연구보고서

국가․지방재정 등 공공재정환경의 연구

(디지털예산회계시스템, 지방재정관리시스템 등의 외부감시수단 활용‧증진방안 연구 포함)

(부제: 공공재정에 대한 외부감시수단인

국민참여감사제도 활용 및 증진방안 연구)

감   사   원

하  헌  정

목     차

제1장 서론	1

제1절 연구의 배경 및 목적	1

제2절 연구의 범위 및 방법	2

제2장 국가재정 현황	3

제1절 2014 회계연도 재정운용	3

제2절 재정상태 및 운영결과	4

1. 2014 회계연도 통합재정수지	4

2. 재정통계상 국가채무	7

제3장 지방재정 현황	11

제1절 2014 회계연도 지방재정운용	11

1. 세입구조	12

2. 세출구조	14

3. 지방채무	16

제4장 국민참여감사의 법적 의의와 기능	18

제1절 국민참여감사의 의의와 제도의 기원	18

제2절 내부기획감사와 국민참여감사의 관계	19

제3절 국민의 감사청구권의 법적 성격	21

1. 국민의 감사청구권과 참여민주주의	21

2. 국민의 감사청구권의 권리성	22

제5장 외국의 위법부당한 재무회계의 통제와 감사제도	24

제1절 영국 감사원의 감사와 직원의 비리신고제도	24

1. 영국의 감사원	24

2. 직원의 비리신고제도와 감사원 감사	24

제2절 미국의 위법부당한 재무회계 통제와 비리신고자	26

1. 비리신고자보호법에 의한 비리신고자(Whistleblower)인 공무원의 보호	26

2. 미국법상 비리신고자와 허위청구방지소송	27

제3절 분석 및 평가	29

제6장 우리나라의 국민참여감사제도의 현황, 그 문제점과 개선방안(정책제언)	31

제1절 국민참여감사제도의 이용현황	31

1. 국민감사청구제도의 현황 (2017. 12. 31. 처리기준)	31

2. 공익감사청구제도의 현황 (2017. 12. 31. 처리기준)	34

3. 기타 청구제도와의 관계	38

제2절 국민감사청구제도의 문제점과 개선방안	44

1. 국민감사청구제도의 의의	44

2. 국민감사청구제도의 개요	47

3. 국민감사청구제도의 법제도적 기능	51

4. 국민감사청구제도의 문제점	53

5. 국민감사청구제도의 개선방안	56

제3절 공익감사청구제도의 문제점과 개선방안	63

1. 공익감사청구제도의 법적 근거	63

2. 공익감사청구의 요건	64

3. 공익감사청구의 대상	70

제7장 결론	74

[참 고 문 헌]	76

표  목  차

[표 1] 2014회계연도 예산안 및 확정예산	3

[표 2] 2014회계연도 총수입․총지출 결산 결과 및 증감률	4

[표 3] 통합재정수입과 통합재정지출의 변동 추이	5

[표 4] 재정수지 변동 추이	6

[표 5] 회계별 통합재정수지	6

[표 6] 연도별 보전재원 추이	7

[표 7] 연도별 국가채무 추이	8

[표 8] 성질별 국가채무	10

[표 9] 지방재정 세입예산(일반회계+특별회계) 순계추이	14

[표 10] 기능별 지방세출 예산순계(일반회계+특별회계)	15

[표 11] 지방채무 현황	16

[표 12] 지방공기업 부채 현황	17

[표 13] 국민감사청구 분야별 접수현황	32

[표 14] 국민감사청구 처리 및 감사실시 결정비율 현황	33

[표 15] 공익감사청구 분야별 접수현황	35

[표 16] 공익감사청구 청구주체별 접수현황	36

[표 17] 공익감사청구 처리 및 감사실시 결정비율 현황	37

[표 18] 국민감사청구제도와 주민감사청구제도의 비교	42

[표 19] 국민감사청구 주요 내용	44

[표 20] 국민감사청구와 공익감사청구 비교	46

[표 21] 공익감사청구 주요 내용	64

그 림 목 차

[그림 1] GDP 대비 국가채무 추이	9

[그림 2] 연도별 지방자치단체 예산	11

[그림 3] 연도별 전국평균 재정자립도 추이	12

[그림 4] 지방세 분류	13

[그림 5] 지방채무 변동 추이	16

[그림 6] 국민감사 청구분야별 접수비율	32

[그림 7] 공익감사 청구주체별 접수비율	37

제1장 서론

제1절 연구의 배경 및 목적

현대국가에서 공공재정 등에 대한 감사제도는 그의 핵심적 기능으로서 회계검사와 직무감찰을 통해 대의제 민주체제가 필연적으로 내재하고 있는 지배엘리트의 부패화의 위험성을 극복하고 국민의 권익을 최대화해야 하는 과제를 안고 있다. 더구나, 헌법이 예정하고 있는 법치주의적 구조를 통해 국가권력의 합리적 통제가 제대로 구현되지 못했던 뼈아픈 역사적 경험을 가지고 있는 우리나라로서는 헌법의 기본가치인 민주주의 및 국민주권주의를 공고화하기 위한 국민참여를 보장하는 감사제도가 중대한 의미를 갖는 것이라 할 것이다.

이렇듯 21세기 들어 현대국가의 기능변화에 따라 감사제도 역시 새로운 변화에 직면하고 있는바, 감사기능도 국민의 참여와 협력을 강조하는 지배체제의 형성 및 국민권익구제기능의 제고라는 시대적 요청에 적극적으로 대응해야 한다. 이러한 기능변화의 요청에 대응하기 위해서는 종래의 내부기획감사 못지않게 국민의 참여를 본질로 하는 국민참여감사가 중요해지는데, 현행 법제도상 국민참여감사는 감사청구제도 등의 형태로 나타나고 있다.

이와 같이 국민참여감사는 현대의 감사제도에 있어 중요한 의미를 가짐에도 불구하고, 그에 대한 법적 체계 및 근거 등 법제적 측면에서는 여러 가지 문제점을 안고 있어 그의 정비 및 개선의 필요성이 시급한 실정이다.

이하 본 연구보고서에서는 국가‧지방재정 현황을 살펴본 후 공공재정 건전화를 위한 외부감시수단 중 국민참여감사제도로서 감사청구 관련 제도 현황과 운영의 문제점을 분석하고 국민의 참여를 충분히 보장하면서도 공익성 및 효율성을 제고할 수 있는 방안에 대해 논의해 보면서 향후 외부감시수단으로서의 활용 및 증진 방안 등 개선점에 대해 제언해 보고자 한다.

제2절 연구의 범위 및 방법

현재 우리나라에는 ｢지방자치법｣에 규정되어 지역주민이 감사를 청구할 수 있는 ‘주민감사청구제도’와 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣에 규정된 ‘국민감사청구제도’ 및 ｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣(감사원훈령)에 규정된 ‘공익감사청구제도’ 그리고 ｢국회법｣에 규정된 ‘국회감사요구’ 등의 관련 감사청구제도가 있다.

본 연구보고서는 먼저 국가‧지방재정의 현황과 국민참여감사의 법적 의의 및 기능을 살펴보고 외국 제도와의 비교 분석을 한 후 현재 우리나라에서 국민참여감사로 정착된 국민감사청구제도와 공익감사청구제도를 중심으로 기타 청구제도와의 관계 및 우리나라 국민참여감사제도의 현황과 그 문제점을 분석하여 개선방안을 제시해 보고자 한다.

연구의 방법으로는 문헌연구를 중심으로 감사청구 관련 서적, 관계 논문, 행정자치부 등 관계기관 자료, 감사원 연보, 편람과 감사연구원 등 관련 연구기관 자료, 그 밖에 관련 법령 등을 참고 하였다.

연구보고서의 구성은 제1장 서론, 제2장 국가재정 현황, 제3장 지방재정 현황, 제4장 국민참여감사의 법적 의의와 기능, 제5장 외국의 위법부당한 재무회계의 통제와 감사제도, 제6장 우리나라의 국민참여감사제도의 현황, 그 문제점과 개선방안(정책제언), 제7장 결론 순으로 마무리 지었다.

제2장 국가재정 현황

감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”를 참고하여 작성하였다.

제1절 2014회계연도 재정운용

2014회계연도 정부 확정예산의 총수입은 369.3조 원으로 전년 예산액 대비 3.3조 원(0.9%) 감액되었으며, 총지출은 355.8조 원으로 13.8조 원(4.0%) 증액되어 재정수입 증가율이 재정지출 증가율보다 4.9%p 낮도록 편성되었고 관리재정수지는 전년의 적자 4.7조 원보다 20.8조 원 확대된 25.5조 원 적자로 편성되었으며 전년과 달리 추가경정예산은 편성되지 않았다.

[표 1] 2014회계연도 예산안 및 확정예산

단위: 조 원, %

구 분	2013 (A)	2014
		국회확정(B)	증감액(B-A) (증감률)	추가경정(C)	증감액(C-A) (증감률)
총수입	372.6	369.3	△3.3 (△0.9)	-	-
총지출	342.0	355.8	13.8 (4.0)	-	-
관리재정수지 (GDP대비)	-4.7 (-0.3)	-25.5 (-1.7)	-20.8 (-1.5)	-	-

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

주) 1. 총수입 = 일반회계수입 + 특별회계수입 + 기금수입 - 내부거래 - 보전거래

2. 총지출 = 경상지출 + 자본지출 + 융자지출

3. 관리재정수지는 통합재정수지(통합재정수입-통합재정지출)에서 국민연금 등 사회보장성 기금을 제외하여 계산

2014회계연도 결산 결과 예산대비 총수입은 법인세 및 양도세 등의 부진으로 3.5% 감소한 356.4조 원을 달성하였고, 수입부족으로 인한 지출감소로 총지출은 2.2% 감소한 347.9조 원을 집행하여 예산대비 총지출보다 총수입이 1.3%p 더 감소하였다.

[표 2] 2014회계연도 총수입․총지출 결산 결과 및 증감률

단위: 조 원, %

구 분	2013			2014			결산액증감률 (2013회계연도)
	예산	결산	예산대비증감률	국회확정	결산	예산대비증감률
총수입 (GDP대비)	360.8	351.9 (24.6)	-2.5	369.3	356.4 (23.7)	-3.5	1.3
총지출 (GDP대비)	349.0	337.7 (23.6)	-3.2	355.8	347.9 (23.1)	-2.2	3.0

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

제2절 재정상태 및 운영결과

1. 2014회계연도 통합재정수지

가. 개설

국가 통합재정은 일반회계․특별회계․기금을 모두 포괄한 정부 전체 재정활동을 의미하는데 2014회계연도의 통합재정은 일반회계(1개), 특별회계(18개) 및 기금(54개)으로 구성되어 있다.

기타특별회계 13개, 기업특별회계 5개

64개의 기금 중 금융활동을 수행하는 외국환평형기금 및 금융성 기금(9개) 제외

통합재정수지는 통합재정수입에서 통합재정지출을 차감한 것으로 회계‧기금간 내부거래와 수지차 보전을 위한 보전거래를 제외하여 계산하며, 정부 재정활동 성과를 가시적으로 보여줌으로써 국가 재정운영의 건전성을 판단하고 재정활동의 기본방향을 수립하는 자료로 활용되고 있다.

총수입 및 총지출과 다른 점은 융자 및 기업특별회계 영업수지를 총계가 아닌 순계로 작성하는 것임

[표 3] 통합재정수입과 통합재정지출의 변동 추이

단위: 조 원, %

구 분		2010	2011	2012	2013	2014
수입	금 액 (전년 대비)	270.9	292.3	311.5	314.4	320.9
		(108.0)	(107.9)	(106.6)	(100.9)	(102.1)
	GDP 대비	23.1	23.6	24.5	22.0	21.3
지출	금 액 (전년 대비)	254.2	273.7	293.0	300.2	312.4
		(94.7)	(107.7)	(107.1)	(102.5)	(104.1)
	GDP 대비	21.7	22.1	23.0	21.0	20.8

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

주) GDP 규모: 한국은행 발표 자료

2014년 통합재정수지는 2010년 흑자로 전환한 이래 가장 낮은 8.5조 원을 기록하였으며, 관리재정수지도 금융위기 직후인 2009년(43.2조 원)을 제외하면 가장 낮은 29.5조 원 적자를 기록하였다.

[표 4] 재정수지 변동 추이

단위: 조 원, %

구 분	2010	2011	2012	2013	2014
통합재정수지(A)	16.7 (1.4)	18.6 (1.5)	18.5 (1.4)	14.2 (1.0)	8.5 (0.6)
사회보장성기금수지(B)	29.7 (2.5)	32.1 (2.6)	35.9 (2.8)	35.3 (2.5)	38.0 (2.5)
관리재정수지(A-B)	-13.0 (-1.1)	-13.5 (-1.1)	-17.4 (-1.4)	-21.1 (-1.5)	-29.5 (-2.0)

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

주: 1. (  )는 GDP 대비 비중

2. 사회보장성기금 : 국민연금, 사립학교교직원연금, 산업재해보상보험및예방, 고용보험

2014회계연도 통합재정수지는 전년도 14조 2,000억 원보다 40.1% 감소한 8조 5,010억 원 흑자이며 일반회계는 전년대비 3조 2,570억 원(-23.9%)이 감소하였으며 기금은 2조 1,390억 원(-8.8%) 감소하였다.

[표 5] 회계별 통합재정수지

단위: 십억 원, %

구 분	계	일반회계	기타특별회계	기업특별회계	세입세출외	기 금
2014	8,501	10,376	-22,847	-1,084	-132	22,189
2013	14,200	13,633	-22,841	-619	-301	24,328
증감액 (증감률)	-5,699 (-40.1)	-3,257 (-23.9)	-5 (-0.0)	-465 (-75.2)	169 (56.1)	-2,130 (-8.8)

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

나. 보전재원

보전재원은 재정적자의 보전 또는 흑자의 사용을 의미하는 것으로 유동성 목적의 상환성 수입․지출거래와 당해연도의 수입 및 지출이 아닌 전년도이월금 및 기금의 차기이월이 이에 포함됨

2014회계연도 통합재정수지 흑자 8조 5,010억 원은 비통화금융기관 차입금 상환(14조 7,480억 원) 등 국내보전에 주로 사용되었다. 보전 부족분은 국채발행(24조 8,970억 원)과 한국은행(2조 1,280억 원)에서 충당되었다.

[표 6] 연도별 보전재원 추이

단위: 십억 원

구 분	2010	2011	2012	2013	2014
합 계(A+B)	-16,692	-18,629	-18,479	-14,200	-8,501
국 내 보 전(A)	-15,885	-17,880	-17,875	-13,735	-8,380
- 한국은행	116	242	-1,056	-2,393	2,128
- 예금은행	-9,935	-15,276	-220	489	-5,198
-비통화 금융기관	-16,790	-17,141	-14,624	-20,808	-14,748
- 국채발행	15,939	14,773	8,439	21,418	24,897
- 국고시재	-3,537	839	4,484	1,212	-647
-기 타	-1,678	-1,317	-14,898	-13,653	-14,813
해 외 보 전(B)	-807	-749	-604	-465	-121

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

2. 재정통계상 국가채무

가. 규모 및 추이

2014년말 국가채무는 503.0조 원으로 2013년에 비하여 39.0조 원 증가하였고, GDP대비 비중은 1.4%p 증가하였다.

｢국가재정법｣상 국가채무는 지방자치단체 및 민간기금의 채무를 제외한 중앙정부의 채무를 의미

국가채무 증가의 주요 원인은 국채의 증가(38.6조 원)로 이 중 국고채권이 전체 국채 증가분의 대부분을 차지하고 있으며, 이는 일반회계 적자보전으로 인한 24.9조 원 증가 등이 주요 원인이다.

차입금은 전년대비 0.7조 원 증가하였는데, 국내차입금은 2010년 이후 가장 큰 폭으로 증가하였으며, 해외차입금과 국고채무부담행위는 2010년 이후 지속적으로 감소하는 추세이며 국고채무부담행위는 전년 대비 0.3조 원 감소하였다.

[표 7] 연도별 국가채무 추이

단위: 조 원, %, %p

구 분	2010	2011	2012	2013(A)	2014(B)	증감(B-A)
국 가 채 무(A+B+C)	373.8	402.8	425.1	464.0	503.0	39.0
(GDP 대비)	(29.5)	(30.2)	(30.9)	(32.5)	(33.9)	(1.4)
국 채(A)	367.2	397.1	420.0	459.5	498.1	38.6
- 국 고 채 권	310.1	340.1	362.9	400.7	438.3	37.6
- 외국환평형기금채권	8.0	8.1	7.6	7.5	7.0	△0.5
- 국 민 주 택 채 권	49.0	48.9	49.5	51.3	52.8	1.5
차 입 금(B)	3.5	2.5	2.3	1.9	2.6	0.7
- 국 내 차 입 금	1.7	1.3	1.8	1.7	2.5	0.8
- 해 외 차 입 금	1.9	1.2	0.6	0.2	0.1	△0.1
국고채무부담행위(C)	3.1	3.3	2.8	2.7	2.4	△0.3

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

한편, 지난 5년간 국가채무와 GDP 대비 비중은 지속적으로 증가하였으며, 2010년 대비 2014년 4.4%p 증가하였으며, 연평균 1.1%p 증가하고 있다.

[그림 1] GDP 대비 국가채무 추이

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

나. 채무의 성질별 분류

국가채무를 성질별로 구분해 보면 향후 국민의 세금으로 상환해야 하는 적자성 채무는 256.3조 원으로 전체 국가채무의 50.9%를 구성하고 있으며 전년보다 12.7%(28.9조 원) 증가하였고, 대응자산을 보유하고 있는 금융성 채무는 246.7조 원으로 전체의 49.1%를 구성하며 전년보다 4.2%(10조 원) 증가하였다.

적자성 채무는 주로 일반회계의 적자 보전(200.6조 원)과 공적자금의 국채전환(48.7조 원)에 소요되었으며, 금융성 채무는 주로 외환시장 안정(185.2조 원)과 서민주거 안정(52.8조 원)에 사용되었다.

[표 8] 성질별 국가채무

단위: 조 원

2 0 1 4	국가채무 503.0 (100%)	적자성 채무 256.3 (50.9%)	일반회계 적자보전 : 200.6
			공적자금 국채전환 : 48.7
			기타 : 7.1
		금융성 채무 246.7 (49.1%)	외환시장 안정 : 185.2
			서민주거 안정 : 52.8
			기타 : 8.8
2 0 1 3	국가채무 464.0 (100%)	적자성 채무 227.4 (49.0%)	일반회계 적자보전 : 172.9
			공적자금 국채전환 : 46.9
			기타 : 7.6
		금융성 채무 236.7 (51.0%)	외환시장 안정 : 171.0
			서민주거 안정 : 51.3
			기타 : 14.4

출처: 감사원. 2015. “2014회계연도 결산검사보고”

제3장 지방재정 현황

임태형. 2017. “지방자치 발전을 위한 지방재정 건전성 확보 방안에 관한 연구” 자료 인용 및 참조

제1절 2014회계연도 지방재정운용

양지숙․김민정. 2015. “지방자치단체장의 재정운영에 대한 책임성 제고방안 연구”, 감사원 감사연구원 자료 참조

2014년 예산기준 지방재정 규모는 180조 원으로, 2000년 65.1조 원에 비해 약 2.77배 증가하는 등 지방재정의 규모는 거대해지고 있다. 지방재정 규모의 연도별 증감률은 2008년 금융위기를 기점으로 점점 감소하여 2010년에는  -4.4%까지 감소하다가 2011년 이후에는 다시 증가하고 있는 추세이다.

[그림 2] 연도별 지방자치단체 예산

출처: 행정자치부 지방재정 통합공시 시스템

재정자립도는 지방자치단체의 예산규모에서 자체수입이 차지하는 비중을 말하는 것으로 지방자치단체의 재정력을 알 수 있는 중요한 지표인데, 지방자치단체 일반회계 전체 예산에서 순수히 자체수입이 차지하는 비중을 말한다. 2005년부터 2014년까지 최근 10년간의 전국 평균 재정자립도를 살펴보면, 연도별 차이는 있지만 전체적으로는 2005년 56.2%에서 2014년 50.3%로 하락하는 추세를 보이고 있다.

[그림 3] 연도별 전국평균 재정자립도 추이

출처: 행정자치부, 각 연도별 “지방자치단체 통합재정개요”

1. 세입구조

지방재정 수입은 자체수입과 의존수입으로 이루어져 있으며 자체수입에는 지방세, 세외수입, 지방채 및 예치금회수 등이 있으며 의존재원은 지방교부세, 조정교부금, 재정보전금, 그리고 보조금 등이 있다.

[그림 4] 지방세 분류

※ 광역시의 군지역은 도세와 시·군세로 세목 구분

※ 광역시의 구세는 주민세 재산분과 종업원분을 포함

※ 지방교육세가 부과되는 세목은 취득세, 등록면허세, 레저세, 주민세(균등분), 재산세, 자동차세, 담배소비세임

※ 농어촌특별세가 부과되는 세목은 취득세, 등록면허세(감면세액), 레저세임

출처: 행정자치부, “2016 지방세통계연감”

지방재정의 세입구조를 살펴보면 자체재원인 지방세 등의 증가보다 지방교부세와 보조금 등 의존 재원의 증가가 더욱 큰 폭으로 증가하고 있음을 알 수 있다.

양지숙․김민정. 2015. “지방자치단체장의 재정운영에 대한 책임성 제고방안 연구”, 감사원 감사연구원 24쪽

[표 9] 지방재정 세입예산(일반회계+특별회계) 순계추이

(단위: 억 원, %)

구 분	민선 1기		민선 2기		민선 3기		민선 4기		민선 5기		민선 6기
	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013	2014
합계	366,671 (100.0)	507,649 (100.0)	537,724 (100.0)	715,088 (100.0)	781,425 (100.0)	923,673 (100.0)	1,119,864 (100.0)	1,375,349 (100.0)	1,410,392 (100.0)	1,568,887 (100.0)	1,635,793 (100.0)
지방세	153,169 (41.8)	184,977 (36.4)	185,685 (34.5)	266,397 (37.3)	288,165 (36.9)	336,952 (36.5)	380,732 (34.0)	470,670 (34.2)	497,434 (35.3)	537,470 (34.2)	544,751 (33.3)
세외수입	90,324 (24.6)	166,917 (32.9)	157,593 (29.3)	183,375 (25.6)	200,363 (25.6)	233,769 (25.3)	278,509 (24.9)	337,708 (24.6)	296,349 (21.0)	334,124 (21.2)	206,145 (12.6)
지방교부세	56,713 (15.5)	70,298 (13.8)	69,187 (12.9)	123,499 (17.3)	115,196 (14.7)	172,047 (18.6)	214,083 (19.1)	265,081 (19.3)	274,085 (19.4)	314,600 (20.0)	316,006 (19.3)
지방 양여금	18,701 (5.1)	28,763 (5.7)	29,061 (5.4)	46,281 (6.5)	48,504 (6.2)	-	-	-	-	-	-
보조금1)	32,189 (8.8)	43,331 (8.5)	78,912 (8.5)	90,387 (12.6)	106,663 (13.6)	152,813 (16.5)	211,590 (18.9)	265,004 (19.3)	305,528 (21.7)	341,732 (21.8)	376,584 (23.2)
지방채2)	15,575 (4.2)	13,361 (2.6)	17,286 (2.6)	8,146 (1.1)	22,639 (2.9)	28,092 (3.0)	34,950 (3.1)	36,886 (2.7)	36,996 (2.6)	40,960 (2.6)	48,727 (2.9)

출처: 안전행정부, ｢지방자치단체 예산개요｣, 각 연도; 손희준(2014), ｢민선 6기 출범에 따른 지방재정 성과와 과제｣, □예산정책연구□: 양지숙․김민정(2015), “지방자치단체장의 재정운영에 대한 책임성 제고방안 연구” 에서 재인용

주: 1) 2001년부터 조정교부금, 재정보전금 포함

2) 2014년 보전수입 등 내부거래 14조 3,580억 원은 별도 계상

2. 세출구조

세출예산서는 지방자치단체가 회계연도 중 재정적으로 지출할 일련의 계획서이며, 세출결산서는 세출예산에 따른 재정적 지출의 결과로서 자치단체가 1년 간 실질적으로 수행한 행정기능을 볼 수 있는 자료이다.

기능별 세출구조를 살펴보면, 2009년 전체 세출예산의 18.6%를 차지하던 사회복지비가 2014년 24.5%로 늘어, 전체 세출의 1/4에 해당할 만큼 증가하였다.

[표 10] 기능별 지방세출 예산순계(일반회계+특별회계)

(단위: 억 원, %)

구 분	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년	2014년
합계	1,567,028 (100.0)	1,398,564 (100.0)	1,410,393 (100.0)	1,510,950 (100.0)	1,568,887 (100.0)	1,635,793 (100.0)
일반 공공 행정	118,293(7.5)	119,619(8.5)	125,034(8.8)	128,920(8.5)	129,895(8.2)	138,381(8.5)
공공질서 및 안전	26,516(1.6)	21,757(1.5)	23,366(1.6)	27,653(1.8)	28,862(1.8)	26,831(1.6)
교육	83,366(5.3)	81,384(5.8)	90,143(6.4)	98,201(6.4)	100,180(6.3)	96,849(5.9)
문화 및 관광	83,535(5.3)	77,948(5.5)	69,872(4.9)	74,441(4.9)	78,408(4.9)	79,981(4.9)
환 경 보 호	168,942(10.7)	149,025(10.6)	150,305(10.6)	154,187(10.2)	157,925(10.0)	162,636(9.9)
사 회 복 지	291,648(18.6)	265,342(18.9)	284,632(20.1)	309,157(20.4)	349,921(22.3)	400,832(24.5)
보건	24,264(1.5)	22,250(1.6)	20,082(1.4)	20,825(1.3)	23,323(1.4)	24,139(1.5)
농림해양수산	109,547(6.9)	97,236(6.9)	97,944(6.9)	104,329(6.9)	108,898(6.9)	111,931(6.8)
산업․중소기업	41,631(2.6)	30,171(2.1)	30,437(2.1)	32,514(2.1)	32,213(2.0)	30,120(1.8)
수송 및 교통	220,058(14.0)	164,648(11.7)	151,118(10.7)	156,791(10.3)	154,683(9.8)	151,833(9.3)
국토 및 지역개발	166,516(10.6)	128,439(9.1)	116,385(8.2)	125,744(8.3)	122,118(7.7)	114,703(7.0)
과학기술	7,670(0.4)	4,374(0.3)	3,293(0.2)	5,149(0.3)	6,254(0.3)	6,316(0.4)
예비비	19,841(1.2)	21,964(1.5)	23,125(1.6)	30,566(2.0)	31,038(1.9)	30,468(1.9)
기타	205,193(13.0)	214,400(15.3)	224,657(15.3)	242,472(16.0)	245,168(15.6)	260,773(15.9)
합계	1,567,028 (100.0)	1,398,564 (100.0)	1,410,393 (100.0)	1,510,950 (100.0)	1,568,887 (100.0)	1,635,793 (100.0)
출처: 행정자치부, “지방재정연감”, 각 연도: 양지숙․김민정(2015), “지방자치단체장의 재정운영에 대한 책임성 제고방안 연구” 에서 재인용

3. 지방채무

지방채무 현황을 살펴보면, 2009년 경제위기에 대한 대책으로 재정지출을 확대하면서 지방채 규모가 급격히 증가하였음을 알 수 있다. 그러나 2011년 하향 추세를 보이다가 2013년 증가한 것으로 나타났고 최근에는 28조 원 내외로 유지되고 있다.

[표 11] 지방채무 현황

(단위: 억 원, %)

	2002년	2003년	2004년	2005년	2006년	2008년	2007년
지방채무	170,903	165,264	169,468	174,480	174,351	190,486	182,076
(GDP 대비,%)	2.5	2.3	2.1	2.1	2.1	2.0	2.1
시도(광역)	107,872	105,334	104,245	108,055	111,276	129,720	119,589
시군구(기초)	63,031	59,920	65,223	66,425	63,075	60,766	62,487
	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년	2014년
지방채무	190,486	264,638	289,933	281,618	271,252	285,886	280,017
(GDP 대비,%)	2.0	2.0	2.5	2.3	2.1	2.0	1.9
시도(광역)	129,720	177,100	204,443	197,432	192,113	216,654	218,114
시군구(기초)	60,766	78,431	85,490	84,186	79,139	69,232	61,903
출처: 행정자치부 각년도 “지방채무 현황”

[그림 5] 지방채무 변동 추이

출처: 각 연도; 감사원(2012) “지방재정건전성 진단 및 점검” 감사원 감사결과보고서 공개문 9쪽

특히 근래에는 지방 채무를 가속화 시키는 원인으로 지방공기업 부채를 뽑고 있다. 지방공기업 부채는 재정부담 내지 미래세대 부담을 야기하여 지방자치단체의 부채, 나아가 국가부채가 될 수 있다는 점에서 중요하게 고려된다.

2004년 21.3조 원에서 2013년 74.0조 원으로 급증하여 14.8%의 연평균 증가율을 보이며, 특히 지방공사․공단 부채 증가가 2005년 이후 높게 나타나고 있다. 2013년도 지방공기업 부채는 73조 9666억 원으로, 지방자치단체 채무의 약 2.6배를 나타내는 등 지방공기업 부채증가가 중요한 문제로 지적된다.

[표 12] 지방공기업 부채 현황

(단위: 조 원, %)

	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년
지방공기업(A+B)	21.3	23.8	35.7	41.3	47.3	58.2	62.9	67.8	72.5	74.0
직영기업(A)	11.2	11.2	13.0	13.6	14.9	15.5	16.4	18.3	20.1	21.7
공사공단(B)	10.1	12.6	22.7	27.7	32.4	42.7	46.5	49.4	52.4	52.3
지방채무(C)	16.9	17.4	17.4	18.2	19.0	26.5	29.0	28.2	27.1	28.6
지방채무 대비 지방공기업 채무 비중	126	137	205	227	249	220	217	240	267	259
출처: 이남수(2014), “지방재정 20년 변화와 개선과제”, 국회예산정책처

제4장 국민참여감사의 법적 의의와 기능

조경호․이정주. 2015. “공익적 관점에서의 국민참여감사 청구제도 변화 방향 연구” 자료, 선정원․조성규․박재윤. 2010. “외부요청(감사청구․민원조사제도)의 체계화 및 공익성 제고방안 연구” 자료 인용 및 참조

제1절 국민참여감사의 의의와 제도의 기원

국민참여감사라는 용어는 실정법상의 용어는 물론 감사제도상의 용어도 아니며, 단지 감사기능의 발동과 관련하여 법제도화의 필요성에 따라 본 연구에서 임의적으로 사용한 개념이다. 이 보고서에서 사용하는 국민참여감사는 감사원이나 공공기관에서 어떤 계기로 감사가 스스로 필요하다고 판단하여 실시하는 내부기획감사와 구별하여 국민, 시민단체 등 공공기관 밖의 법주체로부터의 요청에 의하여 감사를 실시하는 것을 의미하는 것으로 이해하기로 한다. 이와 같은 국민참여감사제도는 대한민국 시대에 들어와서 비로소 생겨난 것이 아니라 이미 우리 역사속에서도 유사한 취지를 가진 제도를 찾아볼 수 있다.

조선시대 양반들은 상소제도를 통해 국정과 지방행정의 문란이나 비위사실에 대해 임금에게 고발할 수 있었고, 조선초 태종 때 설치된 신문고 제도는 백성들이 억울한 일을 겪어도 해결할 길이 없으면 호소할 수 있는 최후의 항고방법이었다. 신문고 제도는 임금의 직속인 의금부 당직청(當直廳)에서 주관, 북을 치는 자의 소리를 임금이 직접 듣고 처리하도록 한 제도로서 신문고는 대궐 밖 문루(門樓)에 달았던 북을 말했다. 억울함을 호소하려는 자는 서울에서 주장관(主掌官), 지방에서는 관찰사에게 신고하여 사헌부에 고소하고 여기서도 해결이 안 되는 경우에 신문고를 두드리도록 하였다. 상소제도나 신문고제도는 감사원 등에 의한 국민참여감사제도와 그 취지를 공유하는 제도로서 현재의 국민참여감사제도에 대해 우리 조상들도 일찍부터 그 존재가치를 인정하고 있었다는 것을 알 수 있다.

김남돌. 2005. 조선초기 신문고 운영과 현황, 안동대 석사, 12면 이하 참조

하지만, 이러한 노력에도 불구하고 탐관오리들에 의한 재정권력의 남용과 재정부실의 문제는 조선의 국력약화와 멸망의 핵심 원인이 되었다. 정약용은 목민심서에서 삼정의 문란을 조선멸망의 제1의 원인으로 지목하였다. 목민관과 서리들이 전정, 군정 및 환곡을 통해 백성들로부터 부당하게 과다한 사리사욕을 채우면서 백성들의 원망이 극에 달하고 민란 발생의 주원인이 되었다는 것이다.

때문에 오늘날 국민참여감사제도는 더욱 충실하게 설계되어 국민들의 접근성을 높이면서도 효과적인 감사가 신속히 이루어지도록 할 필요가 있다고 할 것이다.

Kim, Seongjun, 2015. “Side by side with people : Korea's experience on participatory auditing, World Bank Group”

제2절 내부기획감사와 국민참여감사의 관계

감사기능의 본질은 공권력에 대한 통제에 있는 것이며, 내부적․자율적 통제와 외부적․타율적 통제로 구분할 수 있는바, 우리나라 감사원의 감사기능은 기본적으로 독립된 감사기관으로서 기능적으로 외부적 통제의 본질을 가지고 있다. 다만, 외부적 통제를 본질로 하는 감사기능에 있어서도 통제의 주도권을 어디에 둘 것인지는 별개의 문제로서, 기본적으로 현행 감사원 관련법제는 감사원 자체에게 통제의 주도권을 두고 있는 즉, 소위 내부기획감사를 중심으로 하고 있다.

감사원 감사와 관련하여 감사주체가 감사대상기관 외부에 있다는 점에서 감사원 감사를 외부감사로 구분하기도 하며, 이에 반해 감사원의 감사기능은 조직상 대통령에 소속되어 있는 점에서 내부통제기능으로 분류하기도 한다.

물론 현행 제도상으로도 ｢감사원법｣ 자체가 규정하고 있는 심사청구제도 등은 국민참여감사의 성격을 가지지만, 이는 본래적인 감사기능과는 다소 이질적인 권익구제적 기능을 가지는 점에서 순수한 의미에서의 국민참여감사라고 보기는 어렵다. 따라서 본래적 감사기능의 관점에서 국민참여감사는 심사청구제도를 제외하고 국민감사청구제도, 공익감사청구제도를 의미한다고 할 것이다.

감사원의 감사계획의 수립, 즉 감사사항의 선정은 기본적으로 내부기획감사를 주류로 하는바, 감사원은 매년 말 다음 해의 연간 업무계획을 입안하는 과정에서 감사사항들이 선정된다. 기획조정실에서 다음 연도의 감사운영방향과 감사중점 등 감사계획의 대강을 정한 감사계획수립지침을 감사 실무부서인 각 국․과에 시달하면 각 국․과에서 ① 전년도 국회의 국정감사나 상임위원회, 예산결산위원회 등 의정활동과정에서 감사의 필요성이 제기된 사항, ② 감사청구, 언론보도 등 외부로부터 감사의 필요성이 제기된 사항, ③ 그간 감사원이 처리한 민원 또는 수집된 감사정보를 분석한 결과 감사의 필요성이 인정된 사항, ④ 전년도에 실시한 감사과정에서 신규 또는 확대감사의 필요성이 제기된 사항 등을 토대로 감사방향에 적합한 감사계획을 작성하게 된다. 기획조정실에서는 이렇게 작성된 감사계획을 수합하여 감사원 전체적인 감사운영계획 및 감사중점과의 부합 여부, 감사인력 및 예산 소요 판단과 감사의 우선순위 등에 대한 조정과정을 거쳐 감사위원회의에 부의하면 감사위원회의가 이를 심의한 후 의결을 거쳐 최종 확정하게 된다. 따라서 감사원의 감사사항은 대부분 감사원의 자체적인 판단과 결정에 따라 선정되고 있다고 할 수 있으며, 그러한 점에서 소위 내부기획감사가 감사의 주류를 이룬다.

이러한 현재의 내부기획감사 위주의 감사계획과 관련하여서는, 일응 보면 대부분의 감사사항을 독립된 최고감사기관으로서의 감사원이 자체적으로 선정하는 방식이 보다 객관적이고 효율적으로 감사사항을 선정할 수 있을 것처럼 보이지만 반드시 그러한 것으로 평가되지는 않고 있다. 즉, 감사계획을 수립하는 목적이 감사대상기관의 핵심적인 문제점을 파악하여 우선순위가 높은 감사사항을 선정함으로써 감사성과를 극대화하는데 있다고 볼 때, 누가 감사사항의 선정을 주도하는지의 여부는 어니까지나 형식상의 문제에 불과하며, 실질적으로 본다면 외부의 요청이든 자체적인 판단이든 상관없이 감사에 대한 수요와 공급의 일치, 즉 감사가 필요한 곳에 감사인력과 예산이 투입될 수 있는지 여부가 감사계획의 성패를 좌우한다고 할 것이다.

박종구. 2001. “감사원 감사체계 개선방안”, 감사논집 제6호, 36면.

따라서 감사계획의 수립에 있어서는 다양한 방법으로 외부의 여론을 수렴하고, 감사대상 기관 및 사항에 대한 과학적이고 객관적인 접근의 필요성이 큰 바, 그러한 기능을 보완하는 제도적 장치가 소위 국민참여감사가 될 수 있다.

그러한 점에서 국민참여감사제도는 감사원의 기능적 독립성이나 효율성을 저해하기보다는 오히려 적절한 감사권한의 발동을 위한 자료가 되는 점에서 감사기능의 효율성의 제고는 물론, 실질적으로는 감사원의 기능적 독립성을 제고하는 데에도 기여한다고 할 것이다.

제3절 국민의 감사청구권의 법적 성격

1. 국민의 감사청구권과 참여민주주의

국민의 감사청구권은 현대 사회에 있어 직접민주주의에 대한 욕구로부터 비롯된 직접참정방식, 대의제 민주주의를 보완하기 위한 참여수단의 제도화로 평가된다. 민주주의는 우리나라를 비롯하여 오늘날 대부분의 국가에서 기본적 국가이념으로 채택하고 있는바, 현대 국가에서는 직접민주주의의 본질적 한계때문에 대의제 민주주의가 일반적으로 채택되어 있다. 그러나 대의제 민주주의는 선거과정 자체의 불완전성이나 선거 후의 국민의 소외현상으로 인하여 결과적으로 약한 민주주의로 나타나게 되는바, 진정한 민주주의는 강한 민주주의가 되어야 하며, 이는 정치 및 정책과정에 대한 국민의 참여에서 비롯된다고 할 것이다.

따라서 대의제 민주주의하에서 국민의 참여가 결핍됨으로써 예상되는 여러 가지 문제점을 해소하기 위해서는 대의제 민주주의를 보완할 수 있는 참여민주주의가 요청되는바, 국민의 감사청구는 바로 그러한 참여민주주의의 실현을 위한 제도적 산물이라 할 것이다.

다만, 이러한 참여민주주의는 본질상 대의제 민주주의의 보완을 위한 규범적 원리인 점에서 직접민주주의와 동일한 것으로 볼 수는 없으며, 대의제 민주주의의 본질을 침해하지 않는 범위 내에서만 허용될 수 있는 한계를 가진다고 할 것이다. 그러한 점에서 국민감사청구제도의 규범화에 있어서도 역시 대의제 민주주의의 한계에 대한 고려가 필요하다고 할 것이다.

조재현. 2006. “국민감사청구제도에 관한 고찰”, 공법학연구 제7권 제1호, 306면

2. 국민의 감사청구권의 권리성

현행 법제상 국민의 감사청구권의 법적 성격과 관련하여, 이를 공법상의 주관적 공권 내지는 기본권으로서의 성질을 갖는 것인지, 아니면 국민의 참여수단으로서 단지 법제도로서의 성격을 갖는 것인지 문제될 수 있다.

공법상 권리란 국가 등 행정주체에 대하여 일정한 작위 또는 부작위를 요구할 수 있는 법적인 힘을 의미하는 점에서, 국민의 감사청구권의 권리성이 인정되는 경우에는 그 침해에 대한 사법적 보호의 문제가 중요하게 등장하게 된다.

국민의 감사청구권의 권리성 내지는 기본권성 여부에 대하여는 아직 학설이나 판례를 통해 정립된 입장은 없는 것으로 보인다. 다만, ｢헌법｣ 제37조 제1항에 따라 국민의 기본권은 헌법에 열거된 것에 국한되지 않으며, 자유와 질서는 엄격하게 구분되는 것이 아닌 점에서 오늘날 기본권은 주관적 공권성 외에 객관적 법질서로서의 성격도 가지는 것으로 보는 것으로 보는 견해가 유력한 동시에, 우리나라 학계와 헌법재판소 역시 기본권 인정 여부에 대해서는 개방적인 태도를 취하고 있다는 점 등을 고려할 때, 국민의 감사청구권의 법적 성격은 적어도 단순한 법제도에 그치지는 않으며, 주관적 권리성이 인정된다고 볼 것이다.

조재현. 2006. “국민감사청구제도에 관한 고찰”, 공법학연구 제7권 제1호, 305면

이와 관련하여 우리나라 헌법재판소는 국민감사청구에 대한 감사원장의 기각결정이 헌법소원의 대상이 되는 공권력행사에 해당한다고 보아 그 권리성을 인정하는 태도를 보이고 있다.

“｢부패방지법 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제40조의 국민감사청구제도는 일정한 요건을 갖춘 국민들이 감사청구를 한 경우에 감사원장으로 하여금 감사청구된 사항에 대하여 감사실시 여부를 결정하고 그 결과를 감사청구인에게 통보하도록 의무를 지운 것이므로(같은 법 제42조․제43조), 이러한 국민감사청구에 대한 기각결정은 공권력주체의 고권적 처분이라는 점에서 헌법소원의 대상이 될 수 있는 공권력행사라고 보아야 할 것이다.”(헌재 2006. 2. 23. 2004헌마414 전원재판부).

제5장 외국의 위법부당한 재무회계의 통제와 감사제도

제1절 영국 감사원의 감사와 직원의 비리신고제도

조경호․이정주. 2015. “공익적 관점에서의 국민참여감사 청구제도 변화 방향 연구” 자료, 선정원․조성규․박재윤. 2010. “외부요청(감사청구․민원조사제도)의 체계화 및 공익성 제고방안 연구” 자료 인용 및 참조

1. 영국의 감사원

영국의 감사원(National Audit Office)은 영국｢감사원법｣(1983, National Audit Act)에 근거를 두고 설립되어 영국 하원에 소속되어 있는데 감사의 대상선정이나 방법 등에서 완전한 재량권을 갖고 정부기관들과 공공기관들의 회계감사를 담당하면서 재정지출의 효율성과 합법성을 감사한다.

영국의 감사원장은 감사사항의 선정에 있어 공공회계위원회(Committee of Public Accounts)의 제안을 고려하여 감사실시여부 및 감사실시방법을 결정할 재량을 갖는다.(영국｢감사원법｣ 제1조 제3항) 감사요청이 있는 경우 예비조사를 통해 기초사실의 진실여부를 확인한 후 감사실시여부를 결정한다.

감사원장은 감사를 실시한 후 감사결과를 의회에 보고해야 하지만 중간보고는 하지 않는다. 영국 감사원의 감사대상기관은 정부기관뿐만 아니라 정부재정이 지원되는 기관들도 포함한다.(영국｢감사원법｣ 제7조)

2. 직원의 비리신고제도와 감사원 감사

가. 직원의 비리신고제도의 도입배경

영국에서 공공부문의 부실재정의 축소와 관련하여 중요한 계기가 된 직원이 감사원에 재무회계와 관련된 비리 등을 신고하게 한 제도는 ｢공익신고법｣(1998, Public Interest Disclosure Act)에 의해 도입되게 되었다. 이 법의 제정계기가 된 것은 1980년대와 1990년대 금융회사 등 기업들의 대형비리로 국가경제에 위기가 초래되게 되면서 그것을 사전에 막을 필요가 있었다는 점에 있었다.

영국의 감사원도 내부기획감사를 실시하고 있으나 정부기관이나 정부재정투자기관들에 관한 부실회계정보의 취득에는 한계가 있었다. 또한 공무원들과 공공기관의 직원들은 직무상 지득한 비밀을 누설하지 않을 의무가 있지만 이들의 내부정보신고없이는 많은 부실회계행위들이 드러나지 않은 채 방치되어 왔기 때문에 이 기관의 직원들이 신고를 하도록 하고 그들을 보호해주는 직원의 비리신고제도가 필요하게 되었다.

나. 직원의 비리신고에 의한 신고와 감사원 감사

공기업이나 금융기관들의 대규모 자본유용행위는 내부의 비리신고자가 제보하지 않는다면 결국 국가경제를 위기로 몰아넣기까지 하지만 직원들은 신고로 초래될 자신에 대한 불이익을 우려해 신고하는 것을 꺼렸었다. 그래서 ｢공익신고법｣은 공공재정을 부실하게 하는 불법행위를 신고하는 직원들을 해고 등의 희생으로부터 법적으로 보호하는 장치를 제공하고 있다.

｢공익신고법｣에서 보호하는 신고는 “보호할 가치있는 신고”(qualifying disclosure)를 말하며 모든 신고를 보호대상으로 포함하고 있지는 않다. 보호할 가치있는 신고사항이 되려면 신고자인 직원이 합리적인 판단에 의해 비리가 존재한다고 믿었어야 한다.(｢공익신고법｣ 제43B 제1항, 제43C 제1항)

직원은 보호할 가치있는 신고를 한 것을 이유로 해고와 같은 불이익을 입지 않을 권리를 갖는다.

직원은 사장이나 책임있는 임원 등에게 그 부실이나 비리를 신고할 수 있고(｢공익신고법｣ 제43C조), 변호사 등 법적 조언을 해주는 사람에게 신고할 수도 있다. 이 신고는 중앙정부기관에 할 수도 있는데 정부로부터 신고를 수리받을 권한을 위임받은 자에게도 할 수 있다.

직원의 비리신고가 감사원의 감사대상기관들과 관련되어 있을 때에는 감사원의 비리신고센터(Whistleblowers Hotline)에 신고함으로써 할 수도 있다. 영국 감사원 홈페이지에는 비밀신고센터에의 신고와 관련된 상세한 안내를 제공하고 있다. 감사원이 비리신고를 받는 경우에 그 신고사항들에 대한 감사실시여부는 공익보호를 위하여 여러 기준들을 이용하여 감사자원을 최적으로 활용할 수 있는가를 따져서 감사원이 재량에 따라 판단한다.

제2절 미국의 위법부당한 재무회계 통제와 비리신고자

선정원. 2008. “국민소송의 도입에 관한 법적 쟁점의 검토‧미국의 허위청구방지소송” 자료와 선정원, 2008, “주민소송의 도입과 그 과제” 자료 인용 및 참조

1. ｢비리신고자보호법｣에 의한 비리신고자(Whistleblower)인 공무원의 보호

가. ｢비리신고자보호법｣(Whistleblower protection Act)의 등장배경

미국에서 이 법이 제정되기 이전 매년 연방기관의 비위사실도 증가하고 있음에도 그 비위를 알고 있는 공무원들이 비리신고를 하지 않는 비율이 점점 늘어나고 있었는데, 그 주된 이유가 소속 기관으로부터 보복에 대한 두려움때문인 것으로 조사되면서, 보복을 막을 대책이 절실히 요청되었다. 비리신고를 받는 접수기관 공무원들의 냉담하거나 무관심한 태도도 비리신고의욕을 꺾는 것으로 지적되었다.  그래서 미국 의회는 1989년 ｢비리신고자보호법｣(Whistleblower Protection Act)을 제정하여 정부의 재정낭비와 권한남용 등을 막고 비리신고를 하는 공무원들이 보복당하는 것을 막고자 하였다.

S.Rept. 100-413, July 6, 1988, Report to Accompany S.508 (Governmental Affairs Committee), Quick Links p. 5 pp. 11-14 pp. 17-18 p. 33

1984년 7월 17일 Washington Post 기사에서 William O'Connor는 비리신고와 관련하여 “당신이 곧 은퇴하거나 매우 부자가 아니면 비리신고를 하지 말아라”라고 썼다.

나. ｢비리신고자보호법｣(Whistleblower protection Act)의 내용

｢비리신고자보호법｣(미국통합법전 제2302조)은 공무원이 위법행위, 규칙위반, 중대한 관리부실, 중대한 재정낭비, 권한남용, 또는 국민의 건강과 안전에 대한 실질적이고 특별한 위험을 입증하는 정보라고 합리적으로 믿는 정보를 신고한 것을 이유로 공무원이 보복당하는 것을 막으려 하였는데, 비리신고를 접수하는 ‘특별위원회(Office of Special Counsel (OSC))를 신설하여 공무원들의 비리신고의 접수임무를 맡도록 했다.

공무원의 비리신고이후 해당 공무원에게 제재가 내려진 경우 그 행위가 관리자의 정당한 관리이유에 의한 것인지 보복에 기인한 것인지 구별하기 어려운 때도 있다. 이 판단은 적어도 신고자인 공무원이 신고하고자 하는 행정기관의 비위가 존재한다는 것, 그리고 신고한 정보가 진실한 것이라는 것에 대해 합리적인 믿음(reasonable belief)을 가졌는가에 의해 결정되어야 한다.

L. Paige Whitaker, s,  March 12, 2007, The Whistleblower Protection Act: An Overview, CRS Report for Congres, p.5.

2. 미국법상 비리신고자와 허위청구방지소송

가. 개관

미국에서 주로 지방자치단체의 재정손실과 위법 활동을 막기 위해 널리 활용되어 왔던 것은 납세자 소송(Taxpayer's Suit)이었지만, 이와 달리 연방정부에 대해 악의적으로 사기의 방법을 이용해 과잉지출을 하게 한 기업이나 개인에게 과잉수령한 금전을 연방정부에 반납하게 하는 허위청구방지소송이 또 널리 이용되어 왔다.

1) 허위청구방지소송의 개념과 연혁

허위청구방지소송은 연방정부의 예산낭비를 막고자, 연방정부가 과잉지출을 하게 하기 위한 악의적 사기를 범하거나 자기의 지급의무를 면제받거나 이행하지 않은 기업이나 개인에 대하여, 불특정 시민이 개인적인 이익침해가 없는 경우에도 정부를 위해 소송을 제기할 수 있도록 하여 과잉 청구한 금전의 3배를 연방정부에 반납하게 하는 소송이다. 고발자소송(Whistleblower)이라고도 부른다.

링컨대통령이 남북전쟁 당시 군납물품을 공급하는 사업자들의 사기로부터 정부예산을 보호하고자 제정한 1863년 허위청구방지법(1863 False Claims Act)에 실정법적 근거를 두고 있다.

2) 허위청구방지소송의 활성화를 위한 입법개정

1985년경에는 무기와 군수품 조달 기업들 중 45%와 상위대기업 90%가 정부를 상대로 기망행위를 통해 이득을 얻고, 정부예산을 낭비하게 하는 것으로 조사되었다. 이로 인해 연방예산의 거의 10% 정도가 사기행위를 하는 기업 등에 과잉지출된 것으로 밝혀짐에 따라 정부(특히, 법무부)와 시민이 협력하여 정부예산낭비를 막을 필요성이 생겨났는데, 이때 허위청구방지소송은 시민들이 정부예산낭비를 막기 위해 동원할 수 있는 가장 중요한 수단이었다.

Christopher C. Frieden, 1998, COMMENT: PROTECTING THE GOVERNMENT INTERESTS: QUI TAM ACTIONS UNDER THE FALSE CLAIMS ACT AND THE GOVERNMENTS RIGHT TO VETO SETTLEMENTS OF THOSE ACTIONS, Emory Law Journal, p.1042.

3) 허위청구방지소송의 운용현황과 이용분야

허위청구방지소송은 ’90년대 이후 연방정부예산의 낭비를 막는 매우 유용한 수단으로 각광받고 있다. 1986년 법개정 이후 1988년부터 1995년까지 1,000건 이상의 소송이 제기되어 10억 달러 이상의 부당지출예산이 환수되었다. 1988년에는 2백만 달러가 환수되었지만, 그 이후 계속 증가해 1994년에는 3억 7천 9백만 달러가 환수되어 환수금액이 급격하게 증가하고 있다. 1986～1995년 10년 동안 1억 달러 이상이 보상금으로 지불되었다.

미국에서 이 소송은 법률회사들에게 매우 인기 있어 많은 법률회사들이 이 소송에 관한 정보를 제공하고 있다. 더 상세한 정보는 http://www.ashcraftandgerel.com/whistleb.html 참조

허위청구방지소송이 여러 행정분야에서 크게 활성화되면서 나타난 효과는 1차적으로는 부당하게 지출된 비용의 회수에 있지만, 실질적으로 더 중요한 효과는 잠재적인 기망행위의 발생을 방지시키는 방지적 효과(deterrence effect)에 있다.

제3절 분석 및 평가

강승식. 2017. “감사제도에 관한 공법적 쟁점”, 감사원 감사연구원 자료 참조

이들 외국의 위법부당한 재무회계에 대한 통제기구는 국가적 개혁의 필요성을 수용하는 차원에서 공공행정을 합리화하고, 부패를 방지하기 위해 시민참여나 내부 비리신고에 의한 감사제도의 도입을 주도하였다.

감사제도에 영향을 미치는 또 다른 요인은 바로 최고감사기구의 기술적 역량과 독립성이다. 시민참여나 내부 비리신고 감사제도를 도입한 후에 여러 가지 행정적, 재정적 자원의 효율적 배분을 통하여 감사활동을 원활하게 수행하려면 최고감사기구가 어느 정도의 기술적 역량을 갖추고 있어야 한다. 이 점에 있어서는 한국 감사원이 국민참여감사에 투입하고 있는 상당한 인적, 물적 자원이 주목된다.

한편, 한국 감사원은 직제상 행정부 소속이고 영국의 감사원과 미국 감사원은 의회의 영향력으로부터 완전히 독립되어 있다고 보기 어려운 상황에 있다. 하지만 앞에서도 살펴보았듯이 이들 국가의 최고감사기구가 비교적 강한 독립성을 가지고 있다는 점은 부인하기 어렵다. 최고감사기구의 실질적인 독립성의 정도는 최고감사기구가 내부적인 개혁을 통하여 감사제도를 관철할 수 있는지 여부에 결정적인 영향을 미친다.

요컨대 한국, 영국, 미국은 여러 가지 국내외적 요인에 따라 시민참여나 내부 비리신고 감사제도를 도입‧시행하고 있다. 그 밖에 국가적 개혁의 필요성, 시민사회의 활성화, 최고감사기구의 독립성과 같은 요인들 역시 이들 국가의 감사제도 도입과 시행에 중요한 영향을 미쳤다.

현재 이들 국가는 이러한 감사제도를 통해 여러 가지 긍정적 효과를 거두고 있다. 먼저 한국은 국민의 참여를 통해 감사가 필요한 영역을 보다 용이하게 확인하고 있다. 영국과 미국은 양질의 정보에 근거하여 감사가 수행되고, 감사권고의 영향력과 권위가 제고되는 효과를 경험하고 있다. 미국의 경우에는 최고감사기구가 제공하는 정보를 통해 국정운영의 통제에 대한 사회적 관심이 크게 증가하였다.

제6장 우리나라의 국민참여감사제도의 현황, 그 문제점과 개선방안(정책제언)

Kim, Seongjun, 2015. “Side by side with people : Korea's experience on participatory auditing, World Bank Group”자료를 참고하여 작성하였다.

제1절 국민참여감사제도의 이용현황

선정원․조성규․박재윤. 2010. “외부요청(감사청구․민원조사제도)의 체계화 및 공익성 제고방안 연구” 자료 참조

1. 국민감사청구제도의 현황(2017. 12. 31. 처리기준)

국민감사청구제도는 국민권익위원회 소관 규정(법률, 시행령)에 근거를 두고, 감사원 소관 규정(규칙, 훈령)으로 세부 내용을 포괄하는 이원화 구조로 되어 있음

국민감사청구가 접수되기 시작한 2002년부터 청구건수는 연간 20～40건 정도의 일정한 비율을 유지하고 있어서 실제 국민감사청구제도의 운용현황은 그리 긍정적으로 평가되지는 않는 것으로 보인다. 이는 ｢부패방지법 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣(이하 “부패방지법”이라 한다) 상의 청구인 및 청구요건 제한으로 인하여 공익감사청구를 더 선호하였기 때문으로 보인다. 2002년부터 2017년까지 감사청구의 내용을 분야별로 살펴보면 건설･교통이 113건(28.3%), 교육 47건(11.8%), 재정･금융 40건(10.0%), 환경 27건(6.8%), 기타 173건(43.3%) 등으로 이루어져 있다. 2002년부터 2017년까지 접수된 400건 중 인용된 건수는 64건으로 약 26.3%의 감사실시결정비율을 보이고 있으며, 이 중 불문으로 처리된 14건을 제외한 50건이 입건되었다. 반면, 기각은 179건, 각하 65건, 취하 등 88건(검토 중 4건)으로 파악되었다. 여기서 긍정적인 점은 청구요건을 갖추고 감사의 필요성이 인정되어 감사실시가 결정된 경우 대부분 입건되고 있다는 점에서 공익추구형 청구가 활성화된다면 상당한 성과를 거둘 수 있다는 가능성도 엿보이고 있다.

감사실시결정비율(%) = (감사실시+감사중)/(감사실시+기각+감사중)

[표 13] 국민감사청구 분야별 접수현황

(단위 : 건)

구 분 연도별	합 계	건설․교통	재정․금융	교 육	환경	기 타
2002	32	13	2	7	2	8
2003	45	9	2	8	6	20
2004	38	9	3	4	1	21
2005	37	7	4	4	2	20
2006	33	5	4	8	-	16
2007	26	10	2	2	4	8
2008	43	14	3	3	3	20
2009	35	15	6	2	3	9
2010	29	10	4	-	-	15
2011	13	4	4	2	-	3
2012	10	3	-	-	-	7
2013	4	1	-	1	-	2
2014	11	1	3	1	1	5
2015	13	3	1	-	3	6
2016	11	4	1	2	1	3
2017	20	5	1	3	1	10
합계	400	113	40	47	27	173

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

[그림 6] 국민감사 청구분야별 접수비율

[표 14] 국민감사청구 처리 및 감사실시 결정비율 현황

(단위 : 건)

연도별	접수	처리 완료						처리 중		감사실시 결정비율(%) [(A+C) /(A+B+C)]
		소계	감사실시(A)		기각 (B)	각하	취하 등	감사중 (C)	검토중
			입건	불문
2002	32	32	5	-	7	6	14	-	-	41.7
2003	45	45	9	6	6	6	18	-	-	71.4
2004	38	38	4	1	15	7	11	-	-	25.0
2005	37	37	3	2	12	9	11	-	-	29.4
2006	33	33	4	-	13	10	6	-	-	23.5
2007	26	26	5	1	13	4	3	-	-	31.6
2008	43	43	5	-	27	8	3	-	-	15.6
2009	35	35	4	-	24	3	4	-	-	14.3
2010	29	29	2	2	18	4	3	-	-	18.2
2011	13	13	1	1	10	-	1	-	-	16.7
2012	10	10	2	-	8	-	-	-	-	20.0
2013	4	4	-	-	3	1	-	-	-	0.0
2014	11	11	2	-	5	2	2	-	-	28.6
2015	13	13	-	1	9	-	3	-	-	10.0
2016	11	11	1	-	4	2	4	-	-	20.0
2017	20	15	2	-	5	3	5	1	4	37.5
계	400	395	49	14	179	65	88	1	4	26.3

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

2. 공익감사청구제도의 현황(2017. 12. 31. 처리기준)

공익감사청구는 1996. 7월 시행된 이후 2017년까지 총 2,209건이 접수되어, 연평균 약 100건이 접수되었다. 공익감사청구는 제도 시행 초반에는 10～20건 정도의 저조한 이용률을 보였으나, 2004년을 기점으로 하여 매년 100건 이상이 꾸준히 제기되고 있다. 2002년부터 2017년까지 분야별 접수현황을 살펴보면 총 2,209건 중 인･허가 관련청구가 363건으로 가장 높은 비중을 차지하고 있으나 최근에는 예산낭비(248건)나 제도개선(73건)과 관련된 청구도 상당한 비중을 차지하고 있다. 2006년부터 2017년까지 공익감사청구의 처리현황을 살펴보면 총 1,753건 중 인용된 건수는 427건 인용되어 약 32.4%의 감사실시결정비율을 보이고 있다. 국민감사청구제도에 비하여 공익감사청구가 높은 이용도와 인용률을 나타내는 것은 무엇보다도 청구인에 있어서 시민단체의 청구를 허용하는 등 청구요건을 완화하고, 청구대상으로 예산낭비나 사업의 지연, 제도개선 등을 예시하면서 공익추구형 감사청구가 증진될 수 있는 여지를 높였기 때문으로 평가된다.

감사실시 결정비율(%) = (감사실시+감사중)/(감사실시+기각+감사중)

[표 15] 공익감사청구 분야별 접수현황

(단위 : 건)

구 분 연도별	합 계	인․허가	건설․공사	교통․환경	예산낭비	제도개선	기 타
1996	16	7	3	1	2	-	3
1997	25	3	3	3	5	-	11
1998	13	2	4	4	1	-	2
1999	22	5	7	5	2	-	3
2000	21	2	4	6	2	1	6
2001	10	-	2	2	1	-	5
2002	40	6	4	9	6	-	15
2003	79	4	22	16	5	1	31
2004	104	21	8	5	19	11	40
2005	126	29	3	2	21	6	65
2006	110	15	4	18	19	7	47
2007	118	27	2	5	18	4	62
2008	138	32	36	8	25	8	29
2009	148	33	28	11	33	4	39
2010	108	25	33	7	19	3	21
2011	169	35	44	7	32	5	46
2012	180	18	17	-	2	-	143
2013	184	25	59	7	5	3	85
2014	184	19	43	3	5	15	99
2015	147	16	39	-	5	2	85
2016	132	24	23	2	10	1	72
2017	135	15	46	14	11	2	47
합계	2,209	363	434	135	248	73	956

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

[표 16] 공익감사청구 청구주체별 접수현황

(단위: 건)

청구주체 연도별	합 계	국회	지방의회	감사대상 기관의 장	시민단체	지역주민
1996	16	1	3	-	6	6
1997	25	-	4	2	13	6
1998	13	-	1	1	11	-
1999	22	-	2	1	18	1
2000	21	-	1	2	16	2
2001	10	-	1	-	9	-
2002	40	-	3	-	35	2
2003	79	-	1	1	46	31
2004	104	-	2	1	55	46
2005	126	-	4	9	54	59
2006	110	-	2	5	44	59
2007	118	-	3	2	38	75
2008	138	-	5	4	32	97
2009	148	-	13	3	26	106
2010	108	-	5	8	17	78
2011	169	-	5	9	34	121
2012	180	-	9	3	32	136
2013	184	-	11	5	35	133
2014	184	-	4	8	44	128
2015	147	-	6	4	27	110
2016	132	-	8	6	26	92
2017	135	-	7	5	23	100
합계	1,427	1	64	51	486	825

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

[그림 7] 공익감사 청구주체별 접수비율

[표 17] 공익감사청구 처리 및 감사실시 결정비율 현황

(단위 : 건)

연도별	접수	처리 완료						처리 중		감사실시 결정비율(%) [(A+C) /(A+B+C)]
		소계	감사실시(A)		기각 (B)	각하	취하 등	감사중 (C)	검토중
			입건	불문
2006	110	110	26	29	31	21	3	-	-	64.0
2007	118	118	15	16	64	18	5	-	-	32.6
2008	138	138	19	10	82	25	2	-	-	26.1
2009	148	148	17	8	92	23	8	-	-	21.4
2010	108	108	31	3	51	20	3	-	-	40.0
2011	169	169	34	6	96	25	8	-	-	29.4
2012	180	180	33	3	103	33	8	-	-	25.9
2013	184	184	37	8	106	29	4	-	-	29.8
2014	184	184	31	26	68	53	6	-	-	45.6
2015	147	147	18	15	71	39	4	-	-	31.7
2016	132	131	14	3	67	30	17	1	-	21.2
2017	135	102	11	2	59	24	6	11	22	28.9
계	1,753	1,719	286	129	890	340	74	12	22	32.4

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

3. 기타 청구제도와의 관계

가. 감사원 심사청구제도와의 관계

감사원은 감사대상기관의 직무 등에 관하여 직권으로 감사를 실시할 수 있지만, ｢감사원법｣은 이와는 별도로, 이해관계인이 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분 기타 행위에 관하여 감사원에 그 심사의 청구를 할 수 있는 심사청구제도를 마련하고 있다(｢감사원법｣ 제43조 제1항).

즉, 감사원의 심사청구제도란 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분 기타 행위에 대하여 이해관계가 있는 자로부터 그 심사의 청구가 있는 경우, 이를 심리하여 청구가 이유 있는 때에는 관계기관의 장에게 시정 기타 필요한 조치를 취하도록 요구하며, 관계기관의 장에게는 이에 대한 구속력을 부여함으로써(같은 법 제43조 내지 제48조), 예방감사의 실효를 거둠과 동시에 국민의 신속한 권리구제를 도모하는 제도이다.

정호경, 2008, “감사원 심사청구제도에 관한 고찰”, 법학논총(한양대) 제25집 제4호, 108면.

심사청구제도의 본질에 관하여는, 이를 행정통제를 위한 감사의 계기, 즉 감사청구에 준하는 의미로 이해하는 입장과 권리구제제도로서 이해하는 입장이 대립된다. 그러나 심사청구제도는 입법취지상 행정권의 자기반성이나 법원의 부담경감을 위한 행정심판제도로서 고안된 것이 아니라, 옴부즈만 제도에 준하여 행정통제적인 기능을 하는 제도로서 고안된 것인 점에서, 이해관계인의 감사청구를 통해 행정통제를 위한 감사를 개시함으로써 예방적 감사활동의 실효성을 기하는 제도이며, 이를 통해 결과적으로 이해관계인의 권리나 이익을 보호하는 제도로 이해하는 것이 타당할 것이다. 우리나라 판례의 입장도 그러한 것으로 보인다.

정호경, 2008, “감사원 심사청구제도에 관한 고찰”, 법학논총(한양대) 제25집 제4호, 109면～110면

“｢감사원법｣ 제43조 제1항의 규정에 의한 심사청구는 감사원의 감사를 받는 자의 행정행위에 이해관계가 있는 자로 하여금 감사원에 대하여 행정행위가 적법한 것인지 여부나 타당성이 있는 것인지 여부에 대한 심사를 하도록 하여 감사원의 직무수행에 도움을 주고 행정운영의 개선을 기하고자 하는 취지에 불과한 것으로서 위 심사청구에 관한 절차는 행정소송의 전심절차에 해당한다고 볼 수 없다.”(대법원 1993. 3. 9. 선고 92누5294 판결)

따라서 현행 법제상 감사원의 심사청구제도 역시 넓은 의미에 있어서는 감사원에 대한 감사청구제도로서의 기능을 하는 점에서, 국민감사청구제도 및 공익감사청구제도와 중복적인 측면이 있다.

나. 부패방지법상 부패행위 신고제도와의 관계

부패방지법은 부패행위에 대한 신고제도를 두고 있으며, 특히 공직자에 대해서는 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체 없이 이를 감사원 등에 신고하여야 할 의무를 부과하고 있다.

부패방지법 제2조

3. "공직자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 다목의 경우에는 제5장을 적용하는 경우에 한정하여 공직자로 본다.

가. 「국가공무원법」 및 「지방공무원법」에 따른 공무원과 그 밖의 다른 법률에 따라 그 자격·임용·교육훈련·복무·보수·신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자

나. 제1호 라목에 따른 공직유관단체의 장 및 그 직원

다. 제1호 마목에 따른 각급 사립학교의 장과 교직원 및 학교법인의 임직원

4. "부패행위"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다.

가. 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위

나. 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위

다. 가목과 나목에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위

이에 따라 부패행위의 신고를 받은 감사원은 신고내용이 확인된 사항에 대하여는 60일 안에 조사를 종결하고 조사종결 후 10일 안에 그 결과를 신고자 또는 신고자 대표에게 통지하여야 하며, 신고사항을 조사한 결과 위법·부당한 사항이 확인되는 때에는 ｢감사원법｣이 정한 절차에 따라 관계기관에 처분요구 등을 하여야 한다(「국민감사청구‧부패행위 신고 등 처리에 관한 규칙」제21조 및 제23조).

이러한 부패행위 신고제도 역시 넓은 의미에서는 감사원 조사권의 발동을 가져오는 점에서 감사청구와 유사성을 가질 수 있다. 다만, 이는 공직자 및 공공기관의 부패행위에 한정되는 점에서 국민감사청구와는 구별되며, 공직사회 내부의 부패방지를 기본적 목적으로 하는 점에서 감사원의 포괄적 감사기능과는 구별된다.

다. 주민감사청구제도와의 관계

주민감사청구제도란 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우 주민의 일정 수 이상의 연서에 의하여 주민들이 감사를 청구할 수 있는 제도이다(｢지방자치법｣ 제16조). 주민감사청구제도는 주민에 의한 지방자치행정의 감시기능과 더불어 주민의 참여를 통한 주민의 권익보호기능을 갖는다.

우리나라의 지방자치제도는 역사적으로 대륙법계에 뿌리를 두고 있으며, 따라서 지방자치의 규범적 형태 역시 대륙법계에 따라 단체자치를 중심으로 하면서, 주민자치적 요소를 가미하고 있는 모습이다. 그러한 점에서 지방자치제도에 있어 중요한 법적 과제는 주민자치적 요소의 확대라고 할 수 있으며, 특히 현실적으로 우리나라 지방자치제도의 뿌리깊은 병폐이자 지방자치의 저해 요인으로 나타나고 있는 지방자치단체장들의 독선적 권한행사와 각종 비리에 대한 통제의 필요성 역시 주민참여의 확대를 요구하게 되는바, 이에 대한 제도화로서 주민자치의 실현을 위한 주민 직접참여제도의 하나로서 주민감사청구제도가 도입되어 있다.

다만, 주민감사청구는 주민의 직접참여제도의 하나로서 제도화되었음에도 주민 개인에 대하여 일반적으로 허용되는 것은 아니며 19세 이상의 주민 일정 수 이상에 대해서만 허용된다. 일반적으로 넓은 의미에서의 주민에는 자연인 뿐만 아니라 법인도 포함하는 개념이나, 주민감사청구제도에 있어 주민은 19세 이상의 주민으로 한정되는 결과, 자연인인 주민으로 한정된다. 외국인의 경우도 주민인 이상 청구의 주체가 될 수 있다.

홍정선. 2009. “신지방자치법”, 박영사, 154면.

동시에 감사청구의 상대방은 시ㆍ도에서는 주무부장관이고, 시ㆍ군 및 자치구에서는 시ㆍ도지사이다. 이에 대해 청구의 상대방을 감독기관으로 한 것은 타율적․후견적 주민감사청구를 제도화한 것으로, 자기책임성을 본질로 하는 지방자치의 본질을 위반한 소지가 있으며, 그러한 점에서 현행 제도는 단지 주민 참여의 방식일 뿐이고, 자치적 주민참여는 아니라는 비판이 가능하다.

홍정선. 2009. “신지방자치법”, 박영사, 154면.

그럼에도 불구하고 주민감사청구제도는 주민참여를 통해 지방자치행정의 공개성과 책임성을 제고하기 위한 것으로서 그 제도적 의의와 본질은 국민감사청구제도와 유사하다고 할 것이다.

[표 18] 국민감사청구제도와 주민감사청구제도의 비교

구분	국민감사청구	주민감사청구
근거	｢부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률｣ 제72조	｢지방자치법｣ 제16조
청구인	19세 이상의 국민 300인 이상	19세 이상의 주민으로 시ㆍ도는 500명, 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시ㆍ군 및 자치구는 200명의 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상
청구 대상	공공기관의 사무처리가 법령 위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우	지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우
제외 대상	지방자치단체 및 그 장의 권한에 속하는 사항 국가기밀 및 안전보장에 관한 사항 수사·재판 및 형집행에 관한 사항 불복구제절차 및 이해조정 절차가 진행 중인 사항 판결·화해·조정 등에 의하여 확정된 사항 사적인 권리관계, 개인 사생활 사항 기감사 또는 감사 중인 사항	수사나 재판에 관여하게 되는 사항 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항 다른 기관에서 감사하였거나 감사 중인 사항 다만, 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요 사항이 감사에서 누락된 경우와 ｢지방자치법｣ 제17조 제1항에 따라 주민소송의 대상이 되는 경우에는 예외 동일한 사항에 대하여 ｢지방자치법｣ 제17조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 소송이 진행 중이거나 그 판결이 확정된 사항
청구기간	제한 없음	사무처리가 있었던 날이나 끝난 날부터 2년 이내
청구 기관	감사원 국회·법원·선거관리위원회·헌법재판소 사무는 각 해당기관 지방자치단체 또는 그 장의 권한에 속하는 사무는 시·도지사 또는 주무부장관	시ㆍ도의 경우 주무부장관 시ㆍ군 및 자치구의 경우 시ㆍ도지사

비교법적으로 볼 때, 일본의 주민감사청구제도는 2가지 유형으로 구별되는 바, 일본 ｢지방자치법｣ 제75조가 규정하고 있는 사무감사청구와 제242조가 규정하고 있는 주민감사청구가 있다. 사무감사청구제도는 주민의 직접청구제도로서 조례제정개폐청구, 의회해산청구 등과 더불어 주민의 직접참정을 목적으로 하는 제도인데 반해, 주민감사청구제도는 넓은 의미에서는 사무감사청구제도와 마찬가지로 주민자치에 근거하는 것이기는 하지만, 본질적으로 주민의 직접참정의 목적보다는 위법 또는 부당한 재무회계의 관리․운영을 방지․통제함으로써 당해 지방자치단체의 주민에 대한 이익의 옹호를 직접적 목적으로 하고 있다.

이러한 본질적 차이로부터 양자는 지방자치단체의 사무에 대하여 감사위원에게 감사를 실시하여 줄 것을 청구하는 것으로 청구 형식에 있어서는 동일하지만, 그 목적, 감사대상사항, 청구인, 청구기간, 불복절차 등에서 여러 가지 차이점을 가지는바, 대표적으로 사무감사청구는 주민의 직접참여를 본질로 하는 점에서 청구대상 사항에 특별한 제한이 없이 지방자치단체 사무 전반을 대상으로 하며, 주민 일정 수 이상의 연서에 의해 감사청구를 할 수 있는데 반해, 주민감사청구는 재무회계행위에 대하여만 가능하며, 반면 주민이라면 1인이라도 감사 청구가 가능하다.

따라서 비교법적 참고에 있어서는, 우리나라 국민감사청구제도는 권익구제적 목적보다는 주권자로서 국민의 직접참여를 본질로 하는 점에서 일본의 사무감사청구제도에 유사한 본질을 갖는다고 할 것이다.

제2절 국민감사청구제도의 문제점과 개선방안

조경호․이정주. 2015. “공익적 관점에서의 국민참여감사 청구제도 변화 방향 연구” 자료, 선정원․조성규․박재윤. 2010. “외부요청(감사청구․민원조사제도)의 체계화 및 공익성 제고방안 연구” 자료 인용 및 참조

1. 국민감사청구제도의 의의

가. 국민감사청구제도의 의의 및 법적 근거

국민감사청구제도는 일정 수 이상의 국민이 직접 감사원에 대하여 감사를 청구할 수 있는 제도로, 우리나라는 부패방지법 제72조에 근거를 두고 있다.

이에 따르면, 19세 이상의 국민은 공공기관의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우 대통령령으로 정하는 일정한 수 이상의 국민의 연서로 감사원에 감사를 청구할 수 있다. 다만, 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ선거관리위원회 또는 감사원의 사무에 대하여는 국회의장ㆍ대법원장ㆍ헌법재판소장ㆍ중앙선거관리위원회 위원장 또는 감사원장 등 당해 기관의 장에게 감사를 청구하여야 한다(부패방지법 제72조 제1항).

[표 19] 국민감사청구 주요 내용

구분	규정	주요 내용
법률 (권익위)	｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣	청구 대상, 청구인 요건, 처리․통보기한, 청구 절차, 국민감사청구심사위원회 설치 근거 등
시행령 (권익위)	｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령｣	청구 대상, 청구인 요건, 청구 절차 등의 구체화 및 청구 반려 요건
시행규칙 (감사원)	｢국민감사청구ㆍ부패행위신고 등 처리에 관한 규칙｣('16. 9. 27. 개정)	국민감사청구심사위원회 기능․운영, 각하․기각 대상, 청구서 보완, 서면의결, 처리기간 불산입, 감사기간 연장 등
훈령 (감사원)	｢국민감사청구사항의 사무처리에 관한 규정｣('13. 11. 20. 개정)	행정실 운영, 공익감사청구 전환 접수, 감사실시 여부 결정 절차 구체화, 처리부서의 지정, 감사 방법․범위․처리 등

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

나. 공익감사청구제도와의 관계

국민들이 감사원에 대하여 감사청구를 하는 것은, 부패방지법에 근거한 국민감사청구 외에 감사원 훈령인 ｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣에 근거하여서도 가능하다. 같은 규정 제4조에 따르면, 19세 이상으로서 300명 이상의 국민 등은 감사원에 감사청구를 할 수 있는바, 국민감사청구제도와의 관계가 문제된다.

공익감사청구는 국민감사청구에 비하여, 우선 청구인 및 청구대상이 확대되어 있는 점에서 보다 포괄적인 감사청구권을 내용으로 하고 있는 동시에, 감사청구기관을 감사원으로 단일화하고 있어 감사기능을 감사원에 집중하고 있는바, 기본적으로 국민감사청구권을 포괄하는 권리에 해당한다 할 수 있다. 이러한 공익감사청구제도의 방향성은 현대 국가에서 감사청구의 법제도적 의의 및 감사원의 기능에 보다 부합하는 것으로 보이는바, 감사청구제도의 정비에 있어 공익감사청구제도를 중심으로 한 통합의 가능성을 시사한다고 할 수 있다.

반면, 공익감사청구는 국민감사청구에 비하여 그 규범적 근거의 면에서는 문제가 있는바, 국민감사청구가 법률에 근거한 제도인데 반하여, 공익감사청구는 감사원훈령에 근거하고 있다. 현대 국가에서의 실질적 법치주의의 원칙상, 국민의 권리 및 의무에 관한 사항은 법률에 근거하여야 한다는 법률유보원칙은 일반적으로 적용되는 것으로서 감사청구의 권리성의 보장이라는 측면에서는 공익감사청구의 규범적 근거를 법률로, 아니면 적어도 법률의 위임에 의한 법규명령의 형태로 상향입법할 필요성이 존재한다 할 것이다.

특히 공익감사청구의 근거인 ｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣은 제1조 목적규정에서 감사청구제도를 전제로 이에 대한 집행적 규범으로서의 성격을 천명하고 있는 점에서, 감사청구권의 근거규범으로서의 성격을 부여하기에는 규범적 문제가 있다고 할 것이므로, 이에 대한 규범적 정비의 필요성이 크다.

제1조(목적) 이 규정은 국민 다수의 공익을 보호하기 위하여 감사원에 청구된 감사청구를 객관적이고 효율적으로 처리하기 위한 제반 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다.

[표 20] 국민감사청구와 공익감사청구 비교

구 분	국민감사청구(2002년 도입)	공익감사청구(1996년 도입)
근거 규정	｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제72조	｢공익사항에 관한 감사원 감사청구 처리에 관한 규정｣(감사원 훈령)
청 구 인	19세 이상의 국민 300인 이상	19세 이상 국민 300인 이상, 시민단체, 감사대상기관의 장, 지방의회
청구대상	공공기관의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 공익을 현저히 해하는 경우	주요정책․사업 추진과정의 예산낭비 행정, 시책 등의 제도개선 사항 위법․부당행위로 공익을 현저히 해하는 경우 등
제외사항	국가기밀, 안전보장 관련/ 수사․재판, 형집행 관련/ 사적인 권리관계/ 감사종료 또는 감사중인 사항/ 자치단체의 사무는 주민감사청구 대상	개인이나 특정집단의 이익 추구사항/ 수사․소송․행정심판 등 불복절차 진행중 또는 확정된 사항/ 감사대상이 아닌 사항/ 국가기밀, 안전보장 관련
청구기관	감사원 국회․법원․선관위․헌법재판소 등 헌법기관	감사원
처리절차	국민감사청구심사위원회에서 감사실시여부 결정(접수일로부터 30일 이내) - 감사실시 결정일로부터 60일 이내에 감사종결	사무총장이 감사실시 여부 결정, 경미한 사항의 경우 공직감찰본부장(접수일로부터 1개월 이내) * 중요사항은 감사청구자문위원회 논의 - 감사실시 결정일로부터 6개월 이내에 감사종결

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

2. 국민감사청구제도의 개요

가. 청구인

부패방지법 제72조에 따르면, 감사원에 대한 국민감사청구는 19세 이상의 국민으로서 대통령령으로 정하는 일정한 수 이상의 국민이 할 수 있도록 하고 있는바, 같은 법 시행령 제84조는 그 수를 300인으로 하고 있다. 따라서 현행법상 국민감사청구는 19세 이상의 국민 300인 이상의 연서로 감사원에 감사를 청구할 수 있다.

다만, 국민감사청구제도는 자연인인 국민에 의해서만 청구가 가능한데 반해, 공익감사청구제도는 자연인인 국민 이외에도 ｢비영리민간단체지원법｣에 따른 상시 구성원 수 300인 이상의 공익 추구 시민단체, 감사대상기관의 장 및 지방의회도 청구할 수 있다는 점에서 청구인의 범위가 넓다.

나. 청구대상 및 사유

국민감사청구는 ‘공공기관의 사무’를 대상으로 하며, 공공기관의 사무처리가 ‘법령 위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우’에 청구할 수 있다(부패방지법 제72조 제1항).

국민감사의 청구대상이 되는 ‘공공기관’은 국가 및 지방자치단체를 불문하고 포괄적인 기관을 말한다(같은 법 제2조 제1호).

다만, 국민감사청구제도는 감사청구사유를 ‘법령 위반 또는 부패행위’로 한정하고 있는 점에서 그 사유를 포괄적으로 규정하고 있는 공익감사청구제도에 비해 제한적인바, 현대 감사제도의 기능적 변화를 고려할 때 감사청구제도로서의 본질적 한계를 가져오는 점에서 문제가 있다고 할 것이다. 이는 국민감사청구제도가 기본적으로 부패방지법에서 규정된 점에서 부패방지법의 규율목적과의 조화를 고려하는데서 비롯되는 규범적 체제의 문제라고도 할 수 있는바, 이러한 점에서 국민감사청구제도의 규범적 정비에 있어 그 근거법을 ｢감사원법｣으로 일원화할 필요성이 도출된다고 할 것이다.

부패방지법 제1조(목적) 이 법은 국민권익위원회를 설치하여 고충민원의 처리와 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하고, 부패의 발생을 예방하며 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 국민의 기본적 권익을 보호하고 행정의 적정성을 확보하며 청렴한 공직 및 사회풍토의 확립에 이바지함을 그 목적으로 한다.

다. 청구제외 대상

국민의 감사청구는 일정한 사항에 대해서는 허용되지 않는바, 현행 부패방지법은 청구제외 대상으로, 1. 국가의 기밀 및 안전보장에 관한 사항, 2. 수사ㆍ재판 및 형집행(보안처분ㆍ보안관찰처분ㆍ보호처분ㆍ보호관찰처분ㆍ보호감호처분ㆍ치료감호처분ㆍ사회봉사명령을 포함한다)에 관한 사항, 3. 사적인 권리관계 또는 개인의 사생활에 관한 사항, 4. 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항(다만, 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우에는 예외) 및 그 밖에 감사를 실시하는 것이 적절하지 아니한 정당한 사유가 있는 경우로서 대통령령이 정하는 사항으로 하고 있으며(같은 법 제72조 제2항), 이에 따라 대통령령에서는 5. 행정심판ㆍ소송, 헌법재판소의 심판, 헌법소원이나 감사원의 심사청구, 그 밖의 다른 법률에 따른 불복구제절차가 진행 중인 사항, 6. 법령에 따라 화해ㆍ알선ㆍ조정 또는 중재 등 당사자간의 이해조정을 목적으로 행하는 절차가 진행중인 사항, 7. 판결ㆍ결정ㆍ재결ㆍ화해ㆍ조정 또는 중재 등에 따라 확정된 사항(같은 법 시행령 제85조)을 청구제외대상으로 정하고 있다.

이에 더불어 부패방지법은 성질상 청구제외대상에 해당하여야 할 것은 아니지만, 지방자치의 취지를 고려하여 8. 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리에 대한 감사청구는 ｢지방자치법｣ 제16조에 따른 주민감사청구에 따르도록 함으로써(같은 법 제72조 제3항), 국민감사청구대상에서 제외하고 있는바, 지방자치단체의 사무도 일반적으로 감사청구의 대상으로 하고 있는 공익감사청구제도와 구별된다.

라. 청구기관

국민감사청구는 원칙적으로 본래적인 감사기관인 감사원에 청구를 하도록 하되, 다만, 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ선거관리위원회 또는 감사원의 사무에 대하여는 당해 기관의 독립성 및 자율성을 고려하여, 각각 국회의장ㆍ대법원장ㆍ헌법재판소장ㆍ중앙선거관리위원회 위원장 또는 감사원장 등 당해 기관의 장에게 감사를 청구하도록 하고 있다(부패방지법 제72조 제1항).

동시에 지방자치단체 또는 그 장의 권한에 속하는 사무는 주민감사청구방법에 따르도록 한 결과, 이에 대해서는 시·도지사 또는 주무부장관에게 청구하여야 한다(｢지방자치법｣ 제16조).

마. 감사실시 여부의 결정

국민감사가 청구되면 감사청구된 사항에 대하여는 감사원규칙으로 정하는 국민감사청구심사위원회에서 감사실시 여부를 결정하여야 하며, 감사원 또는 당해 기관의 장은 감사청구가 이유 없다고 인정하는 때에는 이를 기각하고, 기각을 결정한 날부터 10일 이내에 그 사실을 감사청구인에게 통보하여야 한다(부패방지법 제74조).

이에 따라 감사원에는 국민감사청구에 대한 감사실시 여부를 결정하기 위하여 국민감사청구심사위원회를 두며, 동 위원회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다(국민감사청구·부패행위신고등처리에관한규칙 제3조 내지 제5조). 기타 국민감사청구방법 및 처리절차에 대해서는 같은 규칙 제10조 이하에서 규정하고 있다.

따라서 국민감사가 청구되더라도 이는 직접 감사원에 대하여 감사개시의 구속력을 가지는 것은 아니며, 감사 실시 여부에 대하여 감사원규칙으로 정하는 국민감사청구심사위원회에서 재량적으로 판단할 수 있게 되어 있는바, 국민감사청구제도가 감사원의 직무상 독립성을 저해하는 것이라고 할 수는 없을 것이다.

바. 감사의 실시

감사원 또는 당해 기관의 장이 국민감사가 청구된 사항에 대하여 감사를 실시하기로 결정한 경우에는, 그 결정일로부터 60일 이내에 감사를 종결하여야 하며, 감사가 종결된 날부터 10일 이내에 그 결과를 감사청구인에게 통보하여야 한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 감사기간을 연장할 수 있다(부패방지법 제75조).

사. 시행규칙

부패방지법에서 정한 사항 외에 국민감사청구에 관하여 필요한 사항은 감사원규칙으로 정하도록 하고 있는바(같은 법 제76조), 이에 따라 감사원규칙으로서 ｢국민감사청구‧부패행위신고등처리에관한규칙｣이 제정되어 있다.

3. 국민감사청구제도의 법제도적 기능

가. 참여민주주의의 관점

국민감사청구제도의 법제도적 기능은 앞서 살펴 본 국민참여감사제도의 규범적 의의와 같은 맥락에 있다고 할 것으로, 기본적으로 대의제 민주주의의 한계를 보완하기 위한 참여민주주의적 제도로서 기능을 수행한다 할 것이다.

현대 국가의 기본적 원리는 민주주의의 실현에 있으며, 우리나라 헌법 역시 민주주의를 기본적 질서로 채택하고 있다. 아래로부터 위로의 민주주의의 구조는 국가의 구성원인 국민이 국정에 실질적으로 참여하고, 국민이 책임을 부담함으로써 실현되는바, 오늘날 현대 민주주의 사회에서 국민의 직접 참여를 통한 직접민주주의의 실현은 본질적으로 한계가 존재하는 점에서, 국민이 자신이 선출한 대표기관을 통해 국정에 참여하는 대의제 민주주의가 민주주의의 기본적 형태로 나타난다.

따라서 대의제 민주주의의 핵심은 바로 대표의 선출과 이들을 통한 집단화된 결정의 운영에 있는 것으로, 오늘날 민주정치란 이러한 대표를 선출하는 것과 선출된 대표들을 통제하는 것이 그 핵심을 이룬다. 이러한 점에서 국민감사청구제도는 국민에 의한 직접적인 참여 내지 통제는 아니라고 하더라도, 적어도 통제를 위한 주도권을 국민이 가질 수 있다는 점에서 직접 민주주의적 가치를 가진다는 점을 부인할 수 없을 것이다.

그러한 관점에서는 국민감사청구제도의 정비에 있어 그 방향성은 국민감사청구의 확대 및 이에 대한 구속력의 강화라는 형태로 나타나야 할 필요성이 크게 된다.

나. 감사원 기능의 보완

국민감사청구제도가 참여적 민주주의로서의 제도적 기능을 가진다고 하더라도, 국민감사청구제도의 확대 및 강화는 무제한적으로 허용될 수 있는 것은 아니며 본질적으로 한계를 가진다고 할 것인바, 이는 본원적 감사기관으로서 감사원의 지위 및 기능으로부터 나타난다.

대의제 민주주의는 현대 사회에서 국민주권원리의 실현을 위한 원칙적인 법기술적 방법으로 헌법상 채택된 것으로서, 직접민주주의가 도입되는 경우에도 대의제 원칙 하에서 대의제에 대한 본질적 침해가 없는 범위 내의 예외적인 보완적 수단으로 허용될 수 있는 것이라는 점에서, 그 본질적 한계를 가진다.

헌법재판소 2009. 3 .26. 선고 2007헌마843

국민감사청구제도는 대의제 민주주의를 보완하는 제도적 기능을 가져야 하는바, 현대의 대의제 권력구조 하에서 감사기능은 감사원이 가지는 고유한 기능이며, 고유한 감사기능을 보장하기 위하여 우리나라 헌법은 감사원을 헌법상 필수기관으로 하고 있고 대통령 소속하에 헌법상 독립된 합의제기관으로 하고 있다. 이에 따라 감사원은 조직상 대통령 소속기관인 것과는 별개로, 기능면에서는 독립하여 활동하는 직무상의 독립성이 보장된 기관이다.

따라서 국민감사청구제도에 있어서도 감사원의 직무상의 독립성 보장은 여전히 헌법적으로 요청된다고 할 것이며, 직무상의 독립성은 최종적으로 의사결정의 독립성을 통하여 보장된다. 따라서 국민감사청구제도의 확대․강화에 있어서도 감사청구 그 자체로 감사원의 의사결정을 구속하는 형태의 제도화는 허용되기 어렵다고 할 것이다.

그러한 점에서 볼 때, 현행 제도는 국민의 감사청구에 대하여 감사원은 그 실시 여부에 대해 독립적으로 판단할 수 있는 재량권을 가지는 점에서 감사원의 독립성에 대한 침해라고 할 수는 없을 것이다.

헌법재판소 2006. 2. 23. 선고 2004헌마414

4. 국민감사청구제도의 문제점

조경호․이정주. 2015. “공익적 관점에서의 국민참여감사 청구제도 변화 방향 연구” 자료 참조

가. 규범적 체계의 문제점

감사원은 헌법상 최고감사기관으로서 감사와 관련하여서는 독립된 지위를 가진다. 따라서 감사원에 대한 국민감사청구는 감사원의 독립된 감사기능의 발동 여부와 직결되는 문제인바, 감사원의 본원적 감사기능을 고려하면, 국민감사청구제도를 ｢감사원법｣이 아닌 부패방지법에서 규정하는 것은 규범체계상 문제가 있다고 할 것이다.

물론 현행 제도 역시 법률상 근거를 가지는 점에서 부패방지법이 국민감사청구제도를 규정하였다고 하여, 실체법적으로 위헌 등의 규범적 문제가 있는 것은 아니지만, 적어도 규범의 체계적 정당성이라는 관점에서 볼 때, 감사원을 헌법상 독립된 감사기관으로 하여, 고유한 감사기능을 부여하고 있는 점을 고려하면 ｢감사원법｣에서 직접 규정하는 방식이 보다 적절하다고 할 것이다.

특히 국민감사청구제도가 부패방지법에서 규정되어 있는 현행 제도 하에서는 모법인 부패방지법의 규율 목적에 구속을 받게 되는 점에서 국민감사청구제도의 본래적 의의와 취지를 충족하는 데에도 한계가 있는 점을 고려하면, 단순히 규범체계의 문제를 넘어 실체법적으로도 규범체계를 정비할 필요성이 존재한다.

나. 청구인의 문제

현행 국민감사청구제도는 청구인을 19세 이상의 국민 300인 이상으로 단일화하고 있는바, 국민의 직접 참여에 의한 감사청구제도라는 본연적 취지에는 그 타당성이 있을 수 있지만, 현대의 감사기능이 내부통제적 감사에서 외부통제적 감사로 전환되며, 합법성 감사에서 시스템 감사로 전환되는 경향 등을 고려하면, 공익감사청구제도와 같이 국민 일정 수 이상 외에 공공단체에 대해서도 청구인 적격을 허용하는 것도 고려할 필요성이 있다고 보인다.

다만, 청구인 적격의 확대문제에 있어서는 국민감사청구의 남용가능성에 대한 고려도 필요할 것으로 보이는바, 특히 시민단체나 국가권력의 행사자인 감사대상기관의 장 또는 지방의회에 대한 감사청구권의 부여는 감사원의 감사 자체에 대한 막연한 불신이나 사회․정치적 배경에 근거한 감사청구의 남용 등의 우려가 현실적으로 존재하게 되며, 이를 통해 감사원의 감사기능의 독립성에도 영향을 가져올 우려가 있기 때문이다.

동시에 국민감사청구를 위한 국민의 수에 대해서도 충분한 검토가 필요한바, 국민감사청구가 국민참여감사로서 국민의 참여를 본질로 한다는 관점에서는 그 숫자를 하향조정할 필요성이 있으나, 반면 현행 국민감사청구의 대다수가 공익적 관점보다는 개인 또는 특정집단의 이해관계와 결부되는 점 등을 고려하면 오히려 공익성 감사를 지향하는 방향에서 청구인 수를 상향조정할 필요성도 존재한다. 물론 이러한 문제는 단순한 숫자의 문제이기 보다는 감사 개시 여부 등 절차적 과정을 통해 보완이 가능할 것인바, 청구인 수의 하향조정의 경우에는 감사청구의 구속력을 완화하는 반면, 상향조정의 경우에는 감사청구의 구속력을 강화하는 방안 등이 모색될 수 있을 것이다.

다. 청구대상 및 사유의 문제

현행 국민감사청구제도는 청구대상 및 사유를 ‘공공기관의 사무처리가 법령 위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우’로 규정하고 있는바, 이는 ‘법령 위반 또는 부패행위’가 매개되어야 하는 동시에, 불확정개념으로서 ‘공익을 현저히 해하는 경우’로 한정되는 점에서, 실질적으로 감사청구를 제한하는 결과가 된다. 이러한 청구대상 및 사유의 제한은 국민감사청구의 제도적 본질에도 부합하지 않으며, 특히 현대의 감사기능이 전통적 합법성 감사에서 성과감사 내지는 시스템 감사로 이행하는 추세에 부합하기 어렵다는 점에서, 공익감사청구의 경우와 같이 그 대상 및 사유를 대폭 확대하는 것이 바람직할 것이다.

특히 국민감사청구가 그 자체로 직접적인 법적 구속력을 가지는 것이 아니라, 감사 개시 여부에 대해서는 절차적으로 감사원의 의무에 합당한 재량적 판단이 가능한 점을 고려하면 굳이 청구대상이나 사유를 엄격하게 제한할 필요성은 없다고 보인다.

이러한 문제점은 전술한 바와 같이, 현행 제도가 부패방지법을 모법으로 하고 있는 점에서도 기인하는바, 그러한 점에서도 규범적 체계의 정비가 병행되어야 할 필요성이 존재한다.

다만, 청구대상의 확대와 관련하여 규범적으로 고려되어야 할 점은 지방자치단체의 사무, 특히 자치사무에 대한 감사의 문제인바, 주지하다시피 지방자치는 헌법적으로 보장된 법원리로서, 이는 지방자치단체의 전권능성과 자기책임성을 본질로 한다. 그러한 점에서 지방자치단체의 자치사무에 대하여 획일적으로 감사제도를 적용하는 것은 헌법의 취지에 반할 수 있는 소지가 있는바, 이에 대한 고려가 필요하다. 적어도 그러한 점에서는 현행 국민감사청구제도가 공익감사청구제도보다 규범적 취지는 타당하다 할 것이다.

라. 감사결과의 실효성 문제

국민감사청구제도의 고유한 문제라기보다는 감사제도 일반에 관한 문제로서, 감사결과에 대한 실효성 확보는 감사원의 독립성 및 감사기능의 효율성 제고를 위하여 중요한 규범적 문제가 된다고 할 것이다.

물론 국가제도적 특성상 감사원의 감사결과에 대한 자율적 존중이 실제적인 모습이어서 실효성 확보를 위한 법제도적 필요성이 크지 않은 것이 현실이지만, 그럼에도 불구하고 감사청구 대상 및 사유의 확대를 전제로 하는 경우, 실효성 확보를 위한 법제도적 장치의 규범화가 전혀 무의미한 것은 아니라고 할 것이다.

특히 국민감사청구는 내부통제적 감사와 달리, 국민의 참여를 기본적 취지로 하는 점에서 감사결과에 대한 실효성을 충분히 담보할 수 있는 제도적 장치의 필요성이 더욱 크다고 할 것이다

마. 국민감사청구권의 권리성 문제

국민감사청구권의 권리성의 문제는 실체법상의 문제라기 보다는 쟁송법상의 문제로서 권리보호의 문제를 가져오는바, 국민감사청구권의 침해에 대한 행정쟁송의 허용성의 문제는 법제도적으로 용이한 것은 아니라고 할 것이다.

원고적격의 문제는 주민감사청구와 주민소송의 관계에 비추어, 국민감사청구에 참여한 자에 대하여 허용하는 방식이 가능할 것이나, 다만 그 본안문제에 있어 행정쟁송의 결과는 때로는 감사의 개시를 의무화하는 결과가 되는 점에서 감사원의 기능상 독립성을 침해하는 문제를 가져올 소지가 있는바, 이에 대해서는 좀더 신중한 검토가 필요할 것이다.

5. 국민감사청구제도의 개선방안

현행의 국민감사청구제도는 그 제도적 의의에도 불구하고 운용현실상 실질적으로는 제도적 실효성을 담보하고 있지 못한 점에서 제도적 개선의 필요성이 존재하는 것은 분명하다. 다만, 그 제도적 개선의 방향성에 대해서는 신중한 검토가 필요하지만, 적어도 헌법상 보장된 감사원의 법적 지위 및 기능에 합당한 방향으로의 제도화가 요구된다고 할 것이다.

따라서 감사원의 독립된 최고감사기관성을 고려할 때, 기본적으로 감사청구제도를 감사원 감사로 집중하는 것이 필요하다. 특히 현행의 제도와 같이 감사청구제도가 다원화되고 중복되어 있는 상황은 제도적 불경제성은 물론 제도 자체의 효율성을 저해하는 원인이 되고 있는 점에서, 현행 각 제도의 장단점의 분석을 통하여 ｢감사원법｣에 의한 국민감사청구제도로 일원화하는 것이 바람직할 것이다.

동시에 감사청구제도의 규범화에 있어서는 현대의 성과감사 등 감사기능의 현대적 전환에 대한 고려도 중요하게 요구된다고 할 것이다.

가. 근거규범의 ｢감사원법｣ 일원화

현행 국가제도 및 국가구성원리상 감사원은 고유한 감사기관으로서 기능상 독립성이 보장되는 헌법기관인 점에서 감사원의 감사기능에 관련된 법제도는 ｢감사원법｣을 통해 일원화하는 것이 규범의 체계적 정당성의 관점에서는 물론, 감사청구제도의 규범적 정당성 및 효율성의 관점에서도 바람직하다고 할 것이다.

동시에 현행 제도와 같이 국민에 의한 감사청구제도가 부패방지법에 근거한 국민감사청구제도와 감사원훈령에 의한 공익감사청구제도로 이원화되어 있고, 그 외에도 실질적으로 감사청구에 준하는 다수의 제도로 다원화되어 있는 것은 제도의 경제성의 관점에서도 바람직한 것은 아니라는 점을 고려할 때, 각 제도의 고유한 특성을 고려한 규범적 일원화의 필요성은 더욱 크다고 할 것이다.

나. 외부통제적 감사제도의 유형화

1) 국민감사청구제도의 공익화

감사원은 감사권한의 행사를 통하여 다양한 기능을 수행하는바, 일차적으로 직무감찰을 통하여 행정기관과 공무원의 비위를 규찰하는 기본적인 사정기능, 합법성 감사 외에 경제성․효과성․능률성 등 일정한 기준에의 합치 여부를 평가하는 성과감사를 통한 행정평가기능, 일정한 업무평가에 상응한 적절한 제재를 결합함으로써 나타나는 피감사기관에 대한 통제기능, 주로 재정활동에서 사전예방적 차원에서 평가를 통하여 달성되는 지도기능, 심사청구제도 등에 의하여 구현되는 권익구제적 기능 등을 수행한다.

이는 결과적으로 감사원의 감사권한의 발동을 요구하는 국민참여감사 역시 감사원의 기능에 상응하여 다양한 목적으로 행해질 수 있음을 의미하는 바, 그러한 다양한 목적으로 행해지는 감사청구를 하나로 제도화하여 획일적으로 처리하기에는 감사원이 수행하여야 하는 감사기능은 너무 포괄적이다. 그러한 점에서 감사청구제도의 재설계에 있어서는 감사청구제도를 통하여 달성하고자 하는 기능에 대한 고려가 우선적으로 검토되어야 하는바, 가령 행정통제적 기능을 주로 하는 감사청구의 유형과 권익구제적 기능을 주로 하는 감사청구의 유형은 그 제도화에 있어 상이한 형태로 나타날 수밖에 없기 때문이다.

특히 외부감사청구제도에 있어 주류가 감사원에 대한 민원의 형태로 나타나고 있는바, 이는 국민감사청구에 비하여 청구의 용이성은 물론, 권익구제적 기능에 기인하는 것으로 보인다. 이러한 결과는 국민감사청구제도의 존재의의가 몰각되는 동시에, 외부감사청구의 제도적 기능의 중복을 가져옴으로써 제도적 효율성 및 경제성을 저해하는 원인이 되고 있다. 그러한 점에서 외부감사청구제도를 공익적 목적의 청구와 권익구제적 목적의 청구로 유형화하여 각 기능에 상응하는 형태로 제도화는 방안이 모색될 필요가 있는바, 국민감사청구제도는 공익적 감사청구를 지향하는 것이 바람직할 것이다.

2) 감사청구제도의 통합

현행의 감사청구제도는 국민에 의한 직접적인 감사청구 자체만 하더라도 국민감사청구제도와 공익감사청구제도로 이원화되어 기능적으로 중복되어 있는 동시에, 그 외에도 실질적으로 감사청구에 유사한 제도들이 다수의 법령에서 중복되어 있다. 그 결과, 감사청구제도 자체의 제도적 취지 및 규범적 의미가 상대적으로 감소되는 동시에, 감사사무의 효율성의 측면에서도 문제가 있게 된다. 따라서 국민감사청구제도 및 기타 이에 유사한 제도들이 가지는 각 제도적 취지 및 기능 등을 고려한 제도적 유형화를 통하여 기능중복을 방지하는 동시에, 제도의 실효성을 제고할 수 있는 방향으로의 규범적 정비가 요청된다.

구체적으로는 우선적으로 국민감사청구제도와 공익감사청구제도를 통합하여 국민감사청구제도로 단일화하는 것이 필요하며, 부패방지법상 부패행위 신고의무제도는 감사원의 기능을 고려하여 감사원의 업무에서 배제하거나 아니면 감사청구제도로 수용하는 방안이 고려될 수 있을 것이다. 이와 더불어, ｢감사원법｣상 심사청구제도는 권익구제적 성격을 강화하여 감사청구제도와 차별화하는 방안 등이 고려될 수 있을 것이다.

다. 지방자치단체에 대한 감사의 특수성 및 한계

지방자치의 헌법적 보장의 결과, 지방자치단체에는 자치사무에 대한 전권한성 및 자기책임성이 헌법적으로 보장된다. 그럼에도 현행 ｢감사원법｣은 지방자치단체에 대한 감사에 있어 자치사무와 위임사무의 구별 없이 획일적으로 감사의 대상으로 하고 있는 점에서 규범적으로 문제가 있다. 특히 지방자치단체에 대한 감사원 감사 중에서 문제가 되는 것은 지방자치단체의 자치사무에 대한 합목적성 감사이다. 지방자치단체에 대한 다른 감사체계와 비교할 때, 감사원 지방감사의 특징은 그 범위의 포괄성에 있는바, 감사원은 다른 감사체계와 달리 국가사무와 지방사무 모든 분야를 감사할 수 있다(｢감사원법｣ 제22조 및 제24조). 동시에 감사원은 지방감사의 대상에 자치사무를 포함하고 있으며, 그에 대하여 합법성 감사만이 아니라 합목적성 감사도 실시하고 있다.

하지만, 이에 대해서는 비판적 입장도 존재한다. 이는 국회의 감사에 있어 지방자치단체에 대한 감사대상을 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업으로 제한하는 것이나(｢국정감사 및 조사에 관한 법률｣ 제7조), 중앙정부에 의한 지방자치단체의 자치사무의 감사가 법령위반 사항으로 제한되는 것(｢지방자치법｣ 제171조)과 비교하여 볼 때 감사원의 지방감사의 범위가 너무 포괄적이라는 것이다. 그럼에도 불구하고 지방재정부실의 문제가 점점 국가경제의 안정을 위험하게 할 소지가 있어 우리 헌법재판소는 합헌으로 보고 있다.

음선필. 2009. “지방자치단체에 대한 감사의 헌법적 한계”, 공법연구 제38집 제1호 제1권, 359면.

헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2005헌라3

이러한 논란상황을 고려할 때, 감사원은 지방자치의 보장이라는 관점에서 중복감사를 방지하기 위하여 감독권을 갖는 중앙행정부처와 긴밀히 협력하고, 지방자치단체의 자체감사제도와의 유기적인 협력을 통하여 종래 통제 위주의 감사에서 자체감사가 효과적으로 이루어질 수 있도록 지원하고 협력하는 역할로의 전환에 대해서도 고민을 시작해야 할 것으로 보인다. 감사원은 감사를 통하여 단순히 권력통제적 기능만을 수행하는 것이 아니며, 행정평가기능 및 지도기능도 수행하는바, 지방자치단체에 대한 감사원 감사에 있어 이러한 행정평가기능과 지도기능은 앞으로 중요한 의미를 갖는다 할 것이다.

음선필. 2009. “지방자치단체에 대한 감사의 헌법적 한계”, 공법연구 제38집 제1호 제1권, 361면.

｢감사원법｣상으로도 지방자치단체의 자체감사권을 존중하여 자체감사의 지원(같은 법 제30조의2), 감사의 생략(같은 법 제28조) 등을 규정하고 있으며, 특히 ｢공공감사에 관한 법률｣은 중복감사를 방지하기 위한 감사계획 협의(같은 법 제34조) 및 감사원 감사의 대행, 생략(법 제35조) 등을 규정하고 있고, 이에 대한 사항을 협의․조정하기 위해 감사활동조정협의회를 감사원에 설치하도록 하고 있다(같은 법 제31조).

라. 다른 행정통제 기능과의 조화

앞서 감사원의 법적 지위 및 기능에 대한 부분에서 검토한 바와 같이, 감사원의 통제기관으로서의 성격상 감사원의 감사기능은 여타 다른 국가기관에 의한 통제작용과 기능적 중첩이 불가피하다. 그러한 점에서 다른 행정통제 기능, 특히 자체감사와 수사권과의 적절한 관계 정립은 감사기능의 효율성 제고를 위해서 중요한 법적 과제일 수밖에 없다.

이에 있어서는 감사원의 독립성 및 최고감사기관성이 중요하게 고려되어야 하는 반면, 감사원은 감사를 본질로 하는 점에서 궁극적인 최종적 행정청이 아니라는 점에 대한 고려가 필요한바, 양 측면에 대한 적절한 고려가 필요할 것이다. 특히 감사원의 ‘최고’감사기관성은 모든 다른 국가권력에 우월한 지위의 근거가 되는 것은 아닌 점에서 기본적으로 협력과 조화의 관계를 설정하는 것이 바람직할 것이다.

1) 자체감사권한의 존중

감사원의 ‘최고’감사기관성의 본질적 의의는 피감기관에 대한 조직상 우월성의 근거라기보다는 감사결과에 대한 최종적 권한의 근거라고 할 것이다. 동시에 행정의 자율적 통제의 요청 또한 규범적으로 중요한 의미를 가지는 점에서 감사원은 항상 일차적 감사기관으로서의 권한보다는 가능한 한 내부적 통제로서의 자체감사를 지원하고 감독하는 기관으로서 협력적 관계를 구축하는 것이 바람직하다 할 것이다.

특히 현행 ｢공공감사에 관한 법률｣을 통해 자체감사와 감사원의 관계에 대해서는 상당정도 입법적으로 정비된 상황에서는 그러한 필요성은 더욱 크다고 할 것이다. 따라서 감사원의 최고감사기관성을 고려할 때, 자체감사에 대해서는 그 성과에 대한 사후적인 절차적 감독에 그치는 방안 등도 모색해 볼 수 있을 것이다.

2) 수사권과의 관계

감사원의 권한 중 특히 직무감찰은 위법 또는 부패행위 등에 대한 통제와 직결되는 점에서 수사권과의 중첩이 불가피하다. 다만, 감사원의 감사는 행정통제를 본질로 하는데 반해, 수사권은 개인에 대한 처벌을 본질로 하는바, 후자의 경우에는 엄격한 죄형법정주의가 적용되는 점에서 기본적으로 양자는 구분되어야 할 것이다. 따라서 수사와 감사의 관계에 있어서도 조사작용이 중첩되는 범위에서는 상호기능의 존중이라는 관점에서 조화와 협조가 필요하지만, 반면 본질적 목적을 달리하는 점에서 감사원의 감사가 지나치게 수사에 종속되는 것은 바람직하다고 할 수 없다. 특히 현대의 성과감사 등 감사의 경향을 고려하면 더욱 그러한바, 그러한 점에서 감사청구제도에 있어 수사와 관련된 경우 포괄적으로 청구 제외대상으로 하는 것이 반드시 타당한지는 검토가 필요하다고 할 것이다.

제3절 공익감사청구제도의 문제점과 개선방안

조경호․이정주. 2015. “공익적 관점에서의 국민참여감사 청구제도 변화 방향 연구” 자료, 선정원․조성규․박재윤. 2010. “외부요청(감사청구․민원조사제도)의 체계화 및 공익성 제고방안 연구” 자료 인용 및 참조

1. 공익감사청구제도의 법적 근거

공익감사청구제도는 ｢감사원법｣과 ｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣에 따라 인정되는 제도로서 공공기관의 사무처리가 위법하거나 부당하여 공익을 현저히 해하는 경우 청구자격을 갖춘 자가 특정사항에 대하여 감사원에 감사를 청구하면 감사원은 이를 심사하여 감사를 실시하기로 결정한 때에는 감사를 실시한 후 그 결과를 청구인에게 통보하는 제도이다.

공익감사청구제도는 국민참여감사제도 중 특히 국민다수의 공익을 보호하기 위한 제도로서 공익감사청구의 대상이 되는 “국민 다수의 공익”은 “불특정다수인 또는 사회공공의 이익에 관한 것으로 특정집단 또는 특정인의 이익을 목적으로 하는 것을 제외”한 것을 말한다.(｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣ 제2조 제2호) 다수의 국민들이 관련되기 때문에 그 절차의 객관성과 공정성이 보장되어야 하고 비효율적인 지연을 방지할 필요가 크다.

공익감사청구제도와 민원조사제도는 감사와 관련하여 다수의 이익에 관한 것과 특정인의 이익에 관한 것으로 그 대상을 구별하고 있다. 공익감사청구의 대상인 공익사항이 아닌 특정인 또는 특정집단의 이해와 관련된 사항인 경우에는 ｢감사원민원사무처리규정｣에 따라 민원조사사항으로 분류하여 처리하고 있다.

공익감사의 대상이 되는 공공기관은 “중앙행정기관, 지방자치단체, 정부투자기관 등 감사원의 감사를 받는 기관으로서 ｢감사원법｣ 제22조 내지 제23조에 규정된 기관”이고, ｢감사원법｣상의 감사대상기관과 동일하다.(｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣ 제2조 제1호)

[표 21] 공익감사청구 주요 내용

공익감사청구제도는 ｢공익사항에 관한 감사원 감사청구 처리에 관한 규정｣(감사원 훈령)이 유일한 규정으로 제도의 전반적인 내용을 포괄하고 있음

구분	주요 내용
제1장 총칙	목적, 공익의 개념 등 용어의 정의
제2장 청구요건	청구인 요건, 청구 대상, 청구 제외 대상, 청구기간
제3장 감사청구의 방법 및 접수	청구 방법, 접수 절차, 청구서 보완, 처리기간 산입, 선람전 결재, 민원으로의 전환
제4장 처리절차	처리부서의 지정, 공익감사청구자문위원회 기능․운영, 감사실시 여부 결정 절차, 서면조사, 처리기간 산입, 각하․기각 사유, 취하, 감사실시 방법, 감사 범위, 감사결과 처리, 청구인 통보, 청구인 등에 대한 포상
제5장 보칙	｢감사사무처리규정｣과의 관계

출처: 감사원. 2018. “감사청구실무편람”

2. 공익감사청구의 요건

청구인은 1. 19세 이상으로 300명 이상 국민, 2. 상시 구성원 수가 300인 이상인 공익 추구의 시민단체(정치적 성향을 띄거나 특정 계층 또는 집단의 이익을 추구하는 단체는 제외), 3. 감사원 감사대상기관의 장(당해 기관의 사무처리에 관한 사항 중 자체감사기구에서 처리하기 어려운 부득이한 사유가 있거나 자체감사기구가 없는 경우로 제한), 4. 지방 의회(당해 지방자치단체의 사무처리로 제한하고 있음)이다. 이 요건들의 문제점을 검토하기로 한다.

가. 19세 이상으로 300명 이상 국민

1) 연령

공익감사청구를 할 수 있는 국민의 연령이 2010. 6. 23. 훈령개정으로 19세 이상으로 개정되어 시행되고 있다. 주민감사청구를 할 수 있는 자의 연령을 ｢지방자치법｣ 제16조 제1항에서는 이미 19세 이상의 주민으로 규정하고 있고, ｢공직선거법｣ 제15조 제1항에서는 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다고 규정한 것을 볼 때 공익감사청구를 할 수 있는 자의 연령이 20세 이상에서 19세 이상으로 개정된 것은 타당하다고 보아야 할 것이다. 또한 부패방지법 제72조 제1항도 19세 이상의 국민에게 국민감사청구를 할 수 있도록 규정하고 있다.

2) 동의서명인원의 축소

공익감사청구의 요건으로 다수의 국민이 함께 청구하도록 한 것은 우리 헌법이 민주주의 정치체제를 취한 것을 전제로 감사원이 다수의 국민들에게 국가와 지방자치단체 등의 위법부당한 행위의 통제에 있어 주도적 역할을 부여하기 위한 것이다.

동의서명인원과 관련하여 상반된 두 입장이 가능할 것이다.

첫 번째 입장은, 대기업위주의 성장이 지속되면서 우리 사회에서도 중산층이 얇아지고 서민층이 증가하는 사회의 양극화 현상이 문제되고 있는데 감사원 감사도 사회적 불평등과 갈등을 완화시킬 수 있도록 설계되고 운영되어야 한다고 본다. 공익감사청구의 동의서명인원을 줄이는 것은 사회적으로 소외되어 있는 소수자에게도 불만의 원인을 감사를 통해 해소할 기회를 줄여줌으로써 사회의 극한대립을 완화시켜줄 수 있을 것이다. 때문에 이 입장에서는 공익감사청구를 할 수 있는 국민들의 숫자를 현재의 300명에서 100인으로 완화하고 그 청구내용의 실질적 합리성을 심사하는 방향으로 개정하는 것이 적절하다고 본다.

두 번째 입장은, 민원조사의 방법을 통해 1인의 개인도 감사원에 감사를 청구할 수 있게 되어 있으므로 공익감사청구에 있어서는 그 요건을 완화하지 말고 요건을 그대로 유지하거나 완화하더라도 200명 정도로 하는 방법이 적절하다고 본다. 즉, 국민참여감사제도를 차별적으로 유형화하되 공익감사청구요건의 엄격성은 유지시키자는 입장이다. 다만, 이 입장에서는 감사원의 직접감사의 비율은 민원조사보다는 공익감사청구에 있어서 훨씬 높게 유지하여야 한다고 본다. 즉, 민원조사를 요청한 사항에 대해서는 감사원이 감사실시의 필요성과 적절성에 대해 심사를 실시하여 각하하거나 이송하는 등의 비율을 높게 유지하고, 그 반대로 공익감사청구사항에 대해서는 감사실시여부에 대한 심사를 실시하여 그 요건이 충족된다면 감사원이 직접 감사를 실시하는 방법으로 차별적으로 운용해야 한다고 본다.

위의 두 입장은 모두 상당한 근거를 가지고 있는 것으로 다른 국민참여감사제도들과의 관계를 살펴서 조정될 필요가 있다. 때문에 여기서는 단정적으로 어느 입장에 따라 입법이 정비되어야 한다는 결론은 내리지 않기로 한다.

3) 외국인과 공익감사청구

공익감사청구가 가능한 자는 ‘국민’이어야 한다. 이 요건과 관련하여 문제되는 것은 우리 사회가 최근 급격하게 다문화사회로 변해가고 있는데 그것과 관련하여 적절한가 하는 점이다. 다만, 결혼 등으로 우리나라에 귀화한 사람들의 경우는 국민의 요건에 해당되므로 이 논의에서 제외된다. 외국인들이 위법부당하게 차별을 당하고 있을 때 재판제도만을 이용해서는 경제적이지 못할 것이므로 다수의 외국인들이 함께 공익감사청구를 하는 것을 가능하게 할 필요가 있는가 하는 문제이다.

｢민법｣ 제18조 제1항은 ‘생활의 근거되는 곳을 주소로 한다’고 하고 있는데, 주민감사청구의 경우 ｢지방자치법｣ 제16조 제1항은 ‘지방자치단체의 19세 이상의 주민’에게 감사청구할 수 있도록 하고 있다. 외국인과 관련하여 의미있는 것은 ｢공직선거법｣ 제15조 제2항 제3호 “출입국관리법 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람”은 “그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다”라고 한 규정이다. 한편, ｢공직선거법｣ 제15조 제1항은 “19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다”라고 규정하고 있어 지방자치선거와 구별하고 있다.

외국인의 경우 지방자치 관련선거나 주소등록 등의 경우 국적을 묻지 않고 주소를 가지고 있는가를 기준으로 선거권과 주민감사청구권을 인정하고 있지만, 대통령선거와 국회의원선거의 경우 국민일 것을 요구하고 있는 것을 볼 때, ｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣이라는 훈령에서 규정하고 있지만, 공익감사청구의 요건으로서의 국민이라는 제한은 그대로 유지하는 것이 관련법령의 취지에 부합된다고 본다.

나. 상시 구성원 수가 300인 이상인 공익 추구의 시민단체

과학기술의 발전과 국민경제규모의 증가에 따라 국가활동도 점점 전문성이 높아지고 있어 평균적인 국민들이 행정작용의 부당성을 발견하기가 쉽지 않은 경우도 많아지고 있다. 의료행정이나 첨단기술관련 행정영역에서 이러한 현상은 현저하다. 그에 비하여 교육수준의 상승에 따라 시민사회의 능력이 고양되고 있고 의사나 약사와 같은 전문직 종사자들도 공익보호에 대한 관심을 가진 사람들도 늘어나고 있어 이를 적극적으로 이용할 필요가 있다. 공익추구의 시민단체에게 공익감사청구를 할 수 있는 권리를 준 것은 이러한 취지 때문이다.

공익감사청구를 할 수 있는 시민단체의 자격요건으로 상시구성원수를 완화할 필요가 있는가 하는 문제와 관련하여 상반된 두 입장이 가능할 것이다.

첫 번째 입장은, 우리 사회에서는 아직 풀뿌리 시민운동이 활성화되어 있지 않아 상시 구성원수가 300인 이상인 시민단체는 매우 드문 형편이다. 때문에 비현실적인 요건을 완화할 필요가 있다. 상시 구성원수를 50인 정도로 완화할 필요가 있다는 것이다. 이 입장에서는 형식적 요건은 완화하는 대신에 감사요청한 사실의 전문적 성격과 공익관련성 요건을 명확하게 하는 방법으로 감사실시여부에 관한 감사원의 심사재량을 충실하게 행사하도록 하여야 할 것이라고 본다.

두 번째 입장은, 민원조사의 방법을 통해 1인의 개인도 감사원에 감사를 청구할 수 있게 되어 있으므로 공익감사청구에 있어서는 그 요건을 완화하지 말고 요건을 그대로 유지하거나 완화하더라도 요건의 차별성은 엄격하게 유지해야 한다고 본다. 때문에 시민단체의 상시구성원수도 300명 그대로 하거나 200명 정도로 하여야 한다고 본다. 즉, 국민참여감사제도를 차별적으로 유형화하되 공익감사청구요건의 엄격성은 유지시키고, 그 대신에 민원조사보다는 공익감사청구에 있어서 감사원의 직접감사의 비율을 훨씬 높게 유지하여야 한다고 본다.

이와 관련된 쟁점도 국민참여감사제도의 다른 제도들과의 관계를 고려하여 조정될 필요가 있다.

다. 민간전문가의 충원 및 일정 단계의 감사절차에의 민간전문가 참여제도의 도입필요성

감사원도 과학기술영역의 경우 감사능력에 한계를 보일 수도 있는 바, 객관적 위치에 있는 전문가가 감사의 일정 단계에서 참여하도록 하는 방안도 검토될 필요가 있다.

감사원의 위치에 대하여 독립성 관점에서 비판적인 견해가 존재하고 감사원이 국회소속인 국가들도 있다는 점은 권위주의가 청산된 21세기에 우리나라 감사원이 감사의 공정성과 신뢰성을 높이기 위해 다각도의 노력을 기울여야 한다는 것을 의미한다. 정부에 대한 신뢰저하만 문제되는 것이 아니라 감사원감사에 대한 신뢰도 저하될 수 있는 위험도 커지고 있는 것이다. 감사의 성격상 최소한의 비밀유지가 필요한 점을 인정하더라도 감사의 원칙, 방향, 절차, 처리의 범위 등에 있어서 공개가능한 경우 공개하여 불신요인을 최소화하는 노력이 요구된다. 이런 관점에서 전문가의 참여는 감사결과에 대한 신뢰도도 높여줄 가능성이 있을 것이다.

감사의 객관적 신뢰성 제고 뿐만 아니라 전문성 강화의 필요도 크다. 즉, 의약, 정보통신, 금융 등 행정영역은 점점 전문화되어 가고 있어 감사원 감사도 그 전문적 능력을 제고시킬 필요가 크다.

전문가 참여와 관련하여 2010. 7. 1.부터 시행되는 ｢공공감사에 관한 법률｣은 자체감사제도를 도입하면서 외부 전문기관 또는 외부전문가를 감사에 참여시킬 수 있도록 하고 있다. 즉, 자체감사기구의 장은 회계·보건·환경·건설 등 전문지식이나 실무경험 등이 요구되는 분야를 감사하는 경우 외부 전문기관 또는 외부전문가를 감사에 참여시킬 수 있다고 규정하고 있다.(｢공공감사에 관한 법률｣ 제27조 제1항)

자체감사제도는 중앙행정기관과 지방자치단체 등이 자체감사기관과 독립성이 보장된 자체감사기구의 장을 두고 감사를 실시하는 제도인데, 자기업무에 대한 감사이기 때문에 국민들로부터 편파성에 대한 의혹으로부터 벗어나지 못할 우려를 불식시키기 위하여 외부전문가 참여제도를 도입하고 있다.

감사원 감사에 있어서도 인력충원이나 구체적 감사실시와 관련하여 민간전문가를 참여시켜 감사결과에 대한 신뢰성과 전문성을 높여나갈 필요가 있다고 본다.

라. 감사대상기관의 장과 지방의회

감사원은 그의 독립성과 전문적 감사기관으로서 특징 때문에 감사대상기관의 장이 스스로 감사를 받아 회계부실이나 위법부당한 직무수행의 문제점을 시정하는 계기를 마련하기 위해 감사를 청구할 수 있도록 했다.

또한 지방자치단체의 경우 지방자치단체의 장뿐만 아니라 지방의회도 감사를 청구할 수 있도록 하였는데 그것은 지방의 경우 효율의 가치 못지않게 민주의 가치도 중요하여 지방의회를 통해 주민의 의사를 반영할 필요가 있었기 때문이다. 지방의회가 감사를 청구하기 위해서는 ｢지방자치법｣ 제64조 제1항에 따라 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하여 청구할 수 있다.

다만, 지방자치단체에 대한 감사활동의 지나친 강화는 지방자치의 취지와 양립하기 어려우므로 자체감사제도를 활성화시킬 필요가 있다. 때문에, 지방자치단체 스스로 철저히 감사를 진행하고 자정 능력을 갖출 수 있도록 제도를 정비해가야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 지방자치단체에 대한 감사원 감사도 지방재정의 부실방지와 위법부당한 직무활동을 방지하기 위해 중요한 의의를 여전히 갖고 있다는 것을 부인할 수는 없을 것이다.

3. 공익감사청구의 대상

가. 훈령규정의 법률적 근거의 존부

｢공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정｣에 따른 공익감사청구의 대상은 1. 주요 정책·사업의 추진과정에서의 예산 낭비에 관한 사항, 2. 기관이기주의 등으로 인하여 정책·사업 등이 장기간 지연되는 사항, 3. 국가 행정 및 시책, 제도 등이 현저히 불합리하여 개선이 필요한 사항, 4. 기타 공공기관의 사무처리가 위법 또는 부당행위로 인하여 공익을 현저히 해한다고 판단되는 사항이다.

다만, 1. 수사 중이거나 재판(헌법재판소 심판 포함), 행정심판, 감사원 심사청구 또는 화해·조정·중재 등 법령에 의한 불복절차가 진행 중인 사항, 2. 수사 결과, 판결, 재결, 결정 또는 화해·조정·중재 등에 의하여 확정되었거나 형 집행에 관한 사항, 3. 국가의 기밀 및 안전보장에 관한 사항, 4. ｢지방자치법｣ 제13조의2에서 규정한 주민투표의 결과 등 정치적인 행위에 의하여 결정된 사항, 5. 사적인 권리관계 또는 개인의 사생활, 특정 집단 사이의 이해관계가 상충되는 사항, 6. 감사원 또는 다른 기관에서 감사하였거나 감사 중인 사항, 7. ｢감사원법｣ 제22조 내지 제24조에서 규정한 감사의 범위에 속하지 않는 사항, 8. 사무처리가 있었던 날 또는 종료된 날부터 5년이 경과한 사항 등은 청구제외대상이다.

공익감사청구는 훈령에 근거를 둔 것이기 때문에 공익감사청구의 대상에 대해 훈령만으로 시원적으로 규정할 수는 없고 법률에 근거를 두고 있어야 하는데, ｢감사원법｣은 다음과 같이 규정하여 훈령에 규정된 사항들에 관한 법률상의 근거들을 제시하고 있다.

｢감사원법｣ 제20조는 감사원의 임무와 관련하여 회계검사와 직무감찰감사를 할 수 있다고 규정하고 있다. 또, 회계검사사항과 관련하여 ｢감사원법｣ 제22조는 필요적 검사사항으로 1. 국가의 회계, 2. 지방자치단체의 회계, 3. 한국은행의 회계와 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 법인의 회계, 4. 다른 법률에 따라 감사원의 회계검사를 받도록 규정된 단체 등의 회계 등을 규정하고 있다. 그리고 직무감찰사항과 관련하여 ｢감사원법｣ 제24조는 1. 정부조직법 및 그 밖의 법률에 따라 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무(군기관과 교육기관 포함), 2. 지방자치단체의 사무와 그에 소속한 지방공무원의 직무, 3. 제22조 제1항 제3호 및 제23조 제7호에 규정된 자의 사무와 그에 소속한 임원 및 감사원의 검사대상이 되는 회계사무와 직접 또는 간접으로 관련이 있는 직원의 직무, 4. 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 위탁하거나 대행하게 한 사무와 그 밖의 법령에 따라 공무원의 신분을 가지거나 공무원에 준하는 자의 직무 등을 규정하고 있다.

나. 지방자치단체에 대한 감사권의 문제

공익감사청구의 대상과 관련하여 제기될 수 있는 주요한 문제는 지방자치단체에 대한 감사권의 문제이다. 특히, 국민감사청구와 달리 공익감사청구제도는 지방자치단체 등에 대한 감사도 가능하도록 규정하고 있는데 이 권한은 ｢감사원법｣에 근거를 가지고 있기 때문에 문제될 수 없다고 볼 수 있다. 하지만 부패방지법 제72조 제3항이 “지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리에 대한 감사청구는 ｢지방자치법｣ 제16조에 따른다”라고 규정하여 주민감사청구와의 관계를 고려하면서 국민감사청구의 대상으로부터 지방자치단체에 대한 감사를 제외하도록 하고 있는 것과의 조화로운 해석이 문제된다.

외견상 부패방지법 제72조 제3항은 ｢감사원법｣ 제22조와 제24조에서 지방자치단체에 대해서도 감사원의 감사사항으로 규정하고 있는 것과 충돌하고 있는 것은 아닌가 하는 의문을 불러일으킨다. 300명 이상의 국민이 공익감사청구의 요건을 충족하여 지방자치단체에 대한 감사를 청구하는 경우 감사원은 감사를 실시할 수 있지만, 동일한 300명 이상의 국민이 부패방지법 제72조 이하의 국민감사청구를 청구하는 경우 감사원은 지방자치단체에 대해서는 감사를 실시할 수 없고 주민감사청구의 절차를 따라 해당 지방자치단체의 상급기관이 감사를 실시하여야 한다. 국민들로서는 이러한 차이를 납득하기 어려울 것이고 감사원의 입장에서도 이 법률 규정간 차이를 설명하는 것이 매우 힘들 것이다. 어떻게 정비되거나 해석되는 것이 타당할 것인가?

우리 ｢헌법｣ 제97조는 감사원의 감사권에 관하여 ‘국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰’을 할 수 있다고 규정하고 있다. 즉, ｢헌법｣ 제97조는 ‘행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰’이라고만 하여 국가공무원인가 지방공무원인가를 구별하지 않고 감사원에게 감찰권을 인정하고 있으므로 감사원이 지방행정기관들과 지방공무원들에 대한 감사권을 갖는 것은 부인할 수 없을 것이다.

한편, ｢헌법｣ 제97조는 ‘법률이 정한 단체의 회계검사’권을 감사원에게 부여하고 있다. ｢헌법｣의 이 표현이 부패방지법 제72조 제3항의 국민감사청구와 ｢감사원법｣ 제22조 및 제24조의 지방자치단체에 대한 감사원의 감사권 규정간의 충돌을 해소할 수 있을까? 부패방지법과 ｢감사원법｣은 모두 법률이므로 부패방지법 제72조 제3항에서 주민감사청구가 제기되면 국민감사청구로부터 지방자치단체를 제외한 것을 ｢헌법｣ 제97조의 “법률이 정한 단체의 회계검사”라는 표현에 의해 조정하기는 힘들어 보인다.

사견으로는 이 문제를 다음과 같이 해결하는 것이 타당하다고 본다.

첫째, 감사사항이 지방자치단체와 그 소속공무원에게 관련되는 사항인 경우로서 주민감사청구가 제기되기 전이나 주민감사청구가 없는 경우 감사원은 지방자치단체에 대해 감사를 실시할 수 있다. ｢지방자치법｣ 제16조 제1항 제3호에서 ‘다른 기관에서 감사하였거나 감사 중인 사항’은 주민감사청구의 대상에서 제외하고 있으므로, 감사원이 감사하였거나 감사중인 경우 주민감사청구절차는 개시될 수 없다.

둘째, 국민감사청구와 공익감사청구를 불문하고 지방자치단체에 대해 주민감사청구가 제기되면 감사원은 주민감사절차의 결과를 기다려야 할 것이다.

셋째, 주민감사결과가 나온 이후에도 새로운 사항이 발견되거나 중요 사항이 주민감사에서 누락된 경우에는 감사원이 감사를 실시할 수 있다고 할 것이다. ｢지방자치법｣ 제16조 제1항 제3호도 ‘다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요 사항이 감사에서 누락된 경우’ 주민감사를 실시할 수 있다고 하고 있으므로 감사원 감사의 경우에도 동일하게 해석할 수 있을 것으로 본다.

제7장 결론

국민참여감사는 감사원이 어떤 계기로 감사가 스스로 필요하다고 판단하여 실시하는 내부기획감사와 구별하여, 국민, 시민단체 등 감사원 밖의 법주체로부터의 요청에 의하여 감사를 실시하는 것을 말하는데, 우리 역사속에서도 신문고제도와 상소제도 등으로부터 그 기원을 찾아볼 수 있는 것으로 오랫동안 국민들에게 중요한 의미를 가지고 있었다.

앞에서 외국의 위법부당한 재무회계의 통제와 감사제도를 살펴보았다. 영국 감사원의 감사와 직원의 비리신고제도를 살펴보았는데, 영국에서는 국가재정의 건전성을 보호하고자 비리신고자제도가 크게 각광받고 있었다. 미국에서도 ｢비리신고자보호법｣이 제정되어 국가재정의 건전성을 보호하고 신고를 촉진시키고자 비리신고자인 공무원 등에 대해 실효적인 보호장치를 두고 있었다. 공무원뿐만 아니라 국민들도 국가재정의 부실을 야기하는 사실을 발견하면 법원에 허위청구방지소송을 제기할 수 있는데, 이러한 노력을 통해 국가에게 손해를 회복시키거나 그 손해발생을 방지하면 그에 비례하여 일정한 인센티브를 받도록 하고 있었다.

｢공공감사에 관한 법률｣에서는 지방자치단체의 자체감사제도를 도입한 취지에서 앞으로 감사원 감사와 자체감사제도가 서로 조화를 이루어 국가와 지방자치단체의 재정건전성이 보호되고 위법한 직무행위가 방지되도록 적절한 역할분담과 협력이 긴요하다고 보고 있다. 이를 통해 감사원 감사와 자체감사는 국민참여감사제도를 활용하고 증진시킬 방안을 모색하여 더욱 발전시켜 나갈 필요가 있다고 할 것이다.

마지막으로 현행 감사원의 국민감사청구제도나 공익감사청구제도의 문제점과 개선방안을 살펴보았는데, 규범적 체계나 청구인 적격의 문제, 청구대상, 감사결과의 실효성 문제 등에 대한 개선 방안을 제시하면서 국민참여감사제도의 활성화를 제약하는 여러 가지 제도적 요인을 분석해 보았다. 이러한 요인들을 앞으로 개선․보완한다면, 향후 우리나라의 국민참여감사제도의 전망은 상당히 밝다고 생각한다.

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