석사학위 사례연구

해양경찰 발전과정에서의

정체성에 대한 고찰

제주대학교 행정대학원

행정학과

고 성 림

석사학위 사례연구

해양경찰 발전과정에서의

정체성에 대한 고찰

지도교수  김 성 준  (인)

제주대학교 행정대학원

행정학과

고 성 림

< 목 차 >

제1장 서론	1

제1절 연구의 배경과 목적	1

제2절 연구의 내용 및 방법	3

제2장 이론적 논의	5

제1절 해양경찰의 시대적 의의	5

1. 경찰의 직무와 기능	5

2. 해양경찰의 임무	6

3. 해양경찰 직무규정의 변천	9

제2절 해양경찰의 법적지위	11

제3절 선행연구 검토	12

제3장 주요 외국의 해양경찰제도	15

제1절 미국과 일본의 해양경찰	15

1. 미국 해양경비대	15

2. 일본 해상보안청	16

제2절 외국 해양경찰제도의 시사점	18

제4장 해양경찰 직무규정 발전 과정과 해상수색구조 규정 검토	20

제1절 해양경찰 직무규정의 발전 과정	20

1. 2014년 「정부조직법」개정 전 해양경찰의 직무	20

2. 2014년 「정부조직법」개정 후 해양경찰의 직무	24

3. 2017년 「정부조직법」개정 후 현재 해양경찰의 직무	28

제2절 해상수색구조 규정 검토	32

1. 해양사고 구호 관련기관 및 그 조직에 관한 규정 검토	32

2. 수난구호 활동 관련 규정 검토	35

3. 안전관리 활동 관련 규정 검토	36

제5장 해상수색구조 주요 사례 및 분석	37

제1절 해양경찰 정체성에 영향을 미친 사고	37

1. 서해훼리호의 비극	38

2. 4·16 세월호 참사	39

3. 돌고래호 사고	40

4. 영흥도 낚시어선	41

제2절 해양경찰의 이중적 구조 및 문제점	42

1. 해양경찰의 법적 지위에 관한 문제점	43

2. 해양경찰의 발동의 법적 근거상의 문제점	44

3. 해양경찰 기능상 문제점	45

제6장 해양경찰조직의 발전 방안	46

제1절 해양경찰 일반법 제정과 조직개편의 필요성	46

1. 해양경찰에 대한 일반법 제정의 필요성	46

2. 해양경찰 조직개편의 필요성	47

제2절 법제 정비 및 조직개편 방안	48

1. 법제 정비	48

2. 조직개편 방안	48

제7장 결론	50

참고문헌	52

그림목차

<그림 1> 해양경찰 정체성관련 내부 의견 1	2

<그림 2> 해양경찰 정체성관련 내부 의견 2	3

<그림 3> 현행 해양경찰 기구표	49

<그림 4> 개선 해양경찰 기구표(案)	50

표 목차

<표 1> 한국해양경찰 조직 기능의 역사적 변천과정	11

<표 2> 미국 해안경비대의 역할과 주요임무	16

<표 3> 일본 해상보안청의 주요업무 현황	18

<표 4> 외국 해안경비대 비교	19

<표 5> 2014년 ｢정부조직법｣ 개정 전 해양경찰의 직무	21

<표 6> 2014년 ｢정부조직법｣ 개정 해양경찰의 직무	25

<표 7> 2017년 ｢정부조직법｣ 개정 後 해양경찰의 직무	28

<표 8> 구조본부장의 관장사항	33

<표 9> 구조대 및 구급대의 편성운영	34

<표 10> 수난구호협력기관	35

<표 11> 조직법을 두는 중앙행정기관	46

<표 12> 경찰기관 법체계 비교	47

<표 13> 해양경찰청과 경찰청 직무 비교	47

제1장 서  론

제1절 연구의 배경과 목적

해양경찰(Korea Coast Guard :KCG)은 1953년 12월 23일 우리나라 영해경비 및 어업자원 보호를 위해 내무부 치안국 소속 해양경찰대(경비과 경찰관)로 출범한 이후 상공부 해무청, 내무부 해양경찰대를 거쳐 1990년에는 내무부 외청으로 독립한 경찰청의 소속기관이 되었다가, 1996년 신설된 해양수산부 외청으로 독립되면서 비로서 중앙행정기관의 지위를 가지게 되었다.

2014년 4월 16일 우리가 생각조차 할 수 없었던 ‘세월호 침몰 사고’가 발생하였다. 국가적 대형 참사에 대한 슬픔과 함께, 우리사회의 급속한 성장과 발전에 치우친 나머지 안전에 대한 부분의 소홀함을 깊이 반성하였다. 해양에서의 구난･구조업무를 담당하고 있는 해양경찰이 그 소용돌이의 중심에 있었으며, 정부에서는 2014년 5월 19일 세월호 침몰사고의 구조에 대한 실패의 책임을 물어 해양경찰청 조직의 해체를 발표하고, 2014년 11월 19일 정부조직법 개정에 따라 국민안전처 소속의 ‘해양경비안전본부’로 조직개편 되었다.

2014년 4월 16일 오전 8시 48분경 전라남도 진도군 조도면 부근 해상에서 인천항을 출발 제주로 향하던 여객선 세월호(청해진해운 소속) 전복되어 침몰하는 사건이 발생하였다. 이 사고로 탑승객 476명 중에서 172명은 구조되었으나, 295명이 사망･실종상태에 있다.

이에 따라 해양경찰청의 직무규정은 “해양에서의 경비･안전･오염방제 및 해상에서 발생한 사건의 수사에 관한 사무”로 변경되었으며, 해양경찰의 수사･정보에 관한 사무 중 해상에서 발생한 사건의 수사 및 정보에 관한 사무를 제외하고 경찰청으로 이관되면서 수사 및 정보기능이 축소되었다.

2017년 5월 10일 문재인정부가 출범하면서 같은 해 7월 정부조직법 개편이 되어 해양경찰청은 해양수산부 소속 독립외청으로 거듭나게 되었고, 경찰청으로 이관되었던 수사 및 정보인력이 환원되었으나 국민의 염원은 수사･정보의 기능보다 “바다에서 일어난 재난과 재해는 처음부터 끝까지 해경이 완벽하게 책임져야 한다”는 국민의 명령으로 해양경찰의 업무는 집행업무 분야가 다양해져 해양안전, 해양범죄 단속, 바다 위 소방관, 제2의 해군의 역할까지 수행하는 등 예측 불가능한 악천후와 위험한 바다환경에서 복잡한 임무를 수행하는 행정적･사법적 종합 역할을 수행하게 되었다.

‘제64주년 해양경찰의 날 기념식’대통령 치사 중(’17. 9. 13.)

열악하고 위험한 해상이라는 근무환경 속에서 보다 나은 해상치안 서비스를 기대하는 수요에 적극 대응하고, 더불어 해상치안서비스의 질 향상을 위해서는 해양경찰공무원의 전문적인 역할 수행과 능력은 매우 중요하다고 할 수 있다.

박주상.(2014). 해양경찰공무원의 재량행위가 고객지향성에 미치는 영향.「치안정책연구」: 249

따라서 현행 법･제도 하에서 명확성이 결여되어 있는 해양경찰공무원의 신분으로서 해양경찰권을 행사함에 있어 ‘14. 4월 세월호 사고, ‘17년 영흥도 낚시어선 전복사고 등 최근 일련의 사고에 대응한 사례를 통해서 해양경찰 역할 정체성, 역할 모호성, 역할 갈등 등을 살펴보고, 현행 우리나라의 해양경찰의 업무와 기능 및 해양경찰의 법적지위 등에 관하여 고찰해보겠다.

본 연구의 목적은 해양수색구조분야 발전과정에서 해양경찰의 정체성 연구를 통해 국민의 눈높이에 맞는 해양경찰 모델(조직구조)을 제시하여 국민의 신뢰를 회복하고, 그 본연의 임무들을 충실히 수행해 나가는 데 조금이나마 도움이 될 수 있기를 희망하면서 근본적인 체질개선의 필요성과 그 개선방안을 제시하고자 한다.

<그림 1> 해양경찰 정체성관련 내부 의견 1

<그림 2> 해양경찰 정체성관련 내부 의견 2

제2절 연구의 내용 및 방법

대한민국 해양경찰의 창설 이후 정권 교체 시 마다 조직의 구조와 위치가 변경되어 오면서 어떠한 사건 발생 시 효율적인 대처를 위해 개편을 실시하는 등  조직의 효율적인 운용에 제한을 주기 때문일 것이다.

따라서 대한민국 해양경찰 시스템의 제도적 그리고 구조적 변화는 급변하는 시대정세에 맞춰 필수적인 요소라고 할 수 있다.

경찰에 대한 기본적 이해와 정부조직법상 해양경찰의 직무가 무엇인지에 대해 고찰하고, 경찰이 무엇인지, 경찰의 직무가 무엇인지, 해양경찰의 직무가 무엇인지를 차례대로 살펴보고, 해양경찰의 법적지위와 해양경찰 정체성에 대한 선행연구 검토 및 외국의 해양경찰제도를 통하여 한국해양경찰 직무규정 발전과정상 문제점이 무엇인지와 그 개선방안이 무엇인지를 검토할 것이다.

또한 세월호 사고 등 해양경찰 정체성에 영향을 미친 사고를 고찰하여 조직개편의 필요성 등에 대해서도 논하고, 조직구조 기능의 정립을 위하여 해양경찰의 임무와 그 수행능력에 맞는 지휘체계를 위해 기구개편 등의 어떠한 조치가 필요한지에 대해서도 제안하여 해양경찰의 인력 확충, 전력증강과 제도적인 개선을 통해 효율적인 조직 운영 및 해양경찰 정체성 확립과 관련된 법제가 정비되어야 할 것이다.

제2장 이론적 논의

제1절 해양경찰의 시대적 의의

｢정부조직법｣상 육상경찰과 해양경찰의 직무를 살펴보고, 국내법과 국제법상의 해양경찰의 업무와 직무규정의 변천에 대해 논하고자 한다.

1.  경찰의 직무와 기능

｢정부조직법｣상 육상경찰의 직무는‘치안에 관한 사무’즉‘치안사무’를 관장하는 것인데(제34조 제5항), 동법에서는 경찰의 조직･직무범위 그 밖에 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있다.(제34조 제6항) 이에 따라 경찰의 조직법인 ｢경찰법｣이 1991년 제정되어 시행되고 있다.

｢경찰법｣ 제3조에 따르면, 국가경찰의 임무는 ① 국민의 생명･신체 및 재산의 보호 ② 범죄의 예방･진압 및 수사 ③ 경비･요인경호 및 대간첩･대테러 작전 수행 ④ 치안정보의 수집･작성 및 배포 ⑤ 교통의 단속과 위해의 방지 ⑥ 외국 정부기관 및 국제기구의 국제협력 ⑦ 그 밖의 공공의 안녕과 질서유지등 7가지를 그 내용으로 하고 있다. 즉, ｢정부조직법｣에서 말하는 치안사무의 내용이 ｢경찰법｣에서 구체화되어 있으며, 이를 ｢경찰청과 그 소속기관 직제｣(대통령령 제27899호)를 통해 살펴보면, 육상경찰은 ① 생활안전 ② 교통 ③ 경비 ④ 수사 ⑤ 정보 ⑥ 보안 ⑦ 외사의 직무를 담당하고 있다고 할 수 있다.

조철옥,(2012) 경찰학개론: 405, 최응렬 외 5인.(2016), 경찰학개론: 25

해양경찰 조직은 과거에도 소속개편은 있었지만 해양치안을 담당하는 경찰기관으로서 기능에는 변화가 없었고, 다만, 해상안전 기능을 강화시켜 이와 관련된 다양한 기능이 추가되어 왔다. 또한 해양경찰의 구성원의 신분 및 권한에 있어서도 해양경찰청 소속 대다수 직원들은 태동기부터 발전기에 이르기까지 초기 해양경비대 기간을 제외하고 경찰공무원으로서 일반사법권을 보유하였다.      그러나 정부는 2014년 11월 19일 정부조직법을 개정하여 해양경찰을 해양수산부의 외청에서 국민안전처 소속의 해양경비안전본부로의 조직 개편을 통하여 해양경찰의 범위가 다소 축소되었다가 해양경찰 업무의 확장이나 타 기관 업무가 이관되는 등 자연스러운 업무증가로 인하여 기능이 확장되고, 2017년 7월 정부조직법 개정되어 현재에 이르고 있다.

해양경찰의 기능은 업무유지기간을 중심으로 고유기능, 준보편기능, 추가기능으로 구분된다. 고유기능은 해양경찰 조직의 전 기간에 걸쳐 수행해왔던 기능이며 여기에는 경비기능, 경찰기능이 있다. 다음으로 준보편기능은 고유기능에 추가된 기능이지만 비교적 오랜 기간 해양경찰의 기능으로 자리를 굳혀 인정받은 기능들로써 해양오염관리, 선박입･출항, 수색 및 구조 등이 해당된다. 그리고 추가기능은 신설된 업무로써 유･도선업무, 해상교통, 그리고 수상레저 안전등이 해당된다.(김현, 2005: 49)

해양경비대 기간은 해상경비원 신분인 1955년부터 1961년까지 약 7년 동안 지속되었으며 계급체제는 해군과 유사하였다.(김현,2005: 50)

2. 해양경찰의 임무

해양경찰의 업무에 대해서는 설계경(2009)에서 재인용

해양경찰의 임무에 관하여는 그 기준에 따라 여러 가지로 분류할 수 있으나 다음과 같이 크게 3가지로 나눌 수 있다.

첫째, ① 성질상 사법경찰에 속하는 해양경찰사무인 해상범죄의 예방, 진압 및 수사, 해상치안정보의 수집･작성･배포, 해상에서의 대간첩작전수행 및 해적단속, 외국선박의 단속 및 감시 기타 해상의 행사업무에 관한 사항, 밀항, 밀수 마약운송행위 단속, 국제해상형사공조업무 등이 있으며, ② 해상에서의 일반적인 위험방지활동과 같은 조직상의 해양경찰이 담당하는 사무인 해양구난, 해상교통안전, 수상레저안전, 영해 및 배타적 경제수역에서의 경비, 어로보호, 해저침몰 제거 등이 있으며, ③ 오염방제활동 등 성질상 타 행정부처에서 관장할 수 없는 사무인 오염방제활동, 여객 및 화물수송안전확보, 유･도선의 안전관리 등이 있으며, ④ 기타 해상에서의 공공의 안녕과 질서에 대한 위험방지활동 등이 있다.

둘째, 평시사무와 전시사무로 나눌 수 있는 바, ① 평시임무 및 역할은 해양관할권확보, 해상수색 및 구조, 해양환경보호, 해상교통안전 관리, 해상치안유지 및 대민서비스 활동 등 임무를 수행하는 것이고, ② 전시임무 및 역할은 연안방어 및 주요 항만방어 등 해군의 해상작전을 지원하고 전시 해상치안을 유지하는 것이라고 볼 수 있다.

셋째, 국내법상 업무 와 국제법상의 업무로 나눌 수 있다. 이에 관하여는 아래에서 구체적으로 살펴본다.

1) 국내법상 해양경찰의 업무

국내법상 해양경찰의 업무에 관하여 각 개별법에서 규정된 내용으로는 ① 해양경찰청과 그 소속기관 직제 제3조는 해양경찰청은 해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무를 관장한다고 규정하고 있으며, ② 해양경찰청과 그 소속기관 직제 이외의 현행법에서 경찰의 임무에 대한 법적 근거는 경찰법, 경찰관직무집행법, 해양경비법, 경찰공무원복무규정 등에 규정되어 적용되고 있다 예컨대, 경찰법 제3조는 경찰의 임무를 국민의 생명･신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방 진압 및 수사, 치안정보의 수집, 교통의 단속, 기타 공공의 안녕과 질서유지로 규정하고 있으며, 경찰관직무집행법 제2조 는 경찰의 직무범위를 범죄의 예방 진압 및 수사, 경비, 요인 경호 및 대간첩작전의 수행, 치안정보의 수집 작성 및 배포, 교통의 단속과 위해의 방지 등에 대하여 규정하고 있다. 또한 경찰공무원복무규정 제3조에서는 경찰사명을 경찰공무원은 국가와 민족을 위하여 충성과 봉사를 다하며, 국민의 생명･신체 및 재산을 보호하고, 공공의 안녕과 질서를 유지함으로 규정하고 있으며, 해양경비법 제7조에서는 해양경찰청 소속 경찰공무원은 해양 관련 범죄에 대한 예방,해양오염 방제 및 해양수산자원 보호에 관한 조치, 해상경호･대테러 및 간첩작전 수행 등과 경비수역에서 해양경비를 위한 공공의 안녕과 질서 유지로 규정하고 있다.

‘해양경찰청과 그 소속기관 직제’ 제3조(직무) : 해양경찰청은 해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무를 관장한다.

제3조(국가경찰의 임무) 국가경찰의 임무는 다음 각 호와 같다.

1. 국민의 생명･신체 및 재산의 보호

2. 범죄의 예방 진압 및 수사

3. 경비･요인경호 및 대간첩･대테러 작전 수행

4. 치안정보의 수집･작성 및 배포

5. 교통의 단속과 위해의 방지

6. 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력

7. 그 밖의 공공의 안녕과 질서유지

제2조(직무의 범위) 경찰관은 다음 각 호의 직무를 수행한다.

1. 국민의 생명･신체 및 재산의 보호

2. 범죄의 예방･진압 및 수사

3. 경비, 주요 인사(人士) 경호 및 대간첩･대테러 작전 수행

4. 치안정보의 수집･작성 및 배포

5. 교통 단속과 교통 위해(危害)의 방지

6. 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력

7. 그 밖에 공공의 안녕과 질서 유지

제3조(기본강령) 경찰공무원은 다음의 기본강령에 따라 복무하여야 한다.

1. 경찰사명 경찰공무원은 국가와 민족을 위하여 충성과 봉사를 다하며, 국민의 생명･신체 및 재산을 보호하고, 공공의 안녕과 질서를 유지함을 그 사명으로 한다.

2. 경찰정신 경찰공무원은 국민의 수임자로서 일상의 직무수행에 있어서 국민의 자유와 권리를 존중하는 호국･봉사･정의의 정신을 그 바탕으로 삼는다.

제7조(해양경비 활동의 범위) 해양경찰청 소속 경찰공무원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 해양경비 활동을 수행한다.

1. 해양 관련 범죄에 대한 예방

2. 해양오염 방제 및 해양수산자원 보호에 관한 조치

3. 해상경호, 대(對)테러 및 대간첩작전 수행

4. 해양시설의 보호에 관한 조치

5. 해상항행 보호에 관한 조치

6. 그 밖에 경비수역에서 해양경비를 위한 공공의 안녕과 질서 유지

이상의 여러 법령에서 살펴본 해양경찰의 업무에 관한 내용은 사회의 안녕질서의 유지와 국민의 생명･재산의 보호라는 표현으로 나타나 있어 실정법상 해양경찰 임무의 내용과 범위는 해･육상을 포함한 업무로 포괄적이라고 판단할 수 있다. 즉, 육상경찰의 임무와 해상경비활동의 업무까지 아우르고 있다. 또한 영국, 미국, 일본 등 많은 국가의 경찰이 경찰 본연의 임무인 사회 치안에 주력하고 있는 반면 한국 경찰은 사회치안은 물론 남북의 분단･대치로 인하여 국가보위와 직결된 국가 방위부분에도 주력하지 않을 수 없는 여건에 놓여 있다. 그리고 해양경찰은 해난사고를 방지하고, 인명과 재산을 보호･구조하기 위한 해상구조 활동은 물론, 해양환경을 보존하기 위하여 해양오염을 감시하고 방제하는 해양오염 방지 임무도 수행하며, 여객선, 유선 및 도선에 대한 안전관리 및 해상교통질서 확립을 위한 해상교통안전 임무와 더불어 북한을 포함한 외세로부터의 안보를 튼튼히 하기 위한 정보 및 보안업무도 수행하고 있다.

2) 국제법상 해양경찰의 업무

해양경찰의 국제법상의 업무로는 크게 연안국의 관할권과 기국의 관할권을 갖고 있다.

첫째, 연안국은 내수, 영해, 접속해역 및 경제수역에서 연안국의 국익과 해양질서를 유지하기 위하여 관할권을 가지고 있으며, 이러한 연안국의 관할권은 연안국의 배타적 권리임과 동시에 국제해양법협약에서도 이를 인정하고 있다. 국제해양법협약은 외국 선박위에서 발생한 형사범죄가 연안국에 영향을 주고 사회질서를 파괴할 경우에 연안국은 경제수역 안에서 자원의 탐사, 조사, 보존 및 개발 등과 관련하여 국제해양법 협약을 근거로 한 국내법의 시행과 관련하여 승선, 조사, 나포 또는 체포 및 소송 등을 취할 수 있으며 이러한 조치는 연안국의 관할권 가운데 경찰권에 포함된다고 볼 수 있다(해양법에 관한 국제연합 협약 제27조, 제73조)

제27조 외국선박내에서의 형사관할권

. 1. 연안국의 형사관할권은 오직 다음의 각호의 경우를 제외하고는 영해를 통항하고 있는 외국선박의 선박내에서 통항중에 발생한 어떠한 범죄와 관련하여 사람을 체포하거나 수사를 수행하기 위하여 그 선박내에서 행사될 수 없다.

(a) 범죄의 결과가 연안국에 미치는 경우

(b) 범죄가 연안국의 평화나 영해의 공공질서를 교란하는 종류인 경우

(c) 그 선박의 선장이나 기국의 외교관 또는 영사가 현지 당국에 지원을 요청한 경우

(d) 마약이나 향정신성물질의 불법거래를 진압하기 위하여 필요한 경우

제73조 연안국법령의 시행

1. 연안국은 배타적경제수역의 생물자원을 탐사·개발·보존 및 관리하는 주권적 권리를 행사함에 있어서, 이 협약에 부합되게 채택한 자국법령을 준수하도록 보장하기 위하여 승선, 검색, 나포 및 사법절 차를 포함하여 필요한 조치를 취할 수 있다.

둘째, 국제해양법협약은 어느 나라에 대해서도 항해의 자유, 항공의 자유, 해저전선과 파이프 부설의 자유, 인공섬 건설의 자유, 어로의 자유 및 과학연구의 자유와 같은 공해 사용의 자유권을 인정하고 있다.(해양법에 관한 국제연합 협약 제87조)

제87조 공해의 자유

1. 공해는 연안국이거나 내륙국이거나 관계없이 모든 국가에 개방된다. 공해의 자유는 이 협약과 그 밖의 국제법규칙이 정하는 조건에 따라 행사된다. 연안국과 내륙국이 향유하는 공해의 자유는 특히 다음의 자유를 포함한다.

(a) 항행의 자유

(b) 상공비행의 자유

(c) 제6부에 따른 해저전선과 관선 부설의 자유

(d) 제6부에 따라 국제법상 허용되는 인공섬과 그 밖의 시설 건설의 자유

(e) 제2절에 정하여진 조건에 따른 어로의 자유

(f) 제6부와 제13부에 따른 과학조사의 자유

이 경우 어느 선박이 위의 자유권을 침해 또는 위반한 경우, 기국은 위반 선박에 대하여 경찰권을 발동하여 조사한 후에 처벌하여야 한다. 이는 소극적 경찰권을 의미하지만 해상교통과 항해사고 및 어로 활동이 증가하는 현실에서 다른 선박의 공해사용 자유권을 침해하는 행위는 기국이 규제하여야 할 의무 가운데 하나며 생물자원을 보호할 의무도 있으므로 이에 대한 관할권도 경찰권에 포함된다.(해양법에 관한 국제연합 협약 제94조)

제94조 기국의 의무

1. 모든 국가는 자국기를 게양한 선박에 대하여 행정적·기술적·사회적 사항에 관하여 유효하게 자국의 관할권을 행사하고 통제한다.

3.  해양경찰 직무규정의 변천

해양경찰은 1953년 평화선을 침범하는 외국어선(특히 일본어선)의 단속 및 어업자원보호를 위하여 창설되었는데, 창설될 당시 ｢해양경찰대편성령｣상 직무는 “인접해양주권내의 해양경비”로 규정되었다.

순길태, 해양경찰학개론, 대영문화사, 2017: 50, 해양경찰청, 해양경찰 60년사, 2014: 48~52

이후 1962년 4월까지 ｢정부조직법｣,｢해무청직제｣,｢내부무직제｣ 등에서 그 직무를‘해양경비’로 규정하고 있었으나, 1962년 5월 ｢해양경찰대설치법｣ 및 ｢해양경찰대직제｣에서 “어업자원보호법에 의한 관할수역내에 있어서의 범죄수사와 기타 해상에 있어서의 경찰에 관한 사무”를 규정함에 따라 비로소 해양‘경비’라는 범위를 넘어‘경찰’사무가 해양경찰의 직무로 규정되기 시작하였다.

1955년경부터 1961년경 사이에는 ‘해로표식보호’도 해양경비와 함께 직무로 규정된 바 있다.

1974년에는 ｢해양경찰대직제｣에서 “해상에 있어서의 경찰의 관한 업무”로 규정하였다가, 1978년에는 같은 ｢해양경찰대직제｣에서 “해상경비･해난구조와 해양오염에 대한 감시 및 방제업무 등 해상에 있어서의 경찰에 관한 사무”로 규정하였다.

그러다가 1990년에는 육상경찰이 내무부 치안본부 내무부 소속 외청인 경찰청으로 독립하면서 경찰의 조직과 직무를 정하는 ｢경찰법｣을 제정하였는데, 해양경찰은 이 ｢경찰법｣에 의해 경찰청의 소속기관인 해양경찰청이 되었다. 이에 따라 ｢경찰법｣제3조가 당시 규정한 경찰의 직무(임무), 즉 “국민의 생명･신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방･진압 및 수사, 치안정보의 수집, 교통의 단속 기타 공공의 안녕과 질서유지”가 해양경찰의 직무규정이 되었다.

1996년에는 ｢정부조직법｣개정으로 해양수산부가 새롭게 신설되면서 당시 경찰청 소속기관이었던 해양경찰청은 경찰청에서 분리되어 해양수산부 소속 외청인 해양경찰청이 되었다. 이로 인해 해양경찰에 관한 규정은 ｢경찰법｣에서 삭제되었고,｢정부조직법｣에서 “해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무”를 해양경찰의 직무로 규정하였다.

2014년 개정된 ｢정부조직법｣에서는 해양경찰의 직무를 ‘해양에서의 경비･안전･오염방제 및 해상에서 발생한 사건의 수사’라는 4가지로만 열거하여 학자에 따라서는 이러한 개정으로 인해 “해상에서 발생한 사건의 수사를 제외한 경찰기능은 사실상 폐지된 것으로 볼 수 있다”, “해상에서 발생한 사건의 수사를 제외한 경찰기능은 사실상 박탈되었다고 볼 수 있다”.

허진아･김도우.(2014) “한국 해양경찰 역량강화방안에 관한 연구-기능 재정립을 중심으로-”, 한국해양경찰학회보 제4권 제2호(통권 7호): 140

설계경,(2015) “해양안전을 위한 해양경찰의 직무역량강화에 관한 소고”, 한국해양경찰학회보 제5권 제2호(통권 9호), 한국해양경찰학회: 100

2017년 개정된 ｢정부조직법｣ 제43조 제2항에 의하면 ʻ해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무를 관장하기 위하여 해양수산부장관 소속으로 해양경찰청을 둔다ʼ라고 명시되어 있고, ｢해양경비법｣에서 해양안보 확보, 치안질서 유지, 해양수산자원 및 해양시설 보호를 위하여 해양경비에 관한 사항을 규정함으로써 국민의 안전과 공공질서의 유지에 이바지함을 목적을 규정하고 있다.

<표 1> 한국해양경찰 조직 기능의 역사적 변천과정

구분	기간	조직명	소 속	기 능									직원신분 (권한)
				A	B	C	D	E	F	G	H	I
태동기	1953- 1954	해양 경찰대	내무부 치안국 경비과	○	○								경찰공무원 (일반사법권)
	1955- 1962	해양 경비대	상공부 해무청 수산국	○	○	○							해상경비원 (특별사법경찰관)
준비기	1962- 1991	해양 경찰대	내무부장관 직속 치안본부 소속	○	○		○	○	○				경찰공무원 (일반사법권)
정착기	1991- 1996	해양 경찰청	내무부 경찰청 소속	○	○		○	○	○	○			경찰공무원 (일반사법권)
발전기	1996- 2008	해양 경찰청	해양수산부 외청	○	○		○	○	○	○	○	○	경찰공무원 (일반사법권)
	2008- 2013	해양 경찰청	국토해양부 외청
	2014	해양 경찰청	해양수산부 외청
정체기	2014- 2017	해양 경비 안전 본부	국민안전처 소속	○	○		○	○	○	○	△	○	경찰공무원 (제한적사법권)
	현재	해양 경찰청	해양수산부 외청	○	○		○	○	○	○	○	○	경찰공무원 (일반사법권)

주) 기능 A. 어업자원보호, B. 영해경비, C. 항로표지보호, D. 관할수역(해상)내 범죄수사, E. 해양오염감시 및 방제, F. 선박출입항통제 업무, G. 수색 및 구조업무, H. 해양경찰 사무(수사, 정보), I. 수상레저안전 업무

※ 허진아･김도우.(2014) 한국해양경찰학회보 인용 및 필자 재구성

제2절 해양경찰의 법적 지위

보통 경찰의 개념은 형식적인 의미의 경찰과 실질적인 의미의 경찰로 구분되고 있다. 형식적 의미의 경찰개념은 제도상의 경찰의 개념을 말하며, 실정법상으로 보통경찰기관의 권한에 속하는 모든 작용으로 정의한다 이에 반하여 실질적 의미의 경찰개념은‘사회공공의 안녕과 질서유지를 위하여 일반통치권에 의거하여 기본적으로는 국민에게 명령과 강제하는 권력적 작용’이라고 정의를 내릴 수 있다. 그러나 해양경찰의 경우, 해양경찰이 해체되기 전에는 해양경찰의 개념을 정부조직법 제37조 제3항의 규정에 근거하여 정의되어 왔다.

우리나라와는 달리 독일은 실질적 의미의 경찰개념과 형식적 의미의 개념뿐만 아니라 제도적

의미의 경찰개념까지도 구분하고 있다. 자세한 내용은 Knemeyer(1993) 참조

현재 해양경찰의 법적 근거에 관한 실정법으로는 정부조직법상 조직 및 직무범위, 해양경찰의 조직에 관한 근거 법으로는 대통령령인 직제, 해양경비법, 해양환경관리법, 해양경찰청 소속 경찰공무원 복제에 관한 규칙이 있다. 그러나 해양경찰권 발동에 관한 독자적인 법 즉, 경찰관직무집행법에 준하는 해양경찰관직무집행법이 없다는 것은 해양경찰권 발동에 한계가 된다. 즉, 경찰관직무집행법 제2조상의 직무는 육상의 경찰을 기준으로 규정하고 있으므로, 이는 해양의 특수성과 중요성에 비추어 볼 때 육상경찰의 업무는 해양경찰의 업무와 많은 차이가 있다. 즉, 해양경찰의 업무도 경찰관직무집행법 제2조상의 범죄의 예방과 진압 및 수사 등을 수행한다. 그러나 이 외에도 선박과 어업 및 해양오염 등 육상에서 발생하는 이외의 다른 여러 가지의 업무를 담당한다. 따라서 해양경찰권의 발동근거를 경찰관직무집행법에 준용하여 발동하게 한다는 것은 많은 한계가 있다.

제3절 선행연구 검토

김현(2005)은 ｢한국 해양경찰 기능의 재정립에 관한 연구｣를 통하여 해양경찰청은 경찰기관으로서 현재 해양수산부 외청으로 소속되어 왔으나, 1953년 설립 이래 잦은 소속부처의 변경으로 인해 기능의 특성, 성격 등이 확고하게 정립이 안되어 있으며, 조직 정체성에 대한 논란이 끊임없이 제기되고 있다. 이로 인하여 해양경찰 기능에 대한 신뢰감과 실효성마저 의문을 제기하고 있으며, 이 연구는 기능의 재정립을 위하여 해양경찰 기능 분석과 수요분석을 통한 기능의 특성을 규명하고 한국 해양경찰의 기능에 부합한 조직모델 선정, 유관기관간 기능조정, 조직체계 보안 등 기능의 재정립을 제시하고 있으며, 정부기능에 관한 고찰로서 정부기능에 대한 의의와 분류를 통하여 해양경찰 기능의 성격을 규명하였으며, 또한 정부기능 분류상 해양경찰은 어느 기능에 속하는 지, 그 기능은 환경변화에 따라 어떻게 변화할 것인지에 대한 분석도 시도하였다.

추가적으로 연구 분석틀을 통해 해양경찰의 기능분석과 서비스 수요분석을 통하여 해양경찰의 기능특성을 규명하게 하였고, 문제점을 도출하게 하여 한국적 조직모델, 기능조정, 조직 확충 등 해양경찰의 기능 재정립과 해양경찰 조직의 분화과정과 기능비교를 분석하고 서비스 수요분석을 통하여 해양경찰 기능의 문제점을 도출하기 위해 조직의 연혁을 기능, 소속부처, 직원신분 등으로 정리하여 발전과정을 고찰하였다. 마지막으로 한국 해양경찰의 바람직한 기능 정립 방안으로서 해양경찰의 기능, 신분, 소속부처 등 조직모델을 선정하여 경찰조직과 업무상 연계를 강화하고, 소속직원들의 사기를 제고하는 방안을 연구하였다.

고헌환(2011)은 ｢해양경찰의 조직과 직무에 관한 문제점과 법적 개선방안｣에서 국내외의 해양환경 변화와 해양치안 수요의 급증에 따라 해양경찰의 직무의 범위가 확대되고 그 역할이 가증됨에 따라 해상치안유지와 해양주권을 수호하기 위하여 해양경찰의 새로운 조직체계의 구축과 해양경찰의 직무의 범위를 명확히 하여 탄력적인 경찰권 행사를 할 수 있도록 관련 법령의 개정 또는 새로운 입법 제정을 요구하고 있으며, 이 연구에서는 해양경찰의 조직 체계와 직무범위에 관하여 문제점을 도출, 해양경찰 조직체계와 주요 직무에 관한 경찰권행사의 법적개선방안과 입법 제정 방향을 제시하였다.

허진아·김도우(2014)는 ｢한국 해양경찰 역량강화방안에 관한 연구｣에서 2014년 11월 정부조직 개편에 따라 해양경찰 출범 이후 처음으로 조직의 기능이 축소되어 구조조정이 불가피한 상황에 놓여 있는 해양경찰의 축소된 기능들을 중심으로 내·외부 환경요인들을 진단하고, 이를 토대로 조직의 외적인 환경변화에 적적히 대응할 수 있는 전략들을 도출하여 한국 해양경찰의 역량강화방안을 제시하고 있다.

설계경(2005)은 ｢해양안전을 위한 해양경찰의 직무역량강화에 관한 소고｣에서 세월호 사고(2014)로 해양경찰청의 해체로 인하여 활동범위가 축소되어 불안한 상태에서 해양을 담당하기에는 역부족하고, 여러 나라가 해양세력을 강화하고 있는 현실을 감안하여 우리나라의 해양의 중요성을 인식하고 약화된 해양경찰의 기능을 더욱더 강화하여 해상치안을 효율적으로 대응하기 위한 방안을 제시하고 있으며, 이 연구에서는 현행 우리나라의 해양경찰의 업무와 기능 및 주요 외국의 해양경찰제도를 비교하여 살펴봄과 동시에 현행 해양경찰의 문제점을 개선하여 해양경찰의 역량강화 방안을 제시하였다.

해양사고 대응능력과 관련하여 먼저 김응기·최응렬(2016)은 ｢해양경찰의 해양사고 대응능력 향상 방안｣에서 세월호 사건 이후 많은 제·개정 과정을 거쳐온 해양사고 관련 법률들에 대한 검토를 통해 문제점을 도출하고 그 개선방안을 제시하고자 함에 그 연구의 목적을 두었으며, 이 연구에서는 해양사고 관련 용어의 통일, 해양사고 관련 기구들의 조직에 관한 법규의 통일 필요, 해양경찰의 안전 관리·단속권 강화를 통해 인적 요인에 의한 해양사고를 미연에 방지 방안 등 해양사고와 관련성이 높은 법률 등을 다양하게 검토함으로써 해양경찰의 해양사고 대응능력 제고 방안을 제시하였다는 점에서 연구의 함의가 있겠으나, 모든 관련 법규에 대한 검토를 실시하지 못한 점에 한계점을 지니고 있다.

설계경(2017)은 ｢해양경찰의 법적 지위에 관한 고찰｣에서 세월호 침몰 사고를 계기로 축소된 해양경찰의 법적지위를 고찰하였고, 그 문제점을 개선하여 해양경찰의 법적지위를 확고히 하고자 하는 데 목적을 두었으며, 주요내용은 조직개편 전(2017) 해양경찰의 조직과 기능 및 법적지위 등의 내용을 검토하였다. 해양경찰의 위상과 안정된 법적지위를 논하였다.

이상과 같이 해양경찰의 변천과정마다 많은 논문들과 연구자료들은 해양경찰의 기능의 재정립과 법적지위에 대한 개선방안들을 도출함과 아울러 해양사고 대응능력을 향상 시켜야 한다는 의견을 제시하고 있다.

제3장 주요 외국의 해양경찰제도

제1절 미국과 일본의 해양경찰

세계 각국의 해양경찰제도는 조직의 연혁과 유형, 조직원의 신분 등에 따라 연안경비대형, 군인조직형, 경찰조직형 등 3가지로 대별하여 여러 나라의 해양경찰제도에 관하여 비교 검토 할 수 있다. 여기에서는 우리나라 해양경찰과 가장 밀접한 관련이 있는 미국의 해양경비대와 일본의 해상보안청에 관하여 고찰하고자 한다.

1. 미국 해양경비대(USCG:United States Coast Guard)

고명석,(2005), “미국 Coast Guard 연구”, 국외훈련결과보고서, 미국 : 인디에나대학 블루밍턴캠퍼스, 18면: 미국 Coast Guard에 관한 자료로는 해양경찰청에서 발행한 ‘외국의 해상치안기관’과 내부 보고자료 및 미국 Coast Guard 홈페이지(www.uscg.mil) 참조.

미국 해양경비대(USCG)는 연방정부의 세수확보와 밀수근절을 위해 1790년 10척의 무장선대를 조직하여 운영하기 시작하였다. 이후 국방 등 지속적으로 다양한 기능이 추가되면서 현재 해양종합치안기구로 정착되었다. 미국 해양경찰대 형성과정에서 나타난 특징으로는 다른 연방조직과는 다르게 하나의 목적으로 한시기에 형성되었기 보다는 연방 군소 조직을 통합하는 과정에서 형성되었으며, 식민지 개척시대에 각종 적대적 행위의 퇴치와 자기방어의 보안개념에서 무장세력으로 형성되었다. 또한 영국과의 전쟁, 멕시코 전쟁, 남북 전쟁, 세계대전 등 전쟁을 통해서 군과 합동 또는 연계 작전의 필요성에 따라 군인임과 동시에 다중 임무를 띤 해상 경비요원으로 국토안보부 소속이며, 육군, 해군, 공군, 해병대 이어 제5군으로 인식되고 있다. 주요임무는 평상시에는 종합적 해상치안기관으로서 업무를 수행하지만, 전시나 위기발생 시에는 전시업무를 수행하게 된다. 이는 우리나라의 해양경찰보다 다양한 업무를 수행하고 있으며, 그 주요임무는 해상보안(Maritime Security), 해상안전(Maritime Safety), 해상교통(Maritime Mobility) 국방업무(National Defense) 등 이며, Coast Guard의 표어는 ‘항상 준비된(Always Ready)'으로서 국민에게 위험이 발생하거나 국가비상사태 시 즉시 출동하여 임무를 수행할 수 있음을 상징적으로 표현하고 있다(고명석, 2005:26). 특히 업무 중 관련 병력은 언제든지 관할권 내의 모든 선박에 승선할 수 있으며, 명령에 불응하는 선박을 향해 발포할 수 있다.

미국의 Coast Guard는 1770년 밀수･마약 단속을 위하여 재무성 산하의 세관감시선단으로 출발하여 미국의 여건에 가장 부합하는 체제(준군사체제)로 발전하여 왔으며, 세계경찰로서의 역할과 위상제고를 위한 국가전략에 따라 육･해･공군･해병대에 이어 제5의 군전력으로 활용하기 위하여 군인신분을 채택하였고, 평시에는 교통부(DOT) 소속이나 전시에는 해군에 속한다.

미국관할에 속하는 영역에서 질문, 수색, 조사, 체포를 위하여 모든 선박에 승선할 수 있는 권한이 있다.

Coast Guard의 가장 기본적인 업무는 해상안전업무로서 해양에서 생명을 보호하고 미국인의 안전을 확보하는 것이다. 미국의 해상안전업무의 폭은 한국의 해양경찰보다 넓으며, 주요 업무로는 수색구조, 해상안전, 레저활동안전확보, 국제방산순찰 등이 있다.

해상교통업무로는 해상교량관리, 해상교통관세, 쇄빙, 항로표지업무, 해상법집행업무가 있으며, 해상법집행업무는 다시 두 개 분야로 나누어진다. 첫 번째는 항해, 상업용 함선, 레저보트 등 Coast Guard가 직접 관할권을 가지는 해상관련법을 집행하는 것이다.

Coast Guard는 평시에는 교육훈련을 병행하고 이 업무를 수행하기 위한 예비군이 별도로 편성되어 있으나, 군사상황 발생 시 해안방어와 주요항만방어 임무를 가지고 있다. 즉, Coast Guard는 전쟁과 관련된 군 규모로 볼 때 세계 12위 함정세력(1,700여척)과 세계 7위 항공세력(211대)을 보유하고 있다.

<표 2> 미국 해안경비대의 역할과 주요임무

이종렬 외, 2006: 249-258 재정리

분 야	주요 업무 내용
해양안전	해양교통, 어업활동, 해양 레크레이션 활동에서 국민의 재산과 생명보호
해양치안(보안)	범법활동, 불법어업 단속활동, 밀입국, 밀수, 마약 등에 대한 해양경계선 보호
해양운송	해양수송의 안전과 효율 증진
국가방위	5군의 하나로서 국가안보전략에 부응하는 군사활동
천연자원보호	해양자원과 해양환경 보호

※ 허진아･김도우.(2014) 한국해양경찰학회보 인용

2. 일본 해상보안청(JCG: Japan Coast Guard)

강병길(2006)의 “해양경찰의 행정체계 개선에 관한 연구” 참조: 일본 해상보안청에 관한 자료로는 해양경찰청에서 발행한 ‘외국의 해상치안기관’과 내부보고 자료 및 일본해상보안청 홈페이지(www.kaiho.motnet.go.jp) 참조

일본 해상보안청은(JCG: Japan Coast Guard)은 제2차 세계대전 후 해양치안의 수요가 급증한 상황에서 기뢰제거, 항로표지 및 시설복구, 해난구조시설 정비, 불법 입국선박 감시 등의 해양안전, 해양치안 업무를 전담할 통합된 조직의 필요성에 의하여 1948년 4월 해상보안법이 공포됨에 따라 같은 해 5월 운수성 산하에 해안보안청(JCG)이 설립되었다.

일본도 미국과 같이 해상보안청법 제4조와 제28조 등에 해양경비를 위한 각종 선박이나 항공기 등의 장비를 해상보안청이 운영할 수 있도록 하는 근거를 제공하고 있다.

해상보안청은 군대는 아니지만 국제적으로 준군사 조직으로 인식되고 있다. 유사 시 방위나 특별히 필요할 때 내각총리대신의 명령에 의해 치안을 유지하기 위해 출동하는 경우에는 방위청 장관의 지휘하에 들어갈 수도 있도록 하고 있다. 이것은 해상보안청읭 모델이 된 미국의 해안경비대가 전시에는 미국 해군의 지휘에 따라 군대로 운용되는 규정을 모방한 것이다(이종열･박광국･주동범･이영철,2006)

해상보안청의 기능은 미국의 해안경비대와 마찬가지로 일반사법경찰 임무가 아닌 특별사법경찰 임무를 수행하였다 특별사법경찰임무는해상보안관에의해수행되고 있으며 해상보안사는 특별사법경찰 임무를 수행할 수 없다. 해상에서 발생되는 모든 사건에 대해 1차적으로 수사업무를 하지만 해안 또는 해수욕장 등 육상쪽으로 그 수사의 대상이 이동될 때는 관할 자치단체나 국가경찰로의 수사관할이 옮겨 진다. 최근밀수, 밀입국, 불법조업 등의 국제범죄수사를 위해 도도부현 자치경찰에 대한 인사교류 주변국 관련 기관과의 국제범죄수사 협력체계를 강화해 나가고 있다.  특히, 2006년 일본해역에 불심선박이 출현한 이래 불심선박 발견시에는 곧바로 정선시켜 검문검색을 실시하고 있으며, 범죄혐의가 확인 될 때에는 일본 형법에 근거하여 체포, 나포 등의 수사임무를 수행하고 있다.

특별사법경찰에 관한 자세한 내용은 조동호(2011) 참조,

해상보안청의 주요업무로는 ① 치안유지, ② 해상교통 안전확보, ③ 해난구조, ④ 해상방제 및 해양환경보전, ⑤ 외국기관과의 연대·협력 등이 있다.

일본해양경찰의 주요업무의 구체적인 내용은 참조,

업무의 중점은 지역특성에 따라 각 관구본부장 및 본부의 사무소장이 판단하지만, 전체적인 경비 업무의 중점은 밀항·밀수방지, 해적대책, 불심선대책이다.

환경, 경제 등에 지대한 피해를 주는 대규모 해난을 방지하고, 생명에 대한 피해를 감소시키기 위하여 해난조사 분석능력을 향상시키고, 분석에 기초한 효과적 시책을 실시하고 있다.

해난은 연안 20해리 해역에 집중하고 있기 때문에 순시선 배치의 중점을 연안역으로 하고, 구조기술과 구급기능을 갖춘 전문요원을 항공기에 동승시키는 등 해상보안청의 임무능력을 향상시키고 있다..

해상방제에 관하여는 해상보안청이 책임지고 임해야 하는 분야와 해상보안청이 적극적으로 협력해야 하는 분야로 나누어 담당하고 있다. 그리고 해양환경보전을 위해서는 해역주민이 관심을 가지는 수역환경에 주목하여 오염이 명확한 선박이나 폐기물 문제에 대해서 규제적 수법을 포함한 제도적인 문제해결에 힘쓴다.

아시아·태평양지역에서 치안의 유지를 위한 연대·협력강화를 위한 해적대책 추진을 위한 동남아시아 해상경비기관과의 연대·협력강화와 북서태평양지역 해상경비기관과의 연대·협력 강화하고 있다.

<표 3> 일본 해상보안청의 주요업무 현황

일본 해상보안청 및 일본 해상보안청 홈페이지 참조

분 야	주요 업무 내용
치안유지	해상경비활동, 범죄수사 밀입국, 해적대응, 의아선박 대응 불법조업 단속, 해상테러 예방 등
수색구조	인명 및 선박에 대한 해난구조 레저기구 안전관리, 선박의 화재 진압 등
해양정보	해도의 작성, 조류의 측정 화산·지진조사, 해양조사 등
해상교통안전	항로표지 등 선박의 해상교통 안전관리 혼잡해역 항행안전 지도, 등대의 설치 및 관리 등
해상재해·해양환경	해상재해 응급활동, 기름·위험물등 방제활동 해양오염 실태조사, 폐기물 처리 지도 등

※ 허진아･김도우.(2014) 한국해양경찰학회보 인용

제2절 외국 해양경찰제도의 시사점

이상에서 살펴본 미국과 일본의 해상치안기관의 공통적인 특징으로는 중앙기관들이 지방조직을 두고 효율적으로 업무를 수행하고 있다는 점이다. 즉, 지방조직을 지역의 해양특성에 맞게 구성하여 업무를 수행하고 있으며, 또한 지방조직을 지속적으로 강화하여 다양한 서비스의 제공과  미래의 새로운 변화에 대비하여 신속하게 대처하고 있다. 지방조직을 중심으로 미국과 일본의 해상치안기관의 주요특징을 살펴보면, 첫째, 미국의 경우는 중앙조직보다는 지방조직을 강화하고 있다. 즉, 미국은 해양경비대가 수색 및 구조분야에서 세계적인 명성을 갖게 된 배경이나 항해안전을 위해 북서대서양지역의 빙산상태를 감시하는 업무, 국방전략상 필요한 지역안전에 기여하며 밀입국자와 밀수품의 반입저지 등 해상보안활동에 있어서도 지방조직의 역할이 뛰어나다는 점이다. 둘째, 일본의 경우는 지방조직의 다양한 서비스를 제공하고 있다. 예컨대, 일본은 원자력발전소나 해상공항의 건설 핵물질의 운송 시에 시민단체 등의 요구사항에 대하여 해상보안청산하 관구해상보안본부에서는 해상에서의 공공안전 확보와 질서유지를 위해 중립적이고 엄정한 경비업무를 수행하고 있는 점이다. 더욱이 전국을 지역특성 및 설립지의 특수환경을 고려하여 11개 해상보안관구로 나누어 해상보안업무를 시행하고 있다. 이들의 업무가 통상적인 해상보안 및 경비업무의 영역을 넘어서 해양생물 등 천연자원의 보호, 유빙의 감시, 해상방재의 조사연구 등 광범위하게 수행되고 있다.

반면, 그동안 우리나라는 각 해양경찰서의 직제나 주요업무의 성격이 거의 같은 수준에서 서비스를 제공하고 있었다. 즉, 지역별 해양의 특성이나 지역주민의 해양치안서비스의 수요가 다름에도 불구하고 맞춤형 서비스가 이루어지지 않고 있었다는 것이다. 이러한 이유는 현재 우리나라의 해양경찰청이 미국의 해안경비대와 일본의 해상보안청과는 역사적 발전과정이 다소 다르고, 필요에 따라 소관업무와 기능은 다음과 같은 차이점이 있기 때문이다. 즉, 미국의 해안경비대는 군대계급을 사용하고 있으며, 유사시에는 해군과 합동작전을 전개하는 등 군사조직의 성격이 강하고, 특별사법경찰 임무를 수행한다. 또한 미국의 해안경비대는 과거 각종 전쟁에 참여한 바가 있고, 9·11테러 등을 경험하면서 국가안보적 활동을 중시하여 국토안보부 산하로 되어 있다. 그리고 일본의 해상보안청은 공안직으로 역시 특별사법경찰 임무를 수행하고 있으며, 국토교통성 소속으로 되어 있다. 반면에 한국은 해양수산부 산하 해양경찰청인 독립외청으로 주로 경찰관으로 구성되어 있어서 일반사법경찰 임무를 수행하고 있다.

<표 4> 외국 해안경비대 비교

이종렬 외, 2006: 350~367.참조 재정리.

구 분		미국 해안경비대	일본 해상보안청	한국 해양경찰청
신 분		군인	특별사법경찰	경찰 등
소 속		국토안보부	국토교통성	해양수산부 외청
업무	해상치안	○	○	○
	수색구조	○	○	○
	해양환경	○	○	○
	항로표지	○	○	-
	해양조사	○	○	-

※ 허진아･김도우.(2014) 한국해양경찰학회보 인용

제4장 해양경찰 직무규정 발전과정과 해상수색구조 규정 검토

제1절 해양경찰 직무규정의 발전과정

해양경찰은 1953년 평화선을 침범하는 외국어선(특히 일본어선)의 단속 및 어업자원보호를 위하여 창설되었는데, 창설될 당시 ｢해양경찰대편성령｣상 직무는 “인접해양주권선내의 해양경비”로 규정되었다.

해양경찰청,(2014). 해양경찰60년사: 48~52.

이후 1962년 4월까지｢정부조직법｣,｢해무청직제｣,｢내무부직제｣등에서 그 직무를‘해양경비’규정하고 있었으나, 1962년 5월 ｢해양경찰대설치법｣ 및 ｢해양경찰직제｣에서 “어업자원보호법에 의한 관할수역내에 있어서의 범죄수사와 기타 해상에 있어서의 경찰에 관한 사무”를 규정함에 따라 비로소 해양‘경비’라는 범위를 넘어‘경찰’사무가 해양경찰의 직무로 규정되기 시작하였다.

아래에서는 연도별 ｢정부조직법｣개정에 따른 해양경찰의 직무를 정리된 표를 통해 직무규정의 발전과정을 살펴보기로 하겠다.

1. 2014년 「정부조직법」개정 전 해양경찰의 직무

2014년 ｢정부조직법｣ 개정 전 해양경찰의 직무는 ‘해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무’를 수행하는 것이다. 즉, 해양에서의 ‘경찰사무’ 및 오염방제사무가 해양경찰의 직무였다.

이를 당시 ｢해양경찰청과 그 소속기관 직제｣ 및 동 시행규칙을 통해 살펴보면, 해양경찰은 ① 해양경비 ② 해상안전관리 ③ 해양수색구조 ④ 해양수사 ⑤ 해양정보 ⑥ 해양보안 ⑦ 해양외사 ⑧ 해양오염방제의 직무를 담당하고 있었다.

대통령령 제25690호

해양수산부령 제108호

<표 5> 2014년 ｢정부조직법｣ 개정 前 해양경찰의 직무

직 무	직제에 나타난 직무의 요지	직제 시행규칙에 나타난 직무의 요지
해양경비	제11조제3항 제1호 내지 제4호 - 해양경비업무 - 경비함정･항공기 등 치안세력 운용 - 해양에서의 경호･대테러 예방･진압 - 통합방위 및 비상대비 업무	제4조제2항 - 해상경비업무 - 경비구난함정 및 항공기 운용 - 동･서해 특정해역 어로보호 경비 - 어선의 피랍방지 경비 - 해상에서의 집단행동에 관한 사항 - 비상계획 및 경찰전시 훈련 - 해상에서의 경호 - 해상에서의 테러예방 및 진압 - 해상치안상황의 처리 - 해상치안상황의 접수･처리･전파･보고 - 대량살상무기 확산방지구상에 따른 해상승선 및 검색 - 통합방위 및 비상대비 업무
해상안전관리	제11조제3항 제5호 내지 제13호 - 파출소 및 출장소 운영 - 해상교통안전 및 질서 유지 - 연안해역 안전관리 - 연안 해상교통관제(VTS) 업무 - 수상레저 안전관리 - 수상레저 안전문화 조성 및 진흥 - 수상레저 기구 및 조종면허 관리	제4조제3항 및 제5항 - 유･도선 안전관리 지도 - 유･도선 사업면허･신고에 관한 사항 - 여객선 여객 및 화물수송 안전에 관한 사항 - 한국해운조합의 안전운항관리 지도 - 파출소 및 출장소 운영 - 선박출입항신고업무 - 해상여가활동 안전 지도 - 즉결심판 및 통고처분에 관한 사항 - 해상안전법에 따른 특정해역 설정 및 관리에 관한 사항 - 연안 해상교통관제(VTS) 업무 - 수상레저활동 안전관리 정책 수립 - 수상레저 안전문화 조성 및 진흥 - 수상레저안전 관련 법령･제도 연구 및 개선 - 수상레저기구 안전검사 및 형식 승인 - 수상레저사업 등록 및 지도･조정･ 감독 - 동력수상레저기구 조종면허시험제도 운영 - 조종면허시험 대행기관 지정 및 지도 감독
해양수색구조	제11조제3항 제8호 내지 제10호 - 해양사고 재난 대비･대응 - 해양에서의 구조･구급 업무 - 해양수색구조 관련 국제협력 및 협약 이행	제4조제4항 - 해양사고 수색구조업무 - 해양재난 대비･대응 - 수난대비 시행계획 수립 - 해상수색구조 관련 기술정보 수집･연구 - 해상수색구조 관련 국제협력 - 국제해상수색구조협약 이행 - 해상수색･구조･구난작업 동원 세력 지휘･통제 및 조정 - 122제도 및 구조대 운영 - 선박 위치통보제도 운영
해양수사	제12조제3항 제1호 내지 제3호, 제9호 - 수사업무 및 범죄첩보 기획 - 범죄통계 및 수사 자료 분석 - 해양과학수사업무 기획 - 범죄의 수사	제5조제2항 및 제3항 - 수사업무 - 범죄통계 관리 및 분석 - 지능범죄 등에 관한 기획수사 - 수사과정에서의 인권보호와 유치관리 - 수사민원 사건(고소･고발･진정･탄원) 접수 및 처리 - 범죄감식 등 과학수사 기법 기획 - 형사업무 - 범죄기록 수집･관리 - 살인･강도･절도･폭력 등 강력범죄 수사 - 마약사범에 관한 정보의 처리･수사
해양정보	제12조제3항 제4호 및 제5호 - 정보업무 기획 - 정보의 수집･분석 및 배포	제5조제4항 제1호 내지 제4호 - 정보업무 기획 - 치안정보 수집･종합･분석･작성･배포 - 정책정보 수집･종합･분석･작성･배포 - 해상집회･시위 등 집단사태 관리
해양보안	제12조제3항 제6호 - 보안경찰업무	제5조제4항 제5호 내지 제7호 - 보안경찰업무 기획 - 보안사범 수사 - 보안 관련 정보 수집･분석
해양외사	제12조제3항 제7호 및 제8호 - 외사경찰업무 - 국제형사업무	제5조제5항 - 외사수사 및 외사정보 기획 - 밀입･출국, 밀수 등 외사사범 수사 - 외사방첩업무 - 외사정보 수집･분석 및 관리 - 국제형사경찰기구 관련 사항 - 국제형사업무 공조 - 국제해항 보안활동
해양오염방제	제14조제3항 - 국가긴급방제계획 수립 및 시행 - 해양오염방제조치 - 해양오염방지 위한 예방활동 및 지도･점검 - 방제대책본부 구성･운영 및 긴급방제 - 해양오염 방제자원 확보 및 운영 - 해양오염 방제를 위한 관계기관 협조 및 국제협력 - 해양환경관리공단 방제사업 중 긴급 방제조치에 대한 지도･감독 - 해양오염 방제 관련 조사･연구 및 기술개발 - 해양배출폐기물 배출해역 지정 및 처리 등에 관한 사항 - 지방자치단체의 해안 방제조치 지원	제7조제3항 내지 제5항 - 해양오염방제업무 시행계획 수립 및 제도개선 - 해양오염방제를 위한 조사･연구 및 기술개발 - 방제장비･자재 및 약제의 보급･지원 - 방제선 등의 배치에 관한 사항 - 해양오염방제조치 - 오염물질 배출신고 처리 - 방제대책본부 구성･운영 - 해양오염 위기대응매뉴얼 수립･운영 - 해양환경관리공단의 방제사업 중 긴급 방제조치에 대한 지도･감독 - 방제선 등의 운용 및 방제조치 명령 - 해양오염사고 긴급방제 지휘･감독 - 행정기관의 방제조치와 비용부담에 관한 사항 - 해양오염 방제훈련 - 지방자치단체의 해안 방제조치 지원 - 오염물질 배출 시 해상안전의 확보와 위험방지조치 - 국가긴급방제계획 및 지역긴급방제 실행계획 수립･시행 - 위험･유해물질 사고 대비･대응 - 해양오염예방 위한 지도･점검 - 오염물질 해양배출 행위 조사･단속 - 해양오염방지 위한 감시･단속 및 홍보 - 국가간 해양오염 감시･협력의무

※ 해양경비안전본부.(2017).｢정부조직법상 해양경찰의 직무규정에 관한 검토｣ 내부자료 인용

이 중 해양경비, 해상안전관리, 해양수색구조, 해양수사, 해양정보, 해양보안, 해양외사까지의 사무가 ｢정부조직법｣상 해양에서의 ‘경찰사무’에 해당한다. 그리고 해양경비, 해상안전관리, 해양수색구조, 해양수사, 해양정보, 해양보안, 해양외사까지의 사무는 모두, 앞서 이론적 논의에서 살펴본 바와 같이, ‘공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 이에 대한 위해를 방지하기 위한 권력적･비권력적 작용’에 해당하는 바, 일반경찰기관(경찰조직)이 담당하는 경찰작용과도 일치하고‘공공의 안녕과 질서에 대한 위험방지･범죄의 수사･대국민 서비스 활동’이라는 경찰의 기본적 임무와도 일치하는 것일 뿐만 아나라, 해양에서의 국민의 생명･신체 및 재산의 보호, 해양에서의 경비･요인경호 및 대간첩･대테러 작전 수행, 해양에서의 수색･구조 및 안전관리, 해양범죄의 예방･진압 및 수사, 해양치안정보의 수집･작성 및 배포 등을 내용으로 하는 바 ｢경찰관직무집행법｣ 제2조상의 경찰의 직무와도 일치하므로, 舊 ｢정부조직법｣규정은 해양경찰 직무의 핵심을 한 마디로 잘 표현한 것이라고 볼 수 있다.

2. 2014년 「정부조직법」개정 후 해양경찰의 직무

2014년 ｢정부조직법｣ 개정 후 ｢정부조직법｣상 해양경찰의 직무는‘해양에서의 경비･안전･오염방제 및 해상에서 발생한 사건의 수사에 관한 사무’로 열거하는 형태로 바뀌었는데, 학자에 따라서는 이러한 개정으로 인해 “해상에서 발생한 사건의 수사를 제외한 경찰기능은 사실상 폐지된 것으로 볼 수 있다.”, “해상에서 발생한 사건의 수사를 제외한 경찰기능은 사실상 박탈되었다고 볼 수 있다.” 라고 평가하기도 한다.

허진아･김도우, 앞의 논문: 135.

설계경, “해양안전을 위한 해양경찰의 직무역량강화에 관한 소고”, 한국해양경찰학회보 제5건 제2호(통권 9호), 한국해양경찰학회, 2015: 10

하지만 개정｢정부조직법｣의 부칙 내용을 보면, 수사･정보에 관한 사무의 관할범위가 해상에서 발생한 사건으로 한정된 점을 제외하고서는 舊 해양경찰청의 사무를 다른 부처로 이관하지 않아 해양경찰의 기존 경찰사무가 그대로 유지된 것을 알 수 있다.(오히려 해양수산부의 해상교통관제사무가 이관되어 해양안전관리 업무가 확대되기도 하였다)

나아가 ｢경찰관직무집행법｣,｢해양경비법｣등 해양경찰에게 적용되던 경찰작용법들도 그대로 해양경찰에게 적용되고 있어 해양경찰의 기존 경찰사무가 그대로 유지되고 있음을 확인할 수 있다.

｢국민안전처와 그 소속기관 직제｣ 및 동 시행규칙을 살펴보면, 해양경찰은 ①해양경비 ② 해양안전관리 ③ 해양수색구조 ④ 해양수사 ⑤ 해양정보 ⑥ 해양보안 ⑦ 해양외사 ⑧ 해양오염방제의 직무를 여전히 담당하고 있는 것이다.

<표 6> 2014년 ｢정부조직법｣ 개정 해양경찰의 직무

직 무	직제(대통령령 제28023호)에 나타난 직무의 요지	직제 시행규칙(총리령 제1390호)에 나타난 직무의 요지
해양경비	제21조제2항 제11호 내지 제14호 - 해양경비업무 - 함정･항공기 등 경비세력 운용 - 해양에서의 경호･대테러 예방･진압 - 통합방위 업무	제13조제3항 - 함정 및 항공기 등 경비세력의 운용 - 동･서해 특정해역 어로보호 경비 -｢해양경비법｣제7조에 따른 해상항행보호 - 불법외국어선 단속 - 해상에서의 집단행동에 관한 사항 - 경비함정 해외파견 - 해상에서의 경호 및 요인보호 - 해상에서의 테러예방 및 진압 - 해상에서의 대간첩 작전 -｢해양경비법｣제7조에 따른 해양시설 보호 - 대량살상무기 확산방지구상에 따른 해상승선 및 검색 - 통합방위 업무 - 해상에서의 경비･작전 관련 위기관리 업무
해상안전관리	제21조의2제2항 제1호 내지 제11호, 제17호 내지 제21호 - 연안해역 안전관리 - 유선 및 도선 사업 관련 제도의 운영 (해수면에 관한 사항으로 한정한다) - 유선 및 도선의 안전운항에 관한 사항 (해수면에 관한 사항으로 한정한다) - 유선 및 도선 사업의 면허･신고 및 안전관리에 관한 사항(해수면에 관한 사항으로 한정한다) - 해수욕장 안전관리 - 수상레저 안전관리 - 수상레저 안전문화 조성 및 진흥 - 수상레저 관련 조종면허 및 기구 안전검사･등록 - 수상레저 사업의 등록 및 안전 관리･감독･지도 - 해상교통안전 및 질서 유지 - 연안 해상교통관제(VTS) 업무	제13조의2제2항 및 제4항 - 해양경비안전센터 및 출장소의 운영 - 연안해역 안전점검 및 사고예방 활동 - 해수면 유선 및 도선의 안전관리 - 해수면 유선 및 도선 사업면허･신고 - 해수욕장 안전관리 - 해수욕장 안전관리 관계기관･단체 등 협의･조정 - 항･포구 선박 출입항 신고 업무 - 즉결심판 및 통고처분 - 수상레저활동 안전관리 - 수상레저 안전문화의 조성 및 진흥 - 수상레저기구의 안전검사 및 형식승인 - 수상레저사업의 등록업무 및 지도･조정 및 감독 - 동력수상레저기구의 조종면허시험 제도 운영 - 해상교통관제(VTS) 정책수립 및 운영 - 해상교통 항행안전 지원
해양수색구조	제21조의2제2항 제12호 내지 제16호 - 해양사고 재난 대비･대응 - 해양에서의 구조･구급 업무 - 중앙해양특수구조단 운영 및 122 구조대 등 해양구조대 운영 - 해양안전 관련 민･관･군 구조협력 및 합동 구조 훈련 - 해양수색구조 관련 국제협력 및 협약 이행	제13조의2제3항 - 해양사고 및 해양재난 대비･대응 - 해양사고 수색구조 및 관련 제도 연구･ 개선 - 해양사고 및 재난 발생 대비 수난대비 계획 수립 - 해양수색구조 관련 기술정보 수집･연구 - 해양수색구조 관련 국제협력 및 협약 이행 - 해상수색구조 작업 동원 세력의 지휘･ 통제 및 조정 - 중앙해양특수구조단 및 122구조대 운영 - 해양안전 관련 민･관･군 구조 협력 및 합동 구조훈련 - 수상구조사 자격 및 제도 운영
해양수사	제21조제2항 제15호 내지 제17호 - 수사업무 및 범죄첩보(해상에서 발생한 사건에 한정한다) - 해양범죄통계 및 수사 자료의 분석 - 해양과학수사업무	제13조제7항 제1호 내지 제9호 (해상에서 발생한 사건에 한정) - 수사 및 형사업무 - 해양범죄 기록 수집･관리 및 통계 관리･ 분석 - 지능범죄 등에 관한 기획수사 - 살인･강도･절도･폭력 등 강력범죄 수사 - 광역수사업무 - 마약사범에 관한 정보의 처리･수사 - 수사과정에서의 인권보호와 유치관리 - 수사민원 사건(고소･고발･진정･탄원)의 접수 및 처리 - 범죄감식 등 과학수사 기법
해양정보	제21조제2항 제18호 및 제19호 - 정보업무 기획(해상에서 발생한 사건에 한정한다) - 정보의 수집･분석 및 배포(해상 에서 발생한 사건에 한정한다)	제13조제7항 제10호 내지 제12호 (해상에서 발생한 사건에 한정) - 정보업무 기획 및 보안경찰업무 기획 - 치안정보 및 정책정보 수집･종합･분석･ 작성 및 배포 - 해상집회･시위 등 집단사태의 관리
해양보안	제21조제2항 제20호 - 보안경찰업무(해상에서 발생한 사건에 한정한다)	제13조제7항 제13호 내지 제14호 (해상에서 발생한 사건에 한정) - 보안사범 수사 - 보안 관련 정보 수집･분석
해양외사	제21조제2항 제21호 및 제22호 - 외사경찰업무(해상에서 발생한 사건에 한정한다) - 국제형사업무(해상에서 발생한 사건에 한정한다)	제13조제7항 제15호 및 제21호 (해상에서 발생한 사건에 한정) - 외사수사 및 외사정보 기획 - 밀입･출국, 밀수 등 외사사범 수사 - 외사방첩업무 - 외사정보 수집･분석 및 관리 - 국제형사경찰기구 관련 사항 - 국제형사업무 공조 - 국제해항 보안활동
해양오염방제	제22조제2항 - 국가긴급방제계획 수립 및 시행 - 해양오염방제조치 - 해양오염 방제자원 확보 및 운영 - 해양오염 방제를 위한 관계기관 협조 - 국제기구 및 국가 간 방제지원 협력 - 해양오염 방제 관련 조사･연구 및 기술 개발 - 방제대책본부 구성･운영 및 긴급방제 총괄지휘 - 해양오염 방제매뉴얼 수립 및 조정 - 기름 및 유해물질 사고 대비･대응 - 오염물질 해양배출신고 처리 - 지방자치단체의 해안 방제조치 지원 - 해양오염방지 위한 예방활동 및 지도･점검 - 오염물질 해양배출행위 조사 및 오염물질의 감식･분석 - 해양환경관리공단 방제사업 중 긴급 방제조치에 대한 지도･감독	제14조제3항 내지 제5항 - 해양오염 방제 관련 제도개선 - 국가긴급방제계획 및 지역긴급방제 실행계획 수립 및 시행 - 해양오염 방제자원 확보 및 운영 - 국제기구 및 국가 간 방제지원 협력 - 해양오염 방제 관련 조사･연구 및 기술 개발 - 해양오염 방제조치 - 방제대책본부 구성･운영 및 긴급방제 조정･통제 - 해양오염 위기대응매뉴얼 수립･운영 - 방제선 등 운용 - 기름 및 유해물질 사고 대비･대응 - 방제장비･자재 및 약제의 긴급동원 - 방제조치에 필요한 전산시스템 구축･운용 - 지방자치단체의 해안 방제조치 지원 - 방제현장 안전관리 - 해양오염 방지를 위한 예방활동 및 지도･점검 - 오염물질 해양배출행위 조사 - 오염물질의 감식･분석 - 해양오염예방관리시스템 구축･운용 - 해양환경관리공단의 방제사업 중 긴급 방제조치에 대한 지도･감독

※ 해양경비안전본부.(2017).｢정부조직법상 해양경찰의 직무규정에 관한 검토｣ 내부자료 인용

즉, 해양경찰은 여전히 해양에서의 ‘경찰사무’ 및 오염방제사무를 담당하고 있다고 할 수 있으나 해양수색구조직무에 있어서 ‘중앙해양특수구조단 운영 및 122구조대 등 해양구조대 운영’,‘해양안전 관련 민･관･군 구조협력 및 합동 구조훈련’이 개정 전 해양경찰의 직무와 다소 상이하며, 해양수사, 해양정보, 해양보안, 해양외사까지의 직무에 대해서는 해상에서 발생한 사건으로 그 관할의 범위가 한정되어 있을 뿐이다.

3. 2017년 「정부조직법」개정 後 현재 해양경찰의 직무

해양경찰의 조직은 2014년 ｢정부조직법｣으로 축소되었던 해양경찰청의 직무는 2017년 정부조직 개편으로‘해상에서의’ 수사･정보권을‘육지에서의 해양 관련 수사･정보’기능을 경찰청으로부터 환원되었으며, 또한 해상교통관제의 운영 및 중앙해양특수구조단의 운영 등에 있어 해상수색구조 및 경비안전 직무가 확대되었다고 볼 수 있다.

<표 7> 2017년 ｢정부조직법｣ 개정 後 해양경찰의 직무

직 무	직제(대통령령 제28768호)에 나타난 직무의 요지	직제 시행규칙(해양수산부령 제280호)에 나타난 직무의 요지
해양경비	제11조제3항 - 해양경비에 관한 계획의 수립ㆍ조정 및 지도 - 경비함정ㆍ항공기 등의 운용 및 지도ㆍ감독 - 동ㆍ서해 특정해역에서의 어로 경비 - 해양에서의 경호, 대테러 예방ㆍ진압 - 통합방위 및 비상대비 업무의 기획 및 지도ㆍ감독	제6조제2항 - 해양경비에 관한 계획의 수립ㆍ조정 및 지도 - 함정, 항공기 등의 운용 및 지도ㆍ감독 - 동ㆍ서 특정해역 어로 경비 - 「해양경비법」 제7조제4호 및 제5호에 따른 해양시설 보호 및 해상항행 보호에 관한 조치 - 불법외국어선 단속지침 수립 및 단속 관련 행정지원에 관한 사항 - 해상에서의 집단행동에 관한 사항 - 경비함정 해외파견 및 파견 관계 부처 와의 협의에 관한 사항 - 통합방위 업무의 기획 및 지도ㆍ감독에 관한 사항 - 해상에서의 경비ㆍ작전 관련 위기관리 업무에 관한 사항 - 해양에서의 경호 및 요인보호에 관한 사항 - 해양에서의 대테러 예방 및 진압에 관한 사항 - 대량살상무기 확산방지구상(WMD-PSI)에 따른 해상 승선 및 검색에 관한 사항 - 해양 경비ㆍ재난ㆍ치안ㆍ오염 상황 등에 대한 관리 조정에 관한 업무
상황센터	제11조제3항 - 해양상황의 처리와 관련된 주요 업무계획의 수립ㆍ조정 및 지도 - 해양상황의 접수ㆍ처리ㆍ전파 및 보고해양경비업무	제6조제3항 - 해양상황 등의 접수ㆍ처리ㆍ전파 및 보고 등 초동조치 - 해양상황 등의 진행상황 파악ㆍ전달 및 처리 - 해양상황 등의 피해, 구조 및 대응 현황 등에 대한 파악ㆍ기록ㆍ통계관리 및 정보 분석 - 국내외 해양상황 등의 정보 수집ㆍ분석 및 전파 - 상황관리시스템 구축ㆍ운영 및 보안관리 - 긴급신고전화 운용에 관한 사항 - 국제조난 안전통신 업무에 관한 사항
해상교통관제	제11조제3항 - 해상교통관제(VTS) 정책 수립 및 기술개발 - 해상교통관제센터의 설치ㆍ운영 - 해상교통관제센터의 항만운영 정보 제공 - 해상교통관제 관련 국제교류ㆍ협력	제6조제4항 - 해상교통관제(VTS) 정책의 수립 및 제도 개선에 관한 사항 - 해상교통관제 운영에 관한 사항 - 해상교통 항행안전 지원에 관한 사항 - 해상교통관제 시설의 설계ㆍ구축 및 시설물 관리ㆍ운영에 관한 사항 - 해상교통관제사의 교육ㆍ훈련에 관한 업무 - 선진 해상교통관제시스템 연구 및 중장기 해상교통관제 발전계획 수립 - 해상교통관제 관련 국제교류ㆍ협력에 관한 사항 - 「해사안전법」 제36조에 따른 선박교통 관제구역의 설정 및 관리에 관한 사항
해양안전	제12조제3항 - 연안해역 안전관리에 관한 정책의 수립ㆍ조정 및 지도 - 연안해역 안전 관련 법령ㆍ제도의 연구ㆍ개선 - 파출소 및 출장소 운영 - 해수면 유선 및 도선 사업 관련 제도 운영 - 해수면 유선 및 도선 사업의 면허 ㆍ신고 및 안전관리 - 해수욕장 안전관리 - 어선출입항 신고업무 - 해양사고 재난 대비ㆍ대응	제7조제2항 - 파출소 및 출장소의 기획 및 지도ㆍ운영 - 연안해역 안전점검 및 사고예방 활동 - 「연안사고 예방에 관한 법률」에 따른 기본계획ㆍ시행계획 등 수립 - 해수면 유선 및 도선의 안전관리 지도 - 해수면 유선 및 도선 사업면허ㆍ신고에 관한 사항 - 해수욕장 안전관리에 관한 정책의 수립 ㆍ조정 - 해수욕장 안전관리 지도ㆍ감독 - 해수욕장 안전관리와 관련된 국내외 법령ㆍ제도의 연구 및 개선 - 해수욕장 안전관리 관계기관ㆍ단체 등 협의ㆍ조정 - 연안체험활동 안전관리에 대한 정책의 수립ㆍ조정 - 연안체험활동 안전교육 위탁기관 지정 및 운영 - 중앙연안사고예방협의회 운영 - 어선 출입항 신고 업무 지도ㆍ관리 - 즉결심판 및 통고처분에 관한 사항
해양수색구조	제12조제3항 - 해양에서의 구조ㆍ구급 업무 - 중앙해양특수구조단 운영 지원 및 해양경찰구조대 등 해양구조대 운영 관련 업무 - 해양안전 관련 민ㆍ관ㆍ군 구조 협력 및 합동 구조 훈련 - 해양수색구조 관련 국제협력 및 협약 이행	제7조제3항 - 해양사고 및 해양재난 대비ㆍ대응 - 해양사고 수색구조 및 관련 제도의 연구ㆍ개선 - 해양 사고 및 재난 발생에 대비한 수난 대비계획의 수립 - 해양수색구조 관련 기술정보의 수집ㆍ연구 - 해양수색구조 관련 국제협력 및 협약이행 - 해상수색구조 작업에 동원된 인원 및 장비의 지휘ㆍ통제 및 조정 - 중앙해양특수구조단 및 해양경찰구조대 운영지원 및 지도ㆍ감독 - 해양안전 관련 민간구조단체 등 민간구 조자원의 관리 및 지원 - 해양안전 관련 민ㆍ관ㆍ군 구조 협력 및 합동 구조훈련에 관한 사항 - 주변국 등 국가 간 수색구조 합동훈련 지도ㆍ조정에 관한 사항 - 수상구조사 자격 및 제도 운영에 관한 사항
수상레저	제12조제3항 - 수상레저 안전관리에 관한 정책의 수립ㆍ조정 및 지도 - 수상레저 안전 관련 법령ㆍ제도의 연구ㆍ개선 - 수상레저 안전문화의 조성 및 진흥 - 수상레저 관련 조종면허 및 기구 안전검사ㆍ등록 등에 관한 업무 - 수상레저 사업의 등록 및 안전 관리의 감독ㆍ지도 - 수상레저 안전 관련 단체 관리 및 민관 협업체계 구성	제7조제4항 - 수상레저활동 안전관리에 관한 정책의 수립ㆍ조정 및 지도 - 수상레저안전문화의 조성 및 진흥 - 수상레저안전과 관련된 국내외 법령ㆍ 제도의 연구 및 개선 - 수상레저기구의 안전검사 및 등록 업무의 지도에 관한 사항 - 수상레저사업 등록업무의 지도ㆍ조정 및 감독 - 동력수상레저기구의 조종면허시험제도운영 - 수상레저 관련 위탁ㆍ대행기관의 지정 및 지도ㆍ감독 - 수상레저 관련 단체 관리 및 민관 협업 체계 구축에 관한 사항 - 수상레저활동 안전확보를 위한 관리체계 구축에 관한 사항
해양수사	제13조제3항 - 수사업무 및 범죄첩보에 관한 기획ㆍ지도 및 조정 - 범죄통계 및 수사 자료의 분석 - 해양과학수사업무에 관한 기획ㆍ 지도 및 조정	제8조의제2항 - 수사업무에 관한 기획ㆍ지도 및 조정 - 범죄통계의 관리 및 분석 - 수사과정에서의 인권보호와 유치관리에 관한 사항 - 수사민원 사건(고소ㆍ고발ㆍ진정ㆍ 탄원)의 접수 및 처리 - 범죄감식 등 과학수사 기법에 관한 기획 및 지도
해양형사		제8조의제3항 - 형사업무에 관한 기획ㆍ지도 및 조정 - 범죄기록의 수집ㆍ관리ㆍ지도 - 살인ㆍ강도ㆍ절도ㆍ폭력 등 강력범죄의 수사ㆍ지도 - 광역수사업무와 그 기획ㆍ지도 및 조정 - 마약사범에 관한 정보의 처리, 수사 및 지도 - 지능범죄 등에 관한 기획수사 및 지도
해양정보보안	제13조제3항 - 정보업무의 기획ㆍ지도 및 조정 - 정보의 수집ㆍ분석 및 배포 - 보안경찰업무의 기획ㆍ지도 및 조정 - 범죄의 수사	제8조의제4항 - 정보업무에 관한 기획ㆍ지도 및 조정 - 치안정보의 수집ㆍ종합ㆍ분석ㆍ작성 및 배포 - 정책정보의 수집ㆍ종합ㆍ분석ㆍ작성 및 배포 - 해상집회ㆍ시위 등 집단사태의 관리에 관한 지도ㆍ조정 - 보안경찰업무에 관한 기획ㆍ지도 및 조정 - 보안사범에 대한 수사의 기획ㆍ지도 및 조정 - 보안과 관련된 정보의 수집ㆍ분석
해양외사	제13조제3항 - 외사경찰업무의 기획ㆍ지도 및 조정 - 국제형사 관련 업무	제8조의제5항 - 외사수사 및 외사정보에 관한 기획 및 지도ㆍ조정 - 밀입ㆍ출국, 밀수 등 외사사범의 수사 - 외사방첩업무에 관한 사항 - 외사정보의 수집ㆍ분석 및 관리 - 국제형사경찰기구에 관한 사항 - 국제형사업무 공조에 관한 사항 - 국제해항 보안활동에 관한 계획의 수립 및 지도
중앙해양 특수구조	제21조 - 대형ㆍ특수 해양사고의 구조ㆍ 수중수색 및 현장지휘 - 잠수ㆍ구조 기법개발ㆍ교육ㆍ훈련 및 장비관리 등에 관한 업무 - 인명구조 등 관련 국내외 기관과의 교류 협력 - 중ㆍ대형 해양오염사고 발생 시 현장출동ㆍ상황파악 및 응급방제 조치 - 오염물질에 대한 방제기술 습득 및 훈련	제18조제2항 - 관할구역 내 대형ㆍ특수 해양사고의 구조 ㆍ수중수색 및 현장지휘에 관한 사항 - 소속 인력ㆍ특수구조장비의 운용ㆍ관리 및 유지에 관한 사항 - 인명구조 등 관할구역 내 관련 기관과의 교류 협력에 관한 사항 - 중ㆍ대형 해양오염사고 발생 시 현장 출동ㆍ상황파악 및 응급방제 조치에 관한 사항 - 오염물질에 대한 방제기술 습득 및 훈련에 관한 사항
해양오염방제	제14조제3항 - 해양오염방제조치 - 국가긴급방제계획의 수립 및 시행 - 해양오염 방제자원 확보 및 운영 - 해양오염 방제를 위한 관계기관 협조 - 국제기구 및 국가 간 방제지원 협력 - 해양오염 방제 관련 조사ㆍ연구 및 기술개발 - 방제대책본부의 구성ㆍ운영 및 긴급방제 총괄지휘 - 해양오염 방제매뉴얼 수립 및 조정 - 방제훈련 계획의 수립 및 조정 - 기름 및 유해화학물질 사고 대비 ㆍ대응 - 오염물질 해양배출신고 처리 - 방제비용 부담 등에 관한 업무 - 방제조치에 필요한 전산시스템 구축ㆍ운용 - 지방자치단체의 해안 방제조치 지원에 관한 업무 - 해양오염 방지를 위한 예방활동 및 지도ㆍ점검 - 선박해양오염ㆍ해양시설오염 비상 계획서 검인 등에 관한 업무 - 방제자재ㆍ약제 형식승인 - 오염물질 해양배출행위 조사 및 오염물질의 감식ㆍ분석 등에 관한 업무 - 해양환경관리공단의 방제사업 중 긴급방제조치에 대한 지도ㆍ감독 - 해양오염방지를 위한 구난조치	제9조제3항 내지 제5항 - 해양오염방제 관련 제도 개선 - 방제정 등 해양오염방제자원의 확보ㆍ 배치ㆍ운용에 관한 사항 - 해양오염방제를 위한 관계기관 협조 - 국제기구 및 국가 간 방제지원 협력 - 해양오염방제 관련 조사ㆍ연구개발 관리에 관한 사항 - 방제기술지원협의회의 구성ㆍ운영 - 기름 등 해양오염 방제조치에 관한 사항 - 해양오염방지를 위한 긴급구난조치에 관한 사항 - 유해화학물질 사고 대비ㆍ대응에 관한 사항 - 국가긴급방제계획의 수립ㆍ시행에 관한 사항 - 지역긴급방제실행계획의 관리ㆍ운영에 관한 사항 - 방제대책본부의 구성ㆍ운영에 관한 사항 - 해양오염 위기대응매뉴얼의 수립ㆍ시행에 관한 사항 - 해양환경관리공단의 긴급방제조치 지도 ㆍ감독에 관한 사항 - 방제훈련 계획의 수립ㆍ운영에 관한 사항 - 해양오염 신고처리에 관한 사항 - 방제비용 부담 등에 관한 사항 - 해안방제지원에 관한 사항 - 방제현장 안전관리에 관한 사항 - 해양오염방제 관련 전산시스템 구축ㆍ 운영에 관한 사항 - 해양오염 방지를 위한 예방활동 - 선박ㆍ해양시설의 출입검사 등 지도ㆍ점검 - 오염물질 해양배출행위 조사에 관한 사항 - 오염물질의 감식ㆍ분석에 관한 사항 - 해양오염비상계획서 검인 및 이행 관리 - 선박해체 신고 등 관리에 관한 사항 - 해양오염방제업 및 유창청소업의 등록 및 관리 - 해양환경감시원의 임명 및 운영 - 방제자재ㆍ약제 형식승인에 관한 사항 - 해양오염예방 관리시스템 구축ㆍ운용

※ ｢해양경찰청과 그 소속기관 직제｣ 인용 필자가 구성한 것임

제2절 해상수색구조 규정 검토

1. 해양사고 구호 관련기관 및 그 조직에 관한 규정 검토

해양사고에 대한 1차적 책임기관에 관하여는 ｢재난 및 안전관릴 기본법｣에 규정되어 있는 것으로 볼 수 있다. ｢재난 및 안전관리 기본법｣에서는 해양사고에 관하여 별도의 직접적인 규정을 두고 있지는 않으나, 제52조 제11항(긴급구조 현장지휘)에서 ‘해양에서 발생한 재난’의 긴급구조활동에 관하여 각급 긴급통제단장은 ｢수상에서의 수색･구조 등에 관한 법률｣ 제7조에 따른 지역구조본부의 장, 광역구조본부의 장, 중앙구조본부의 장이 담당하도록 하고 있다.

<표 8> 구조본부장의 관장사항

구분	담당	관장사항
중앙구조본부장	해양경찰청장	1. 수난구호대책의 총괄･ 2. 수난대비기본훈련의 실시 3. 해수면에서의 수난구호업무에 관한 관계기관 단체와의 협력 4. 해상수난구호업무에 관한 국제기구 및 외국기관의 협력 5. 수난구호협력기관 등 관계 기관･단체의 구조대와의 합동훈련 및 합동수색･구조활동에 필요한 구조지침에 관한 사항 6. 수난대비집행계획의 시행 7. 수난구호장비의 확충･보급 8. 광역구조본부 및 지역구조본부의 지휘･감독 9. 그 밖에 해상수난구호업무의 효율적인 수행을 위하여 필요한 사항
광역구조본부장	지방해양경찰청장	1. 광역구조본부 관할해역에서의 수난구호업무 총괄․조정․ 지휘 및 관계기관 외국기관과의 협력 2. 관할해역에서의 수난구호업무 수행 3. 소속구조대의 편성․운영 및 구조활동에 관한 지휘․통제 4. 지역 소재 수난구호협력기관과 수난구호 민간단체의 수난구호활동 역할 분담 및 지휘․통제 5. 선박위치통보제도의 시행에 관한 사항 6. 해상수난구호업무를 위한 지역 통신망의 관리․운영 7. 그 밖에 중앙구조본부의장으로부터 위임받거나 지시 받은 사항
지역구조본부장	해양경찰서장	1. 관할해역에서의 수난구호업무 수행 2. 소속 구조대의 편성․운영 및 구조활동에 관한 지휘․통제 3. 지역 소재 수난구호협력기관과 수난구호 민간단체의 수난구호활동 역할 분담 및 지휘․통제 4. 그 밖에 중앙구조본부의 장 또는 광역구조본부의 장으로부터 위임 받거나 지시받은 사항

자료: ｢수상에서의 수색․구조등에 관한법률 시행령｣ 제4조 및 제5조

｢수상에서의 수색․구조 등에 관한 법률｣제5조 및 동법시행령 제4조 내지 제5조에 의할 때 해수면에서의 수난구호에 관한 사항을 담당하기 위해 설치되는 중앙구조본부의 장은 해양경찰청장이 광역구조본부의 장은 해당지방해양경찰청장이 지역구조본부의 장은 해당 해양경찰서장이 담당한다.

한편 ｢수상에서의 수색․구조 등에 관한 법률｣ 제7조에서는 구조대 및 구급대의 편성․운영에 관하여 규정하면서, 해수면 및 연육로로 연결되지 아니한 도서에서의 수난구호를 효율적으로 수행하기 위한 구조대의 편성․운영책임을 중앙구조본부의장  광역구조본부의 장 및 지역구조본부의 장에게 부여하고 있다.

<표 9> 구조대 및 구급대의 편성운영

담당기관	관 할
중앙구조본부의 장 해당광역구조본부의 장 해당지역구조본부의 장	- 해수면 - 소방관서가 설치되지 아니하고 해수면과 연육로로 연결되지 아니한 도서
소방사무 담당 본부장 해당 소방본부장 해당 소방서장	- 내수면 - 소방관서가 설치된 해수면과 연육로로 연결되지 아니한 도서

자료 : ｢수상에서의 수색․구조 등에 관한법률｣제7조

｢수상에서의 수색․구조 등에 관한 법률 시행령｣제16조에서는 구조대 및 구급대의 편성운영에 관하여 해양경찰구조대와 중앙해양특수구조단을 편성․운영케 하고 있는바, 해양경찰구조대는 조난사고 및 그 밖의 위급한 상황에서 사람의 생명등을 안전하게 구조하기 위한 수색구조활동을 위하여 두는 구조대로서 해양경찰서 1개 이상 편성․운영토록 하고 있으며, 중앙해양특수구조단은 해수면에서의 대형 조난사고, 화재선박의 인명구조 등 특수구조상황에서 필요한 구조활동과 해양경찰청소속 경찰공무원, 민간해양구조대원 등 해상인명구조 종사자의 훈련을 위하여 두는 구조대로서 중앙구조본부에 편성․운영케 하고있다

기존의 ｢수난구호법｣에서 ｢수상에서의 수색․구조 등에 관한 법률｣로의 개정은 해수면과 내수면을 포함하는 용어로“수상”에 대한 정의를 신설하였으며, 선박 등과 관련이 없는 사람의 익수․추락․고립․표류 등의 사고도 조난사고의 정의에 포함하여 그 범위를 확장하였다. 그러나 관련 법조문들의 개정이 미비하여 오히려 관할과 담당 책임기관에 혼란을 불러일으키는 문제점도 발생할 것으로 판단된다.

<표 10> 수난구호협력기관

근거법령	수난구호협력기관
수상에서의 수색･구조 등에 관한 법률 제2조 제6호	- 수난구호를 위해 협력하는 중앙행정기관 및 지방자치단체 - ｢재난 및 안전관리 기본법｣제3조 제8호에 따른 긴급구조지원기관 - ｢수상에서의 수색･구조 등에 관한 법률 시행령｣에서 정하는 공공단체
재난 및 안전관리 기본법 시행령 제4조	- 교육부, 과학기술정보통신부, 국방부, 산업통상자원부, 보건 복지부, 환경부, 국토교통부, 해양수산부, 방송통신위원회, 경찰청, 기상청 및 산림청 - 국방부장관이 법 제57조제3항제2호에 따른 탐색구조부대로 지정하는 군부대와 그 밖에 긴급구조지원을 위하여 국방부 장관이 지정하는 군부대 - 「대한적십자사 조직법」에 따른 대한적십자사 - 「의료법」 제3조제2항제3호마목에 따른 종합병원 - 「응급의료에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 응급의료기관, 같은 법 제27조에 따른 응급의료정보센터 및 같은 법 제44조 제1항제1호·제2호에 따른 구급차등의 운용자 - 「재해구호법」 제29조에 따른 전국재해구호협회 - 법 제3조제7호에 따른 긴급구조기관과 긴급구조활동에 관한 응원협정을 체결한 기관 및 단체 - 그 밖에 긴급구조에 필요한 인력과 장비를 갖춘 기관 및 단체 로서 행정안전부령으로 정하는 기관 및 단체
수상에서의 수색･구조 등에 관한 법률 시행령 제2조	- 「공공보건의료에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 공공보건의료 기관[「대한적십자사 조직법」에 따른 대한적십자사(이하 "대한 적십자사"라 한다)는 제외한다] - 법 제26조제1항에 따른 한국해양구조협회 - 해양·수산·수난구호(水難救護) 관련 연구소 - 그 밖에 수난구호에 필요한 인력과 장비를 갖춘 기관 및 단체

※ 김은기･최응렬.(2016). 한국해양경찰학회보 6(1): 70 인용

2. 수난구호 활동 관련 규정 검토

｢수상에서의 수색･구조 등에 관한 법률｣ 제15조 제1항에서는 조난사실의 신고의무에 관하여 ① 조난된 선박등의 선장ㆍ기장 또는 소유자, ② 수상에서 조난사실을 발견한 자, ③ 조난된 선박등으로부터 조난신호나 조난통신을 수신한 자, ④ 조난사고 원인을 제공한 선박의 선장 및 승무원 중 어느하나에 해당하는 자는 즉시 가까운 구조본부의 장이나 소방관서의 장에게 조난사실을 신고토록 하고 있다. 또 동법 제15조제2항에서는 선박등의 소재가 불명하고 통신이 두절되어 실종의 위험이 있다고 인정되는 경우에는 그 선박등의 소유자ㆍ운항자 또는 관리자는 지체 없이 그 사실을 구조본부의 장이나 소방관서의 장에게 신고하도록 의무를 부과하고 있다.

3. 안전관리 활동 관련 규정 검토

해양경찰의 해양에서의 경찰권 행사에 관하여 ｢해양경비법｣은 해양안보 확보, 치안질서 유지, 해양자원 및 해양시설 보호를 위하여 해양경비에 관한 사항을 규정함으로써 동법 제5조에서 ｢통합방위법｣에서 규정한 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있으며, 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 나머지는 ｢경찰관 직무집행법｣을 적용하도록 하여 동법이 육상경찰에 적용되는 ｢경찰관 직무집행법｣의 특별법으로의 성격을 갖고 있음을 명확히 하고 있다. 이를 통해 해상에서의 치안유지와 안전을 위한 일반적인 감독과 단속권한이 존재한다고 판단할 수 있으나 이는“경비”상황에 치중한 경찰권의 행사를 의미하는 것이므로 “조난과 수난구호”를 위한 예방이나 조치에 있어서는 그 한계가 존재한다.

제5장 해상수색구조 주요 사례 및 분석

제1절 해양경찰 정체성에 영향을 미친 사고

우리나라는 3면이 바다로 둘러싸여 있고 국토면적의 4.5배에 달하는 넓은 관할해역을 가지고 있으며, 세계 3대 무역항로의 중심에 위치하고 있다. 연근해 어업과 양식어업을 통해 연간 약 180만톤의 수산물을 생산하고 있고 ,수출입 화물의 99.7%를 선박을 이용해서 처리하는 등 해양의 자원과 공간을 이용하여 여러 가지 경제활동을 하고 있다. 레저인구의 증가로 낚시어선이 많아지고, 육상물류비 증가로 인해 연안해운이 활성화하는 등 해상교통량은 지속적으로 증가하는 추세를 보이고 있다.  해양활동이 많아진 만큼 선박충돌, 기관고장 등으로 인한 해양사고의 위험성은 항상 잠복해 있다.

해양경찰청은 우리나라가 1995년 9월 4일 가입한 국제수색구조협약(SAR협약)과 이 협약을 국내법으로 수용한 ｢수난구호법｣에 따라, 해상에서의 수난 및 구호업무를 효율적으로 수행하고 수난구조활동의 국제적인 협력을 위하여 해양경찰청에 중앙구조조정본부를, 5개 해양경찰서에 구조조정본부를, 그리고 8개 해양경찰서에 구조지부를 설치하였다.

2001년 10월 23일에는 인천국제공항 개항에 맞춰 공항이 입주해 있는 영종도 주변 해상에서 항공기 사고 발생 시 인명구조 활동과 기체 탐색, 해상에서의 대테러 방지 등의 활동을 펼치기 위하여 ‘해양경찰 특수구조단’을 창단하였다. 해양경찰청은 서해훼리호 침몰사고를 계기로 1996년 10월 9일부터 해운항만청으로부터 여객선 운항에 대한 안전관리업무를 이관 받아 여객선 안전운항 지도 및 감독 업무를 수행하였다. 또 2001년 12월 13일부터는 경찰청의 여객선 임검업무가 해양경찰청으로 이관되어 기존의 안전관리업무와 병행하게 됨에 따라 사실상 연안해역에서의 선박안전관리 업무를 종합적으로 관장하게 되었다.

1990년 이후 주요 해양사고를 통하여 해양경찰의 업무와 정체성에 대하여 변화를 시킨 사고사례를 고찰해 보고자 한다.

1. 서해훼리호의 비극

해양경찰청, 해양경찰 60년사, 2013.12.

우리나라의 해양사고 역사상 잊을 수 없는 몇 개의 사고가 있다. 그 중 빠지지 않는 것이 바로 서해훼리호 침몰사고이다.

1993년 10월 10일 일요일 오전 10시 10분 전북 부안군 위도 앞바다에서 발생한 정기 여개선 서해훼리로 침몰사고는 온 국민을 경악케 했다. 이날 서해훼리호에는 바다낚시와 위도관광에 나선 여행객, 추석에 고향을 찾았다가 뒤늦게 일터로 향하거나 어렵게 장만한 젓갈을 육지시장에 팔러가는 위도 주민 등 362명을 태우고 있었다. 사고의 직접적인 원인은 기상 악화였다. 출항 당시 기상은 북서풍이 초당 10~14m로 불고 파도의 높이가 2~3m로 여객선이 출항해서는 안되는 악천후였음에도 불구하고 서해훼리호는 무리하게 출항한 것이었다. 더구나 서해훼리호는 정원이 221명인데도 이보다 141명이나 초과한 362명을 승선시키고 있었다.

높은 파도를 헤치며 항해하던 서해훼리호는 배 앞부분에 가득 실린 짐 때문에 중심을 잡지 못하고 뒤뚱거리다가 무리한 키 조작으로 뒤집어지고 말았다. 선장은 선장으로서의 자질이 부족했고, 항해사는 휴가 중이라 그 업무를 갑판장이 대신하는 상태였다. 안전요원은 단 2명이었으며, 비상사태 발생 시 인명구조에 사용되는 구명장비가 작동하지 않았고, 사고 직후 위급상황을 알린 사람도 없었으며 구조요청도 하지 않은 것 또한 엄청난 인명피해를 일으킨 원인이었다.

사고 소식을 접한 해양경찰청은 258함을 급파한 데 이어 인근 해군부대에 협조르 요청했고, 함정 6척과 특수구조단, 헬기 등을 현장에 추가로 급파하여 수색･구조 및 부상자 후송작업을 펼쳤다. 사고현장 인근에서 조업 중이던 어선 50여 척도 구조작업에 힘을 보탰다. 그러나 그럼에도 불구하고 70명만을 구조하였을 뿐 292명은 사망하고 말았다.

해양경찰청은 청장의 진두지휘 아래 구조대책본부를 설치하고 헬기와 선박을 동원한 합동수색체제를 구성하여 육･해･공군의 전함과 헬기까지 가세한 광범위한 수색작전을 펼쳤다. 23일 동안 계속된 수색작업에는 1979명의 군･경･민간 특수구조단과 134대의 헬기, 2,897척의 선박이 동원되었다. 그 결과 292구를 모두 인양하였고, 침몰선박도 인양하는데 성공하였다.

사실 이 사고는 철저한 안전의식을 바탕으로 승선인원의 확인과 통제만 했더라도 막을 수 있는 사고였기에 유가족은 물론 많은 국민들에게 더 큰 충격과 안타까움을 안겨주었다.

이 사고는 사회 전반에 해상구조의 중요성을 재인식하게 해주었다. 또 이를 계기로 1994년 ｢수난구호법｣이 개정되어 해양경찰청장을 중앙구조조정본부장으로 한 구난체계가 일원화 되었으며, 같은 해에 ｢유선 및 도선 사업법｣을 개정하여 그동안 지방자치단체에서 관리하던 해수면 유･도선에 대한 안전관리업무를 해양을 관할하는 해양경찰청으로 이관하게 되었다.

2. 4･16 세월호 참사

2014년 4월 15일 인천 연안여객터미널을 출발, 제주로 향하던 여객선 세월호(청해진해운 소속)가 4월 16일 전남 진도군 병풍도 앞 인근해상에서 침몰해 수백 명의 사망･실종자가 발생한 대형 참사다. 사고 당시 기상은 남서풍이 초속 4~7미터로 불었고, 파고는 0.5미터, 수온은 섭씨 12.6도, 시정은 양호했다. 이 사고로 탑승객 476명 가운데 172명만이 생존했고, 300여명이 넘는 사망･실종자가 발생했다. 특히 세월호에는 제주도로 수학여행을 떠난 안산 단원고 2학년 학생 324명이 탑승, 어린 학생들의 피해가 컸다.

세월호는 4월 16일 오전 급격한 변침 등으로 추정되는 원인으로 인해 좌현부터 침몰이 시작됐으나 엉뚱한 교신으로 인한 골든타임 지연, 선장과 선원들의 무책임, 해경의 소극적 구조와 정부의 뒷북 대처 등 총체적 부실로 최악의 인재로 이어졌다. 검경합동수사본부는 2014년 5월 세월호의 침몰 원인에 대해 화물 과적, 고박 불량, 무리한 선체 증축, 조타수의 운전 미숙 등이라고 발표했다. 수색작업은 2014년 11월 11일 종료되면서 사망자는 295명, 미수습자 9명으로 남았다.

NAVER 지식백과 시사상식전

남영호 침몰사고 이후 44년만에 터진 한국 최악의 해난 사고이며, 대한민국 수학여행 관련 사고 중 역대 최대 최악의 참사이다.

사고를 둘러싼 원인으로는 무리한 화물 적재와 증축, 진도 VTS 관제 허술, 골든타임 허비, 승객을 버리고 탈출한 선원들의 최악의 무책임함, 허둥댄 정보, 초동 대처 실패, 뒤늦은 구조 작업 돌입 등이 들 수 있으며, 사고 발생 후 상황을 살펴보면 우선 선원의 대응은 2014년 4월 16일 08시 55분경 1등항해사 강모씨는 선장의 지시가 없었지만 평소 하던 대로 해양수산부 부산지방해양항만청 제주해양관리단의 제주항 항만관제센터에 VHF를 통하여 사고 발생 사실을 신고하고 해양경찰의 구난을 요청하였다. 같은 날 08시 56분경 사고를 인식한 승무원 강모씨는 여객들을 안심시키기 위하여 자신의 판단으로 ‘현재 위치에서 대기하라’는 취지의 최초 선내 방송을 실시하는 등 초기 대응이 부실하였고, 같은 날 09시 30분경 해양경찰 123정이 세월호 인근에 도착하여 구조작업을 시작하였다. 또한 같은 날 09시 48분경 선장 등 갑판부 선원 8명 등이 윙브릿지로 퇴선하는 등 선원등은 구조를 하지 않고 탈출하였다. 이후 박근혜 대통령은 2014. 5. 19. 세월호 관련 대통령 담화문을 통해 해양경찰청을 해체하게 되었다. 해상에서의 안전과 재난을 관리하는 기능이 해양수산부, 해양경찰로 분산되어 있어, 세월호  사고에 대한 신속하고 일사분란한 대응을 하지 못하였고, 각 부처에 분산된 안전관련 조직을 통합하고, 지휘체계를 일원화해서 육상과 해상에서 일어나는 모든 유형의 재난에 현장 중심으로 대응할 수 있도록 체제를 개편하였으나 해양경찰의 경찰 본연의 임무는 순수 해상범죄 처리를 위한 최소한의 수사권을 유지하고, 수사･정보 인력을 경찰청으로 이관으로 정보수사 기능 등에 집중된 구조를 구조･구난 및 안전 중심으로 해양경찰의 조직체계를 전면 개편하게 되었다.

이동욱.(2015). 연속변침. 조갑제닷컴.

3. 돌고래호 사고

2015년 9월 5일 오전 2시경 낚시어선 ‘돌고래호’는 해남 남성항에서 출항하여 같은 날 오전 4시경 추자도 신양항에 도착하였다. 이후 추자도 인근 섬 등에서 낚시 후 남성항으로 돌아가기 위해 같은 날 오후 7시경 추자 신양항에서 출항하였다. 같은 날 오후 7시 38분경 다른 낚시어선 ‘돌고래1호’에서 ‘돌고래호(사고어선)’의 선장 김모씨에게 전화를 걸어 ‘기상이 좋지 않으니 무인도 녹서에서 만나 같이 해남으로 돌아가자’고 제안하였다.

같은 날 오후 7시 44분에서 46분 사이‘돌고래호’선장 김모씨가 ‘돌고래1호’선장 정모씨와 통화 중 “잠시만”이라는 짧은 대답 이후 연락이 두절되어 ‘돌고래1호’선장은 같은 날 7시 50분께 추자항에 도착, 같은 날 오후 8시 40분께 제주해경 추자안전센터에 통신두절 신고를 하였으며, 같은 해 9월 6일 오전 6시 25분경 추자도 남쪽 무인도 섬생이섬 남쪽 1.1km해상에서 ‘돌고래호’는 뒤집혀진 채 해경에 의해 발견되었다. 인명피해는 탑승자 총 21명 중 사망 10명, 생존 3명, 실종 8명으로, 사고 원인을 추정하면 기상은 초속 9~11m의 강한 바람이 불고 물결도 2~3m 높이로 높게 일었으며, 오후 8시 20분을 기해 추자도를 포함한 제주도 북부에 호우주의보가 발효되는 등 해상 기상은 나쁜 상황이었다.

또한 전복 선박을 감식한 결과 스크루에 밧줄이 감기며 방향타가 고장 나서 선장이 엔진을 껏고, 이 상태에서 파도를 맞았기 때문에 난 것으로 잠정 결론을 지었다. 해경은 ‘돌고래호’의 통신이 확인되지 않자 제주해경 5척, 서귀포해경 1척, 완도해경 11척, 목포해경 10척, 창원해경 1척, 여수해경 1척등 경비함정 29척과 해군함정 6척, 어업지도선 2척을 동원해 추자도 주변해역에 대한 수색에 나섰다.

이 사고로 구명조끼 미착용이 사고 희생을 키운 이유 중 하나로 알려진 가운데 구명조끼 착용을 의무화하는 ‘낚시 관리 및 육성법’을 개정하게 되었다.

4. 영흥도 낚시어선

2017년 12월 3일 6시 5분경 인천 영흥 진두항 남서방 0.6해리에서 출항중인 낚시어선 선창1호(9.77톤, 승선원 22명)와 인천에서 평택으로 항해중인 15명진호(336톤, 급유선, 승선원 6명)가 충돌하였고, 낚시어선은 전복되었으며, 인명피해는 사망 15명, 경상 7명으로 초기 구조 및 수색세력은 해상세력 90척(해경 32, 군 19, 관공선 12, 민간 27) 및 항공세력 16대를 동원, 잠수요원은 98명을 투입하는 등 수색에 총력을 기울였다. 사고 당시 기상은 북서풍 초속 8~12m, 파고는 1~1.5m, 시정은 1마일, 흐리고 비가 왔다.

2017년 12월 7일 국회 농림축산식품해양수산위원회 전체회의에서 ‘인천 영흥도 낚시어선 추돌사고 관련 현안보고’시 이 사고는 해수부의 미흡한 항로관리와 해경에 대해서는 위기상황 대응 준비가 소홀하여 해양사고 골든타임을 놓쳤음을 지적하며, 전용계류장과 같은 시설확충을 주문하였고, 이 사고를 계기로 해양경찰에서는 골든타임확보를 위해 해양사고 발생 시 선 구조대 출동지시후 신속히 잠수요원 투입 조치, 신형 연안구조정을 추가로 파출소에 추가 배치 및 전용 계류시설 확충, 장기적으로 잠수구조 가능 인력을 배치한 구조거점 파출소를 운영하게 되었으며, 최초 상황을 접수 받은 상황실은 지체 없이 상황을 보고･전파하도록 개선하였으며, 119･112경유 신고전화 통합신고시스템을 통해 즉시 해경에 연결되도록 시스템 및 상황접수･전파를 지방청에서 통합하도록 개선 중에 있다.

구조 거점 파출소 : 구조대와 원거리에 위치하고, 사고발생 빈도가 높은 파출소

구조체계 개선으로는 구조보트를 상시 가동과 신속한 기동성을 위한 현장 지형 숙달을 강화하고, 예비 보트 및 전용 계류장 등 장비 지원체계를 보강하는 한편 사고다발 해역 분석을 통해 경비함정 전전 배치로 구조 대응력을 강화하고, 장기적으로 중･소형 함정에도 수중 구조능력을 확보토록 추진하게 되었다.

제354회 국회(정기회) 농림축산수산식품해양수산위원회 현안보고 자료

제2절 해양경찰의 이중적 구조 및 문제점

육상경찰의 직무는 ｢정부조직법｣상‘치안사무’라고 규정하고 육상경찰의 조직법인｢경찰법｣에서 7가지의 직무를 규정하고 있음을 앞서 살펴보았다. 그리고 ｢경찰청과 그 소속기관 직제｣를 통해, 육상경찰은 ① 생활안전 ② 교통 ③ 경비 ④ 수사 ⑤ 정보 ⑥ 보안 ⑦ 외사의 직무를 담당하고 있음을 보았는데, 여기서 해양경찰의 직무가 육상경찰의 그것과 유사함을 알 수 있다.

하지만 한편으로는 해양경찰은 육상경찰이 담당하지 않고 있는 직무도 담당하고 있음을 알 수 있는데, ‘수색구조’와 오염방제가 그것이다. 해양경찰의 수색구조 업무에는 ‘해양사고 재난 대비･대웅, 해양에서의 구조･구급, 중앙해양특수구조단 및 해양수색구조 관련 국제협력’ 등이 있다.

이러한 수색구조 업무의 내용을 보면 이는 곧 ‘해양에서의 소방사무’에 해당함을 알 수 있다. 즉, 해양경찰은 ‘육상경찰이 육지에서 담당하고 있는 사무’와 ‘소방이 육지에서 담당하고 있는 사무’를 해양에서 모두 담당하고 있다고 할 수 있다.

이와 같이 육상경찰 및 소방의 직무와의 비교를 통해 해양경찰의 직무를 한마디로 정리해보면, 앞서 살펴본 것과 같이 소방사무는 원래 경찰사무의 일부에 해당하므로, 해양경찰의 직무들을 모두 포괄할 수 있을 뿐만 아니라 해양경찰의 직무들을 핵심적으로 표현할 수 있는 단어는 결국‘경찰사무’임을 쉽게 알 수 있다.

즉, 육상경찰은 육지에서‘경찰사무’중‘소방사무’를 제외한 직무를, 소방은 육지에서 ‘경찰사무’중‘소방사무’를 각각 담당하고 있으며, 해양경찰은 해양에서‘치안사무’와‘소방사무’를 모두 담당하고 있는 것이다.

1. 해양경찰의 법적 지위에 관한 문제점

가. 문제의 제기

현재 해양경찰의 법적 지위는 명확하지 않다. 즉, 해양경찰청 소속 공무원으로서 일반공무원인지 특별사법경찰인지, 아니면 경찰인지 등 지위가 불명확하다. 따라서 불법행위자에 대해 경찰권을 발동할 경우 경찰관직무집행법, 해양경비법 등 어느 기준에 따를 것이며, 어느 정도 발동해야 하는지 등 명확한 법적 근거가 없다. 이러한 해양경찰의 현행 지위에 관하여 아래에서는 그 문제점을 살펴보기로 한다.

경찰권발동의 한계에 대한 자세한 내용은 Wolf. R. Schenke, 서정범(역)(1998) 참조.

나. 해양경찰의 개념 및 직무범위의 불명확성

해양경찰에 대한 법적인 개념정의는 실정법이나 학문적으로 명확하게 규정된 것은 없다고 해도 과언이 아니다. 앞에서 언급한 바와 같이 해양경찰에 대한 개념정의가 명확하지 않았다. 지금의 정부조직법 제43조 제2항은 “해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무를 관장하기 위하여 해양수산부장관 소속으로 해양경찰청을 둔다”고 규정하고 제3항은 “해양경찰청에 청장 1명과 차장 1명을 두되, 청장 및 차장은 경찰공무원으로 보한다.”라고 규정하고 있다. 여기서 경찰공무원의 의미에 관하여는 법 개념에 대한 해석을 통해 구체화할 수밖에 없고, 또한 일반적으로 정립되어 있는 경찰의 개념에 근거할 수밖에 없다. 이에 의한다면 해양경찰의 개념을 해상에서의 공공의 안녕과 질서에 대한 위험방지를 위한 일반통치권에 기하여 국민에게 명령과 강제함으로써 국민의 자유를 제한하는 작용이라고 정의를 내릴 수 있다. 그러나 이와 같은 개념으로 정의한다면, 해양경찰의 임무범위는 명확히 규정할 수 없을 뿐 아니라 타 행정부처와의 업무범위의 한계 등을 밝힐 수 없다. 따라서 해양경찰의 임무에 관한 법률을 규정하여 해양에서의 경찰업무를 구체적으로 유형하여 세분화시킬 필요가 있다.

다. 조직기능의 정체성 부재

육상경찰은 현재까지 소속부처의 명칭만을 바꾸었을 뿐이고 조직이나 신분에 대한 개혁과 변화에 대한 필요성을 주장한 바가 거의 없었다. 그러나 해양경찰의 경우는 태동기부터 발전기까지 소속부처의 빈번한 변화가 일어났다. 이와 같은 소속부처에 대한 변화는 큰 변화가 있을 때마다 변혁이 있었던 것으로 보이며 그 변화된 형태도 다양하며 일관성 없는 변화였다고 평가될 수 있다. 즉, 해양경찰은 내무부(치안본부)소속, 상공부소속, 경찰청소속, 국토해양부소속, 해양수산부소속 등으로 그 소속부처가 변화되면서 조직 전부가 폐지되거나 신설을 반복하였다. 물론, 변화될 때마다 추가적인 현상으로 인해 업무범위가 변화되는 과정에서 조직의 정체성도 영향을 주었으며, 이로 인해 조직의 업무범위를 정립함에 있어서도 어려움이 있었다고 할 수 있다.

2. 해양경찰권 발동의 법적 근거상의 문제점

해양경찰활동은 직접 일반국민의 신체, 자유, 재산 등에 실력을 가하는 전형적인 침해행정활동이므로 이러한 활동을 하기 위해서는 반드시 조직법상의 임무규정이외에 별도로 권한행사를 위한 근거규정을 마련하여야 한다. 이럴 경우 대체적으로 임무의 규정에 정해진 범위 안에서 권한행사가 이루어지므로 권한규정의 구체적인 내용은 임무규정의 범위에서 벗어나지 않을 것으로 볼 수 있다. 다만, 해양에서의 위험한 상황에 대하여 미처 법적으로 예상치 못하여 법적 근거규정을 마련하지 못할 경우가 발생할 수 있으므로 이에 대비하여 일반적인 개괄적 수권조항을 마련할 필요가 있다. 그러나 해양경찰에 관하여는 일반법이 없어서 지금까지 해양경찰권발동의 개괄적 수권조항이 마련되어 있지 않다.

일반적으로 경찰권발동의 근거로서의 개괄적 수권조항은 요건이 불확정 법 개념으로 구성되어 있어서 법치국가에 있어서의 명확성의 요청에 의하여 문제가 제기되고 있고, 또한 특별법의 증대로 인하여 그 중요성은 점점 줄어들고 있기는 하지만 아직도 경찰상의 위험방지를 위한 근거로서 핵심적인 역할을 담당하고 있으므로 개괄적 수권조항의 필요성에 대하여 일반적으로 공감하고 있다. 다만 현행 경찰관직무집행법도 경찰작용에 대한 권한규범으로서의 개괄적 수권조항이 명시적으로 마련되어 있지 못하고 있으므로 해양경찰의 작용에 관한 일반법을 제정할 경우 경찰관직무집행법과의 통일적인 규율의 필요성이 인정된다.

개괄적 수권조항에 의한 경찰권발동의 요건으로서의 ‘공공의 안녕’, ‘공공의 질서’, ‘위해’ 또는

‘위험’ 등은 모두 전형적인 불확정개념들이다.

개괄적 수권조항은 개별적 수권조항이 없을 경우 보충적으로 적용되며, 사회사정과 관념이 끊임없이 변하므로 경찰권의 발동요건을 구체적으로 정하기에는 기술적으로 불가능하며, 개괄적 수권조항에 의한 경찰권의 발동에 관련된 법원칙이 충분하게 발전되어 있으며, 또한 개괄적 수권조항을 확대해석하거나 이에 근거한 권력의 남용 등은 법원의 심판을 통하여 억제될 수 있다는 점 등을 이유로 그 기능과 필요성을 긍정하고 있다.

3. 해양경찰 기능상 문제점

해양경찰의 활동은 국가의 안보활동, 해상의 수색･구조활동, 해상교통의 안전확보, 해양관할권의 확보, 해상범죄의 단속, 해양환경의 보존, 대민 서비스 등이 있다. 이와 같이 해양경찰은 해상의 치안이라는 업무 이외에도 해양관련 업무를 복합적으로 수행하는 해양행정의 종합적 집행기관이다. 그러나 2014. 11. 20. 해양경찰의 축소에 따라 해양경찰의 수사, 정보, 보안, 외사 기능과 200명의 인력을 경찰청 이체, 2017.7.26. 해양경찰청 부활에 따른 인원 환원 등으로 해상에서 발생한 사건의 수사에 관한 사무를 담당하게 되었으나 그 기능은 다소 약화되고, 본연의 경찰업무보다도 소방구조에 가까운 구조 중심으로 역할이 증대되고 있다고 볼 수 있다.

제6장 해양경찰조직의 발전 방안

제1절 해양경찰 일반법 제정과 조직개편의 필요성

1. 해양경찰에 대한 일반법 제정의 필요성

현재 해양경찰에 관한 사항은 정부조직법, 경찰공무원법, 해양경비법, 경찰관직무집행법 등 개별법령에 규정되어 있으나, 21세기 신해양주권 확보의 주역으로서 확고한 조직체계를 구축하고, 중앙행정기관으로서 독자성 확립을 위한 법적･제도적 장치를 마련할 필요성이 있다. 특히, 해양주권 수호 등 해양경찰의 주요임무를 명시하는 법 제정이 필요하고, 해양경찰 역사와 위상에 걸맞는 법적 토대를 마련 및  바다안전 책임기관으로 거듭나기 위한 기반 마련하고, 2017년 제64주년 해양경찰의 날 기념식 대통령 치사 중 “바다에서 일어난 재난과 재해는 처음부터 끝까지 해경이 완벽하게 책임져야한다”는 사명을 완수해야 할 것이다.

국제 해양경쟁시대 도래, 해양관할권 분쟁심화, 국제성 범죄 지속, 비군사적 안보위협 증가 등

역사적 위상, 정체성 정립, 독립외청 부활, 조직법적 뿌리 마련 등

복잡다양한 임무, 특수한 조직업무, 바다안전의 책임기관 등

해양경찰은 국가안보와 사회질서 유지 기능이 있는 반면 기본권 침해 가능성이 있는 기관은 직무범위, 권한 남용금지 등을 개별

법률로 명시하여 운영하고 있으며, 국정원, 경찰, 검찰은 조직, 직무범위, 권한남용 금지 등을 조직법에 명확하게 규정하여 기본권 침해의 범위와 한계를 명확히 하고 있으나 소방기본법은 조직법은 아니지만, 소방청의 직무범위를 규정하고 있다.

<표 11> 조직법을 두는 중앙행정기관

기관	국가정보원	경찰청	검찰청	소방청
법률	국가정보원법	경찰법	검찰청법	소방기본법

※ 해양경찰청 내부자료 인용 필자가 구성한 것임

해양경찰청과 경찰청은 작용･신분에 있어 같은 법률을 적용받고 있으나, 해양경찰의 경우 해양 특수성을 감안하여 개별 작용법으로 ｢해양경비법｣을 두고 있으며, 경찰의 조직체계는 ｢경찰법｣에 조직, 직무, 신분 등을 규정하고 있으나, 해양경찰청은 별도 조직법 없이 ｢정부조직법｣과 직제를 통해 규정하고 있다.

<표 12> 경찰기관 법체계 비교

	조 직	작 용	신 분
해양경찰	정부조직법 제43조제2항	경찰관 직무집행법 해양경비법	경찰공무원법
육상경찰	경찰법 (총8장26조로 구성)	경찰관 직무집행법

※ 해양경찰청 내부자료 인용 필자가 구성한 것임

또한 경찰은 경찰법 제3조에 직무를 각 호로 상세히 나열하고 있는데 반해, 해양경찰은 경비･안전･교통관제･범죄단속･오염방제 등 다양한 임무를 수행함에도 정부조직법에 ‘해양에서의 경찰 및 오염 방제’로 단순하게 규정되어 있을 뿐이다.

<표 13> 해양경찰청과 경찰청 직무 비교

	해양경찰(정부조직법 §43②)	육상경찰(경찰법 §3)
직무 규정	해양에서의 경찰 및 오염방제	1. 국민의 생명･신체 및 재산의 보호 2. 범죄의 예방･진압 및 수사 3. 경비･요인경호 및 대간첩･대테러 작전 4. 치안정보의 수집･작성 및 배포 5. 교통의 단속과 위해의 방지 6. 외국 정부기관 및 국제기구의 협력 7. 그 밖의 공공의 안녕과 질서유지

※ 해양경찰청 내부자료 인용 필자가 구성한 것임

2. 해양경찰 조직개편의 필요성

1953년 부산에서‘해양경찰대’가 창설된 후 2014년 4월 세월호 사건을 계기로 해양찰찰이 축소 개편되었고, 이후 2017년 7월 문재인 정부 정부조직법 개편까지 수많은 조직개편이 이루어져 왔다. 이와 같은 조직개편이 이루어진 이유는 해양의 안전이 중요하게 되었기 때문에 해양경찰의 위상을 위해 개편되었다고 볼 수 있다. 그러나 세월호사건, 돌고래 낚시어선 사고, 영흥도 낚시어선 사고 등으로 해양경찰은 해양경비, 해양주권수호, 해양범죄수사･정보의 업무보다 국민의 안전을 먼저 생각하는 해양수색구조, 해양안전에 비중을 두는 조직으로 개편될 필요성이 있다.

제2절 법제 정비 및 조직개편 방안

1. 법제정비

해양경찰청은 1996년 해양수산부 외청으로 독립하고 내부적으로 해양경찰 조직법 제정을 추진하였으나, 제반여건이 안정되지 못해 입법단계에 까지 이르지 못하였다. 또한 제17대(、07년), 제18대(、11년) 국회에서 의원입법으로 추진되었으나, 관계기관 이견 등 부처협의가 이루어지지 못해 제정이 실패되었다.

법제 정비방안으로,

첫째, 해양경찰관련 법은 개별법으로만 규율되어 있고 아직까지 조직이나 작용법 관계에 있어서 체계적으로 정비되어 있지 않으므로, 해양경찰권 발동에 많은 문제점이 있다. 즉, 해양경찰의 법적 근거나 행사의 한계 및 각종 해양경찰수단의 체계화 등 많은 문제가 있으므로 해양경찰의 업무를 체계적으로 정비하여 규율화 필요가 있다.

둘째, 해양경찰의 임무에 관한 법규정은 해양에서의 경찰사무를 구체적인 유형을 세분화하여 규정하여야 할 것이다. 이 경우 해양경찰의 사무로서는 해상에서의 일반적인 위험방지를 위한 활동과 같은 조직상의 해양경찰이 담당하는 사무, 성질상 사법경찰에 속하는 해양경찰의 사무, 오염방제활동 등 성질상 타 행정부처에서 관장해야 할 사무, 기타 해양에서의 공공의 안녕·질서에 대한 위험방지를 위한 활동 등으로 세분화 할 수 있다.

셋째, 일반적으로 직무에 관한 규정은 업무규정과 권한규정으로 나누어지는 데, 업무규정에서는 조직법상 해양경찰의 관할에 속하는 업무를 명시하고, 권한의 규정에는 이러한 임무의 범위 안에서 해양경찰권을 행사할 수 있는 구체적인 법적 근거를 명시해야 할 것이다.

2. 조직개편 방안

해양경찰 발전과정에서 보듯이 현재의 해양경찰은 바다위에서의 안전과 구조를 중심으로 임무전환이 요구되고 있고, 해양경찰의 업무는 복잡 다양하지만 조직(기구)은 일반적인 보조기관과 보좌기관으로 운영되어 구조와 안전에 대한 대응이 다소 취약하다고 보여진다. 이에 구조와 안전 중심의 별도의 지휘체계로 조직이 개편하여 전문성을 강화하는 방안을 강구하여야 할 것이다.

<그림 3> 현행 해양경찰 기구표(2018.3.현재)

											해양경찰청장
		대변인
											차 장
		감사담당관																						소속기관
운영지원과			기획조정관			경비국			구조안전국			수사정보국			해양오염방제국			장비기술국			해양경찰교육원			중앙특수구조단			지방해양경찰 관서			해양경찰 정비창

※ ｢해양경찰청과 그 소속기관 직제｣ 인용 필자가 구성한 것임

<그림 4> 개선 해양경찰 기구표(案)

									해양경찰청장
		대변인																													구조본부장
									차장
		감사담당관																			소속기관
운영지원과			기획조정관				경비국			수사정보국			해양오염방제국			장비기술국			해양경찰교육원				지 방 해양 경찰관서				해양경찰정비창				구조안전국				중앙특수구조단
※ ｢해양경찰청과 그 소속기관 직제｣ 인용 필자가 구성한 것임

제7장 결  론

대한민국은 삼면이 바다로 둘러싸여 있어 엄연한 해양 국가이며, 남북의 분단으로 인해 수출입 물동량을 거의 대부분을 해상운송에 의존하고 있는 실정이다. 이러한 지리적인 여건과 인접국가와의 어업협정 등 국내외적으로 국가안보와 관련된 여러가지 문제들이 발생하고 있으며, 해양레저를 이용하는 관광객들의 안전 또한 문제가 되고 있다. 이러한 지리적인 여건과 세계화/국제화에 따라 급변하는 해양치안환경으로 인하여 대한민국 해양경찰은 끊임없는 노력과 발전을 거듭하였다. 하지만 대부분의 연구들은 대한민국 해양경찰의 인력의 확충과 전력 증강에 초점을 맞추고 있다. 인력의 확충과 전력증강도 중요한 부분을 차지하고 있으나, 조직체계 개선을 통한 좀 더 적극적이고 효율성 있는 운영과 대한민국 해양경찰의 정체성 확립이 먼저 이루어져야 할 것이다

해양경찰은 1953년 신설된 이후 다양한 업무와 기능의 증가를 통해 지속적인 발전을 해왔다. 그러나 2014년 세월호 사건 당시 해난사고에 대한 구조와 수색 등 대응체계에 대한 미비로 해양경찰의 조직이 축소개편 되어 국민안전처 소속 해양경비안전본부로 편제되었다가 2017년 해양수산부 독립외청으로 재개편되었다. 물론 해양경찰이 사고의 원인에 책임이 있다면 그 책임을 전가하는 것은 당연하다.

그동안 해양경찰의 주요업무로는 해상의 안보와 치안, 해양의 오염방지, 해양자원의 보호 등의 다양한 임무를 수행해 왔다. 그럼에도 불구하고 주변국들과 비교해 볼 때 해양경찰의 조직과 인력 및 장비 등의 면에서 열세를 면치 못하고 있는 실정이었다. 이러한 현실을 감안한다면 이미 사고가 예견되었다고 볼 수 있으며, 앞으로도 해양경찰의 열악한 환경이 계속된다면 제2의 사고가 발생하지 않는다고 장담할 수도 없다. 또한, 이른 시간 내에 조직법 제정을 통하여 해양경찰의 업무, 신분, 조직에 대하여 명확히 규정하여야 한다.

본 연구는 해양경찰의 기능 중 해양수색구조 분야 사고와 구조사례를 통해 정체성 확립에 중점을 두어 그 한계점을 나타내고 있다. 구조안전 중심으로 핵심기능이 전환되고 있는 현재의 흐름을 잘 파악하여 미비된 조직 체계 개선 및 정체성 확립에 힘써 국민이 안전한 바다 만들기에 최선을 다해야 할 것이다.

참고문헌

강병길.(2006). ｢해양경찰의 행정체계 개선에 관한 연구｣. 석사학위논문. 인천대학교 행정대학원.

고명석.(2005). ｢미국 Coast Guard 연구｣. 국외훈련결과보고서. 미국: 인디에나대학 블루밍턴캠퍼스.

김동희.(2018). ｢행정법Ⅱ｣. 서울: 박영사.

김명식.(2014). ｢행정조직법｣. 서울: 법우사.

김재규.(2017). ｢경찰학개론｣. 서울: 경찰공제회.

김은기･최응렬.(2016). ｢해양경찰의 해양사고 대응능력 향상방안｣한국해양경찰학회보 6(1): 70. 한국해양경찰학회.

김  현.(2005). ｢한국 해양경찰 기능의 재정립에 관한 연구｣. 박사학위논문. 전남대학교 대학원

｢농림축산수산식품해양수산위원회｣.(2017). 현안보고(제354회. 국회 정기회)

박주상.(2014). ｢해양경찰공무원의 재량행위가 고객지향성에 미치는 영향｣.치안정책연구.

설계경.(2015). ｢해양안전을 위한 해양경찰의 직무역량강화에 관한 소고｣. 한국해양경찰학회보 5(2). 한국해양경찰학회.

순길태.(2017). ｢해양경찰학개론｣. 서울: 대영문화사.

오정동.(2017). ｢해양경찰학개론｣. 서울: 서울고시각.

이동욱.(2015). ｢연속변침｣. 서울: 조갑제닷컴

조철옥(2012). ｢경찰학개론｣. 서울: 대영문화사.

최응렬 외 5인(2016).｢경찰학개론｣. 서울: 대영문화사.

허진아･김도우.(2014). ｢한국 해양경찰 역량강화방안에 관한 연구-기능 재정립을 중심으로-｣. 한국해양경찰학회보 4(2) 131~158.

해양경찰청.(2014). ｢해양경찰 60년사｣. 인천: 해양경찰청.

해양경찰청.(2005). ｢외국의 해상치안기관｣. 해양경찰청

법제처. 국가법령정보센터 홈페이지(http://www.law.go.kr)

해양경찰청. 온-나라 내부게시판

NAVER 지식백과 시사상식전