기선점 등 시설 및 표식 등이 설치된 도서를 포함하고 있다. 이는 해도보호법의 기능적 목적이 중국의 영토 및 관할권 갈등에 대한 적극적 대응기반 확보에 있다고 사료된다.

2. 일본

일본은 혼슈, 홋카이도, 시코쿠, 규슈 및 오키나와에 해당하는 본토를 포함하여 6,852개에 해당하는 도서를 소유하고 있으며 그 중 무인도서는 6,427개로 굉장히 많은 수의 무인도서를 보유하고 있다. 일본 정부의 기존 도서 관리정책은 낙도진흥법에 따라 유인도서 관리에 초점을 두고 있었으며, 이 법은 원래 한시적으로 운용되기 위한 법이었으나, 2008년 및 2013년에 개정되는 등 개정을 통해 운용되고 있다. 일본의 도서관리정책 근거법에는 낙도진흥법 외에 오가사와라 제도 진흥개발특별조치법(小笠原諸島振興開発特別措置法), 아마미군도 진흥개발특별조치법’(奄美群島振興開発特別措置), 오키나와 진흥특별조치법(沖繩振興特別措置法)이 특정 유인도서에 대하여 제정, 시행되고 있다. 즉, 일본의 도서정책 중 유인도서에 대하여는 낙도진흥법과 함께 특정도서에 대한 특별조치법이 적용되어 시행되고 있다고 해석되어진다.

일본의 도서정책에서 나타나는 중요한 특징은 국가의 도서정책 관리의 중점 대상이 “유인도” 중심으로 제한적으로 시행되고 있다는 점이다. 일부 특별조치법에 의해 최외곽 낙도에 대한 관리정책이 시행되고는 있으나, 이 역시 해역 혹은 유무인도의 일반적 관리정책으로 포괄적 진행을 하는 것에는 미치지 않고 있다. 즉, 일본의 도서정책 관련 법제는 최근까지 일본의 정책이 유인도서를 중심으로 전개되어 왔으며, 이는 무인도를 대상으로 한 입법은 없었다는 것을 의미한다. 또한 이들 법제의 특징은 “도서” 그 자체를 대상으로 하면서도 “해역” 혹은 “주변수역”에 대한 관심과 정책 지향은 상대적으로 약하게 형성되고 있다는 특징이 있다.

일본의 도서정책에 변화가 있었던 것은 2007년 새로운 해양기본법을 제정을 계기로 시작된다. 해양기본법은 제26조를 통해 ‘낙도의 보전’을 규정하고 “국가는 낙도가 일본의 영해 및 배타적경제수역 등의 보전, 해상교통 안전 확보, 해양자원 개발 및 이용, 해양환경 보전 등에 중요한 역할을 담당하고 있다는 것을 감안하여, 낙도 해안 등의 보전, 해상교통의 안전 확보 및 해양자원 개발․이용을 위한 시설 정비, 주변 해역의 자연환경 보전, 주민의 생활기반 정비, 기타 필요한 조치를 강구하여야 한다.”고 규정하고 있다. 해양기본법에 근거하여 수립된 해양기본계획(제2차 : 2013년 ～ 2017년) 제2부(10장)에서는 낙도보전 등에 관한 규정을 하고, 일본의 낙도 보전이 해양관할권 창출 뿐 아니라 안전보장, 해양질서 유지 등에 중요한 기능의 유지를 중요한 정책방향으로 설정하고 있다.

해양기본계획 : 제2부 제10장 (낙도 보전 등)

(1) 낙도 보전

가. 배타적 경제수역․영해 등의 근거가 되는 낙도 보전․관리

① 낙도 및 저조선의 안정적인 보전․관리 추진

- 낙도에서의 배타적 경제수역 등의 근거가 되는 저조선을 보전하기 위해 저조선보전법 및 저조선보전기본계획에 의거하여 저조선보전구역 내의 해저 시추 등의 행위규제를 수행함과 동시에 저조선 상황을 파악하기 위해 선박, 헬리콥터 등을 활용한 순시, 공중사진의 주기적인 촬영, 위성화상 등을 활용한 조사를 실시한다.

- 관계기관에서의 공유를 가능하게 하는 「저조선데이터베이스」를 유지․갱신하고 저조선에 관한 각종 정보를 일원적으로 관리한다. 또한 저조선보전구역의 중요성을 주지시키기 위해 간판 설치와 계몽활동을 실시함과 동시에 해안보전구역에 대해서도 국토보전의 관점에서 저조선과 일체적으로 침식대책과 보전, 유지관리를 추진한다.

- 낙도의 지명 등 국토정보에 대해 지자체 등의 확인 등을 통해 정보를 갱신한다. 특히 영해의 근거가 되는 낙도의 보전․관리의 적절한 실시 및 국민의 이해를 증진시키기 위해 붙여진 명칭을 확인하고 불명확한 경우에는 관계기관간의 협의 후에 명칭을 결정하여 지도․해도 등에서의 통일된 명칭 활용을 도모한다.

- 해양자원의 개발․이용과 해양조사 등이 본토로부터 멀리 떨어진 해역에서도 안전하고 안정적으로 이루어지도록 원격낙도(미나미토리시마 및 오키노토리시마)에서 수송과 보급 등이 가능한 활동거점을 정비한다.

② 낙도에서의 안전 확보와 관측활동 실시

- 해상교통의 안전확보 관점에서 낙도에 설치되어 있는 등대 등의 항로표지 정비 및 적절한 유지관리를 도모한다.

- 태풍, 지진, 쓰나미 등의 자연재해에 의한 피해 방지․경감의 관점에서 낙도의 기상․해상관측시설 등의 정비 및 적절한 유지관리를 추진함과 동시에 지상․고층의 기상관측, 온실효과가스, 오존, 일사방사 등의 관측을 계속하여 실시한다.

- 해양플레이트 관측에도 기여하는 낙도의 위치정보기반을 정비한다.

③ 낙도 및 주변해역의 자연환경 보전

- 해양에 의해 다른 지역으로부터 격리되어 독특한 생태계가 형성되어 있는 낙도는 인간활동과 외래종 침입에 의한 영향을 받기 쉬운 취약한 지역이기 때문에 이들 낙도의 귀중한 생태계 등을 적절하게 보전, 관리, 재생함과 동시에 생물다양성 확보를 추진한다.

- 해안표착물 처리, 외래생물 방제 및 전염병 방역에 대처함과 동시에 생태계 유지 또는 회복을 도모한다.

- 조장, 갯벌, 산호초 등이 남아있는 낙도 주변해역은 귀중한 어장이기 때문에 어장환경의 보전․재생 및 어장정비를 추진함과 동시에 어업인과 지역주민에 의해 이루어지는 조장, 갯벌, 산호초 등의 유지관리 등의 대책을 촉진하고 수산동식물의 서식환경 개선과 수산자원 회복을 도모한다.

- 뛰어난 자연풍경지와 해역경관, 자연해안 등을 보전하기 위해 해안의 적정이용, 자연공원제도의 적절한 활용, 적토와 영양염류 등의 육역으로부터의 유출 저감, 시민과 연계한 청소활동, 불법투기방지의 보급계몽, 표류․표착쓰레기와 유목의 철거 및 섬 밖으로의 수송과 폐기물 처리시설 정비를 추진한다.

나. 일본의 안전보장 및 해양질서유지상 중요한 낙도에 관한 대책

- 일본의 안전보장 및 해양질서유지의 관점에서 중요한 낙도 및 그 주변해역에서의 감시․경계를 적절하게 실시한다.

- 난세이(南西)제도를 포함한 도서부의 방위태세 강화와 관련된 사업을 추진하고, 남서지역을 시작으로 하는 일본주변에서의 정보수집․경계감시 및 안전확보를 도모하여 각종 사태 발생 시 대응에 만전을 기한다.

- 낙도를 둘러싼 정세변화를 고려하여 일본의 영역, 배타적 경제수역 등의 보전 등 일본의 안전 및 해양자원 확보․이용을 도모하는데 있어 특히 중요한 낙도(이른바 「국경낙도」)에 대해 그 보전, 관리 및 진흥에 관한 특별조치에 대해 검토하고 그 결과를 고려하여 필요한 조치를 강구한다.

(2) 낙도 진흥

가. 교통통신 확보

- 낙도에서의 유통 효율화에 효과가 있는 시설 정비와 기자재 도입을 지원한다.

- 낙도주민의 편리성 확보와 지역자원을 활용한 해양관광 진흥 등을 도모하는 관점에서 낙도항로, 낙도항공로의 안정적인 확보유지를 지원함과 동시에 안전하고 안정적인 수송 확보를 위한 낙도터미널 정비를 추진한다.

- 본토와 비교하여 높은 낙도 원유가격의 실질적인 소매가격이 내려가도록 지원한다.

- 정보유통의 원활화 및 고도정보통신네트워크 등의 통신체계를 정비하기 위해 초고속 브로드밴드와 휴대전화 등의 서비스 이용을 가능하게 하는 시설과 전송로 정비를 지원한다.

나. 의료간호 확보 및 교육문화 진흥

- 낙도 등 벽지에서의 의료를 확보하기 위해 지역 실정에 맞는 세세한 지원체제를 정비하고 필요한 의사 등의 확보, 정기적인 순회진찰, 의료기관의 협력체제 정비를 도모한다.

- 낙도에 사는 임산부가 그 섬으로부터 떨어져 산모검진․분만할 시의 경제적 부담 경감을 도모한다.

- 고교 미설치 낙도에 사는 고교생이 고교진학을 위해 섬 밖으로 통학 또는 거주할 시의 경제적 부담 경감을 도모한다.

다. 낙도에서의 산업 진흥 등

- 낙도에서의 지역활성화를 추진하고 정주를 촉진하기 위해 해상수송비 경감 등 전략산업 육성에 의한 고용확대 등의 대책, 관광 추진 등을 통한 교류 확대촉진 대책, 안전․안심할 수 있는 정주조건 정비 강화 등의 대책을 지원한다.

- 낙도의 수산업․어촌이 발휘하는 다면적 기능 유지․증진을 도모하기 위해 어업재생활동에 대한 지원을 통해 낙도의 기반사업인 어업 재생에 대처함과 동시에 농림어업자 등의 6차 산업화를 추진하기 위해 신상품 개발과 판로개척 등의 적극적인 대책을 촉진하는 환경조성 등을 지원한다.

- 낙도의 산업 진흥을 도모하기 위한 계획을 책정하는 시․동(市町村) 단위에서의 제조업, 여관업, 정보서비스업 등에 이바지하는 기계 등의 신증설을 촉진한다.

- 에너지의 안정적이며 적절한 공급 및 환경부하 저감을 도모하는 관점에서 낙도의 자연적 특성을 살린 재생가능에너지 이용을 촉진한다.

- 지역의 창의공부를 살린 진흥을 도모하기 위해 낙도특구제도에 대해 종합적으로 검토한다.

라. 기반 정비

- 낙도의 산업진흥 기반이 되는 도로, 항만, 농림수산기반 등과 정주환경 향상을 위한 생활기반 정비를 추진한다.

제2차 기본계획 전에 수립되었던 제1차 해양기본계획은 2008년에 수립되었는데, 본 계획에는 도서 관리에 대해 ‘도서 자체의 보전·관리를 위한 대책’과 ‘도서의 정주기반 강화’라는 두 가지 측면으로 접근하고 있다. 또한, 기존의 낙도 보전·관리 방안 유지하고, 독도 문제와 배타적 경제수역 등 주변 해역에 대한 관리 강화 방안을 제시하였으며, 특히 중국과 영유권 문제를 빚고 있는 지역에 대한 실효적 지배조치 강화 방안이 포함되어 있다. 이러한 일본 정부의 의도는 해양의 종합적 이용·관리 측면을 강화하고 유인도서와 무인도서를 통합적으로 관리하려는 취지로 파악되고 있다.

일본 도서정책의 적극적 기조로의 전환은 유엔 해양법협약의 발효 및 중국과 동중국해 등에서의 자원 개발 문제로 인한 갈등에 대응하기 위한 조치로 해석된다. 한편, 해양행정에 관한 조직과 정책에 관한 통합 기구인 종합해양정책본부가 설립된 것 역시 이 시기였다. 일본 정부의 정책에서 눈에 띄는 다른 부분은 유인도서와 무인도서를 명확히 구분하여 유인도서는 정주환경의 정비에 초점을 맞추고, 무인도서는 해양 정책상의 지위를 명확히 하기 위한 검토를 위해 「해양 관리를 위한 낙도의 보전·관리 기본방침」을 수립하여 시행하고 있다는 것이다. 해양관리를 위한 낙도 보전관리 기본 방침의 기본 프로세서는 아래와 같다.

<그림3-1> 일본의 「해양 관리를 위한 낙도의 보전·관리」

일본의 도서관리법제는 낙도진흥법, 3개의 특별법(오가사와라제도 진흥개발특별법, 아마미군도 진흥개발특별조치법, 오키나와 진흥특별조치법), 그리고 해양기본법과 해양기본계획에 근거하여 설정된 해양관리를 위한 낙도 보전·관리 기본방침 등을 통해서 관리되고 있다. 이중 낙도진흥법은 유인도 중심으로 국토 균형발전 측면에서 접근하고 있다면 특별법을 통한 세 개의 유인도서는 해양활동과 자원, 안전 등의 거점 도서로서의 기능설정과 연계되어 있다. 또한 기본방침을 통해서는 최외곽 도서로서 해양관할권 창출과 해양활동 거점화 기능이 가능한 지형물이 주요 정책대상으로 설정되어 있다. 일본의 도서정책은 오랫동안 육지영토 중심의 관리정책이 점진적으로 외곽 유인도, 그리고 전략적 거점화가 가능한 지형물로 관리대상이 확대되어 추진된다는 점에서 주목할 필요가 있다. 물론 많은 유인도와 무인도를 가진 일본의 도서정책이 전체 도서를 대상으로 추진되는 것을 기대하는 것은 한계가 있다. 이는 일본의 최근 도서관리 정책이 여전히 ‘거점’ 혹은 ‘안보’적 요소를 강하게 고려하고 있다는 점에서도 이해 가능한데, 이는 일본의 정책이 ‘무인도서’ 자체에 대한 관리 전략 보다는 ‘국가안전’이라는 또 다른 가치가 우선시 되어 표출된다는 점에서도 충분히 해석 가능하다.

일본의 도서 법제에서는 유인도에 대한 관리정책과 무인도에 대한 관리정책이 적절히 차이를 보이고 있음을 알 수 있다. 즉 모든 무인도서에 대한 관리정책과 함께 도서의 핵심 가치에 기반을 둔 관리기반 확보가 중요한 고려사항이 되고 있다는 의미이기도 하다.

3. 문제점 및 시사점

앞서 조사된 바와 같이 중국과 일본은 해양 영토 보전 차원에 초점을 둔 도서 관리에 집중하며 유인도서와 무인도서를 통합 관리하는 체계로써 해양 영토 확장과 도서 인근 해역의 해양 자원에 대한 배타적 권리 행사, 인접국과 경계를 이루고 있는 최외곽 도서에서 영유권 또는 해양관할권 경쟁 대비, 해상 수송로의 안전과 해양 안보, 자연재해를 감시하기 위한 요충지 등에 무인도서 관리 정책의 포커스를 두고 있다. 중국은 「해도보호법」이 유인도서와 무인도서에 모두 적용되고 있다. 일본은 1950년대부터 유인도서를 중점적으로 지원하다 유엔해양법협약 발효를 계기로 유인도서와 무인도서를 종합 관리하는 「해양기본법」을 제정하였다. 국가의 도서 관리도 일본은 종합해양정책본부, 중국은 국가해양국이 주도하면서 법과 행정 조직의 일원화를 도모하고 있다. 법 체계적 관점에서 일본은 중국과 달리 도서에 관한 법적 분화가 빠르게 진행되고 있다. 「해양기본법」에서 도서에 대한 해양적 관리 방침을 선언한 이후 개별 도서의 특성을 고려하여 해당 도서에 맞는 하위 법률을 제‧개정하고 있다. 무인도서 관리를 위한 관리 기관도 일본은 종합해양정책본부, 중국은 국가해양국이 컨트롤 타워 역할을 수행하면서 법과 행정조직의 일원화를 도모해 가고 있다.

구분	유인도		무인도
	법	목적	법(지침)	목적
한국	도서개발촉진법	도서의 생산 및 소득기반시설 정비가 필요한 도서 진흥	무인도서 보전 및 관리에 관한 법률	무인도서와 주변수역의 보전과 관리(이용, 개발)
	독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법	사람이 거주하지 않거나 극히 제한된 지역에만 거주하는 섬의 자연환경 보전	독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법	左同
일본	낙도진흥법	유인도중 산업기반 및 생활환경정비 필요 도서의 진흥	낙도보전·관리기본방침	해양관할권 확장 근거 및 자원, 활동 거점 낙도의 보전
	특정도서 특별법	특정 도서(제도)의 관리와 진흥
중국	도서보호법	도서 자연자원의 합리적 개발, 도서와 주변수역 생태계 평형 유지 및 지속가능한 개발	도서보호법	左同
			무인도서 보호 및 이용 관리 규정	무인도서 생태환경 보호와 국가 해양권익과 국방안전 유지, 무인도서의 합리적 이용

<표3-1> 한·중·일 도서관리법제 비교

출처 : 양희철, “한·중·일 도서관리 법제 비교연구”, 국제법학회논총(2013)

특히 우리가 주목해야 할 점은 한국, 일본, 중국은 유엔해양법에서 정의하고 있는 배타적 경제수역이 중첩되어 있어서 해양경계의 기점이 되는 무인도서에 대한 관리 행정만으로 인근 국가들과의 갈등을 촉발시킬 가능성이 높아 향후 지속적인 동향 파악 및 영향력에 주목해야 한다는 점이다. 단순히 국내 문제만을 가지고 무인도서를 관리하는 것이 아니라 해양영토 관점에서 무인도서 관리 정책을 펼쳐야 한다는 것이다. 특히 일본은 배타적 경제수역의 근거가 되는 도서의 저조선 보전을 위한 조사를 실시하고 있다. 조사 결과는 도서의 보전 가치를 판단하는데 활용되고 있는데, 유인도서 혹은 무인도서, 도서 규모 등에 제한받지 않고 현재적 가치와 미래적 활용 가치를 함께 고려하는 것이 핵심이다. 중국도 도서의 가치와 활용도를 고려한 조사를 실시하고 있으며, 도서의 공간적 위치나 자원의 여부 등을 고려하여 수산 자원이나 광물 자원 용도 등으로 활용 유형을 정립했다. 중국과 일본 모두 도서의 현황을 파악하는데 여러 방법들을 활용하고 있기도 하다. 선박을 통한 현장 조사, 위성이나 항공 등 장비 조사, 도서 인근 주민에 대한 탐문 조사, 기존 자료를 통한 문헌 조사 등이 복합적으로 이루어지고 있다. 조사된 자료는 DB로 구축하여 DVD, 지리지, 홈페이지 등을 통하여 보급되고 있는데, 특히 도서나 주변 해역에서 실시한 타 조사 자료와 연계하여 정보의 품질을 높이고 도서 중심으로 관련 정보를 집약화 한다는 특징이 있다.

따라서, 우리나라도 종합적인 도시 보전 및 이용 차원뿐만 아니라 해양 영토로서의 무인도서 가치에 중점을 둔 무인도서 조사와 해양공간 자원 활용이 필요하며, 도서 개발 정책을 추진하는 부처가 일원화되거나 외교부, 환경부, 국토부 등 통합적 연계추진이 가능한 형태로 구성되어 다양한 연계사업을 추진하여야 한다. 실질적으로 보면 현재 국내 무인도서는 사회·경제적 활동이 거의 없는 공간적 특성에 따른 관심 부족으로 국토자원으로서 가치 창출을 위한 자료가 부족하고 부정확한 것이 사실이다. 무인도서 관리를 위한 정보로 지목유형, 토지이용 형태, 용도구분 등이 있으나 통합적인 기초 데이터는 없는 상태로써 실태자료 결과 관련 기관 간 보유 자료의 도서 명칭이 상이하거나 미등록 도서의 존재, 등록도서가 실제로 존재하지 않는 등의 과거 사례도 발견되고 있다.

최소한 해양영토 관리 차원에서 관리를 집중해야할 영해기점무인도서의 경우에도 체계적인 기점 관리를 위한 지형·지질 및 생태계에 대한 축적된 정보를 가지고 있지 못하며, 동해안에는 영해기점의 대부분이 간조노출지에 있으나 이에 대한 구체적인 자료 확보가 되어 있지 않은 실정이다. 또한, 무인도서정보를 해양수산부에서 제공하고 있으나 단순히 무인도서의 개수에 대한 통계 자료나 인문·사회적 측면, 자연 환경 보전 측면에만 치중되고 있는 것이 사실이다. 이러한 기초 자료의 부족은 무인도서 관련 공간정보를 통한 다양하고 통합적인 무인도서 파악과 과학적 분석이 불가능하게 만들고 있으며, 보다 과학적·객관적인 수단으로 무인도서에 대한 지표를 선정하고 관리유형을 구분하는 방안이 마련되어야 할 것으로 보인다. 또한, 무인도서를 단순한 섬으로 보는 것이 아니라 해양영토의 기점으로써 중국, 일본과 비교하여 체계적인 관리 방안 수립 무인도서에 관한 효과적인 활용 및 관리 방안을 수립하여야 한다.

무인도서의 관리정책에서 특히 중요한 것은 지형물 자체에 대한 정확한 지리정보와 함께 주변해역의 공간가치가 갖는 국가정책적 함의까지 함께 평가될 필요가 있다는 점이다. 중국과 일본의 사례에서 보건대, 동북아에서 나타나는 갈등 기조는 단순히 지형물에 대한 갈등을 넘어 전체 해양관할권을 포괄하면서 접근되고 있다. 즉, 무인도서에 대한 관리정책은 무인도서라는 ‘지형물’ 자체에 독립되지 않아야 하며, 주변해역과의 유기적 연계관리가 확보되어야 한다. 이러한 관리범주에는 유인도와 무인도 관리정책의 유기적 연계성 확보 또한 중요한 수단이 될 수 있다. 우리나라의 최외곽 도서가 주로 무인도 혹은 소수민의 거주형태로 쉽게 공동화(空洞化)될 수 있다는 점을 고려하면 무인도서 관리는 주변의 거주환경과 연계할 때 보다 효율적이고 지속가능한 관리정책으로 유지될 수 있다. 이는 국가 혹은 지자체 중심의 관리정책에는 일정한 한계가 있다는 점을 감안할 때 더더욱 민간, 혹은 주변 지역민과의 협력체계 구축은 필요하다.

Ⅳ. 무인도서의 체계적 관리 및 활용방안

1. 기본 방향

앞에서 살펴본 봐와 같이 최근 해양영토 확보 경쟁이 치열해 짐에 따라 우리나라 주변국인 중국과 일본은 무인도서 관리체계를 재정비하고, 무인도서를 국가 해양 전략의 중요 거점지로 활용하기 위한 다양한 정책수단을 적극 추진하고 있다. 우리나라는 해양안보 강화와 해양의 안전한 이용 등이 중요한 해양영토관리 정책의 현안으로 부각되어 있으나 해양영토 차원에서 거점지로서의 무인도서 활용 전략이 부재한 실정이다. 국내 무인도서의 법제도 기반은 마련되었으나, 해양수산부, 환경부, 국토교통부 등 분산관리 및 전담조직이 취약하여 도서관리의 효율성이 저하되고 있는 실정이며, 무인도서와 주변해역에 대한 전략적 활용 관리전략은 부족한 실정이다. 또한, 현재 무인도서 관리정책은 생태환경보전적 측면에 치우쳐 있어 해양영토 관리 차원의 도서관리 정책수담이 미약하고, 지정학적으로 중요한 위치에 분포해 있는 사유 무인도서에 대한 정책적 영향력도 미흡한 실정이다.

이러한 문제점들과 국외 사례들을 비춰볼 때 해양영토 측면에서 국내 무인도서를 체계적으로 관리하기 위한 방안으로 4가지 측면으로 개선 방향을 설정하여 보았다.

가. 무인도서에 대한 과학적인 관리 기반 구축과 주기적 조사 실시

나. 무인도서 관리유형 지정과 유형별 체계적 관리 강화

다. 영해기점 무인도서에 대한 특별관리와 관리정책·부처 일원화

라. 무인도서에 대한 대국민 홍보와 산업적 활용 확대

무인도서 관리 방안을 효율적으로 마련하기 위해서는 무인도서와 관련된 고품질의 공간정보가 기초 데이터로 수집되어 정보 체계가 확립되어야 하며, 무인도서와 그 주변해역의 공간정보 데이터를 정확·정밀하고 신속하게 취득할 수 있는 방법으로 인공위성, 항공기 등을 통한 주기적인 모니터링이 필요할 것으로 보인다. 과학적 정보에 기반을 둔 관리기반과 관리유형 지정, 그리고 경제적 산업적 활용도를 제고하기 위한 대국민 교육과 홍보를 강화하는 것도 필수적이며, 특히 해양영토 차원에서 영해기점 무인도서의 경우 특별관리계획도 필요하다.

<그림4-1> 무인도서 관리개선 기본 방향

무인도서 관리 방안을 효율적으로 마련하기 위해서는 무인도서와 관련된 고품질의 공간정보가 기초 데이터로 수집되어 정보 체계가 확립되어야 하며, 무인도서와 그 주변해역의 공간정보 데이터를 정확·정밀하고 신속하게 취득할 수 있는 방법으로 인공위성, 항공기 등을 통한 주기적인 모니터링이 필요할 것으로 보인다. 과학적 정보에 기반을 둔 관리기반과 관리유형 지정, 그리고 경제적 산업적 활용도를 제고하기 위한 대국민 교육과 홍보를 강화하는 것도 필수적이며, 특히 해양영토 차원에서 영해기점 무인도서의 경우 특별관리계획도 필요하다.

2. 과학적인 관리 기반 구축과 주기적 조사 실시

무인도서에 대한 효과적이고 과학적인 정책수립을 위해 가장 기반이 되는 것은 무인도서의 해양공간에 대한 정확하고 객관적인 데이터이다. 다양한 과학적 조사 및 분석이 가능한 3차원 공간정보를 활용한 관리 체계를 구축함과 동시에 제도적 장치와 관리 체계 구축 차원에서 필요하다.

국가 차원에서 해양영토관리를 강화한다는 의미에서 무인도서와 그 주변해역에 대한 해양과학조사, 해양관측 등 조사체계를 강화하고, 다양한 해양과학기술을 적용할 수 있는 테스트베드로도 활용 하여야 한다.

중국은 특수용도 도서에 대한 해양관측, 측량, 해양모니터링, 지진관측 등에 관한 공익적 시설설치와 보호를 강력히 추진하고, 도서의 과학연구를 위한 항로 및 기점으로 지정 확정하고 있으며, 일본역시 미나미 토리시마에 대한 해양 신재생에너지, 해양쓰레기 재활용시설, 생태복원, 식량공급 등을 위한 과학기지로 활용하고 있는 점을 보았을 때 우리도 해양영토강화를 위한 무인도서의 전략적 조사, 정보수집이 필요함을 알 수 있다.

특히, 분산되어 있는 무인도서에 대한 과학조사, 실태조사의 장기화에 따른 관리유형 지정 지연이 발생하므로 실태조사는 신속하고 정확한 방법으로 수행할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 광범위하게 분포되어 있는 무인도서를 주기적으로 빠른 시간 내 조사하기 위한 구체적인 방법으로는 항공기를 이용한 조사방식이 있을 수 있다. 항공기를 이용한 무인도서 조사는 항공기에 탑재된 센서를 이용하기 때문에 사람이나 선박의 접근이 쉽지 않은 지역에 대한 조사가 가능하고 한번의 조사로 넓은 지역에 대한 조사가 가능하여 경제적이고 신속성을 확보할 수 있다.

최근 항공기를 활용한 조사 기술의 향상으로 항공조사 자료는 광범위한 해역에 대한 기본자료 확보뿐 아니라, 퇴적물, 생태계 등에 대한 개략적인 파악이 가능하며, 해양영토 측면에서 중요한 무인도서 최외각 간출암 등에 대한 정보 확인도 가능하다. 빠른 조사가 가능하기 때문에 계절적 변화 모니터링이 용이하고, 유류오염사고나 자연재해 발생 시에도 신속한 현황 파악과 조치가 가능한 장점도 있다. 무인도서의 정확한 형상과 해안선 등에 대한 추출이 가능하며 육상과 해저에 이르는 3차원 공간정보 구축을 통해 무인도서에 대한 시각적 공간정보 데이터 구축이 가능하다. 이러한 데이터를 통해 무인도서와 인근 해역에 대한 주기적인 모니터링을 통해 국토 보존, 자연 재해에 대한 체계적 분석 및 관리 체계 구축이 가능할 것으로 기대된다.

<그림4-2> 항공조사를 통한 독도(왼쪽)의 갯녹음(오른쪽) 분포 분석

이렇게 조사된 데이터들은 무인도서에 대한 3차원 해양공간정보 기반으로 구축되어 다양한 부가가치를 창출할 수 있다. 특히, 육지에서부터 해저에 이르는 연결성 있는 3차원 데이터 구축과 무인도서 유형지정에 활용할 있는 생태계 정보, 해양영토 획정의 기반자료로 사용할 수 있는 해안선, 간출암 정보까지 확보할 수 있어서 넓은 구역에 광범위하게 분포되어 있는 무인도서의 체계적인 관리에 활용될 수 있다.

또한, 현재 무인도서 실태조사의 경우 비정기적으로 행해지고 있으므로 상시 모니터링 및 점검을 위해 현행 무인도서 법의 점검(정기점검, 수시점검) 외에 직권에 의한 점검을 추가하고, 점검결과에 대한 부처 간 정보공유 체계 마련이 필요하다. 현재의 무인도서 실태조사는 해양환경, 생태에 치중됨에 따라 전략적 목적의 활용을 위한 무인도서를 선별하기에 한계가 있다. 따라서 2018년부터 실시 예정인 제2차 무인도서 실태조사에 대해 국방용, 산업용, 관광용 등 도서 활용 유형에 따른 맞춤형 실태조사를 실시할 필요가 있다.

<그림4-3> 3차원 데이터를 이용한 암반 분류

<그림4-4> 다양한 공간정보의 융합

무인도서 정보에서 간과하지 않아야 할 중요한 항목으로는 지질학적, 물리해양학적, 생물학적 특성에 대한 조사 작업이다. 특히 최외곽의 해양관리 거점으로서의 중요성을 고려한다면 무인도서의 환경가치, 생태지식정보 등의 구축은 과학적 이용과 관리를 위한 전제이기도 하다. 단계별로는 〈그림4-5〉에서와 같이 무인도서 및 도서 주변의 공간특성을 연계한 유형별 가치평가 작업이 병행되어야 한다. 도서의 가치평가는 가능한 한 관리정책으로의 원활한 이행을 위해 조사와 mapping 작업이 병행되어야 하며, 최종적으로 각 무인도서 및 그 주변해역의 관리 특정화 작업까지 이루어질 필요가 있다.

<그림4-5> 해양생태지도 및 정밀생태지도 사례(백도)

출처 : 강정훈, 전략무인도서 과학적 해양생태도 개발연구, KIOST(2014)

사실 우리나라 도서정책의 가장 큰 문제점 중의 하나 역시 도서의 주권적, 생태적, 경제산업적 기능에 대한 명확한 가치평가가 부재한데서 찾을 수 있다. 앞에서 살펴본 도서정책 역시 주로 유인도 중심으로 설정되어 있다는 점에서, 무인도 관리를 위한 과학적 정보수집과 데이터 구축은 지형물 뿐 아니라 주변해역 관리정책을 결정하는데 핵심 요소로 등장할 수 있다. 더욱이 무인도는 다수의 경우 ‘인간의 거주’행태에 따라 관리의 형식이 선행 결정되어 관리되어 왔다는 점에서, 새로운 경제적 활용과 해양활동 거점 등의 국가정책적 활용(관리)성을 제고하기 위해서는 새로운 무인도서형 데이터가 구축될 필요가 있다. 무인도서의 가치 평가, 혹은 과학적 데이터 구축은 특히 그 주변해역에 대한 평가가 동반되어야 한다.

최근 국회(이개호 의원 대표발의)는 해양공간계획 및 관리에 관한 법률을 발의하였는바, 이는 해양공간의 체계적 조사와 가치평가, 관리방향 설정(해양용도구역 지정) 등을 목표로 하고 있다. 즉, 해양의 가치를 평면적 가치가 아닌 3차원의 다층적 구조로 이해하고, 현대 과학기술 및 환경보호 수요, 미래가치 등을 종합하여 해양의 이용과 개발 방향을 정하겠다는 의도다. 앞에서 언급한 무인도서와 그 주변해역의 가치조사 및 과학화된 데이터 구축 역시 이러한 정책방향과 다르지 않다.

우리나라 주변수역은 해양경계가 미획정된 상황에서 다양한 해양갈등이 전개되며, 그 분쟁은 대부분 해역별 가치평가와 일치되어 있다. 그러나 우리나라의 해양가치평가와 도서정책은 여전히 평면적, 유인도 중심으로 집중되어 있다는 점에서 점진적 패러다임 변화는 필요하다. 이러한 점에서 도서의 가치평가는 향후 해양영토 측면에서의 도서 해양공간계획을 설정하는 과제로 확대 할 수 있는 기반을 조성할 필요가 있다. 상기 도서가치를 총합하여 정부는 육지로부터 격리된 도서를 중심으로 주변국과의 자원관리에 민감한 해역인 EEZ와 대륙붕(CS)을 연계한 해양공간계획, 혹은 도서에 특화되는 해양공간계획을 수립하여 시행할 필요가 있다. 이때, 최외곽 도서는 배타적경제수역 및 대륙붕의 해양공간계획과 연계하여 추진하거나 배타적경제수역 및 대륙붕 해양공간계획의 거점(중시) 기능을 담당함으로써 한반도 주변의 최외곽 및 핵심 거점 도서는 ‘도서-해양공간’이 연계된 대상으로 관리할 필요가 있다.

마지막으로 현재 연안포털에서 관리하는 무인도서 정보가 제한적이기 때문에 관리유형 지정 후 발생하는 갈등을 해결하기 위해 체계적으로 DB 구축해야 하며, 국가 차원의 유무인도서 통합정보시스템 마련하여 운영하는 것이 필요하다. 또한 해양수산부는 연안포털 정보를 통해 일부 무인도서에 대한 실태조사(생태, 환경, 인문 등)의 통합지도를 제시하고 있는 바, 이는 도서에 대한 對 국민 이해를 증진한다는 측면에서 유용하나, 도서와 주변해역 가치평가를 위한 자료로는 한계가 있다. 예컨대, 전남 신안에 위치한 외영산도에 대한 현황자료는 지형, 위치, 수심, 인문사회, 자연환경, 이용현황에 대한 현황을 제공함으로써 도서의 일반적 정보를 이해하는데 유익한 정보로 활용되고 있으나, 이는 도서 육역-해역을 통합하는 도서생태 종합정보에는 이르지 못하는 한계가 있다. 유무인 통합정보 구축을 통해 정책 결정과 과학적 관리 및 특화된 정보 제공을 위해 독립된 Web 시스템 구축하고 부처, 민간과 공동으로 활용할 수 있는 체계가 구축되어야 할 것으로 판단된다.

<그림4-6> GIS 기반 무인도서 Web 서비스 예시

3. 무인도서 관리유형 지정과 유형별 체계적 관리

현재 무인도서는 4개 관리유형으로 구분하여 지정하고 있지만 각 유형병 별도 관리방안에 따른 체계적 관리는 제대로 이루어지지 않고 있다. 따라서, 도서의 국가안보적, 해양영토 확보, 생태적 기능 등 도서 본연의 공간적 가치와 기능을 유지, 증진할 수 있는 관리체계를 마련하여야 한다. 앞서 살펴본 바와 같이 일본과 중국의 무인도서 정책은 사람이 거주할 수 있는 정주환경을 개선하기 위한 정책적 노력을 강화하는 것은 물론이고 도서의 위치적 특성과 지정학, 생태학적 가치 등을 제고할 수 있다. 특히 도서의 해양영토 및 국가안보, 영토 확보를 위한 지정학적 가치, 사회경제적 가치, 자연환경 보전가치 등 먼저 도서의 역할을 규정하고 역할별 관리 전략을 수립하여야 하는 추세이다.

따라서 국내에서도 국가 차원에서 각 무인도서의 역할을 규정하고 맞춤형 관리 전략을 추진할 필요가 있다. 특히 국가차원에서 특별한 목적 수행에 필요한 무인도서에 대해서는 대상 도서를 지정하거나 관리 유형을 별도로 설정하는 제도를 운영할 필요가 있다.

구체적인 시행방법으로 해양영토, 국가안보, 해양산업 활동 등을 위한 특수관리 무인도서를 신설할 수 있겠다. 이는 향후 해양영토 측면에서의 무인도서 관리를 위해 반드시 필요한 정책이다. 현재 보전과 개발로 이원화된 현재 무인도서 관리유형을 개정하여 특수관리 무인도서를 신설하는 것이다. 특수관리 무인도서는 영해의 설정과 관련하여 특별히 관리할 필요가 있거나 국가 안보나 군사상 또는 과학조사나 해양산업 활동의 거점 등의 목적으로 이용되는 무인도서로써 해양수산부장관이 지정하여 고시할 수 하도록 해야 한다.

양희철(해양수산부, 2014)은 최외곽 무인도서의 기능을 해양영토거점, 국방안보거점, 해양안전거점, 해양활동거점, 기후변화거점 등으로 유형화하여 관리방안을 마련할 것을 주문하기도 한다. 이러한 분류방법은 무인도서가 결국은 우리나라 최외곽의 경계를 형성하고 있다는 점과 모든 해양활동의 또 다른 활동 거점으로서의 역량을 제공하는 기능이 가능하다는데 기인한다. 물론 양희철의 접근방법은 모든 무인도서를 거점화의 대상으로 하는 것은 아니며, 육지와 관할해역의 중개지로서의 무인도서의 역할에 주목하고 있다는 특징이 있다. 즉, 해역별 공간가치와 무인도서의 기능적 활용가치를 평가하여 육역과 주변도서(무인, 유인)를 포괄하여 관리, 지원할 수 있는 핵심 거점 무인도서를 대상으로 한다. 물론 이러한 관리정책의 전제는 전체 무인도서와 그 주변수역에 대한 가치평가와 관리정책을 당연히 포괄한다.

이러한 특수관리 무인도서에 대한 관리범위도 조정이 필요할 것이다. 현재 무인도서법에서 지정하고 있는 관리범위는 무인도서와 그 주변해역(무인도서의 만조 수위선으로부터 거리가 1km이내의 바다)로 한정하고 있다. 무인도서의 전략적 거점지로 활용하기 위해서는 무인도서와 그 주변해역을 특정 거리로 한정하기 보다는 그 지리적 영향범위를 고려하여 실효성 있게 설정할 수 있도록 해야 할 것이다. 무인도서의 이용활성화를 위해 접안시설 설치와 이용에 필요한 도로, 항만시설 등을 우선적으로 지원할 수 있는 근거 마련도 필요하다.

경제적 측면에서, 무인도서는 생태 환경과 지리적 조건, 접근성 등의 요소에 따라 얼마든지 활용성을 제고시킬 수 있다. 예컨대, 일본 토교통성은 2015년부터 낙도와 기업을 잇는 「매칭」장소 제공을 통해 낙도의 활성화를 유도하는 정책을 추진하고 있는데, 이것이 바로「시마칭(shimatching, shima(島)+matching)」프로젝트다.

Shima ching 프로젝트는 낙도와 기업을 연결하는 플랫폼 형태로 민간기업의 담당자가 각 섬을 담당하는 업무를 부여받아 도서와 연계되는 프로젝트의 매칭을 지원하는 형태로 진행된다. 프로젝트를 위해서는 우선 기업 담당자가 섬의 관련자들과 충분한 협의를 통해 활성화 프로젝트를 개발하여야 하며, 해당 아이디어를 근거로 기업과의 교류, 상담 기회가 창출된다. 특히, 본토와 멀리 떨어진 도서와 연결 될 수 있도록 한다는 점에서, 외부와의 접촉기회가 적고 생활여건이 열악해 질 수 있는 낙도로서는 외부기업에 의한 인력과 자본투자를 통해 도서의 환경을 개선하고, 새로운 경제활동 기회를 창출할 수 있다는 점에서 유익하다.

물론 기업 입장에서는 ‘도서’라는 특유한 환경을 매개로 판매 홍보를 할 수 있다는 점과 새로운 사업 기회를 창출할 수 있다는 점에서 상호 유익한 사업모델로 부각되고 있다.

〈그림4-7〉 일본의 Shima ching 프로젝트 개요

(출처: 한국해양과학기술원, Issue ＆ Insight 해양정책동향브리핑 제4호. 2017. 9. p.55)

일본의 Shima ching 사업은 유인도 뿐 아니라 무인도에도 좋은 사업 모델이 될 수 있다. 다만, 유인도의 경우 경제적 수요와 도서민들의 이해가 충돌되지 않아야 하는 등의 협업이 필요하며, 무인도의 경우 환경적 조건과 접근성, 국가정책적 지원 가능성 등이 종합적으로 검토될 필요가 있다.

우리나라의 경우, 도서의 경제적 활성화 정책은 해양활동의 거점 기능 강화를 함께 도모할 수 있다는 점에서 ‘민 – 지역 – 관’의 역할과 기능이 함께 투영될 수 있으리라 보여 진다.

4. 영해무인도서에 대한 특별 관리와 관리정책 일원화

유엔해양법협약의 발효로 자국의 해양영토 확보 경쟁이 치열해지면서 중국과 일본은 국가해양전략의 핵심정책으로 도서관리 수단 강화를 명시하고 있다. 유엔해양법에서는 연안국은 기존 12해리에서 200해리 수역내 개발 및 관리에 관한 주권적 권리 행사를 할 수 있으며, 이에 다라 일본, 중국은 영해기선 및 도서관리 수단을 강화하고, 해양관리 전담부서를 설치하거나 확충하여 관할해역의 체계적 관리수단을 마련하고 있다. 한중 해양경계 획정 협상이 시작되었고 중국의 불법어업 행위 및 해상범죄 증가 등 해양이용 위협도 증가하고 있어서 해양경계 획정 및 관할해역 관리를 위한 도서 및 영해기선의 적극적 관리가 필요한 실정이다.

우리나라의 경우에도 영해기점 도서관리 체계를 강화하기 위해 정책적 노력을 추진하고 있다. 기후변화, 해양조사자료 확보, 항해안전 등을 위한 이어도, 가거초 등 해양과학기지의 안전한 조사, 연구 활동 등을 위한 지원체계를 강화하고 있다. 또한 해양수산부 국립해양조사원은 23개 직선기점에 영구시설을 설치하여 영구시설물에 해양, 기상, 환경, 측위 분위 관측 시설을 설치 운영하는 사업을 진행하고 있기도 하다.

이처럼 관련 노력과 함께 국내 무인도서의 법제도 기반이 마련되어 있음에도 불구하고 관리 전담조직은 취약하고 해양영토나 해양산업적 활용을 위한 전략은 부재한 실정이다. 현재 무인도서는 해양수산부(무인도서), 국토교통부(미등록 무인도서 등록 및 국유재산화), 행정자치부(도서개발촉진법), 환경부(특정도서관리), 문화체육관광부(도서관광 활성화 등) 등 부처별 분산 관리됨에 따라 도서의 관리 효율성이 저하되고 있다. 현재의 우리나라 도서관리 법제는 (1) 유임도와 무인도 분리 ; (2) 특정도서 지정을 통한 자연환경 보호; (3) 무인도서(영해기점 무인도서 포함) 보전과 관리; (4) 독도의 지속 가능한 이용을 위한 법 등으로 산재되어 있으며, 각 법의 적용 범위가 다르다. 예컨대, 특정도서로 지정된 무인도서의 경우에는 다수 법이 동시에 적용될 수 있으나 무인도서의 육역과 해역 생태계를 통합한 관리 법제는 미비한 상태이다. 특히, 양희철(해양수산부, 2014)은 《독도 등 도서지역생태계 보전특별법》의 경우 특정도서를 사실상 ‘무인도’로 간주, 정부의 독도 정책과 괴리되어 있으며 독도가 섬으로서 일본과의 해양경계에서 기점으로 활용된다는 정부 정책과도 위배된다고 지적하고 있다. 이는 독도가 국제법적 도서이면서도 무인도를 대상으로 하는 관리법제로 분류되어 관리의 효율화와 주변해역과의 통합적 가치를 기반으로 하는 관리정책에 한계가 있다는 데 근거한다. 해당 법의 적용 범위 역시 ‘특정도서’로서의 육지만을 대상으로 한다는 점에서 도서의 생태적 특징을 온전하게 보존할 수 없는 한계가 있다는 점에서 도서와 해양의 통합 생태계 기반 관리 추세에도 역행하고 있다는 점은 주목할 필요가 있다. 결국 이러한 관리정책상의 흠결은 각 부서에 분산되어 있는 무인도서 관련 업무를 해양수산부로 일원화하여 일관적 관리체계를 적용하는 것이 필요하다는 것을 의미한다.

이러한 일원화된 관리체계를 기반으로 하여 영해기점 무인도서의 주기적 점검 및 훼손 방치 체계를 구축하고, 지형·지질 및 생태계에 대한 정보 축적하여야 한다. 영해기점 무인도서의 경우 관리를 위한 영해기점 주변 대축척 관리도면을 제작하고, 영해기점이 해수면상승과 파랑 등에 의해 파손되거나 변경되는 것을 막기 위한 시설 설치도 병행되어야 할 것이다.

주목할 만한 것은, 앞에서 말한 영해기점은 사실상 우리나라의 최외곽을 형성하는 도서(암석)로 작용한다는 점이다. 이는, 앞에서 적시한 “영해무인도서” 관리정책은 사실 “해양관할권 창출기능”의 보호기능, 즉 수동적 관리기능에 제한적이다. 그러나 영해기점 관리는 사실 보다 적극적으로 활용할 경우 ‘해양자원 이용’, ‘해양활동(어업활동, 광업활동 등) 지원’, ‘법집행세력의 운용 거점’, ‘해양재난 보호거점’, ‘유인도의 空島化’를 방지하기 위한 생활 지원거점 등으로 다양한 활용성으로 접근 가능하다. 이러한 접근법은 이미 중국과 미국의 도서정책에서 등장하고 있으며, 특히 지역해 분쟁 사례가 빈번한 해역에서 뚜렷하게 나타난다. 우리나라는 영유권 문제가 첨예하게 대립하고 있는 독도를 포함하여 남해와 서해지역의 지형물이 모두 이러한 관리 대상으로 포함될 수 있다.

이미 우리나라의 최외곽 도서는 해양관할권 확보, 해양자원이용과 개발, 기후변화에 따른 해양생물종변화와 새로운 해양병원체 대두 등에 대한 관리와 예방적 활용이 그 중요성을 더해가고 있는 상태에 있다. 그러나 그 보다 중요하게는 해양관할권과 영유권을 둘러싼 동북아 해양분쟁의 가속화로 해양영토관리와 해상교통로 확보를 위한 핵심해역별 해양활동 거점 기지 확보가 긴요하게 대두 된다는 점이다. 이런 측면에서 영해기점 무인도서의 관리는 단순한 지형물 관리정책이라기 보다, 주변해역 전체에 대한 관리의 투영력을 강화시킬 수 있는 거점이 될 수 있다는 점에서 중요하다.

물론 해역별 모든 영해기점 무인도서가 관리의 대상일 필요는 없다. 일부 지형물은 주변의 유인도와 보다 큰 내측의 무인도서를 통해 관리의 중심을 형성할 수 있기 때문이다. 일부 수역은 최외곽 영해기점 무인도서를 포함하여 그 주변의 지형물을 포괄한 형태의 거점화 작업이 가능할 수 있다. 중요한 것은 우리나라의 해역별 최외곽 영해기점 무인도서의 활용가치와 평가, 관리방향을 설정한 정책은 아직 총합된 형태로 가치평가가 이루어지지 않았다는 점이다. 핵심해역별로 최외곽도서의 지정학적 가치와 영토관리, 해양활동 수요에 근거한 거점화와 생태지식정보를 구축하여 단계별 활용전략을 수립 할 필요가 있다. 우리나라의 최외곽 축을 형성하는 주요 해역에는「독도-이어도-가거도-백령도」와 그 주변수역을 축으로 하며, 그 축을 따라 군사안보, 영해기점, 해양활동, 기후변화 대응, 해양재단 등 다양한 관리정책 수요가 도출될 수 있다.

특히, 우리나라의 해양경계가 미획정 상태라는 점을 고려하면 영해기점 무인도서의 최외곽 가치는 해역별 타국과의 관계, 해양자원 부존 및 접근과 이용가능성, 해양경계획정 여부, 기후변화에 따른 해양생물자원 영향 여부 등에 따라 구역별 관리 거점화와 가치평가가 선행될 필요가 있다.

5. 무인도서에 대한 홍보와 산업적 활용 확대

앞서 살펴본 바와 같이 전국 무인도서 실태조사는 2007년부터 2012년까지 완료되었으며, 2,605개 도서의 관리유형이 지정된바 있다. 이중 절대보전은 147개, 준 보전 816개소, 이용가능 1,239개소, 개발가능이 285개소이다. 사유 무인도서에 대해 전대보전, 준 보전 무인도서로 지정할 경우, 재산권 제약 등에 대한 이유로 이용, 개발이 가능한 무인도서 지정 변경요구가 증가하고 있다. 반면 국가기반시설, 구역에 위치한 사유 무인도서의 경우 국가안보적, 해양영토 수호 차원에서 무인도서의 국유화를 단계별로 추진하여 사전 예방적 관리체계 구축이 필요하다.

또한 무인도서의 부동산 가치가 올라감에 따라 매매가능성이 높아지고 있다. 무인도서 주변 해역의 개발, 이용수요가 증가함에 따라 부동산으로서 무인도서의 자산가치가 올라가고 있으며 소유자의 매매 가능성 역시 증가하고 있다.    본 연구 중 조사한 바에 따르면 무인도서의 소유자 50% 이상이 외지인으로 무인도서의 가치와 기능 등을 고려하지 않고 부동산으로 매매할 가능성이 높다. 이는 최근 격렬비열도 사례와 같이 중요한 무인도서를 외국인에게 매매할 가능성도 증가한 수 있으므로 이에 대한 관리가 필요하다. 따라서 해양영토 목적으로 관련이 높은 무인도서에 대해서는 외국인 토지거래 허가구역으로 지정을 해야 할 필요가 있다. 현재 외국인 토지법은 외국인의 토지취득 시 국방목적을 위해 필요한 경우 등에는 허가를 받도록 규정하고 있다. 따라서 국방목적, 영토관리, 안전 목적, 해양과학기술 등의 목적으로 특별 관리해야하는 무인도서는 외국인 토지거래허가구역으로 지정하기 위해 외국인토지법의 개정이 필요한 것으로 파악된다.

물론 외국인에 의한 무인도서의 매입이 국제법적 측면에서 영토주권의 변경과 같은 효과를 발생시키지는 않는다. 다만, 최외곽도서 등 핵심해역에서의 도서기능은 국가정책적 방향과 일치하는 측면에서 관리되고 활용되어야 한다는 점에서는 중요한 의미를 갖는다. 물론 우리나라 외국인토지법 시행령을 통해 국방목적상 필요한 섬에 대하여는 국토교통부장관을 통해 외국인 토지취득 허가제로 지정할 수 있다는 점에서 관리상의 공백은 없다. 그러나 중국과 일본, 북한 등 지역해 질서의 불안정성이 높아질수록 각국의 해양활동 또한 다양하게 이루어질 것을 고려한다면 국가정책적 활용성이 강한 무인도서의 단계적 국유화 작업과 외국인에 의한 소유현황을 주기적으로 모니터링 할 필요가 있다.

그 외의 무인도서의 경우에는 민간 투자 유치를 장려하여 활발한 산업 활동을 촉진할 필요가 있다. 무인도서의 활용도 제고를 위해 대외 홍보사업이 필요하며, 무인도서의 인식 제고를 위한 교육·홍보 체계 구축, 지역 주민의 자발적 무인도서 관리 역량 강화, 무인도서 정책 연구·교육 기관 육성 등이 필요하며, 개발대상 무인도서의 경우 이를 적극 홍보하고 투자자들이 이에 대한 정보를 확인할 수 있는 서비스도 필요하다.

육지를 예로 들면, 도시와 농촌간의 생활 연계형 산업이 활성화되고 있다는 것을 알 수 있다. 대도시를 중심으로 하는 근교농업은 주변해역의 도서를 적절히 연계하여 무인도서 자체의 산업화를 꾀하는 유력한 대상으로 설정 가능하다고 보여 진다. 즉, 적절한 이격성과 접근성, 관리의 수월성을 중심으로 주변 무인도서군을 생태계와 기후대, 지질 및 식생 조건 등을 고려하여 도시인의 힐링형 도서 산업, 도시 공급형 ‘텃밭’, 도서체험형 산업 등으로 육성, 기업형 都-島 양식기반으로 활용하는 방안이 유력한 사업 후보군으로 형성될 수 있다.

무인도서의 산업적 활용의 효과는 비단 무인도서 자체에 제한적으로 이루어지지 않는다. 우리나라 유인도서는 이미 고령화와 인구유출에 따른 감소, 교육과 의료, 교통 등에 대한 사회적 서비스 저하 등의 문제에 직면하고 있으며, 이는 향후 사회적 수산물 공급원의 저하를 야기할 수 있다. 즉 바다의 생산성과 국가정책적 공익성을 유지하기 위해서는 도서를 통한 육지와의 소통형 산업 육성이 시급한 것이 사실이다. 국외사례에서는 일본의 어촌진흥책인 해업(海業)에 주목할 필요가 있다. 해업은 어촌의 소득 증대를 위해 그들이 거주하는 어촌 중심의 지역자원 가치를 창출하려는 정책을 말한다. 일본의 해업은 특히 적극적인 도시와의 교류, 환경개선, 지역활동 및 경영개선 활동을 주된 추진 과제로 설정하고 있으며, 이는 결국 인구유입과 생활수준의 제고로 연계되고 있다.

물론 일본 정책을 수용하기 위해서는 생태계 건강성과 유지능력을 초과하거나 도서의 식생과 생태체계에 영향을 줄 수 있는지에 대한 명확한 사전 영향평가가 수행될 필요가 있다. 무인도서를 활용한 새로운 식량확보화 작업 혹은 새로운 산업적 거점 확보, 해양활동 및 레저활동의 거점, 체험학습 거점 등의 이용정책 역시 이러한 전제를 기반으로 하여야 한다.

무인도서에 대한 일반대중의 인식 제고 또한 중요한 작업으로 수행되어야 한다. 특히 정부에 의한 무인도서 지원 정책은 인프라 구축과 정주여건 개선, 도서의 고유성과 유일성, 문화생태적 환경 조성 등으로 다양하게 접근될 수 있으나, 그 성공은 여전히 그 주변을 거점으로 하는 지역민을 통해 자생력을 가질 때 그 파급력과 안정적 관리가 가능하기 때문이다. 무인도서의 관리는 국토, 그리고 해양영토를 보전하기 위한 전제라는 점에 국민적 공감대 확보에 기반을 두어야 하며, 이를 토대로 해양안전확보와 정주여건 개선을 위한 다양한 소득과 공공서비스 지원, 해양쓰레기 회수 정책을 “사회적 책임”으로 전환 가능하다.

무인도서를 잘 보전하면서 최대의 가치를 창출할 수 있는 전략적 홍보와 교육, 무인도서 탐방체험 가이드를 설정하여야 하며, 환경 친화적 무인도서 개발 가이드 등의 책자를 마련하여야 한다. 또한 무인도서 전문기관 지정 운영을 통해 보전관리 및 산업적 활용을 촉진 하고 컨설팅 할 수 있는 체계도 필요하다.

Ⅴ. 결론

유엔해양법협약(UNCLOS, 1994년)의 발효에 따라 연안국은 12해리 영해, 200해리 EEZ, 200해리 외측으로 육지영토의 자연연장에 근거한 확장(최대 350해리, 혹은 수심 2500m에서 100해리)된 대륙붕을 향유할 수 있는 근거를 확보하였다. 또한 UNCLOS 제121조에 따라 섬과 암석은 그 범위의 차이는 있으나 일정한 범위의 관할해역을 가질 수 있게 되었다. 즉, 도서는 관할권 창출 능력에서 육지영토와 동일한 효과를 발휘하며, 특히 대향하는 거리가 제한적인 동북아 해역에서 도서는 각국의 이익을 제고하거나 갈등을 증폭시키는 주된 대상으로 주목받고 있다는 점에서 중요한 관리정책의 대상이 되었다. 또한 UNCLOS상 섬은 국가 주권으로서의 영유권 외에, 관할권 확장, 해양자원, 해상교통로, 해양활동 거점으로서의 군사전략적 가치 등 국가 안위와 직결되는 권리 창출 기능을 가지게 되었다. 도서의 대외적 가치 외에, 국내법 및 산업, 환경적 측면에서 도서는 그 자체로 이용 혹은 개발 가치를 가지며, 도서관리 정책은 국가의 해양관할권 관리거점 및 해양자원 이용 거점으로 그 역량을 확대시키는 중요한 플랫폼으로 작용할 수 있다.

특히, 국가 간 역사적 긴장관계를 형성해 온 동북아 국가는 각국이 21세기 진입과 함께 세계질서의 재편을 주도하거나 규모 있는 경제력을 갖춘 국가로 안정적 성장 근원을 확보하기 위한 노력을 경주하고 있다. 따라서 동북아에서 EEZ와 대륙붕 확보의 기점이 되는 ‘도서(암초와 섬)’ 분쟁은 해양관할권 확장 뿐 아니라, 국가의 국방안보 전략 수립을 위한 거점으로 활용성과 연계되어 그 관리, 이용, 개발의 필요성이 시급하게 제기되고 있다.

해양관할권 창출과 권익 증대, 영토분쟁, 어업자원, 해양광물자원 이용과 개발기반, 해양공간을 둘러싼 갈등구조 점증과 해상교통로확보, 불법조업 대응 등 각국의 도서정책은 대외적 혹은 섭외적 특성이 혼재되어 반영되고 있다. 도서의 활용 기능 역시 다목적이고 복합성을 띠며 확대되고 있다는 점에서 시대적 중요성은 보다 증대되고 있다. 도서의 가치와 동북아에서 우리나라의 지정학적 위치 등을 고려하건대, 향후 해양에서의 분쟁구도는 보다 첨예하게 대립될 것으로 예상된다. 도서와 해양의 안정적 활용을 위해서는 도서의 공동화(空洞化) 방지 방안, 해양과 도서 기반 활동의 지속성과 안정을 확보하기 위한 핵심해역별 해양활동 거점으로서의 도서 기능화 등의 영역을 중심으로 관리 정책 결정과 지원이 긴요하게 요구된다.

본 연구를 통해 첫 번째 제시한 무인도서에 대한 과학적인 관리 기반 구축과 주기적 조사 실시를 위해서는 무인도서의 관리유형을 재분류하고, 지방자치단체의 역할을 강화하며, 관리인력 보강 등을 위한 제도개선과 책임과 역할이 강화되도록 무인도서 관리주체를 명확히 하는 것이 우선 필요하다. 또한 1차 실태조사가 완료되었으므로 향후 항공기 등을 통한 주기적이고 과학적인 모니터링 방안을 수립․실시하는 것이 필요하며 관련 정보를 중앙부처, 지자체, 민간 등이 공유할 수 있는 One-Click 종합정보체계가 필요하다.

One-Click 종합정보체계는 기본적으로 정보의 서비스에 중점이 있다는 점에서, 무인도서의 정보를 필수요소로 한다. 특히 도서와 그 주변해역의 관리를 위한 의사결정은 정보와 가치평가를 근간으로 하며, 이때 해양정보는 해양 활동을 평면적 가치에서 수직적 가치로의 확대시킬 수 있다는 점에서 중요하고, 국가의 도서 관리정책을 결정하는 데도 핵심 가치로 부각될 수 있다. 이는 본문을 통해 언급한 해양공간계획의 지역적 가치평가, 즉 도서가치평가 혹은 도서공간관리계획의 일환으로 이해될 수도 있으리라 본다.

해양에서의 인간활동 확대와 함께 도서를 근거로 하는 활동 역시 수요 증가가 예상되며, 이는 특히 다도해적 특징을 가진 우리나라에서는 섬을 중심으로 한 해양공간계획을 시행할 필요가 있다. 도서 해양공간계획은 섬과 주변해역을 인간활동과 통합 관리한다는 측면에서 접근되어야 하며, 유기적 연계성을 가지는 모든 생태환경도에 대한 정보 구축을 근간으로 평가, 관리방안을 설정할 필요가 있다. 또한 도서 정보의 구축은 생태환경의 가치평가기술 개발과 지형, 도서, 주변수역과 지질, 자원환경도, 전략적 중요성 등을 포함하여 접근하며, 해양공간계획은 이들 정보의 총합을 바탕으로 추진함으로써, 도서 공간계획이 국가 “해양영토”관리의 측면을 포괄할 수 있도록 할 필요가 있다.

두 번째인 무인도서 관리유형 지정과 유형별 체계적 관리 강화를 위해서는 관리유형 지정원칙을 수립하여 합리적으로 유형을 지정하고, 유형별 관리방안을 마련하여 맞춤형 관리 강화와 절대보전 및 준 보전 무인도서의 형상 및 생태계 보전을 위해 예방적 지도․감독을 강화하고, 훼손 도서에 대해서는 복원․복구 사업 시행하고, 또한, 현재 보전과 개발로 이원화된 현재 무인도서 관리유형을 개정하여  해양영토, 국가안보, 해양산업 활동 등을 위한 특수 관리 무인도서가 신설되어야 한다. 현재 무인도서 법에서 제한된 무인도서의 관리 범위(만조선 기준 1km이내 바다)를 각 용도별, 목적별로 전략적 거점지로 활용하기 위한 관리범위 지정이 필요하며, 특수 관리 무인도서의 경우 관련 시설물 설치도 우선 지원하여야 한다.

세 번째 현재 해양수산부외 국토부, 환경부, 행정자치부 등에 분산되어 있는 무인도서 관련 업무를 해양수산부로 일원화하여 일관적 관리체계를 정립하는 것이 필요하다. 물론 부처별 도서 육성 혹은 진흥, 무인도 관리에 관한 시책은 상당부분 중복현상이 불가피하고, 혹은 각 부처의 관리 대상에서 제외되는 현상도 발생하기도 한다. 그러나 우리나라 현행법상 도서관리 정책은 지나친 부처 이기주의로 법제화되었다는 점에서, 무인도서와 주변해역의 관리 효율화를 위한 제도적 개선은 반드시 요구된다.

이에, 도서 관련 국내법을 통합할 필요성이 제기되며, 그 방향은 국토의 균형발전 측면에서 유지가 필요한 ‘도서개발촉진법’ 외에는 유인도와 무인도를 통합한 관리 법제를 수립, 정책수립의 일관성과 도서 지원 예산의 효율성을 꾀할 수 있는 방안으로 제기할 만하다. 예를 들어서, 특정 도서가 인근 도서 생태계와 연계될 경우에는 해양과 도서의 관리 범위와 관리 항목을 관리 대상의 생태계를 중심으로 획정, 도서의 가치 평가와 관리가 과학적 동일성을 유지하며 추진될 수 있도록 유도하는데 좋은 수단으로 활용가능하다.

특히 영해와 직접적으로 관련된 영해기점무인도서의 보전․관리 체계의 명확화와 계획에 입각한 점검 및 관리를 통한 해양관할권 강화기반 구축과 영해기점무인도서 및 주변해역의 자연환경․생태계 훼손에 대한 정기적인 모니터링을 실시하고 획득 자료 축척으로 영해기점의 관리역량을 증진하는 것이 필요하다.

네 번째인 무인도서에 대한 대국민 홍보와 산업적 활용 확대에 방안을 위해서 무인도서 관리 인력의 역량 증진을 위한 교육프로그램을 운영하고 국민․이용자의 무인도서 가치 인식 제고를 위한 교육․홍보 강화가 필요하다. 지역주민의 자발적 무인도서 관리 프로그램의 도입․확대를 통해 지역 및 주민 밀착형 무인도서 관리체계 확립이 필요하며, 무인도서 정책에 대한 조사․연구와 민간부분에 대한 교육․홍보 기능 강화를 위해 무인도서정책연구․교육기관의 지원 및 육성이 체계적이고 지속적으로 추진되어야 한다. 다만, 해양영토와 직결되어 있는 무인도서의 경우 외국인 토지거래 허가구역으로 지정하여 운영할 필요가 있으며 이미 일부 영해무인도서를 중심으로 제도적 변화를 꾀한 바 있다. 그 외에 이용가능도서는 자원의 보전과 이용의 편익이 조화될 수 있도록 해양레저활동․생태교육 등 탐방프로그램을 개발․보급이 시급하고, 개발가능도서는 행정절차 및 예산 지원 등을 통해 개발을 촉진하되, 무인도서 기능 유지를 위해 관계기관과 협조하여 지속적인 관리가 요구된다.

사실 정부의 무인도서 관리정책은 아무리 법제도적 정비가 구축되어도 관리의 한계는 노정될 수밖에 없으며, 가장 중요한 것은 지역민의 자발적 관리의지에 의존될 때 가장 큰 효과로 이어진다. 이는 제도정비에도 불구하고 정부의 정책방향이 일방적 거주민 이탈 방지, 무인도서의 유인화 등으로 일원화 될 경우의 한계점을 지적하는 의미이기도 하다.

무인도서 관리정책은 정부의 상시적 관리 대상에 인지되어 있지 않기 때문에 미시적인 접근 보다는 거시적인 접근을 통해 도서의 제반 여건들을 개선해 나갈 필요가 있다. 도서를 개발하는 정책을 시행할 경우, 개발로 인하여 해당 도서 및 인근 도서의 거주민의 생활에 어떠한 영향을 미칠 것인지 면밀한 평가가 필요한 것 역시 이러한 이유에서 이다. 유인도 및 무인도서의 관리와 지역적 가치, 활용가치 등에 대하여는 지역민의 전통적 지식이 가장 우월적 가치로 누적되어 왔기 때문이며, 이는 동시에 지역사회와 공존하고 협업하지 않은 형태의 정책은 실패하기 쉽기 때문이다. 예컨대, 도서와 주변수역의 생태적 건강을 고려하지 않고 거주민만을 중심으로 하는 정책지원은 도서 자체의 존립을 위태롭게 한다는 점에서 지양할 필요가 있으며, 그 반대의 경우 역시 정책적 실효성을 확보할 수 없다. 이러한 점에서 정부에 의한 도서정책의 성공은 인프라 구축과 정주여건 개선 외에, 도서의 고유성과 유일성, 문화 생태적 환경이 무인도서를 포함한 주변 도서민을 통해 자생력을 가질 때 그 파급력은 안정적일 수 있다.

무인도서의 가치는 시대적 변화를 통해 보다 제고되고 있다. 정책적 관리방향과 관리방향 설정을 위한 가치평가, 방법 또한 새롭게 접근되어야 한다. 이와 함께 앞에서 언급한 4가지 추진 방향인 실현가능하기 위해서는 무엇보다도 구체적이고 세부적인 단계별 추진계획과 예산확보 방안이 마련되어 체계적으로 추진될 수 있는 조직과 무인도서 전문 인력 확보를 통해 우리나라 무인도서가 체계적인 관리로 중국과 일본의 해양영토 경쟁에 철저히 대비가 요구된다.

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