조 현 구 교수지도

석 사 학 위 논 문

안전규제강화에 따른
연안여객선 이용패턴 변화 연구

- 정책실험의 관점에서 -

고려대학교 행정대학원

정책학과 공공정책전공

강    용    석

2018년   12월   18일

조 현 구 교수지도

석 사 학 위 논 문

안전규제강화에 따른
연안여객선 이용패턴 변화 연구

- 정책실험의 관점에서 -

이 논문을 정책학 석사학위 논문으로 제출함

2018년  12월  18일

고려대학교 행정대학원

정책학과

강    용    석

국문초록

고려대학교 행정대학원

정책학과 공공정책전공 강용석

세월호 사고 이후 정부는 연안여객선의 안전 확보를 위해 안전규제를 강화하였다. 안전을 강화하면 할수록 그만큼 인력과 시설이 추가로 투자되어야 하므로 선박경영에는 지장을 초래한다. 여객선이 원활히 운영되지 못할 경우 도서민이나 관광객 등 국민들에게 불편을 초래하게 된다.

또한, 해운업체가 여객선을 안전하고 지속가능하게 운영하기 위해서는 적정한 운임수입이 필수적이다. 운임수입 확보를 위해서는 여객수요를 창출하는 것도 중요하지만 사회․경제적 여건 변동, 국가 정책의 변화 등에 따른 여객이용 패턴에 능동적으로 대처하여 여객수요를 확보하는 것도 그에 못지않게 중요한 부분이다.

이러한 배경에서 본 연구는 현행 정부의 안전규제 수준이 사고 예방과 해운업체의 정상적 선박경영 여건 조성 사이에서 적정한 지, 또한 이러한 규제강화로 인해 여객선 이용 패턴에 변화가 있는 지를 파악하여 이에 대한 적절한 대응방향을 제시하기 위해 수행되었다.

우선 선행연구를 통해 연안여객선 수요, 항공수요, 여객선 안전관리 등에 대한 개념과 이론적 배경을 정리하였고, 자료 분석을 위해 조작적 정의 설정을 통해 변인들을 측정 가능한 상태로 하여 구성개념이 가설화될 수 있도록 하였다. 조작적 정의는 그 본질상 구성개념의 모든 속성을 반영하거나 표현할 수 없으므로 여객선 이용패턴 변화에 대한 가설 확인을 위해 변인은 크게 경영부담 증가와 신뢰도 제고 및 선종별 이용객 변화 3종으로 구분하였다.

자료는 해양수산부, 한국해운조합 등 관계기관의 여객 이용객수, 사고현황 및 운임 자료 등의 통계자료, 설문조사 및 이용자 만족도 조사 자료를 활용하여 비교․분석을 통해 가설을 확인하였다.

자료분석 결과, 첫째 경영부담 분야에서는 세월호 사고 이후 강화된 안전규제로 인해 선내 서비스 품질은 저하되었고, 운임인상 필요성 등으로 전체적으로 경영에 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다.

둘째, 신뢰도 분야에서는 연안여객선 사고는 전체적으로는 감소 추세에 있으나, 타 선종에 비해서 일반선은 상대적으로 자율적 안전관리가 양호하여 사고 발생률이 낮은 것으로 나타났다.

셋째, 선종별 이용객수 변화에서는 차도선과 일반선에서 이용객 수가 크게 증가했으나 카페리선에서는 오히려 그 이용객 수가 줄어들었다. 일반선은 운항척수가 늘지 않았음에도 이용수가 크게 증가한 점은 주목할 만하다.

결론적으로, 안전규제 강화는 연안여객선 이용 패턴에 일부 변화를 가져온 것으로 확인되었다. 여객선 이용 패턴이 차도선과 특히 일반선으로 옮겨 가고 있는 현상이 주목할 만하다. 이러한 변화는 안전규제에 따른 영향 외에 이용객들이 일반선이 타 선종에 비해서 운임이 낮지 않음에도 항해거리가 짧아 상대적으로 항행 중 위험요인 조우가 적을 것이고 그에 따라 안전에 대한 신뢰도를 높게 본 것에도 일부 영향을 받은 것으로 판단된다.

이는 곧 좁게는 항해거리가 긴 카페리선의 경우에는 향후 여객수요 확보를 위해 신뢰도 제고 조치가 필요함을 시사하고 있다. 카페리선이 여객과 화물을 동시 수송하나 여객수요 확보 없이 화물운임 수입만으로는 장기적으로 운영하기에 곤란하다. 따라서 카페리선 운영업체는 여객수요 확보 측면에서 신뢰도 제고를 위한 안전조치와 홍보 강화에 더욱 노력해야 함을 보여주는 것이다.

또한, 전체적으로는 안전에 대한 신뢰도 제고는 기본으로 하되, 여객선 이용 패턴의 변화 요인 중 이용객 감소와 관계가 있는 것으로 분석된 선내서비스 품질 저하, 운임 인상 등 여객수요 확보에 악영향을 미치는 요인의 해소에는 해운업체의 자체 대응 외에 정부의 적절한 정책적·재정적 지원이 필요한 것으로 나타나고 있다.

본 연구는 조작적 정의의 본질상 여객선 이용 패턴의 변인에 해당하는 구성개념의 모든 속성을 반영하거나 표현할 수 없는 한계가 있었다. 향후에는 이를 보완하는 연구이외에도 선박안전 규제가 여객선 수요 창출과 여객선 이용 패턴에 어느 정도 영향을 미치는 지에 대한 행정통계적 방법을 통한 정량적 연구도 수행될 필요가 있다.

주요어 : 해양사고, 안전규제, 여객수요, 해사안전감독관, 여객이용패턴, 조작적정의, 신뢰도, 만족도조사, 국가해사안전기본계획.

목  차

제1장. 서론	1

제1절. 연구배경 및 목적	1

제2절. 연구의 범위 및 방법	5

1. 연구대상 및 범위	5

2. 연구의 방법 및 내용	6

제3절. 연구모형	9

제2장. 일반현황 및 제도개황	10

제1절. 해양사고 현황	10

제2절. 연안여객선 운영 현황	12

제3절. 정부의 선박안전정책	17

1. 국가해사안전기본계획	17

2. 세월호 사고 관련 정부의 선박안전정책 강화	19

제4절. 해사안전감독관 제도와 자율적 안전관리	21

1. 해사안전감독관 제도	21

2. 자율적 안전관리	23

제3장. 선행연구 및 가설도출	30

제1절. 여객수요 분석	30

1. 연안여객 수요	30

2. 항공 수요	34

제2절. 연안여객선 안전관리	36

제3절. 자율적 안전관리	39

제4절. 가설 도출	40

제4장. 자료의 수집	44

1. 이용객수	44

2. 사고현황	47

3. 감독실적	49

4. 운임자료	51

5. 설문조사	52

6. 이용자 만족도조사	60

제5장. 분석결과	63

제1절. 선종별 경영부담	63

1. 선종별 여객운임 변화	63

2. 사고 전후 3년간 선종별 여객운임 비교 분석	64

3. 설문조사	65

4. 이용자 만족도조사 결과	66

5. 소결	67

제2절. 선종별 안전관리 신뢰도	68

1. 선종별 사고현황	68

2. 사고 전후 3년간 선종별 사고현황 비교 분석	69

3. 감독실적	75

4. 이용자 만족도조사 결과	79

5. 소결	80

제3절. 선종별 이용실태 변화	82

1. 최근 10년간 선종별 전체 이용객수 및 운항횟수	83

2. 최근 10년간 선종별 운항단위 이용객수	84

3. 사고 전후 3년간 선종별 운항단위 이용객 수 비교	86

4. 소결	89

제6장. 결론	91

제1절. 연구결과의 요약	91

제2절. 시사점 및 정책제언	94

제2절. 연구의 한계	97

<참고문헌>	98

<부록> 설문지	101

표 목 차

[표 2-1] 최근 3년간 레저선박 등록 및 낚시어선 이용객 현황	11

[표 2-2] 연안여객선 항로 및 운항척수 현황(2017년말 기준)	12

[표 2-3] 연안여객선 선종별 운항현황	15

[표 2-4] 선종별 평균규모	17

[표 2-5] 세월호 사고 이후 강화된 선박안전정책 내역	19

[표 2-6] 선박안전관리 관련 위임업무	24

[표 2-7] 해사안전우수사업자 지정 제도	28

[표 3-1] 연안여객수요에 관한 선행연구	32

[표 3-2] 항공수요에 관한 선행연구	35

[표 3-3] 연안여객선 안전관리에 관한 선행연구	37

[표 3-4] 자율적 안전관리에 관한 선행연구	31

[표 3-5] 가설 정리	43

[표 4-1] 카페리선 및 차도선의 차량수송실적(2012년-2017년 비교)	47

[표 4-2] 연안여객선 해양사고 종류별 발생현황	48

[표 4-3] 연도별 지도감독 실적(2015년-2017년)	50

[표 4-4] 설문내용의 구성	53

[표 4-5] 설문조사 대상과 설문부수	55

[표 4-6] 안전규제와 부담의 수준 및 부담비용 기술통계 분석	56

[표 4-7] 감독관의 사고예방 도움 정도 및 자율적 안전관리 영향 기술통계 분석	57

[표 4-8] 여객선 이용객 수요 창출 요인/SPSS분석	58

[표 4-9] 이용객 만족도조사 결과 요약	61

[표 4-10] 이용객 만족도조사 결과 종합	62

[표 5-1] 선종별 연도별 이용여객 대비 전체 평균 운임	63

[표 5-2] 연안여객선 선종별 평균 여객운임(2011년-2016년)	65

[표 5-3] 안전규제와 부담의 수준 및 부담비용 기술통계 분석 요약	66

[표 5-4] 요소별 만족도 조사(인적응대서비스, 이용편익성)	66

[표 5-5] 사고 전후 3년간 선종별 사고 건수/1차 확인결과	70

[표 5-6] 사고 전후 3년간 선종별 사고 건수/2차 확인결과	71

[표 5-7] 2차 확인대상 연안여객선 사고 내역/109건]	72

[표 5-8] 여객선 점검분야별 지도․감독 실적(2015년-2017년)	75

[표 5-9] 여객선 선종별 지도․감독 선박척수(2015년-2017년 총괄)	77

[표 5-10] 여객선 지적사항 발생량(2015년-2017년)	77

[표 5-11] 여객선 선종별 지도․감독 실적(2015년-2017년)	79

[표 5-12] 이용객 만족도 조사결과 요약	80

그림목차

[그림 1-1] 연구 흐름도	8

[그림 1-2] 연구의 분석틀	8

[그림 2-1] 최근 5년간 해양사고 발생현황	10

[그림 2-2] 여객선 선종	14

[그림 2-3] 최근 30년간 연안여객선 운송실적	16

[그림 2-4] 최근 30년간 연안여객선 선종별 전체 이용객수	16

[그림 4-1] 최근 10년간 연안여객선 수송현황	44

[그림 4-2] 서해훼리 사고 관련 10년간 연안여객선 여객 수송현황	45

[그림 4-3] 연안여객선 선종별 여객 수송현황(2017년-2012년 비교)	46

[그림 4-4] 최근 10년간 연안여객선 사고현황(2008년-2017년)	48

[그림 4-5] 연안여객선 선종별 총 여객운임(2011년-2016년)	51

[그림 4-6] 여객선 이용객 수요창출 요인 우선순위/점수순위	59

[그림 4-7] 여객선 이용객 수요창출 요인 우선순위/선택순위	59

[그림 5-1] 최근 7년간 내항여객선 선종별 사고 현황	69

[그림 5-2] 최근 10년간 연안여객선 선종별 전체이용객수	83

[그림 5-3] 최근 10년간 연안여객선 선종별 운항횟수	84

[그림 5-4] 최근 10년간(2008년-2017년) 운항단위 선종별 일반이용객수	85

[그림 5-5] 최근 10년간 선종별 월별 평균 운항단위 일반이용객수	86

[그림 5-6] 사고 전후 3년간 전체 일반인 운항단위 전체 이용객수	87

[그림 5-7] 사고 전후 3년간 월평균 운항단위 이용객수 비교/전체분	88

[그림 5-8] 서해훼리 사고 즈음 5년간(1991년-1995년) 여객수송실적	88

제1장. 서론

제1절. 연구배경 및 목적

선박은 우리나라 수출입 물동량의 99%를 담당하고 있는 중요한 운송수단이다. 특히, 우리나라는 3면이 바다로 둘러싸여 있고, 북쪽의 대륙으로는 북한에 의해 막혀진 지리적 상황을 감안한다면, 선박은 우리나라의 대외 교역을 위한 필수적 수단이며, 전시에는 인적자원과 물자를 수송하게 되는 국가 안보의 입장에서도 중요한 운송 장비이다.

특히, 연안여객선은 우리나라 연안 전역에 흩어져 있는 약 3,800개 섬에 거주하고 있는 약 1백만명의 도서민들의 생활필수 교통수단이기도 하며, 최근에는 관광 또는 힐링 목적의 섬 관광이 늘어나고 있어 우리나라 국민의 삶의 질 향상에도 여전히 없어서는 안 될 중요한 교통수단이다.

도서민(島嶼民)은「도서개발촉진법」제2조에서 정한 도서에 거주하는 주민을 말하며, 도서민에 대하여는 「해운법」제44조 및「농림어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별별」제35조의2에 따라 운임의 일부를 지원받는다.

일상생활을 영위하기 위하여 여객선을 이용하는 도서민을 제외한 관광 목적 등의 순수 일반 이용객은 2017년도말 기준 약 1천3백만명으로 전체 이용객 중에서 약 78%를 차지하고 있어 연안여객선이 단순히 도서민의 육상 나들이를 위한 해상교통수단이 아님을 보여주고 있다.

연안여객선은 그 특성상 불특정 다수가 이용하는 다중이용 교통수단임에 따라 해상에서 사고가 발생하는 경우에는 해상이라는 여러 가지 특성상 대형사고로 높아질 개연성이 높다. 특히 여객선은 유람선이나 도선, 레저 선박 등에 비하여 훨씬 그 규모가 크고 운송인원이 많아 사고 발생 시에는 대형사고로 이어질 가능성이 많다.

연안여객선의 대형 인명사고는 과거부터 꾸준히 발생해왔다. 1953년 1월 부산 다대포 앞바다에서 여객선 창경호 침몰사고로 330명이 사망하였고, 1970년 12월에는 부산 거제도 인근에서 여객선 남영호 침몰사고로 323명이 사망․실종된 바 있었다.

1993년 10월에는 군산 위도 인근에서 여객선 서해페리호가 침몰하여 292명이 사망․실종하는 대형사고가 발생하였고, 급기야 지난 2014년 4월에는 세월호 침몰사고로 304명이 사망․실종된 뼈아픈 사고가 발생하였다. 이러한 여객선의 대형 인명피해사고는 대략 20년 주기로 발생하고 있다.

전라북도, “위도 앞바다 서해훼리호-우리는 그 참사 이렇게 극복했다”, 1994, p.27.

대형사고가 발생할 때마다 국가는 여러 가지 재발방지대책과 중․장기적 안전정책을 추진해왔다. 그럼에도 불구하고 선박안전관리의 주체인 선박소유자의 경영적 측면에서의 무리한 이익 추구, 종사자의 안전관리 의식 미흡, 국가의 체계적인 안전관리 부족 등 여러 가지 문제로 인해 이러한 대형사고는 끊이지 않고 발생하고 있다. 아울러 우리나라에서 발생하는 교통사고 중 인명피해가 가장 많은 대형사고는 거의 모두 해상에서 발생하고 있다.

우리나라에서 발생하는 해양사고는 2017년도 말 기준 2,582건이며, 이로 인한 인명피해는 145명에 달하고 있다. 사고 건수는 전년대비 약 12%가 증가하여 매년 증가하는 추세에 있으며, 인명피해도 전년 대비 약 23%가 증가하였다.

이들 해양사고 중 어선사고가 전체사고의 약 69%(1,778건)를 차지하고 있으며, 어선외의 사고는 전체사고의 약 30%를 점유하고 있으며 레저선박 및 항만작업선 등 소형 기타용 선박이 주를 이루고 있다. 사고의 내용도 경미한 사고인 기관(엔진)손상 사고가 838건으로 약 33%를 차지하여 제일 많고, 그 다음으로 부유물 감김으로 인한 운항장애가 311건으로 12%를 차지하였다. 이에 반해 주요 사고인 충돌, 좌초, 화재 등의 주요 사고는 상대적으로 덜 발생하여 각각 258건, 149건, 96건이 발생하였다.

2017 해양사고 통계연보, 해양안전심판원 정보포털(https://www.kmst.go.kr).

한편 이들 사고 중 연안여객선 사고는 2017년 연간 44건으로 전체사고의 약 1.7%에 해당하여 타 선종에 비해 사고발생률은 아주 낮다. 또한 사고발생 추세도 전년대비 17건(약 30%)이 줄었다. 그러나 이는 이전 10년 평균 사고발생건수인 28.5건의 약 2배에 해당하는 건수로 여전히 연안여객선 사고는 과거보다는 훨씬 더 많이 발생하고 있다. 따라서 2014년 세월호 침몰사고로 인한 대형인명 사고와 여전히 과거 보다 높은 수준의 사고 발생률을 고려해 본다면 많은 이용객이 탑승하는 연안여객선에서의 해양사고 발생을 예방하기 위한 다방면의 안전대책이 절실히 요구된다 하겠다.

해양사고 통계 주관기관은 해양안전심판원으로, 동 기관 해양사고 통계상의 여객선은 여객정원 13인 이상인 선박으로 해운법 상 내항여객선 외에 유선 및 도선 등도 포함된다(해양안전심판원 정보포털, https://www.kmst.go.kr).

통상적으로 연안여객선에서 대형 해양사고가 발생할 때마다 여객선 이용객은 급격히 감소한다. 그러나 시간이 지날수록 사고에 대한 일반 국민의 선박 이용에 대한 두려움은 낮아지게 되고 이용객 수는 차츰 사고 이전 상태로 회복하여 일정 시기가 지나면 그 이용객은 증가하는 형태로 나타난다.

1993년 10월 서해페리 침몰사고 이후 연안여객선 이용객 수는 1994년 7,869천명에서, 2003년 1천만명 수준으로 꾸준히 증가했다(2004 연안해운 통계연보, 한국해운조합).

국민소득이 높아지고 삶의 질이 나아지면서 해외여행이 늘어나기도 하지만, 제주도나 울릉도를 비롯한 여러 섬 지역을 여행하는 여행객도 따라서 늘어날 수밖에 없다. 우리나라 국민이 제일 선호하는 관광지역 중의 하나인 제주지역의 경우, 섬지역이라는 특성상 생활 및 건설 물자 등의 화물 운송, 관광객 등의 여객 운송을 위해 카페리여객선 취항이 집중된다. 항공기에 비해 여객 운임이 저렴하고 동시에 차량이나 화물을 운송할 수 있기 때문이다. 도서지역 외에 제주지역과 같은 지리적 특성이 있는 곳에서는 여객선 운항이 필수적이므로 정부나 지자체는 지역주민이나 국민들로부터 선박이용을 위한 안전 조치를 강하게 요구받을 수밖에 없다. 안전이 확보되지 않으면 여객선을 이용하기가 어렵기 때문이다.

제주지역은 우리나라 전체 카페리 여객선 13척 중에 8척이 기항하고 있다(2018년도 연안여객선 업체현황, 한국해운조합),

따라서, 대형인명사고 이후에는 바다를 이용하는 국민들, 특히 해상관광객이나 도서주민들의 여객선에 대한 정부의 안전조치 강화 요구는 더욱 높아질 수밖에 없다. 이러한 점을 고려한다면, 최근의 여객선 이용객 증가 현상은 주로 일반 국민들의 해양관광 활성화와 도서지역 체류관광에 기인한 것으로 파악되고 있지만 그 밑바탕에는 국민들로부터 여객선 안전에 대하여 일정 부분 신뢰를 받고 있다고 보는 근거가 될 수도 있다.

박용안, “내항여객 수요함수 추정과 운임정책파급효과 분석”, 해운물류연구 제33권 제1호, 2017, p.184.

기본적으로 안전규제는 내항여객운송사업자의 해운경영 지원과 양립하기가 어렵다. 따라서 안전을 강화하면 할수록 선박경영에는 지장을 초래한다. 따라서 필요 이상의 규제는 오히려 해운경영에 부담을 초래하게 되고, 그에 따라 여객선 운항이 활성화되지 못하여 도서민이나 국민들에게 불편을 주게 된다. 따라서 정부의 안전규제는 여객선업체의 경영 여건을 고려한 균형적인 수준에서 합리적으로 다루어져야 하는 이유다.

또한, 여객선이 안전하고 지속적으로 운영되기 위해서는 적정한 운임수입확보가 중요하다. 연안여객선사의 운항원가는 전체적으로 운항수입의 약 95% 수준이며, 운항수입의 구성은 여객수입, 화물수입 및 기타수입 약 5:4:1의 구성비로 나타나고 있다(이용섭, 2018). 안정적인 여객운임수입은 해운업체로 하여금 선박 운항과 안전에 대한 투자가 가능케 하여 중장기적으로는 여객선 운영 활성화 및 전체적인 우리나라 여객선 안전수준을 향상시키는 밑바탕이 된다. 여객운임의 안정적 확보를 위해서는 여객수요 창출도 중요하지만, 여객의 이용객의 선호도 변화에 따른 여객선 이용 패턴 변화도 관심을 가져야 한다. 여객선 이용 패턴에 맞는 선종 투입이나 선박운항 계획 등이 조정되어야 여객을 확보할 수 있기 때문이다.

이석윤, “선박검사기관의 역할”, 선박안전(선박안전기술공단지) 제6권, 2001, p.41.

특히, 사회·경제적 격변기나 국가정책 등에 큰 변화가 있는 경우에는 여객선 이용 패턴에 변화가 있을 가능성이 크다. 세월호 사고로 인한 국민적 트라우마, 국가의 여객선 안전에 대한 집중적 안전규제 강화 등으로 인해 여객선 이용패턴에 일정 부분 변화가 있을 가능성이 큰 점 등을 고려한다면 세월호 사고가 발생한 지 약 4년이 경과된 이 시점에서 그 패턴 변화를 확인해보는 것은 나름 유의미한 시도라고 보았다.

본 연구에서는 연안여객선이 안전을 확보하고 원활한 운영이 가능하도록 하여 국민의 해상교통이용 편의를 제고한다는 측면에서 현행 정부의 안전규제 강화 수준이 사고 예방과 해운업체의 정상적 선박경영 여건 사이에서 적정한 지 또한 이러한 규제강화가 여객선 이용 패턴에 변화를 가져오지 않았는지 등을 파악하여, 이를 토대로 현행 국가의 안전규제 정책에 대한 개선방향을 제시해보고자 하였다.

제2절. 연구의 범위 및 연구방법

1. 연구대상 및 범위

본 연구를 위해 먼저, 공간적 범위는 우리나라 연안여객선 168척을 대상으로 하였다. 정부의 선박안전 정책은 해양수산부 홍보 및 내부 자료 등을 활용하였고, 여객선 이용객 등 운항관련 자료는 여객선 선주 단체인 한국해운조합의 통계와 선박안전기술공단의 운항관리실 자료를 이용하였다. 해양사고 통계 자료는 통계 주관 기관인 해양안전심판원의 통계자료를 활용하였다.

해양안전심판원의 해양사고 통계는 1976년에 「통계법」제18조에 따라 통계청에서 승인(제123020호)한 국가통계로서 해사안전정책의 기초 자료로 활용된다(해양안전심판원 정보포털, https://www.kmst.go.kr).

시간적 범위는 연안여객선 이용객 자료는 주로 2008년부터 2017년까지 최근 10년간 자료와 세월호 사고 이전 이후 3년간 자료를 활용하였다. 다만, 해양사고 자료는 해양안전심판원의 자료가 5년 주기로 게시되고 있어 최근 5년간 자료를 이용하였고, 선박안전정책은 가장 최근에 여객선 세월호 사고 이후 집중적으로 추진된 정책을 중심으로 자료를 확보하였다. 한편, 해사안전감독실적은 세월호 사고 이후인 2015년 4월부터 감독관이 배치․운영 개시되었으므로 2015년도부터 2017년까지 자료를 활용하였다.

내용적 범위는 해양사고 및 연안여객선 운영현황, 여객선 이용객수, 해사안전감독실적, 운임수입, 설문조사, 이용자 만족도조사 등의 자료를 활용하였다. 여객수요 및 안전관리 등에 선행연구 고찰을 통해 가설을 도출하였고, 세월호 사고 이전과 이후 각 3년간 자료를 서로 비교 분석하는 과정을 통해 가설을 확인하고자 하였다. 분석결과를 바탕으로 시사점을 발굴하고 정책을 제언하였다.

여객선 이용객 수 분석과정에서는 전체 이용객 수 파악 외에 태풍 등 기상악화에 따른 여객선 운항횟수 감소 등을 고려하여, 기상 등에 따라 변화하는 여객 이용객 수는 여객 수요 및 이용객수 변화 분석에 적절하지 않기 때문에 이를 제외하고자 전체 운항횟수 대비 전체 이용객 수인 운항단위 형태로 이용객수 자료를 확보하고 분석하였다. 계절적 요인 또한 사고 이후의 여객수요 회복 요인이나 여객 이용 패턴 변화에 별다른 영향을 미치지 않기 때문에 이 연구에서는 고려하지 않았다.

2. 연구의 방법 및 내용

가. 연구의 방법

본 연구의 목적을 달성하기 위해 여객선 이용패턴에 대한 국내문헌, 학술논문 등에 대하여 선행연구를 조사하고 해양사고, 안전정책과 시장 수요 등에 대한 개념과 이론적 배경을 확인하였다.

「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률」,「해사안전법」, 해양수산부 홈페이지, 한국해운조합  홈페이지, 용역보고서, 해양수산부, 선박안전기술공단 운항관리실, 해양안전심판원 및 한국해운조합이 관리하고 있는 통계현황 자료 등을 참고하여 연구에 필요한 기초자료를 찾았다.

가설 설정을 위해 선행연구를 파악 분석하였고, 가설의 확인을 위해 변인 설정을 통한 조작적 정의 과정을 거쳤다. 자료 분석을 위해 해양수산부, 한국해운조합 등 여객선 관련 기관의 자료로부터 여객선 선종별 사고현황, 이용객수, 감독실적 및 운임자료 등을 이용하였다. 신뢰도 부분은 2017년도에 해양수산부에서 실시한 연구용역 자료를 활용하였고, 정부의 안전규제 강화로 인한 사업자의 부담의 정도 및 수요 창출 요인 등을 파악하기 위하여 사업자를 대상으로 설문조사를 실사하였다.

“연안여객선 고객만족도 조사”는 「해운법」제9조를 토대로 진행하고 있다. 만족도 조사는 매년 실시해오다 국회 지적에 따라 2011년 이후 격년제로 실시하고 있다. 평가 결과는 공표할 수 있도록 규정하고 있다. 현재는 대외적으로 공표되고 있지 않다. 2017년 조사 시에는 상․하반기 각각 전수조사를 실시하였으며(각각 137척, 132척), 승선 모니터링, 이용객 설문조사를 통해 이루어졌다(해양수산부 내부자료).

한편, 이용객 패턴 변화는 해운업체의 경영부담과 신뢰도 제고를 변인으로 구성하는 조작적 정의 과정을 거쳐 업체의 경영부담과 신뢰도 제고 분석결과에 따른 이용객 패턴이 변화하는 형태를 파악하고자 하였다.

조작적 정의는 구성 개념을 조작적으로 표현함으로써 변인의 의미를 부여하는 것인데 여기서 조작이란 본질에 대한 왜곡이나 변형을 의미하는 것이 아니라 측정 가능한 상태로 전환한다는 것을 의미하며, 조작적 정의를 통해 구성개념이 변인으로 생성되고 이는 다시 가설의 기초가 된다(송광행, 2015).

본 연구는 크게 두 개의 흐름으로 살펴보았다. 첫째는 안전규제 강화는 경영부담 증가로 이어지고 이는 운임인상과 해당 선종의 이용객 감소를 가져오는 이용패턴의 변화, 둘째는 안전규제강화는 사고를 감소시키고 이는 신뢰도를 제고하여 해당 선종의 이용객이 증가하는 형태의 이용패턴 변화 형태로 자료를 분석하였다.

나. 연구의 내용

제1장에서는 연구의 필요성에 대한 문제제기를 하고 연구의 방향을 제시하였다. 이를 바탕으로 연구의 대상 및 범위, 연구의 방법 및 내용, 연구 진행순서를 기술하고 조작적 정의를 바탕으로 한 연구모형을 제시하였다.

제2장에서는 해양사고 및 연안여객선 운영 현황과 세월호 사고 이후 추진된 정부의 선박안전대책 현황을 살펴보았다.

제3장에서는 연안여객선 및 항공분야에서의 여객수요, 연안여객선 안전관리 및 자율적 안전관리 등에 대한 선행연구를 고찰하고 이를 토대로 가설을 도출하였다.

제4장에서는 분석을 위한 기초자료로서 여객선 이용객수, 사고현황, 감독실적, 운임자료를 살펴보고, 설문조사 및 이용자 만족도조사 결과를 기술하였다.

제5장에서는 세월호 사고 이전과 이후 각각 3년간의 이용객수, 사고현황, 운임변화, 감독실적 등을 비교 분석하여 선종별 경영부담 및 신뢰도, 및 선종별 이용 현황을 파악하여 가설을 확인하고자 하였다.

제6장에서는 연구결과를 요약하고 정책제언을 제시하였으며, 이번 연구의 한계를 언급하였다.

[그림 1-1. 연구 흐름도]

1. 서론
연구배경 및 목적			연구방법 및 범위		연구모형 (조작적 정의)
						⇩
2. 일반현황 및 제도개황
해양사고 현황		여객선 운영현황		정부의 선박 안전정책		해사안전 감독관		자율적 안전관리
						⇩
3. 선행연구 및 가설도출
여객수요 분석			여객선 안전관리		자율적 안전관리	⇨	가설 도출
							⇩
4. 기초자료의 수집
(1) 이용객수 (2) 사고현황			(3) 감독실적 (4) 운임현황		(4) 설문조사 (5) 만족도조사
					⇩
5. 분석결과
선종별 경영부담	⇨	선종별 이용실태 변화	⇦	선종별 신뢰도
						⇩
6. 결론
연구결과 요약		시사점 및 정책제언		연구의 한계

제3절. 연구모형

자료 분석을 위해 조작적 정의 설정을 통해 변인들을 측정 가능한 상태로 하여 구성개념이 가설화될 수 있도록 하였다. 조작정 정의는 그 본질상 구성개념의 모든 속성을 반영하거나 표현할 수 없는 점을 고려하여 여객선 이용패턴 변화에 대한 가설 확인을 위해 변인은 크게 경영부담 증가와 신뢰도 제고 및 선종별 이용객 변화 3종으로 구분하고, 경영부담 증가 분야의 세부 변인은 운임자료, 설문조사, 이용자 만족도조사로, 신뢰도 제고 분야의 세부 변인은 사고현황, 감독실적, 이용자 만족도조사로 각각 설정하였다.

송광행, “조작적 정의에 대한 이해”, 고시연구 2005년 10월호(통권 제379호), 2015, p. 414. 흔히 사회조사에서 조작적 정의를 과정을 소홀히 하는 경향이 있다. 조작화는 측정뿐만 아니라 분석과 해석의 전 과정에 결정적인 영향을 미치므로 사회조사를 비롯한 모든 과학적 연구에서 결코 소홀히 할 수 없는 과정이다.

[표 1-2. 연구의 분석틀]

제2장. 일반현황 및 제도개황

제1절. 해양사고 현황

최근 5년간 해양사고 현황은 꾸준히 증가추세에 있으며, 최근에는 기관손상이나 부유물 감김 등에 의한 경미한 사고가 상대적으로 많이 발생하고 있다.

[그림 2-1. 최근 5년간 해양사고 발생현황]

[단위 : 건]

구분	충돌	접촉	좌초	전복	화재 폭발	침몰	기관 손상	부유물감김	기타	계
2013년	175	23	91	32	79	21	290	191	146	1,093
2014년	180	19	96	35	97	19	339	205	227	1,330
2015년	235	28	84	32	31	31	703	331	413	2,101
2016년	209	23	137	49	27	27	755	390	473	2,307
2017년	258	25	149	65	29	29	838	311	651	2,582

* 자료 : 해양수산부 해양안전심판원 통계연보(https://www.kmst.go.kr)

2017년 한 해 발생한 해양사고는 총 2,582건으로 전년 대비 11.9%(275건↑) 증가하였으며, 이에 따른 사망·실종자는 총 145명(어선 100명, 비어선 45명)인 것으로 집계되었다. 해양사고가 전년 대비 증가한 데에는 레저인구와 낚시어선 이용객이 급격하게 늘어나면서 이들 선박의 사고 건수가 증가한 것이 큰 이유를 차지하는 것으로 분석된다. 레저선박 사고는 전년도보다 총 134건 증가(449건)하였으며, 낚시어선 사고도 총 66건 증가(223건)하였다.

[표 2-1. 최근 3년간 레저선박 등록 및 낚시어선 이용객 현황]

구 분	2015	2016	2017
레저선박 등록 척수(척)	12,814	16,818	19,494
낚시어선 이용객수(천명)	2,958	3,429	4,149

자료 : 해양안전심판원 내부자료

사망·실종자는 전년 대비 22.9% 증가(118→145명)하였는데, 대형 산적화물선 스텔라데이지호 사고(2017. 3, 실종 22명)와 영흥도 낚시어선 사고(2017. 12, 사망 15명) 등 대형 인명사고가 영향을 미친 것으로 보고 있다.

해양사고 2,582건 중 어선사고가 1,778건으로 전체의 68.9%를 차지하는 것으로 나타났다. 어선사고 중에서도 기관손상으로 인한 사고가 전년 대비 6.5% 증가한 31.3%(557건)를 차지하여 가장 많이 발생하였으며, 비어선인 일반선박에서도 기관손상 사고가 35.0%(281건)로 가장 빈번히 발생하였다.

어선 : 기관손상(31.3%)→부유물감김(14%)→충돌(9.9%) 順,

어선외의 일반선: 기관손상(35.0%)→운항저해 및 충돌(10.2%)→부유물감김(7.7%) 順

(해양안전심판원 정보포털, https://www.kmst.go.kr).

해양안전심판원 조사 및 심판에서 밝혀진 사고원인을 보면 단순 기관고장 등을 제외하면 경계소홀 등 인적과실이 대부분을 차지하고 있어 선박사고에 대한 종사자들의 안전의식 강화가 필요한 것으로 파악되었다. 특히, 조업 중 추락사고와 같이 작업 중에 발생하는 안전사고로 인한 사망·실종자가 전체 사망·실종자의 40% 이상을 차지하고 있어, 작업장 안전관리 강화의 필요성을 다시 한 번 확인하였다.

2017년 해양안전심판원 심판사건 233건 중 199건(85%). 졸음, 항법미준수 등 운항과실, 기기의 조작 부적절, 조업중 안전수칙 미준수, 선박운항관리 부적절 등이 이에 해당한다(해양안전심판원 통계 분석 내부자료).

제2절. 연안여객선 운영 현황

연안여객선은 2017. 12월말 기준 전국 연안에서 107개 항로에 168척의 선박이 운항 중에 있다. 연안여객선은 「해운법」에 따라 내항 정기여객운송사업면허를 취득하여야 운항이 가능하다. 지역별로 보면, 목포 지역에서 운항하는 여객선이 71척 42%를 점유하여 가장 많으며, 운항 항로는 목포-홍도 항로 등 39개 항로가 있다.

해상여객운송사업을 경영하려는 자는 제3조에 따른 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다(「해운법」제4조(사업 면허)제1항).

[표 2-2. 연안여객선 항로 및 운항척수 현황(2017년말 기준)]

[단위 : 개, 척]

(1) 항로현황
구분	항로수				척수			업체수
	계	일반항로	보조항로 “보조항로”란 도서주민의 해상교통수단을 확보하기 위하여 필요하다고 인정되면 국가가 운항에 따른 결손금액을 보조하는 항로”를 의미한다(「해운법」 제15조(보조항로의 지정과 운영)제1항).		계	일반항로	보조항로
계	107	80	27		168	142	26	67(58)
(2) 지역별 현황
구분				항로수		척수		업체수
부산				2		1		1
인천				14		19		6
여수				17		22		12
마산				13		21		9
동해				2		5		2
군산				5		6		3
목포				39		71		23
포항				4		6		4
대산				7		9		3
제주				4		8		4
합계				107		168		67(58)

자료 : 2018 연안여객선 업체 현황(한국해운조합, 2018.4)

주 : 업체수( ) : 중복업체 제외 업체수

여객선 선종별로는 전체 168척 중 차도선이 62%인 104척으로 가장 많고, 그 다음으로 고속선(쾌속선 등 포함)이 30척, 일반선이 21척, 카페리 여객선은 13척이 운항하고 있다. 카페리여객선은 선박 규모가 커 여객 탑승가능 인원이 많고 차량도 같이 적재할 수 있어, 주로 제주 항로에 취항하고 있고, 포항/울릉 항로에 일부 운항 중이다. 차도선과 카페리 여객선은 모두 여객과 차량을 탑재할 수 있다는 점에서 같으나, 차이점은 차량적재구역이 폐위여부에 따라 달라진다.

차도선은 차량구역이 개방되어 있어 주로 단거리, 카페리 여객선은 차량구역이 폐위되어 있어 주로 장거리 항로에 투입된다. 5년 전과 비교하여 선종별 여객선 변화 추이를 보면, 쾌속 카페리는 줄었으나, 초쾌속선은 늘었다. 비교적 단거리 관광항로는 고속형태를 선호하는 최근 이용객의 니즈를 반영한 여행 트랜드가 반영된 것으로 보인다. 차도선이나 카페리선과 같은 차량 적재선박은 상대적으로 고속 형태의 선박에 대한 니즈가 약한 것은 아니나, 속력을 높이기 위해서는 기관 마력을 더 높여야 하고 그러기 위해서는 연료유가 더 많이 소요되어 운임 인상이 불가피하다. 실제로는 포항-울릉도 간에 쾌속 카페리가 운항 중에 있다.

속력별 여객선 구분은 일반선은 속력이 15노트 미만, 고속선은 속력이 15노트 이상, 쾌속선은 속력이 20～35노트, 초쾌속선은 속력이 35노트 이상으로 구분하고 있다. 이러한 구분은 당초 해양수산부가 해운법에 근거하여 「내항여객선 운임 요금의 신고 등에 관한 규정」을 고시로 정하고 속력 등을 기준으로 여객선을 구분했었으나, 현재는 동 규정은 운용되지 않고 있다.

2018년도 연안여객선 업체 현황, 한국해운조합, 2018, 4, p.16.

한편, 카페리여객선 및 차도선은「해운법 시행규칙」제1조의2(여객선)에 따라 여객 및 화물 겸용 여객선으로서, “일반카페리 여객선”은 폐위(閉圍)된 차량구역에 차량을 육상교통 등에 이용되는 상태로 적재ㆍ운송할 수 있는 선박으로서 시속 25노트 미만으로 항행하는 여객선, “쾌속카페리 여객선”은 폐위된 차량구역에 차량을 육상교통 등에 이용되는 상태로 적재ㆍ운송할 수 있는 선박으로서 시속 25노트 이상으로 항행하는 여객선, “차도선(車渡船)형 여객선”은 차량을 육상교통 등에 이용되는 상태로 적재ㆍ운송할 수 있는 선박으로 차량구역이 폐위되지 아니한 여객선을 의미한다.

[그림 2-2. 여객선 선종]

카페리여객선	일반여객선
고속선(쾌속선 등)	차도선

자료 : 2018년도 연안여객선 업체현황(한국해운조합, 2018)

선령은 5년 이하가 52척으로 31%로 5년 전인 2012년도 19척, 11%에 비하여 신조선 투입이 훨씬 많아졌다, 이는 세월호 이후 선령 제한제도가 강화되면서 변화된 것으로 보인다.

[표 2-3. 연안여객선 선종별 운항현황]

구분	척수	선종별
		카페리	일반선	고속선 계열 “고속여객선”이라 함은 속력 15노트 이상으로 항행하는 모든 여객선으로 규정하고 있다(「해사안전법」 제2조(정의) 제8호).			차도선
				고속	쾌속	초쾌속
2017년	168	13	21	2	9	19	104
2015년	169	16	23	9	10	16	95
2013년	173	20	18	11	13	16	95
2011년	167	15	20	13	12	17	90

자료 : 2018 연안여객선 업체 현황(한국해운조합, 2018)

한편, 지난 30년간 연안여객선 운송실적을 보면, 연안여객선 이용객 수는 2002년도에 잠시 이용객 증가폭이 주춤한 것을 제외하고는 장기적으로 계속하여 큰 폭으로 증가하는 추세를 보이고 있다.

이를 선종별로 살펴보면, 고속선과 차도선을 포함한 일반선은 2002년 이후 큰 폭으로 증가하고 있고, 카페리선은 2002년까지 전년 수준을 이어오다 그 이후 증가하였으나 2012년을 정점으로 다시 조금씩 낮아지고 있는 추세이다. 쾌속선은 30년 전보다 오히려 그 이용객 수가 약 60만명 정도 줄어들었고, 초쾌속선은 1997년 약 2백7십만명을 정점으로 계속 낮아지다 2012년 이후 다시 증가세로  돌아서 2017년말 현재 약 1백 4십만명 수준에 이르고 있다.

[그림 2-4. 지난 30년간 연안여객선 여객운송 실적]

[단위 : 천명]

[그림 2-3, 최근 30년간 연안여객선 선종별 전체 이용객 수]

자료 : 내항/연안해운 통계연보(한국해운조합, 1987～2017)

구분	1987년	1992년	1997년	2002년	2007년	2012년	2017년
전체	8,028	8,733	9,899	9,560	12,634	14,537	16,910
일반항로	7,087	7,334	9,352	9,119	12,258	14,170	16,459
보조항로	941	1,439	547	341	376	367	451

자료 : 내항/연안해운통계연보(한국해운조합, 1987～2017)

한편, 연안여객선 평균 규모는 카페리선이 6,100톤급으로 가장 크고, 고속선과 일반선은 140∼170톤급으로 선박규모가 가장 작았다

[표 2-4. 선종별 평균규모]

선종별	척수	총톤수	평균 톤수
합계	168	125,566	747
일반선	21	3,626	173
고속선	2	290	145
쾌속선	9	3,007	334
초쾌속선	19	7,055	371
카페리	13	79,831	6,141
차도선	104	31,757	305

자료 : 2018 연안여객선 업체 현황(한국해운조합, 2018)

제3절. 정부의 선박안전정책

1. 국가해사안전기본계획

우리나라의 해사(海事)안전정책은 기본적으로 국가해사안전기본계획을 토대로 추진되고 있다. 국가가 해사안전기본계획을 수립하여 이행토록 하는 사항은 2011년 6월 15일 해사안전법 전부개정을 통해 시행되었다. 해사안전은 국민의 생명과 국가경제에 직결되기 때문에 국가에 대하여 기본계획 수립 의무를 부여하고 있다.

「해사안전법」제6조에 따라 매 5년마다 계획을 수립해야 하며, 현재는 제2차 기본계획(2017-2021)이 수립되어 추진 중이다(해양수산부 내부자료).

이 계획은 이러한 해사안전 정책의 연속성과 실효성을 확보하기 위한 국가차원의 해사안전 기본계획으로서 해상교통, 수산, 해양 관광·레저 등 경제, 사회적 활동이 이루어지는 해양공간에서의 안전관리를 총괄하는 계획이다. 국가해사안전기본계획을 바탕으로 매년 해사분야 전반에 대한 해사안전시행계획을 수립한다.

제2차 해사안전기본계획, 해양수산부, 2017.3, p.1.

국가해사안전기본계획의 주요 내용은 해사안전 5대 미래핵심과제로서 ①바다에서의 4차 산업혁명을 통한 차세대 안전관리체제 도입 ②해사안전정책의 패러다임 전환(규제→지원) ③민간중심의 범 바다 안전문화 확산 기반 마련 ④취약선박 등 관리강화로 안전사각지대 해소 ⑤IMSAS(국제해사기구(IMO)로부터의 감사)의 성공적인 수감으로 우리나라 해사안전 신뢰성 확보를 선정하고 이의 시행을 위한 6개 전략과제를 제시하고 있다.

6개 전략과제는 다음과 같다. ①선박안전 신뢰성 제고 및 맞춤형 안전관리 추진 ②자율적 안전관리 기반확대 및 해사안전관리체계 고도화 ③범 바다 안전의식의 획기적 전환유도 ④해상 종사자 역량제고와 고품질 복지 제공 ⑤ICT 기반 첨단 해상교통안전관리체계 구축 ⑥해사안전산업 글로벌 선도국가 입지 구축. 전략별 세부이행계획은 각 전략별로 4～6개, 총 31개의 세부이행계획이 마련되어 있다.

여객선 안전 분야는 전략 ②에서 연안여객선 안전관리혁신대책의 지속적 추진 사항으로 반영되어 있다. 그 추진 필요성에는 세월호 사고 이후 여객선 이용객의 감소(‘13년 1,606만명 → ’14년 1,427만명/ 전년대비 11% 감소)는 여객선 안전에 대한 불안한 국민인식이 반영된 것이므로, 연안여객선 운항관리강화, 제도개선 및 노후 인프라 개선 등을 통해 여객선 이용 수요를 세월호 사고 이전 수준으로 회복함은 물론 국민에게 신뢰받는 대중교통으로의 자리 매김하는 것으로 제시했다.

연안여객선 안전관리혁신대책의 주요 내용은 다음과 같다; ▲차량화물 등의 과승․과적 차단 ▲이용객 신분확인, 여객선 이력관리시스템 운영 ▲계절별 관계기관 합동점검 ▲여객선 운항정보 공유 및 사고 발생시 신속한 대응체계 마련 ▲안전관리책임자 교육과정 개설 ▲여객선 안전관리 전담인력 채용 ▲고객만족도 평가항목에 안전분야 설문 추가(우수선사 우대, 부진선사 불이익 조치) ▲연안여객선 현대화 펀드를 이용한 노후 여객선 신조 대체 추진 ▲노후 선박 이차보전사업 활성화(선박담보 인정비율 축소, 맞춤형 대출상환기간 적용) ▲국고여객선(국가보조항로 운항선박)교체 주기 단축 ▲여객선 기항지 접안시설 등 낙후된 해사교통 인프라 종합개선 추진 등이다.

2. 세월호 사고 관련 정부의 해사안전정책

세월호 사고 이후 정부에서는 동일한 대형사고의 재발방지를 위해 여러 가지 안전정책을 펼치고 있다. 제2차 국가해사안전기본계획을 토대로 추진되는 주요 안전관리 정책은 주로 여객선 안전 지도․감독 분야 등 총 5개 분야에서 16개 정책으로 다음 표와 같다.

[표 2-5. 세월호 사고 이후 강화된 선박안전정책 내역]

구분		이전	이후
지도 ․ 감독	해사안전 감독관	- 정책(해수부), 집행(해경) 이원화 - 일반공무원이 지도․감독	- 정책․집행(해수부) 일원화 - 해사안전감독관 지도․감독('15.4)
	운항관리자	- 선사단체소속(해운조합) 운항관리자 73명 근무	- 소속변경 : 공공기관 (선박안전기술공단, '15.7) 운항관리자 정원 106명 증원
	안전위반 제재	과징금 최대 3천만원	과징금 최대 10억원 상향(‘15.7)
여객 ․ 화물 관리	여객관리	형식적 신분확인 (무임승선, 신분증 미확인)	신분확인 절차 강화 (‘14.6, 법: '15.7)
	화물관리	선사 자율	화물 전산발권, 계량 증명서 확인 의무화(‘14.10, 법 시행: '15.7)
선박 ․ 설비	선령	모든 여객선 최대 30년	카페리 등 최대 25년(‘15.7)
	항해자료 기록장치 탑재	국제여객선 및 3천톤 이상의 화물선	300톤 이상 신조․중고 도입 되는 연안여객선('14.9)
	구명설비 요건강화	연안여객선은 최대승선원의 100%에 해당하는 구명조끼 비치	최대승선원의 110% 비치로 확대 (‘14.12)
		카페리여객선의 각 현에 강하식 탑승장치 1개 이상 설치	카페리여객선의 각 현에 강하식 탑승장치 2개 이상 설치('14.12)
선원 교육 ․ 훈련	선장자격	- 대형 여객선 선장(2급) - 적성심사 최초 1회 실시	대형 여객선 자격(1급)강화('15.3) 적성심사 정기시행('15.7)
	선원제복	선사 자율	선원 제복착용 의무화('15.7)
	비상훈련	서면(항해일지)으로만 기록․관리	훈련 상황 사진․동영상 기록 ('15.7)
	선원교육	안전교육 면제, 실습교육 미흡 및 여객선 특성에 맞는 직무 교육 미흡	안전 재교육 면제 폐지 및 여객선 안전․직무교육 신설, 실습위주 교육 개편('15.1)
안전 문화 ․ 환경	대표자교육	없음	해양안전리더(CEO) 교육('15.1)
	안전관리자	없음	여객선 안전관리책임자 배치('16.7)
	정보공개	없음	여객선사 안전정보 공개('16.7)
	이력관리	없음	여객선 이력주기 관리제도('16.7)

자료 : 해양수산부 내부자료

제4절. 해사안전감독관 제도와 자율적 안전관리

1. 해사안전감독관 제도

많은 인원의 여객 또는 다량의 화물 수송, 육지에서 떨어져 고립된 장소를 항해하는 선박 특성 상, 해상에서 사고 발생 시에는 대규모 인명 또는 해양오염 피해, 국민 불편 등이 야기되며, 이로 인해 때로는 국민 갈등, 막대한 회복 비용 초래 등 장기간에 걸쳐 큰 사회적 손실을 초래하기도 한다.

2014년 4월에 발생한 여객선 세월호 전복사고, 같은 해 12월에 발생한 원양어선 501오룡호 침몰사고(27명 사망, 26명 실종, 7명 구조) 등은 사회적으로 큰 파장을 일으켰으며, 이를 계기로 안전제도의 대폭 개편과 함께 정부의 상시적․전문적 안전 감독을 위한 해사안전감독관제도를 도입하게 되었다.

이 제도의 법적 근거마련을 위해「해사안전법」개정법률안이 ‘2014년 5월 14일 공포되었고, 같은 법 시행령 및 시행규칙 2014년 11월 15일 개정․시행되었다. 이를 바탕으로 2015년 4월부터 해사안전감독관을 전문임기제 형태로 채용하여 안전관리 업무를 개시하였다. 2017년 12월 현재 36명의 감독관이 활동 중에 있으며, 여객선 및 화물선 분야는 34명, 원양어선 분야는 2명이 근무 중이다.

원양어선 해사안전감독관은 원양어선 501오룡호 침몰사고를 계기로 ’16.6월부터 2명이 현장배치 되었다(2017 해사안전감독관 활동백서, 2018).

국토교통부의 경우 항공 및 철도안전에 대한 전문적 감독을 위하여 항공안전감독관 제도를 2001년 8월부터 도입하여 현재 34명의 항공안전감독관이 활동하고 있으며, 철도안전감독관은 2012년 1월 도입되어 현재 15명이 활동 중에 있다.

해양수산부 여객선 안전감독관 워크숍 자료(2018.7)

기존에 여객선은 주로 운항관리자, 화물선은 선박검사관에 의해 수행되어 왔으나, 운항관리자는 선주조합인 한국해운조합 소속 민간인으로서 조합 소속 여객선을 관리함에 따라 안전관리에 일부 한계가 있었고, 선박검사관은 주로 외항선의 안전관리의 일환인 항만국 통제 업무를 수행하였고, 내항화물선 안전관리는 필요한 때에 부분적으로 수행하여 왔었으며 원양어선은 전문가가 부재한 상태에서 지자체에서 관리하는 등 그 간 선박안전관리는 체계적 전문적 측면에서 미흡했던 것이 사실이었다.

이러한 선박안전관리 체계상의 문제점을 인식하고, 이를 보완․강화하기 위하여 항공․철도 분야의 안전감독관제도를 밴치마킹하여 선박분야에 해사안전감독관제도를 도입하게 되었다.

감독관은 해양사고가 발생할 우려가 있거나 해사안전관리의 적정한 시행 여부를 확인하기 위하여 선박 및 사업장에 대하여 지도·감독 업무를 수행하며, 선원, 선박 선체(시설), 화물 및 안전관리체계 등을 전체적으로 관리한다.

해사안전관리(海事安全管理)란 선원·선박소유자 등 인적 요인, 선박·화물 등 물적 요인, 항행보조시설·안전제도 등 환경적 요인을 종합적·체계적으로 관리함으로써 선박의 운용과 관련된 모든 일에서 사고가 발생할 위험을 줄이는 활동을 말한다.(「해사안전법 」제2조제1호)

선박의 안전 확보는 선원, 안전관리책임자 등 인적요인, 선체, 기관 등 물적요인, 안전제도 및 안전관리체계 등 환경적요인 3개 분야가 동시에 체계적으로 관리되어야 가능함에 따라, 「해사안전법」에서는 충분한 현장경력과 자격을 갖춘 자를 감독관으로 채용하도록 규정하고 있다. 감독관은 1만톤 이상의 선박(여객선은 3천톤)에서 선장 또는 기관장 등의 자격을 갖추고, 최소 15년 이상의 승선경력 등을 요구하고 있다.

선박은 그 종류가 다양하고, 적재(탑승)되는 화물과 여객이 대규모인 경우가 많으며, 해상에서 고립되어 운항하는 특성상 유사시 대형피해가 발생하므로 전문가에 의한 업무수행이 필수적이다.

여객선은 적게는 50명 크게는 최대 1,935명을 운송하며, 유조선은 사고 시 해양오염으로 인해 연안에 치명적 피해를 입히는 등 대형사고가 발생할 개연성 상존한다. 유조선은 석유운송선 등 총 273척이 약 60만톤 이상을 연안에서 운송하고 있고, 원양어선은 남북호(선원 91명)등 255척이 대양에서 7개월∼2년 장기조업 형태로 운항하고 있다.

2018년도 연안여객선 업체현황, 한국해운조합, 2018. 4, p.99

목포-제주 간 여객선 씨스타크루즈호(씨월드 고속훼리)는 정원이 1,935명이다

특히, 여객선 분야는 회사 자체의 안전관리계획을 담은 운항관리규정 심사를 위해 내항여객선 선장 이상의 전문적 식견(자격과 경력 등)이 요구되고, 화물선 분야, 특히 유조선은 적재된 기름의 관리, 폭발사고의 원인이 되는 화물창 세정 방법과 절차 등에 대한 장기간의 경험과 노하우가 필요하며, 원양어선 분야는 공해상에서 대상 어종별 이동경로를 따라 불특정 항로, 극한 위험수역 등을 운항하고 장기 조업이 이루어지므로 열악하고 위험한 환경에 대응한 전문가가 필요하다. 따라서 해사안전감독 업무는 단시일에 습득 수행하기는 어려우므로 해당 분야 적격자를 선발하여 소정의 교육 후 감독 업무에 투입하고 있다.

기본교육은 4주(해양수산인재개발원), 전문교육은 2주(해양수산연수원)이다(2017 해사안전감독관 활동백서, 해양수산부, 2018)

해사안전감독관은 항만별․선박별로 연간 및 월간 감독계획에 따라 상시․수시․불시 형태로 선박과 회사의 안전관리실태를 감독하게 되며, 선장(선박), 선박소유자, 안전관리대행업자, 운항관리자 등 3,589명․개소를 지도 감독하고 있다.

여객선은 336개소, 화물선은 2,998개소이며 원양어선은 255척이다(2017 해사안전감독관 활동백서, 해양수산부, 2018)

2. 자율적 안전관리

자율적 안전관리 개념은 선박 또는 해사안전(海事安全)관련 법령에 명확히 정립되어 있지 않으나, 국가해사안전기본계획 전략-2 부문에서 언급되고 있고, 유사하게는「해사안전법」제5장에서 선박 및 사업장의 안전관리체제를 규정하고 있다. 이는 선박회사에서 일정한 기준에 따라 선박, 선원, 화물관리 및 비상대응 분야 등에 대하여 스스로 안전관리계획을 수립하고 이를 승인받아 시행하는 형태로서 넓게는 자율적 안전관리 체계에 해당한다고 보아진다.

“선박 및 사업장 안전관리체제”란 국제해사기구(IMO)에서 정한 국제안전관리규약(ISM)을 국내 입법화한 사항으로 선박회사가 자체적으로 선박안전관리에 관한 11종의 항목을 정하고 이를 준수토록하고 있는 선박안전관리에 관한 선박회사의 자체 계획이다(해양수산부 내부자료). 「해사안전법」제5장에서는 사업장에 대하여는 5년에 1회 정기적 인증심사, 2.5년 주기로 중간 인증심사를 받도록 하고 있고, 선박에 대하여는 매년 의무적으로 인증심사를 받도록 규정하고 있다.

여기서는 국가해사안전기본계획에서 언급하고 있는 자율적 안전관리에 대하여 언급하고자 한다. 자율적 안전관리는 이 계획 전략2 분야(자율적 안전관리 기반확대 및 해사안전관리체계 고도화)에서 기술하고 있는 데 그 중 자율적 안전관리 분야는 (2-1)의 정부의 안전관리 기반 역량 고도화와 (2-2)의 선사의 안전관리 능력제고로 자발적인 안전관리체계 정립 부문이 해당된다.

우선 (2-1)의 ‘정부의 안전관리 기반․역량 고도화 부문’은 관계기관 간 협력강화, 해사안전감독관 제도 정착 등 정부차원의 체계적이고 강력한 안전관리를 추진하는 내용이고, (2-2)의 ‘선사의 안전관리 능력제고로 자발적인 안전관리체계 정립’ 부문은 현장이행 중심의 안전관리 지원, 우수사업자 지정․인센티브 제도 보완으로 선사자율의 안전관리 체계 정착이 그 주된 내용이다.

세부적으로 들어가면 우선, (2-1) 정부의 안전관리 기반․역량 고도화 부문은 다시 4종류로 구성되는데 1)해양안전 관계기관 협력기반 강화 2)해사안전감독관 안전관리 고도화 추진 3)중대해양사고 발생선박 안전관리 강화 4.해양사고 통계개선으로 구성되어 있다.

첫째, ‘해양안전 관계기관 협력기반 강화’ 사항은 정부와 지자체간 협업을 통한 해양안전관리 역량의 불균형 해소 및 해양안전 관계기관의 자체적 역량강화를 지원하는 사항으로 선종별, 업무별 주관부처와 유관기관 간 협력강화를 위한 ‘해사안전정책 협의회’ 구성을 추진하는 등 해사안전 관련부처 협의체를 구성․운영하는 한편, 지자체 관할항만의 안전관리 강화방안 마련 및 해양안전 관련부서(해수부, 해경, 지자체) 간에 정기적 워크숍을 개최하는 게 주된 내용이다. 선박안전관리관련 해수부가 해경 및 지자체에 위임한 업무는 다음 표와 같다.

[표 2-6. 선박안전관리 관련 위임업무]

구분		안전관리
화물선		(선박안전관리체제) 해수부 → 위임·대행 (내항: 지방청, 외항: 한국선급) (외항선 및 사업장 점검) 해수부 (내항선 및 사업장 지도·점검) 해수부 → 위임(지방청)
여객선	국제	(선박안전관리체제) 해수부 → 한국선급(외항선 및 외항 사업장)
	국내	(운항관리제도 운영) 해수부 → 위임(지방청) (안전개선명령) 해수부 → 위임(지방청) (운항관리규정) 해수부 → 위임(지방청) (안전운항지도감독) 선박안전기술공단, 지방청 (출항정지)해수부 → 위임(지방청)
유 · 도 선		(안전관리계획수립) 지자체·해경 (안전관리계획에 따른 지도·감독) 지자체·해경 (검사·안전점검) 지자체·해경 (안전운항을 위한 명령) 지자체·해경
일반 어선		(어선 및 사업장 지도·점검) 해수부 → 위임(지자체)
낚시 어선		(안전운항 조치 지시·명령) 지자체(해경 의견반영) (어선안전 승객 준수사항 고시 및 표지판 설치) 지자체 (낚시어선업자 전문교육 이수 점검) 해수부 → 위임(지자체) (낚시어선 출입·검사) 해수부·지자체
수상레저기구		(수상레저기구, 사업장 및 사업자 안전관리) 해경 (마리나업 등록선박, 마리나업 사업장) 해수부 → 위임(지방청)

* 선박검사는 선박안전관리공단과 한국선급에서 정부대행으로 실시함. 단, 선박안전법 적용대상이 아닌 유선은 관할관청(해경안전해수부 또는 지자체)에서 안전검사 실시

구분	관할 관청
선박등록 (사업면허는 별도)	지방청(여객선, 화물선, 유선 및 도선, 마리나 선박 등)
	해경(수상레저기구: 요트, 고무보트, 모터보트, 수상오토바이)
	지자체(어선 및 낚시어선)
선박검사	해수부 → 대행(선박안전관리공단·한국선급 등)
	해경·지자체 → 대행(선박안전관리공단·한국수상레저안전협회)
	해경·지자체 → 위탁(선박안전관리공단 등)

둘째, ‘해사안전감독관 안전관리 고도화 추진’ 사항은 전문분야별(운항, 감항) 2인1조 감독체계를 구축하고 다양한 선종에 대한 맞춤형 지도·감독 실시하는 한편, 잦은 안전점검에 대한 선사부담 완화 및 선사의 영업활동 지장 최소화, 자율적 안전관리 강화 등을 위해 안전 감독 형태를 선진적으로 변환하기 위해 결함지적 위주의 감독에서 지도․교육 중심의 감독체제로 전환하는 게 그 주된 내용이다.

셋째, ‘중대해양사고 발생선박 안전관리 강화 사항은 중대한 해양사고가 발생하여 안전도정보가 의무공표된 선박에 대한 민ㆍ관 합동점검 및 안전관리 컨설팅 시행, 중대해양사고 2회 이상 발생 해운선사ㆍ안전관리 대행업체 등에 대한 사업장 안전관리체제 특별 지도감독 실시, 안전관리 부실로 인한 사고선사(선박)의 안전관리체제 적정 이행여부 확인, 사고재발방지를 위한 피드백체계를 구축하는 것이다. 선박안전도 공표는 매분기 해양수산부 홈페이지에 게재되는 형태로 이루어진다.

사람이 사망하거나 실종된 사고, 선박이 충돌‧좌초‧전복‧침몰 등으로 멸실되거나 감항능력을 상실하게 되어 수난구호 또는 예인작업이 이루어진 사고, 100㎘(지속성 유류는 30㎘) 이상의 기름이 유출된 사고를 유발한 선박을 대상으로 한다(「해사안전법 시행령」제19조의2).

마지막으로, ‘해양사고 통계개선’ 사항은 외부 변수(해양사고 통계집계 강화, 해양사고 통계 산입기준)에 따라 변동이 심한 해양사고 통계의 신뢰성 제고 방안 마련을 위해 해양사고의 심각성 및 중요성 평가를 위한 ‘해양사고 중요도 평가체계’ 개발, 해양사고 통계의 해사안전분야 활용도 제고를 위한 통계를 세분화하여 인명피해(사망․실종) 통계의 내․외국인 및 성별현황, 구명조끼 착용여부, 경제적 피해액 등 주요항목 신설․관리 방안을 마련하는 한편, 중대 해양사고 분류기준 및 주요 선종별 해양사고 산정기준 마련 등 해양사고통계 분류기준을 정비하는 것이다.

두 번째, (2-2)의 ‘선사의 안전관리 능력제고로 자발적인 안전관리체계 정립’ 부문은 선사의 안전관리 역량지원 확대를 통한 민간중심의 안전관리를 위해 기존 규제 중심의 안전정책을 선사 및 종사자의 자발적 안전관리 역량강화를 위한 지원 대책으로 전환하고, 안전관리에 대한 투자가 단순히 비용요소가 아닌 선사 경쟁력을 결정하는 핵심요소라는 인식을 심어주는 것이 주된 내용으로 1.안전관리체제 이행 선진화 2.해양안전 우수사업자 지정제도 강화 3.선사의 안전관리능력 제고 지원으로 구성되어 있다.

먼저, ‘안전관리체제 이행 선진화’ 사항은 우수선사 및 안전관리 대행업체에 대한 인센티브 제공확대로 자발적 안전관리 투자를 유도하고 특히, 전문인력 부족으로 효과적인 안전관리업무에 어려움을 겪고 있는 영세 소형선사에 대한 맞춤형 안전관리에 중점을 두며, 내항선 안전관리업무 대행사업장에 대한 자체안전관리계획에 대한 인증심사 강화로 기준미달 업체를 해운시장에서 퇴출 유도하는 한편, 대행업체에 대한 인증심사결과 중대결함이 지속적(1회 이상)으로 식별된 기준미달 사업장의 경우 안전도정보 공표 추진하되, 인증심사 결과 중대결함으로 인증서 효력이 정지된 상태에서 불법 행위 등*을 한 경우 강력 행정조치(영업정지 1개월 등) 시행하는 게 주된 내용이다.

내항선은 총 133개 업체에서 전체 안전관리체제 대상선박의 72%(670척)를 안전관리대행 중이나, 연안여객선은 안전관리대행 체제 사업장이 불과 2∼3개 업체에 지나지 않아 대부분 자체적으로 안전관리를 하고 있다.

둘째, ‘해양안전 우수사업자 지정제도 강화’ 사항은 해운선사 등 해사안전 주체가 자발적으로 안전관리 수준을 높여갈 수 있도록 하기 위한 것으로 안전관리업자(안전관리대행업체, 선원관리업체, 선박관리업체 등)에 대해 우수사업자 지정대상 확대 검토하는 등 해사안전 우수사업자 지정대상 확대 및 선정기준을 합리화하고 우수사업자에 대한 인증‧검사 수수료의 경감 및 면제, 선박현대화 지원사업 우대조치 등 제도적 인센티브*와 별개로 안전점검 면제, 우수직원 포상 등 정책적 인센티브 추가 검토하는 등 자율적 안전관리 유인을 위한 우수사업자 인센티브를 확대하는 것이 주요 내용이다.

현행 해사안전법 상 해사안전 우수사업자의 지정대상 업체는「해운법」제4조 및 제24조에 따른 해상여객운송사업자 및 내‧외항화물운송사업자만 해당됨

해양사고 발생빈도, 항만국통제 개선실적, 안전관리체제 심사결과 등 종합평가 대상항목을 구체화하여 선정기준을 합리화 함

ㅇ 목적

- 정부 주도형 안전관리 방식에서 민간이 스스로 안전을 경영의 우선가치로  추구할 수 있도록 해사안전 우수사업자 지정제도 도입 추진

ㅇ 해사안전 우수사업자 지정 기준(해사안전법 제51조의2 제1항, 별표13의2)

- 최근 3년간 다음 산식에 따라 산정되는 해사안전 우수사업자 평가지수가 같은 종류의 사업자 중 상위 100분의 1 이내일 것. 다만, 같은 종류의 사업자가 100개사 미만인 경우에는 상위 1개사를 지정 가능

* 우수사업자 평가지수(100점) = 저사고율(60점) + 안전경영 지표(40점)

1) 저사고율 산정방식

저사고율 =	업체별 해양사고율	+	업체별 사상자율
	총 평가대상의 해양사고율		총 평가대상의 사상자율

2) 안전경영 지표 평가항목

가) 사업자의 고용안정성

나) 선원에 대한 투자 정도

다) 안전관리 전문인력에 대한 투자 정도

라) 선박의 안전관리 수준 정도

마) 안전관리 활동의 결과

[표 2-7. 해사안전우수사업자 지정 제도]

자료 : 해양수산부 내부자료

2018년도에는 내외항 화물운송사업자를 대상으로 우수사업자를 지정할 계획이며, 해사안전 우수사업자 지정의 유효기간은 지정을 받은 날로부터 3년이다. 한편, 우수사업자에 대한 인센티브는 1) 해사안전 우수사업자로 지정되었음을 나타내는 사업장 표지의 제공 2) 해사안전 우수사업자 포상금(500만원) 제공 3) 정책적 지원이다. 정책적 지원부문은 1) 해양수산부 안전점검(해사안전감독관의 정기 감독) 우선 면제(1년) 2) 사업장/운영선박의 안전관리체제 인증심사 시간 단축 3) 연안 화물·유조선 현대화 이차보전사업 심사시 가점(3점) 4) 정부대행검사기관, 해운/물류관련 협회 등 각종 업․단체에 해사안전 우수사업자 홍보 등이며, 아울러 해사안전 우수사업자로 지정되지 않았지만 차 순위 사업자에게도 포상금(2등 150만원, 3등 100만원)을 수여할 계획이다.

해사안전우수사업자로 지정된 경우 기간 중(3년) 중대한 해양사고가 발생할 경우에는 우수사업장 표지를 바로 회수하게 되며, 2018년도에 1개 기존에 우수사업자로 지정되었던 여객선업체에 대하여 우수사업장 표지를 회수한 바 있다.

2018년도의 경우 해사안전우수사업자에는 총 6개 화물운송사업자(내항 및 외항 각각 3개 업체)가 선정되었다. 2019년도의 경우에는 여객운송사업자를 대상으로 우수사업자를 지정할 예정이다.

한편, 해사안전법 상 우수사업자에 대한 인센티브 외에 해운법을 근거로 하여 고객만족도 평가 결과 우수업체에 대한 인센티브 부여 제도는 별도로 시행되고 있으나, 2017년말까지 만족도 평가결과 우수업체에 대한 인센티브 부여 실적은 없다.

셋째, ‘선사의 안전관리능력 제고 지원’ 사항은 선사의 안전관리능력 제고를 통해 안전이 기업 경쟁력의 핵심임을 인식시켜 안전을 최우선시 하는 경영문화를 정착시키기 위해 1)해양수산 CEO에 대하여 안전을 최우선시 하는 안전문화 정착교육, 주입식이 아닌 능동적 참여할 수 있는 토론 및 사례 위주의 강좌를 확대 운영하고 2)안전관리자에 대하여는 안전관리책임자(DP)와 선박 안전관리자의 직무교육을 통합․운영하여 선사 및 선박 안전관리체계 전반에 대한 정보공유 추진하며 3)선사 최고 경영자 및 안전관리책임자를 대상으로 정기적인 간담회 개최 등을 통해 안전관리 수범사례 및 미흡사례 등 공유하고 4)사업장 안전경영시스템 상시 컨설팅 제도 실시하여 사업장 지도․감독 및 안전관리체제 심사시 부적합 사항 지적보다는 관리능력 향상을 위한 교육 및 컨설팅을 실시하는 게 주요 내용이다.

매년 지역별로 해당 지방해양수산청에서 해운선사 CEO를 대상으로 안전교육 등을 실시하고 있으나, 매년 시행되다 보니 시간이 경과할수록 CEO가 직접 참여하기보다는 임원급이 참석하는 경우가 많아져 이에 대한 개선책이 필요로 되고 있다.

제3장. 선행연구 및 가설도출

연안해운 특히 여객운송 분야에서의 기존 선행연구들은 주로 여객수요 예측 연구가 주를 이루고 있다. 이에 반해 선박안전 규제와 여객운송과의 관계와 여객선 이용 패턴 변화에 대한 연구 사례는 거의 찾아볼 수 없었다. 그 이유는 선박안전 규제와 해상에서의 여객운송과의 관계를 모색하는 것은 그 방법론적으로 어려운 측면이 있거나 외관상으로는 관련이 크지 않을 것으로 보이기 때문인 것으로 추정된다.

그러나 세월호 사고 이후 연안여객선에 대한 정부의 선박안전정책이 대폭 강화된 점과 이로 인한 여객운임 인상이 크지 않은 점, 사고로 인한 전국민적 트라우마(trauma, 외상후 스트레스 장애)에도 불구하고 해상교통 이용객이 지속적으로 증가하고 있는 추세 등을 고려한다면 안전규제강화로 인해 일정 부분 외부경제 효과가 있었을 것으로 추정된다.

김정수,「정책학입문」, (문우사, 2016), p.96, “외부경제성”이란 재화나 서비스를 구입하기 위한 비용을 지불하지 않은 다른 사람들도 그 혜택을 누릴 있다는 의미로, 생산자나 소비자의 경제활동이 시장거래에 의하지 않고 직접적으로 또 부수적으로 제3자의 경제활동이나 생활에 영향을 미치는 것을 외부경제 효과라고 하는 데, 그 영향이 이익일 경우엔 외부경제, 손해일 경우엔 외부불경제라고 한다.

이에 따라, 본 연구에서는 안전규제와 여객선 수요 및 이용 패턴 연구에 도움이 될 수 있는 여객선과 항공 관련 여객수요, 연안여객선 안전관리 및 자율적 안전관리 분야 등 3개 분야에 대한 선행연구를 살펴보고 이를 토대로 가설을 제시해보고자 한다.

제1절. 여객수요 분석

1. 연안여객 수요

장철호(2018)는 연안여객운송의 경영성과 제고에 관한 연구에서 최근 내항여객선업체는 이용객 감소와 인건비 및 운영비 상승에 따른 채산성 악화, 안전규제 강화 등을 이유로 서비스의 질을 낮추거나 일방적인 항로폐쇄 등이 문제로 대두되고 있다고 언급했다. 아울러 여객선 업체는 규모에 의한 비효율성이 발생하고 있어 대규모 투자에 의한 업체별 규모 확대가 필요함을 주장하였다.

이용섭(2018)은 연안여객선의 운임지원 사업을 전 국민으로 확대하는 것은 도서지역 유입인구를 증대시켜, 지역경제 활성화 및 생산인구(일자리) 창출이라는 선순환 구조를 확립하고 국토의 균형 발전을 가져온다고 주장하면서, 항공요금은 209.6원/㎞로 단위운임이 가장 높고, 다음으로 KTX 164.4원, 고속버스 62.4원, 시외버스는 116.1원, 연안여객선의 평균 단위운임은 362.9원으로 각 수송수단별 ㎞당 단위운임의 전체평균이 111원 수준임을 고려할 때 연안여객선은 그 운임이 3.3배 높은 실정임을 주장하였다.

박용안(2017)은 내항여객 수요함수 추정과 운임정책 파급효과 분석에서  세월호 참사 이후 내항여객에서 다양한 혁신적 조치들이 이뤄지면서 도서지역 지자체들과 사업자들은 원가인상과 이에 따른 내항여객 운임의 상승, 이용여객의 감소를 우려하고 있다고 언급하면서, 내항여객운송 시장에서 수요가 어떠한 특성을 지니며, 수요함수를 규명하는 것은 운임변화와 규제에 따른 영향은 물론이고 향후의 시장 전망을 하는 데에 유용하며, 여객 통행패턴은 운송수단들에 대한 여객의 선호를 고찰하고 이에 따른 운송수단의 분담율을 구하는 데 유용하다고 주장하였다.

또한, 최근 ICAO(국제민간항공기구) 분석기법인 여객운송 수요(인․㎞)는 주요국의 실질 국내총생산(GDP)과 여객킬로(인․㎞)당 실질 여객수입에 의해 결정된다는 회귀분석 사례의 일종인 ICAO(국제민간항공기구) 분석기법을 이용하여, 운임, 국민소득 지표, 인구변동(도시와 도서지역 인구) 등을 투입 독립변수로 하고 수요함수를 패널자료 모형과 분석결과를 통해 검토하였다. 그 결과, 탄력운임제 도입에도 불구하고 수요가 2∼3년 단기간에 증가될 수 있음을 밝히고 있다.

이석윤(2001)은 선박검사기관의 역할에서 해양사고 원인의 완전제거는 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 가능하다고 하더라도 막대한 비용이 소요된다. 이러한 원인제거에 소요되는 비용은 제품의 원가나 시설공사비 등을 상승시켜 시장경제에서의 가격경쟁력 저하로 이어지며 따라서 업체의 경제적 부담을 가중시킨다. 곧 이러한 조치는 선박의 Hire base를 상승시켜 운임경쟁력 저하를 가져오게 한다.

선가상각비(船價償却費)를 포함한 선박운용에 소요되는 모든 경비(cost) 성격의 비용.

따라서 안전조치 강화로 인한 선박의 Hire base 상승비용과 안전조치 이전의 상태에서 해양사고가 발생했다고 가정할 경우의 사회적 보상비용을 검토하여 감항성에 가장 결정적인 영향을 주는 사고형태에 국한하여 최소한의 안전기준을 강화하므로서 비용절감을 꾀하는 방안이 도입되고 있으며, 철저한 사고원인 제거가 선박의 신뢰성 향상에는 기여하겠지만 효과에 비해 과다한 비용을 투입하면서까지 선박의 신뢰성을 우주여행선의 신뢰성 정도로 높일 필요가 없다고 주장하였다.

https://terms.naver.com/entry.nhn?docId=382339&cid=42329&categoryId=42329.

해상운송에 있어서, 선박이 통상의 위험을 견디고 안전한 항해를 하기 위하여 필요한 인적ㆍ물적인 준비를 갖추는 것 또는 이를 갖춘 상태이다. 상법에서는 감항능력(堪航能力)이라고 표현하고 있으며, 선체능력ㆍ감하능력ㆍ항해능력 등을 내용으로 한다.

안기명(1998)은 우리나라 연안해운 여객수요 예측에 관한 실증연구에서 여객수요 예측을 위해 국내총생산, 14세 이상 인구, 교통산업 및 해운산업의 부가가치, 영업거리, 과거의 여객수요를 독립변수로 하고 여객수요를 종속변수로 하여 시계열분석과 회귀분석을 통해 1998년 이후 향후 5년간 여객수요를 예측하고는 이동평균법은 약간 증가, 회귀분석 결과로는 다소 감소하는 추세로 나타났음을 주장하였다.

[표 3-1. 연안여객수요에 관한 선행연구]

연구제목	저자	년도/출처	연구내용
연안여객운송의 경영성과 제고에 관한 연구	장철호	2018/ 박사학위논문	- 내항여객선업체는 이용객 감소와 운영비 상승 등으로 채산성 악화, 안전규제 강화 등을 서비스의 질을 낮추고 있음 규모에 의한 비효율성이 발생하고 있어, 대규모 투자에 의한 업체별 규모 확대가 필요함을 주장
연안여객선 운임지원이 도서지역 경제활성화에 미치는 영향 연구	이용섭	2018/ 목포해양대 박사학위문문	- km 당 단위운임은 고속선(545.6) > 일반선(473.0) > 쾌속선(389.3) > 차도선(338.7) > 초쾌속선(336.5) > 쾌속카페리(240.6) 순으로 나타났다. 비교적 장거리 노선의 경우 단위운임이 더 낮아지고 있음 - 연안여객선의 운임지원 사업을 전 국민으로 확대하는 것은 도서지역 유입인구를 증대시켜, 지역경제 활성화 및 생산인구(일자리) 창출이라는 선순환 구조를 확립하고 국토의 균형 발전을 가져온다고 주장
내항여객 수요함수 추정과 운임정책 파급효과 분석	박용안	2017/ 해운물류연구	- 세월호 사고 이후 다양한 조치로 원가인상 및 여객운임 상승, 이용객 감소 우려 언급 내항여객운송시장에서 수요함수 규명은 운임변화와 규제에 따른 영향과 향후 시장 전망에 유용하며, 여객 통행패턴과 운송수단에 대한 이용객 선호 고찰에 유용함을 주장
선박검사기관의 역할	이석윤	2001/ 선박안전 (선박안전기술공단)	안전조치 강화는 업체의 경영부담 초래 및 운임경쟁력 약화 초래 사고원인 제거는 결정적 영향을 초래하는 사고 형태에 국한하여 최소한의 안전기준 강화가 적절함을 주장
우리나라 연안해운 여객 수요 예측에 관한 실증연구	안기명	1998/ 한국해양대학교 사회과학논총	여객선업체의 경영효율화를 위해서는 운항관리자 제도 폐지 여객선은 소득증가 및 생활수준 향상 등으로 고성능선박으로 대체 필요함을 주장
도서민 여객선 운임지원제도 개선방안에 관한 연구	장운재, 노창균	1996/ 국제관광및환대 연구지	높은 여객선 운임은 여객선 이용을 기피하는 요인으로 작용 도서민에 대한 운임지원은 안정적인 여객수요를 확보하여 여객선의 안전성을 높일 수 있으며, 안정적인 수송수요확보는 선사의 운임인상을 억제할 수 있어 도서관광 활성화에 기여함을 주장.
내항해운의 오늘과 대책⑤ : 내항해운의 21세기 비전과 전략적 방향③	김길수	1995/ 한국해사문제연구소	여객수요를 창출하는 것은 외생변수 외에 선사의 서비스 정신 및 현대적 경영방법에 달려있으므로 서비스 개선에 노력해야 함을 주장
금강하구 연안해운의 여객운송개발에 관한 연구	김덕수	1986/ 한국해운학회	해상운임은 해운거래의 가장 중요한 조건의 하나로서 일반 상품의 가격에 상당함. 운항수입이 경상이익의 태반이며 여객선업에서 운임 구조의 현실화가 운항수지 개선에 있어 가장 큰 문제임

2. 항공수요

한상린외2(2017)는 가산자료모형을 이용한 항공수요 결정요인 분석에서 관광목적은 전체수요, 국내 및 국제선 수요 3종 모두에서 정(+), 저비용항공사는 총 수요 및 국내선 수요에서 정(+), 안전성 등 기능적 속성은 장거리 운항임을 감안 국제선 수요에서 정(+), 감성적 속성/대중성, 자유로운 이미지 등은 총 수요 및 국내선 수요에서 정(+)의 영향이 나타난 것으로 제시하였다.

아리온토야(2013)는 항공여객 수요예측에 대한 실증 연구, 인천-울란바토르 국제노선 중심으로-에서 독립변수의 선택과 독립변수의 민감도 분석이 필요하다고 주장하였고, 항공운송수요의 결정요인은 15종으로 설명하면서 대표적으로 운임, 운항 빈도, 소득 등 3종을 제시하고는 안전(신뢰성․평판)은 7번째 요인으로 나타내었다.

Garrick Blalock외2(2007)는 미국에서의 9/11 테러 이후 항공보안조치가 항공기 이용 수요에 미치는 영향 연구에서 의회명령에 의한 두 가지 검색 강제화(여객 및 화물 검색)는 9/11테러이후의 항공보안에 있어 가장 두드러진 변화였고, 화물검색은 모든 항공기에서 약 6%의 여객수, 국내 가장 번잡한 50개 공항에서의 여객수는 약 9%의 감소를 보였으며, 여객검색의 연방화는 여객수 변화에 거의 영향이 없다고 주장하였다.

또한, 수요 감소는 화물검색으로 인한 예기치 못한 결과이며, 항공기 운임변화, 공항의 특정 충격, 운항일정 변경, 기타 다른 요소와 동시에 일어나지는 않음을 제시하고 있으며, 항공여행의 감소로 인해 대략적으로 항공 산업에서 약11억 달러의 손실이 발생했고, 그 손실의 11%는 직접적으로 9/11테러의 영향으로 발생했음을 제시하였다.

[표 3-2. 항공수요에 관한 선행연구]

연구제목	저자	년도/출처	연구내용
가산자료모형을 이용한 항공수요 결정요인 분석	한상린, 문지효, 이명성	2017/ 상품학 연구	- 항공수요 결정요인 중, 낮은 운임은 총 수요와 국내선에서 정(+)의 영향을, 안전성 등 기능적속성은 장거리 운항 국제선 수요에서 정(+)의 영향이 있다고 제시
항공여객 수요예측에 대한 실증 연구	아리온토야	2013/ 한국항공대학교 석사학위 논문	- 항공운송 수요 결정요인을 15종으로 설명하면서, 대표적으로 운임, 운항빈도, 소득 등 3종을 제시 안전(신뢰성, 평판)은 우선순위 중 7번째 요인으로 나타남을 주장
The Impact of Post- 9/11 Airport Security Measures on the Demand for Air Travel	Garrick Blalock, Vrinda Kaditali. Daniel H.Simon	2007/ The Jour- nal of Law & Econo- mics	9-11테러에 따른 의회명령으로 여객 및 화물 검색을 의무화함 화물검색으로 인해 미국 내 모든 항공기에서 약 6%의 여객 감소, 가장 번잡한 50개 공항에서 약 9%의 여객 감소를 보임 항공여객의 감소로 항공산업에서 약 11억 달러의 손실이 발생, 그 손실의 11%는 9-11테러의 직접적 영향에 기인하였음을 주장

제2절. 연안여객선 안전관리

백온유(2016)는 연안해운 기업의 경영에 미치는 안전관리 요소 분석에 대한 연구에서 해양사고는 해운기업의 브랜드 가치에도 많은 영향을 미칠 수 있어 해운기업의 경우 이용객은 점차 늘고 있음에도 불구하고 선박은 매우 불안전하고, 특히 사고대처에 미숙하다는 부정적인 인식이 높으므로, 해양사고는 해운기업의 이미지를 상승시키고, 브랜드 가치를 높이기 위해서는 사고에 대한 인식의 변화가 필요한 실정이라고 주장하였다.

허경준(2016)은 다중이용선박 안전관리 실태에서 세월호 사고 이후 정부가 후속대책이 부족함이 많아 이에 대한 보완책 마련이 필요함을 주장하고, 5가지를 제언한 바, 우선 각 개별법에 산재해 있는 다중이용선박 안전관리기능을 국민안전처로 통합하여 일원화(안전관리의 책임성을 향상)하고, 둘째, 여객선안전관리에 관한 규정을 국제적수준인 ISM Code에서 규정한 안전조치 수준으로까지 상향하여야 하며, 셋째, 현재 민간에 위임하고 있는 안전관리사무 국가사무로 환원하여야 하며, 넷째, 사고는 예견 가능성의 한계를 벗어나 있으므로 ‘대비’에 대한 보다 더 많은 투자가 필요하므로 정책적 의지 필요하고 마지막으로 운항과 관련된 각각의 주체들을 효과적으로 통제‧관리할 수 있는 해양재난관리 체계에 대한 모니터링 시스템을 구축해야 한다고 주장하였다.

김용준(2015)은 해양사고의 형사법적 문제점 및 그 개선방안에서 인력부족, 전문성 부족으로 인한 타율적 규제의 한계 및 기업범죄에 효과적으로 대처하지 못하는 우리나라 현행법 체계를 감안할 때, 해운기업이 자율적·적극적으로 해양사고를 사전 예방할 수 있도록 안전관리체제에 대한 제도개선을 통해 세월호 참사와 같은 대형해양사고의 재발을 방지 할 필요가 있다고 주장하였다.

“안전관리체제는 ISM Code(국제안전관리규약)의 요구사항을 의무적으로 반영하여 해운기업이 자신의 특성에 맞게 자율적으로 수립하는 선박의 안전운항을 위한 자기규제”라고 개념을 제시하였다.

황광일(2014)은 세월호 사고 발생에 따른 여객선 승객의 안전의식 변화에서 사고 이전과 이후 국내 여객선 승객의 안전의식 변화를 비교, 분석하였다. 이 설문조사는 우연하게도 세월호 사고 이전에 설문조사를 실시한 바 있어 동일 내용으로 사고 이후의 상황으로 설문조사를 다시하고 사고 이전과 이후를 비교하였다.

응답자의 86.9%가 현재 주로 동영상으로만 진행되는 안전교육 방법의 개선이 필요하다고 응답하였으며, 일반인 대상의 승선 안전교육시스템의 변화가 필요한 것으로 분석되었다고 하였다. 사고 전 수동적이고 소극적인 항목에 대한 응답이 높았던 반면, 사고 후 에는 능동적이고 적극적인 응답률이 증가한 점은 가장 주목할 만한 변화임을 강조하였고, 그러나 세월호 사고 이후의 설문결과에서는 상기 첫째, 둘째 결론과 같이 상호 모순된 응답을 보이고 있는데, 이는 현재 일반 승객은 언론을 통해 전달받은 사고의 전개과정에 관한 부정적, 감성적 경험과 개인행동의 현실적, 이성적 판단이 혼재되어 있기 때문인 것으로 분석하였다.

이석윤(2001)은 선박검사기관의 역할에서 안전기준 강화는 선박건조가격 또는 선박운용비용의 상승을 초래하여 해운업계의 비용증가를 유발시키는 데  이는 경제적인 문제로 나타나게 된다고 하였다. 이는 안전기준 강화 문제와 선박운항의 경제성 문제가 상호 역기능적 관계에 있기 때문이다. 이러한 비용증가는 해양사고로 인하여 수반된 환경오염이나 인명손실 및 재산손실 등 피해비용에 비하면 훨씬 저렴하고 또한 보험금 납부와 같은 부보적 성격을 가진 비용이라는 점에서 긴 안목으로 볼 때 안전에 대한 적절한 투자가 오히려 경제적 부담을 경감시켜 준다고 주장하였다.

또한, 안전성은 신뢰성과 비례한다고 주장하면서, 선박에 대한 신뢰성이라 함은 선박이 항행함에 있어 선체 또는 설비의 고장이나 인체 또는 해양환경에 위해를 주는 사고가 발생함이 없이 운항할 수 있는 확률이라고 주장하였다.

[표 3-3. 연안여객선 안전관리에 관한 선행연구]

연구제목	저자	년도/출처	연구내용
연안해운 기업의 경영에 미치는 안전관리 요소 분석	백온유	2016/ 목포해양대학교 박사학위 논문	- 해운기업의 경우 이용객은 점차 늘고 있음에도 불구하고 선박은 매우 불안전하고, 특히 사고대처에 미숙하다는 부정적인 인식이 높아 - 해양사고는 해운기업의 이미지를 상승시키고, 브랜드 가치를 높이기 위해서는 사고에 대한 인식의 변화가 필요한 실정
다중이용선박 안전관리 실태	허경준	2016/ 연세대학교 석사학위 논문	- 세월호 사고 이후 정부가 후속대책에 대한 보완책 마련이 필요하다고 하면서 - 여객선안전관리에 관한 규정을 국제적수준인 ISM Code에서 규정한 안전조치 수준으로까지 상향해야 함을 주장,
해양사고의 형사법적 문제점 및 그 개선방안	김용준	2015/ 고려대학교 박사학위 논문	- 인력부족, 전문성 부족으로 인한 타율적 규제의 한계 및 기업범죄에 효과적으로 대처하지 못하는 우리나라 현행법 체계를 감안할 때, - 해운기업이 자율적·적극적으로 해양사고를 사전 예방할 수 있도록 안전관리체제에 대한 제도개선을 통해 대형해양사고의 재발을 방지 할 필요가 있다고 주장
세월호 사고 발생에 따른 여객선 승객의 안전의식 변화	황광일	2014/ 한국마린엔지니어링학회지	- 세월호 사고 이전과 이후 국내 여객선 승객의 안전의식 변화를 비교, 분석하고 - 사고 전 수동적이고 소극적인 항목에 대한 응답이 높았던 반면, 사고 후 에는 능동적이고 적극적인 응답률이 증가한 점은 가장 주목할 만한 변화임을 강조함
선박검사기관의 역할	이석윤	2001/ 선박안전 (선박안전기술공단)	- 안전기준 강화는 선박건조가격 또는 선박운용비용의 상승을 초래하여 해운업계의 비용증가를 유발시키는 데 이는 경제적인 문제로 나타나고 - 긴 안목으로 볼 때 안전에 대한 적절한 투자가 오히려 경제적 부담을 경감시켜 주고 - 안전성은 신뢰성에 비례하나, 선박과 같은 연속구조물의 경우에는 신뢰도 계산은 매우 복잡하며 정확성도 결여됨을 주장

제3절. 자율적 안전관리

김주환 외(2017)는 연안여객선사 안전관리운영 효율성 분석에서 자발적 안전관리 수준이 높은 업체는 중대해양사고 발생율이 낮게 나타났고 안전관리수준이 낮은 업체는 중대해양사고 발생율이 높게 나타났다고 주장하였다.

김용준(2016)은 세월호 사고로 표면화된 선박분야 안전규정의 문제점 및 개정법의 개선방안에서 안전관리책임자의 업무범위 및 책임소재 명확화, 문서보관 및 자료 관리 의무화(책임소재 명확화), 시정조치의 책임자를 특정할 필요, 선상비상훈련의 실시(선원법 제63조) 관련 형사제재수단 필요, 투명성을 통한 자율적 규제의 실효성 담보 필요, 외항선 및 내항선의 국제협약 국제자체안전관리 규정(ISM Code) 동일 적용 필요, 해운법상 면허취소 사항은 그 실효성이 미약하여 제도개선 필요 등을 그 개선방안으로 제시하였다.

백종배(2009)는 자율안전관리제도의 실효성 강화방안 연구에서 정책적 제언으로서 1)평가체계와 항목 개선 2)배점항목 및 점수비율 조정 3)협력사 근로자에 대한 체계적인 관리 4)실사 평가단에 따른 평가 표준편차 개선 4)평가 근거자료 시기적인 일치 5)근로자 대표의 참여 유도 6)근로복지공단 협력사 재해율 자료 제공 7)조선업종 근로자 수에 대한 철저한 확인 8)안전관리수준 자율평가 사업을 활성화하기 위한 유인책 마련 9)자율안전관리의 특성을 살린 결과지표의 사용 지양을 제시하면서, 장기 방안으로는 평가지표 개발 방안 강구, 자율안전관리 평가체계에 안전문화 측정 포함 및 수준 높은 인증제도와의 상호 연계 등을 제시하였다.

[표 3-4. 자율적 안전관리에 관한 선행연구]

연구제목	저자	년도/출처	연구내용
안여객선사 안전관리운영 효율성 분석	김주환, 최종진, 김화영	2017/ 해양안전환경학회지	- 자발적 안전관리 수준이 높은 업체는 중대해양사고 발생율이 낮고, - 안전관리수준이 낮은 업체는 발생율이 높게 나타났음을 주장
세월호 사고로 표면화된 선박분야 안전규정의 문제점 및 개정법의 개선방안	김용준	2016/	투명성을 통한 자율적 규제의 실효성 담보 필요, 외항선 및 내항선의 국제협약 국제자체안전관리 규정(ISM Code) 동일 적용 필요성을 선박분야 안전규정 개선 방안으로 제시
자율안전관리제도의 실효성 강화방안 연구	백종배	2009/ 산업안전보건연구원	정책적 제언으로서 자율안전관리의 특성을 살린 결과지표의 사용 지양을 제시하면서, 장기 방안으로 평가지표 개발 방안 강구, 자율안전관리 평가체계에 안전문화 측정 포함 등을 제시

제4절. 가설 도출

앞서 살펴본 선행연구 내용들을 토대로 안전규제강화가 연안여객선 이용 패턴에 미치는 영향 연구를 위해 다음과 같은 가설을 도출해낼 수 있다.

우선 내항여객선업체는 안전규제 강화로 선원들은 이용객 신분 확인, 안전기준 준수 여부 확인 등 업무 증가로 선내 이용객에 대한 서비스 제공에 시간을 투입하기가 더 어려워져 여객서비스 제공에 소홀해지게 된다(장철호, 2018). 이는 곧 해당 선박에 대한 여객선 이용객 감소를 가져온다(김길수, 1995). 목포권역 간담회(2018)에서도 참석한 사업자들은 특히, 이용객 탑승객 신분확인을 3중(매표시, 개찰시, 승선전)으로 하도록 되어 있고, 또 신분증 미소지자에 대한 승선거부 등에 따른 이용객 불만이 끊이지 않는다고 개선이 필요함을 제시한 바 있었다. 따라서 이를 근거로 ‘안전규제강화는 선내 서비스 질에 부(-)의 영향을 미칠 것이다’라는 가설(1-1)을 제시한다.

침해되는 보호법익에 대한 위험발생의 가능성이 클수록 안전장치 또한 다층적이고 견고해야 한다(김용준, “해양사고의 형사법적 문제점 및 그 개선방안”, 고려대학교박사학위논문, 2016, p .131).

이러한 선내 서비스 품질 저하는 이용객 감소를 초래(장철호(2018);이석윤(2001)하므로 이의 개선을 위해 인력 증원 및 시설 투자 재원 확보를 위한 운임인상이 중요하나, 적정운임 유지를 통한 여객수요 창출을 위해서는 운임인상도 사실상 어렵게 된다(박용안(2017);장운재·노창균(1996)). 해양수산부 목포권역 여객선사 회의에서도 동 회의에 참석한 사업자들이 운임인상이 필요하나 여러 가지 사유로 운임인상이 사실상 불가하여 사업이 힘들다는 의견을 제시한 바 있었다. 이를 통해 ‘서비스 품질 저하는 운임유지에 부(-)의 영향을 미칠 것이다’라는 가설(1-2) 제시가 가능하다.

해양수산부 주관으로 2018.2.22. 목포항여객선터미널에서 여객선사 15개 업체가 참여한 가운데 목포권역 선박안전해설사 운영 설명회를 가진바 있다(해양수산부 내부자료).

따라서, 안전규제강화는 선내서비스 저하를 초래하고 이는 다시 이용객 감소 및 운임인상의 걸림돌로 작용하여 결국 업체의 경영에 악영향을 미치게 되므로 ‘안전규제강화는 업체의 경영에 부(-)의 영향을 미칠 것이다’를 ‘가설 1’로 제시할 수 있다.

둘째, 강화된 안전규제에는 여러 가지가 있으나 여기에서는 대표적인 규제중 하나인 해사안전감독관 제도 도입을 토대로 살펴보면, 안전규제 강화는 선박종사자로 하여금 선박의 결함지적에 따른 항행정지 등의 행정명령을 받지 않도록 안전기준을 준수하도록 강제하기 때문에 결함발생 예방을 위한 자발적·자율적 안전관리에 시간과 노력을 투입하지 않을 수 없다. 안전규제 또한, 해양사고 예방을 위해서는 선박안전에 관한 타율적 규제의 한계가 있고 선박의 안전운항을 위한 자율적 규제(강제적 자기규제)인 안전관리체제(ISM Code)의 수립·시행이 중요(김용준, 2016)하므로 규제강화는 자율적인 안전관리를 강화하는 데 일부 기여하게 된다. 이를 토대로 ‘안전규제강화는 자율적 안전관리 제고에 정(+)의 영향을 미칠 것이다’라는 가설(2-1)을 제시할 수 있다.

한편, 자율적 안전관리는 스스로 안전관리 활동을 시행하므로 해사안전감독관이나 선박검사관 등이 놓칠 수 있는 위해요인을 선원 스스로가 제거하게 되므로 그만큼 사고 요인은 줄어들게 된다. 특히 선박의 특성상 운항 중에는 안전기준 준수 여부를 확인하는 외부 감시인력이 없기 때문에 스스로 안전관리에 노력하는 것은 해양사고 예방에 매우 중요하다 할 수 있겠다. 따라서 자발적 안전관리 수준이 높은 업체는 해양사고 발생율이 낮을 가능성이 높다(김주환 외, 2017). 이러한 점에서 ‘자율적 안전관리 제고는 사고감소에 정(+)의 영향을 미칠 것이다’라는 가설(2-2) 제시가 가능하다.

한편, 선박에 대한 신뢰성이라 함은 계획된 설계조건의 해상상태 및 적하상태 하에서 내용연수기간에 걸쳐 목적하는 운송하는 조건으로 항해함에 있어 선체 또는 설비의 고장이나 인체 또는 해양환경에 위해를 주는 사고가 발생함이 없이 운항할 수 있는 확률이라고 할 수 있으며, 신뢰성의 정도 즉, 신로도 제고는 바로 선박의 감항성 제고에 직결된다(이석윤, 2001, p. 42).

선박에는 인적과실, 선체강도해석, 선체주요 부재의 제조 과정 등  선박의 설계에서부터 운항에 이르기까지 신뢰성에 영향을 주는 불확실한 요소가 너무 많다. 따라서 결과론적으로 단기적으로는 사고가 감소할 경우 신뢰성은 제고된다 할 수 있다. 또한, 신뢰도 제고는 해운업체의 이미지를 상승시키므로 해당 업체의 브랜드 가치가 높아지게 된다(백온유, 2016). 따라서 ‘사고감소는 신뢰도 제고에 정(+)의 영향을 미칠 것이다’라는 가설(2-3) 제시가 가능할 수 있다.

‘신뢰성’은 어떤 시스템, 기구, 부품 등이 계획된 사용조건하에서 의도하는 기간 동안 설정된 기능을 고장없이 수행할 수 있는 확률을 말하며, 안전성은 신뢰성에 비례하나, 선박과 같은 연속구조물의 경우에는 신뢰도 계산이나 추산은 매우 복잡하며, 정확성도 결여된다(이석윤, ‘선박검사기관의 역할’, 선박안전(선박안전기술공단), 2001, p. 42).

이를 종합하여 ‘안전규제강화는 신뢰도에 정(+)의 영향을 미칠 것이다’라는 ‘가설 2’를 제시할 수 있다.

가설 1과 가설 2의 도출과정을 살펴보면, 안전규제강화는 운임인상 및 선내서비스의 품질을 저하시켜 업체의 경영부담을 가중시키고 해당 선박이나 선종의 이용객 감소에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 운임인상은 이용객 감소를 가져오게 된다. 이는 곧 ‘경영부담 가중은 해당 선종의 이용객 감소에 부(-)의 영향을 미칠 것이다’라는 가설(3-1) 제시가 가능하다.

아울러, 신뢰도 제고는 불확실성을 조금이라도 제거하여 안전사고가 발생하지 않은 경우 가능한 사항이므로 해당 선박 또는 선종에 대한 신뢰도 또는 안전성이 제고되어 해당 선박이나 선종에 대한 이용객은 증가할 것으로 예상된다. 따라서 ‘신뢰성 증가는 해당 선종의 이용객 증가에 정(+)의 영향을 미칠 것이다’라는 가설(3-2) 제시가 가능한 것으로 판단된다.

이를 토대로 ‘안전규제강화는 여객선이용 패턴에 영향을 미칠 것이다’라는 ‘가설 3’을 제시할 수 있다. 가설을 모두 정리하면 다음과 같다.

[표 3-5. 가설 정리]

구분	가설 내용
가설 1	안전규제강화는 업체의 경영에 부(-)의 영향을 미칠 것이다.
(가설 1-1)	안전규제강화는 선내 서비스 질에 부(-)의 영향을 미칠 것이다.
(가설 1-2)	선내서비스 질 저하는 현행 운임유지에 부(-)의 영향을 미칠 것이다.
가설 2	안전규제강화는 신뢰도에 정(+)의 영향을 미칠 것이다.
(가설 2-1)	안전규제강화는 자율적 안전관리 제고에 정(+)의 영향을 미칠 것이다.
(가설 2-2)	자율적 안전관리 제고는 사고 감소에 정(+)의 영향을 미칠 것이다.
(가설 2-3)	사고 감소는 신뢰도 제고에 정(+)의 영향을 미칠 것이다.
가설3	안전규제강화는 여객선이용 패턴에 영향을 미칠 것이다.
(가설 3-1)	경영부담의 증가는 해당 선종의 이용객 증가에 부(-)의 영향을 미칠 것이다.
(가설 3-2)	신뢰도 증가는 해당 선종의 이용객 증가에 정(+)의 영향을 미칠 것이다.

제4장. 자료의 수집

1. 이용객수

2017년 12월말 기준 1년간 연안여객선의 여객 수송 인원은 16,909천명으로 전년 대비 9.6% 증가하였다. 지난 2014년 4월에 발생한 세월호 침몰사고로 2014년에는 여객 수가 급격히 감소하여 2013년 16,062천명 보다 약 1백8십만명이 줄어든 11.2%가 감소하였으나 2017년 들어 여객선 이용객은 세월호 사고 이전 이상의 수준으로 회복되었다. 여객선 이용객 수가 세월호 사고 이전 수준으로 회복하는 데에 3년이 소요되었다.

1993년 10월에 발생한 여객선 서해훼리 침몰사고 때에는 사고 이전시기로 회복하는 데에 약 1년이 채 안 걸린 점을 감안하면, 세월호 사고 이후의 여객선 이용객 수는 서해훼리 침몰사고 때와 비교해서 사고 이전 수준으로 회복되는 데에 2년 6개월 이상이 더 걸린 셈이다. 이는 인천-제주 간 대형 카페리 여객선 운항이 중단된 점도 있지만, 국민들의 여객선 사고에 대한 정신적 충격이 서해훼리 때보다 더 큰 것에 기인한 것으로 추정된다.

[그림 4-1. 최근 10년간 연안여객선 여객 수송현황]

자료 : 내항/연안해운 통계연보(한국해운조합, 2008～2018)

[그림 4-2. 서해훼리 사고 관련 10년간 연안여객선 여객 수송현황]

자료 : 내항/연안해운 통계연보(한국해운조합, 1988～1998)

한편, 연안여객선을 이용하는 여객은 크게 두 종류로 구분할 수 있는 데 일반 여객과 도서민(島嶼民) 여객이다. 일반 여객은 관광 등의 목적으로 여객선을 이용하는 경우이며, 도서민 여객은 섬주민으로서 그야말로 섬에 거주하면서 일시적으로 육지를 방문하는 이용객이다. 도서민은 「도서개발촉진법」에서 정하는 섬 지역에 거주하는 주민으로, 여객선 이용시에는 정부 지원금에 의해 일정금액의 도서민 요금할인을 받는다. 2017년도 말 기준 전체 여객 수 1천6백9십만명 중 일반 여객은 1천3백1십만명으로 전체 여객의 78%를 차지하여 연안여객선을 이용하는 여객은 주로 관광 여행 등을 목적으로 하는 일반여객선이다. 한편 도서민의 여객선 이용객 수는 최근 5년간 큰 증감 없이 3백6십만명 내지 3백7십만명 사이에서 머물고 있다.

“도서민”이란 만조(滿潮) 시에 바다로 둘러싸인 지역으로 제주특별자치도 본도(本島), 방파제 또는 교량 등으로 육지와 연결된 때부터 10년이 지난 도서를 제외한 지역(이를 “도서”라 한다)에 거주하는 주민을 뜻한다(「도서개발촉진법」제2조제1항).

여객선 선종별 이용객 수를 살펴보면 2017년말 기준 전체 약 1천7백만명 중에서 차도선이 9백6십만명을 운송하여 거의 반 이상을 운송하고 있다. 5년 전과 비교하면, 차도선과 일반선 이용객 수는 각각, 약 1천3백만명, 2천만명 늘었으나, 오히려 카페리나 고속선은 각각 약 46만명, 38만명이 줄었다.

[그림 4-3. 연안여객선 선종별 여객 수송현황 /2017년～2012년 비교]

구분	카페리	일반선	고속선				차도선
			소계	고속선	쾌속선	초쾌속선
2017년	2,246	2,828	2,229	42	705	1,482	9,607
2012년	2,704	1,578	2,646	477	867	1,302	7,610

자료 : 연안여객선 업체현황(한국해운조합, 2012～2018)

그러나, 차도선을 제외하고 사고 선종인 카페리선의 경우 차량운송 실적은 세월호 사고에도 불구하고 줄어들지 않고 계속 늘어났다. 2017년말 기준 카페리선의 차량 수송실적은 총 약 2백42만대로, 사고 연도인 2014년도 약 2백12만대보다 약 30만대가 늘어났다. 이 점은 선박사고로 인한 인명피해의 우려가 없는 차량(화물)의 경우 카페리선을 계속 이용하였고 그 양은 오히려 계속 증가하고 있음을 보여주고 있다.

즉, 세월호 사고 이후 국민들은 여객선 이용 안전에 대한 우려의 특성 상 이용객 들이 카페리선 이용을 꺼리는 인식이 있어, 여객선을 이용하는 경우  에는 다른 여객선 선종이나 대체 교통수단을 이용한 것으로 보이나, 차량은 대체 운송수단이 많지 않아 기존의 사고 우려에 관계없이 카페리선으로 차량 운송을 했다는 의미로 카페리여객선은 지속적 운항이 필요함을 보여주고 있다.

[표 4-1. 카페리선 및 차도선의 차량수송실적, 2012년～2017년 비교]

[단위 : 천대]

구분	2012년	2013년	2014년	2015년	2016년	2017년
카페리선	2,001	2,223	2,124	2,248	2,257	2,422
차도선	-	493	409	398	491	569

자료 : 연안여객선 업체현황(한국해운조합, 2012～2018)

2. 사고현황

2017년도말 기준 내항여객선 사고는 전년도 56건 대비 30% 감소한 39건이며, 여객선 사고로 인한 사망·실종자는 발생하지 않았다. 연안여객선 사고는 전체사고 2,582간의 약 1.7%에 해당하여 타 선종에 비해 사고발생률은 아주 낮다. 그러나 이는 이전 10년 평균 사고발생건수인 28.5건의 약 2배에 해당하는 건수로 여전히 연안여객선 사고는 과거보다는 훨씬 더 많이 발생하고 있다.

따라서 2014년 세월호 침몰사고로 인한 대형인명 사고와 여전히 과거 보다 높은 수준의 사고 발생률을 고려해 본다면 많은 이용객이 탑승하는 연안여객선에서의 해양사고 발생을 예방하기 위한 국가의 강화된 선박안전정책 추진이 절실히 요구된다 하겠다.

지난 10년간 연안여객선 사고현황을 살펴보면 2008년도 이후 연안여객선 사고는 꾸준히 증가 추세를 보이고 있고, 2013년도 이후에는 그 건수가 큰 폭으로 늘어나는 추세이나 2017년도부터는 다시 낮아지는 추세를 보이고 있다.

[그림 4-4. 최근 10년간 연안여객선 사고현황/2008년-2017년]

[단위 : 건]

자료 : 해양안전심판원 통계연보(https://www.kmst.go.kr)

[표 4-2. 연안여객선 해양사고 종류별 발생현황]

구분	충돌	접촉	좌초	전복	화재 폭발	침몰	기관 손상	인명 사상	부유물 감김	운항 저해	기타	계 (척)
2013	5	1	1	-	2	-	2	-	7	-	6	24
2014	5	2	5	1	-	-	14	1	8	-	7	43
2015	5	4	3	1	1	-	21	2	8	-	12	57
2016	9	4	-	-	1	-	18	2	15	-	10	59
2017	16	3	1	-	3	-	7	1	6	4	3	44

자료 : 해양안전심판원 정보포털(https://www.kmst.go.kr)

한편, 해양안전심판원의 내항여객선 사고통계는 연도별로 건수만 발표하고 있고, 사고원인 등 세부 내용은 국제여객선과 함께 발표하고 있어서 내항여객선 분야 연구를 위한 사고 통계자료로 활용하기에는 한계가 있어 아쉬운 점이 있었다.

3. 감독실적

해사안전감독관은「해사안전법」제59조와 해사안전감독관 업무규정에 따라 선박, 사업장 및 운항관리자에 대하여 개선명령 및 개선권고의 조치를 통해 결함사항 및 저해요소를 시정한다.

개선명령은 해사안전감독관이 선박의 선장, 선박소유자, 안전관리대행업자, 그 밖의 관계인에게 해사안전관리에 영향을 미치는 결함사항에 대한 시정을 명하는 것이고, 개선명령서를 발급한다. 개선명령 중 선박 시설을 보완하거나 대체하는 것을 마칠 때까지 해당 선박의 항행정지를 함께 명할 수 있다(「해사안전법」제59조).

2015년 4월에 최초로 해사안전감독관이 배치되어 활동한 이래 최근 3년간 해사안전감독관의 지도·감독 실적을 살펴보면, 초기 2015년에는 선박(내항 여객선 및 화물선) 371척, 사업장(여객선사 및 화물선사) 81개사 및 운항관리자 87명에 대한 감독활동을 수행하였고, 본격적으로 감독활동을 수행한 2016년은 선박 2,159척, 사업장 417개사 및 운항관리자 404명으로 선박의 경우 전년 대비 481.9% 증가하였다. 2017년에는 선박 2,328척, 사업장 408개사 및 운항관리자 371명으로 선박의 경우 전년 대비 7.8% 증가하였고, 전체 감독활동 실적도 전년대비 4.3% 증가하였다. 2015년부터 2017년까지 전체 지도·감동 실적은 선박 4,858척, 사업장 906개사 및 운항관리자 862명으로 조사되었다.

2015년부터 2017년까지 연도별 감독활동 건수와 지적사항 발생건수를 살펴보면, 2015년에는 총 539건의 감독활동을 시행하여 지적사항은 1,505건이 발생하였고, 2016년에는 총 2,980건의 감독활동에 대하여 지적사항은 7,037건이 발생하였다. 2017년에는 감독활동이 총 3,107건으로 2016년보다 127건이 증가하였으나, 지적사항은 총 6,774건으로 전년에 대비하여 263건이 감소하였다.

안전점검 대상별로 구분하여 살펴보면 선박에 대한 개선명령 및 개선권고 조치건수는 2015년 1,288건, 2016년 5,909건(전년 대비 358.8% 증가), 2017년 5,961건(전년 대비 0.9% 증가)으로 나타났고, 사업장에 대한 조치건수는 2015년 169건, 2016년 964건(전년 대비 470.4% 증가), 2017년 733건(전년 대비 24.0% 감소)로 나타났으며, 운항관리자에 대한 조치건수는 2015년 48건, 2016년 164건(전년 대비 241.7% 증가), 2017년 80건(전년 대비 51.2% 감소)으로 조사되었다.

2015년에는 처음으로 해사안전감독관 제도가 시행되면서 선박, 선박소유자, 안전관리대행업자 및 그 밖의 관계인을 대상으로 계도활동을 시행한 후 2016년부터 본격적으로 개선 명령 및 권고활동을 시작하였고, 2017년에는 지적사항이 다소 줄어드는 것을 보면 해사안전감독관에 의한 지도·감독 활동이 필요한 상황임을 설명해주고 있다.

한편, 일반적으로 시행하는 해사안전감독관의 지도·감독 외에 설날 특송기간, 봄철 농무기기간, 하계 특송기간, 추석 특송기간, 동계기간 등에는 여객선에 대한 특별점검을 추가로 시행한다. 특별점검은 2016년과 2017년에만 시행하였고, 총 1,273건 중 설날 특송 171건, 봄철 농무기 167건, 하계 특송 312건, 추석 특송 312건, 동계 300건, 기타 9건이 시행되었다.

[표 4-3. 연도별 지도감독 실적(2015년-2017년)]

구 분			2015년	2016년	2017년	합계
선박	개선 명령	항행정지(척)	14	51	48	113
		항행정지 결함(건)	22	72	55	149
		출항전시정(건)	81	725	710	1,516
		기한부 시정(건)	637	2,907	3,517	7,061
	개선권고(건)		534	2,154	1,631	4,319
	소 계		1,288	5,909	5,961	13,158
사업장	개선 명령	즉시시정(건)	3	23	25	51
		기한부시정(건)	27	225	272	524
	개선권고(건)		139	716	436	1,291
	소 계		169	964	733	1,866
운항 관리자	개선 명령	즉시시정(건)	2	8	3	13
		기한부시정(건)	8	12	3	23
	개선권고(건)		38	144	74	256
	소 계		48	164	80	292
총 계			1,505	7,037	6,774	15,316

4. 운임자료

「해운법」제11조(운임과 요금)에서는 여객운송사업자는 따라 운임과 요금을 정하여 해양수산부장관에게 미리 신고 또는 변경신고를 하여야 하고, 운임과 요금을 신고하거나 변경신고하려는 경우에는 내항여객운송사업 운임·요금(변경)신고서에 원가계산서 등 운임과 요금의 산출근거를 기재한 서류, 구간제(區間制) 운임과 요금의 경우 그 구간을 표시한 서류 등을 첨부하여 지방해양수산청장에게 제출하도록 규정하고 있다.

“운임”은 고객이 선박을 이용하여 목적지까지 장소를 이동하는 대가이며, “요금”은 운임과 별도로 특실, 침대실 처럼 시설 등을 이용하는 대가로 지불하는 금액을 의미한다(https:// search.naver.com).

이러한 운임 자료는 선주조합인 한국해운조합에서 전산자료로 관리하고 있으나 운임자료 전체내역 확인에는 한계가 있어 본 연구에서의 연안여객선운임 자료는 세월호 사고 전후 2011년도부터 2016도년까지 선종별 운임은 선종별로 전체 이용객 수 대비 총 운임 수입액으로 산출하였다.

[그림 4-5. 연안여객선 선종별 총 여객운임(2011-2016)]

구 분	2011년	2012년	2013년	2014년	2015년	2016년
계	161,338	178,384	202,107	154,380	168,071	184,239
일반선	13,674	6,432	7,844	8,970	11,966	10,656
카페리	41,301	78,620	86,826	61,703	56,346	64,518
고속선	7,283	6,624	6,426	2,298	4,613	3,059
쾌속선	11,956	23,663	20,838	10,035	10,261	9,694
초쾌속선	60,575	30,220	41,023	35,007	44,877	47,929
차도선	26,549	32,825	39,150	36,367	40,008	48,383

* 자료 : 한국해운조합 전산매표 자료 추출

5. 설문조사

가. 조사대상 설정

본 연구의 설문조사를 위해 「해운법」제4조(사업면허)에 따라 내항여객운송사업면허를 받은 사업자 58개 업체 전체를 대상으로 하고 이 중 사무소를 2개소 이상 운영하고 있는 업체는 대상자를 일부 추가하여 68명을 대상자로 선정하고, 2018년 10월 16일부터 2018년 11월 2일까지 18일 동안 실시하였다.

설문의 정확성과 객관성을 높이기 위해 내항여객운송사업자 전체를 대상으로 하는 전수조사 형태로 진행하였다. 이중 36개 업체 39명은 전자메일(이메일)로, 나머지 22개 업체 29명은 목포지역에서 워크숍이 있어 대면조사 형태로 진행하였다.

나. 조사내용의 구성

제3장과 제4장 1∼3절에서 살펴본 바와 같이 본 논문은 연안여객선의 이용객, 운임 변화, 해사안전감독 실적 및 이용자 만족도 조사 등에 대한 분석을 실시하였다.

하지만 이들 자료는 기존의 해양수산부 등 행정기관의 자료를 토대로 하였고, 이용자에 한하여 만족도를 조사하였기 때문에 세월호 사고 이후 안전규제 강화로 인한 연안여객운송사업자가 피부로 느끼는 안전규제의 부담, 연안여객선 이용객 수요 요인, 안전규제 강화가 자율적 안전관리에 미치는 영향 등을 알아보기 위해 연안여객선 사업자에 대한 설문방식을 채택하게 되었다.

이를 위해 설문문항은 총 15문항으로 설문지를 구성하였다. 먼저, 기본적으로 사업의 규모와 주된 운항지역을 알아보기 위해 선종별 운항척수와 출발항에 대하여 질문하였다.

두 번째로 세월호 사고 이후 정부의 안전규제 강화의 적정성을 알아보기 위하여 현재 사업자가 받는 안전규제의 수준에 대하여 질문하였다.

세 번째로 안전규제 강화에 따른 부담의 정도와 부담비용의 회복을 위한 조치에 대하여 질문하였고, 네 번째로 세월호 사고 이후 강화된 주요 안전규제 중 하나인 해사안전감독관제도 도입이 사고예방에 도움이 되는 지 여부와 자율적 안전관리에 어느 정도 영향을 미치는 지를 설문하였다.

마지막으로 세월호 사고 이후 여객선 이용객은 점차 증가세를 보이고 있고 사고 후 3년이 지난 시점에서 사고 전 수준으로 회복되었는데, 국민의 여객선 이용 수요에 영향을 미치는 요인들을 조사하였다.

[표 4-4. 설문내용의 구성]

구 분	주요 내용	문항 번호
사업장 규모	운영하고 있는 여객선 선종과 그 척수 및 출발항	1∼2
규제의 수준과 비용 부담	사업자 입장에서 세월호 사고 이전에 비해 현재의 안전규제 수준	3
	세월호 사고 이후 정부에서 추진한 안전규제로 인해 새로이 부담하는 비용의 수준 및 비용회복 조치	4
	정부의 규제로 인해 사업자가 받는 선박운영상의 만족도	5
	새로이 강화된 주요 안전규제 중 하나 인 해사안전감독관 제도 도입이 사고예방에 도움이 되고 있는 지	6
	해사안전감독관제가 사업장의 자율적 안전관리제도에 어느 정도 영향을 미치는 지	7
	이용자 만족도 조사결과 직원응대서비스가 낮아진 이유	8
	연안여객선 이용수요에 영향은 미치는 요인	9
	자율적 안전관리 조치를 취하는 데 애로사항	10
일반사항	사업장 형태, 직위, 근무연수, 근무부서, 연령	11～15

다. 조사결과의 집계

(1) 일반현황

설문조사 결과 68명 중 97%인 66부를 회수하였고 이를 유효부수로 확정하고 분석하였다. 먼저 응답자 일반사항(질문 11번∼15번)을 확인한 결과, 설문에 응답한 66명중 95%인 63명이 이에 응답하였고 나머지 3명은 응답하지 않았다.

응답자 63명 전체가 내항(연안)해운업체에 근무하고 있었고, 직위에 따라 느끼는 정도가 차이가 있음을 고려하여 설문한 바, 대표는 5명(7.6%), 임원은 12명(18.2%), 부서장은 15명(22.7%), 안전관리책임자는 27명(40.9%)으로 가장 많았고, 안전관리자는 6명(9.1%)이었다. 근무연수는 5년 미만이 26명(41.3%)으로 가장 많았고, 그 다음으로 20년 이상이 14명(22.2%)이었다. 근무부서는 28명(41.2%)이 총괄부서에 근무하고 있었고, 그 다음으로 18명(26.5%)이 공무부서에 근무하고 있었다. 연령은 50세 이상이 41명(66.1%)으로 가장 많았다.

[표 4-5. 설문조사 대상과 설문부수]

설문 부수	소속 업체					직위
	내항여객 운송사업			안전관리 대행업		대표			임직원		부서장			안전관리 책임자		기타
66명	63 (95.4%)			-		5 (7.6%)			12 (18.2%)		15 (22.7%)			27 (40.9%)		7 (10.6%)
	근무연수									근무부서
	5년미만	5∼10년		10∼15년	15∼20년		20년 이상			총괄			총무				해무
	26	9		7	7		14			28			2				13
	근무부서				연령
	공무		기타		20∼29세			30∼39세				40∼49세			50세 이상
	18		7		4			3				14			41

(2) 규제와 부담비용

안전규제의 수준에 대하여 설문한 결과, 총 66명의 응답자 중에서 적정하다고 답변한 응답자가 9%인 6명으로 대체로 낮았고, 강하다고 응답한자가 총 60명으로 전체의 약 91%를 차지하여, 세월호 사고 이후 정부의 안전규제 수준은 적정수준 이상으로 강하다고 답했다.

안전규제로 인한 새로운 비용은 응답자 중 92%인 61명이 발생하고 있다고 답변하였다. 새로운 비용 부담의 수준도 대체로 크다고 답변한 응답자(61명)가 54%인 33명이었고, 매우 크다고 답변한 응답자는 21%인 13명이었다.

따라서 부담비용의 수준이 크다고 답변한 응답자는 75%인 46명으로 새로운 안전규제로 인한 비용부담이 크다고 보는 의견이 많아, 사업자들은 현행 정부의 안전규제 수준이 경영에 부담을 가져올 정도로 큰 것으로 인식하고 있었다.

[표 4-6. 안전규제와 부담의 수준 및 부담비용 기술통계 분석]

구 분	안전규제 수준	새로운규제비용	새로운 비용부담 수준
평균	4.323076923	1.076923077	3.95
표준 오차	0.079383721	0.033308669	0.0933525
중앙값	4	1	4
최빈값	4	1	4
표준 편차	0.640012019	0.268543078	0.723105356
분산	0.409615385	0.072115385	0.522881356
첨도	-0.649876339	8.839733743	-0.299371511
왜도	-0.405900045	3.25093419	-0.202418759
관측수	65	65	60
신뢰 수준(95.0%)	0.158587213	0.066541717	0.186797921

새로운 규제에 따른 선박운영상의 만족도 수준에 대한 설문결과, 보통이다고 답변한 응답자가 42%인 28명으로 가장 많았고, 실망적이다고 답변한 수는 38%인 25명, 대체로 만족한다고 답변한 수는 27%인 18명으로 이 부문은 평균적으로 보통 수준으로, 세월호 사고 이후 새로운 규제로 인한 선박운영상의 만족도는 그리 높지 않은 것으로 나타났다. 표준편차는 0.907, 신뢰수준(95%)은 0.222이었다.

규제로 인한 증가 비용의 회복을 위해 취하는 조치수단에 대하여 조사한 결과, 다중응답 항목임을 고려하여 총 95개 답변 중에서 여객확보를 위한 홍보강화가 약 34%인 33개로 가장 많았다. 이어서 운임인상이 약 17%인 16개, 세 번째가 약 14%인 13개로 탄력운임제를 적용하고 있었다. 따라서 선사에서는 부담비용 회복을 위해 여객확보를 위한 홍보강화와 운임인상 및 탄력운임제 적용 등의 조치를 취하고 있음을 알 수 있었다.

세월호 사고 이후 새로이 도입된 해사안전감독관제도로 인한 사고예방 도움 정도에 조사결과, 응답자 65명 중 보통이다고 답변한 수가 2843%인 28명이었고, 도움이 안된다고 답변한 수가 31%인 20명, 도움이 된다고 답변한 수가 26%인 17명으로 안전 지도․감독에 의한 사고 예방 도움 정도도 높지 않은 것으로 나타났다.

아울러, 안전 지도․감독이 업체의 자율적 안전관리에 어느 정도 영향을 미치고 있는 가에 대한 설문조사 결과, 보통이다고 답변한 수가 42%인 28명이었고, 크다고 답변한 수가 32%인 21명, 없다고 답변한 수가 26%인 17명으로 가장 낮아. 해사안전감독관에 의한 지도 감독이 연안여객선 사고 예방에는 대체로 도움이 되고 있는 것으로 나타났다.

[표 4-7. 감독관의 사고예방 도움 정도 및 자율적 안전관리 영향 기술통계 분석]

구 분	감독관제도 사고예방 도움 정도	감독관 제도 자율적 안전관리 영향
평균	3.015384615	3.061538462
표준 오차	0.128774377	0.123795976
중앙값	3	3
최빈값	3	3
표준 편차	1.038212221	0.99807507
분산	1.077884615	0.996153846
첨도	0.333445234	-0.137768996
왜도	0.314272747	-0.22351814
관측수	65	65
신뢰 수준(95.0%)	0.257256392	0.247310893

2015년도에 비해 2017년에 이용객 만족도 조사결과 직원서비스가 낮아진 이유에 대해 설문조사한 결과, 복수 답변(총 68개)를 고려하여 안전규제 강화로 답변한 수가 46%인 31명으로 가장 많았고, 그 다음으로 선원부족이 25%인 17명이 이었다.

안전규제 강화 및 선원부족으로 인해 안전기준 준수에 더 치중함에 따라 이용객 응대 서비스에 신경을 많이 쓰지 못하는 것으로 보인다. 따라서 새로운 안전규제 강화는 선원으로 하여금 그 만큼 안전기준 확인  업무가 더 증가하게 되므로 안전기준 준수 외에 다른 일반적 선박업무 수행이 원활히 이루어지게 되기 위해서는 새로운 안전규제 강화에는 선원 추가 보강이 따라야 하는 것으로 나타나고 있다. 표준편차는 1.559, 신뢰수준(95%) 0.377이었다. 기타 사유로는 승선권을 3중으로 확인하는 등 승선절차의 까다로움에 따른 민원 발생, 서비스 질 향상 요구는 높아가지만 선원의 노령화 및 자질 저하 의견도 있었다.

여객 이용수요 창출은 위한 요인 파악을 위한 설문조사 결과에 대하여 통계분석 프로그램 SPSS(2.0버전)로 빈도분석 결과 수요 창출 요인 9개 중 1순위 선택은 관광상품이었고, 2순위는 여객운임으로 나타났다. 기타에는 공익광고 및 홍보(2건), 육상거리(1건) 의견도 있었다.

[표 4-8. 여객선 이용객 수요 창출 요인/SPSS분석]

구 분	순위	점수	1순위선택
여객운임	2	7.10	14
운항빈도	4	6.15	2
선박안전성	5	6.03	9
관광상품	1	7.46	22
패키지상품	7	5.42	1
항해 거리와 시간	3	6.57	5
승선권 구입 편리성	8	4.92	4
선내 서비스	9	4.78	1
선박시설 현대화	6	5.98	6
기타	10	1.00	0

주: 점수산출 방법 : [1순위(10점)+2순위(9점)+3순위(8점)+4순위(7점)+5순위(6점)+6순위(5점)+7순위(4점)+8순위(3점)+9순위(2점)+10순위(1점)] ÷ 응답자수

[그림 4-6. 여객선 이용객 수요 창출 요인 우선순위/점수순위]

[그림 4-7. 여객선 이용객 수요 창출 요인 우선순위/선택순위]

한편, 업체에서 자율적 안전관리 조치를 시행하는 데에 대한 자유로운 의견을 수렴한 결과, 세월호 사고 이후 안전관리제도가 4중(감독관, 운항관리자, 선사안전관리책임자, 여객안전관리 선원 등)으로 이루어지고 있어 옥상옥 형태로 과도함인데, 안전은 선사가 자율적 안전관리를 해야 하며 사고 발생 시 사업자에게 불이익(과징금, 면허취소 등)이 있으므로 각종 안전규제는 폐지되어야 한다는 의견, 선사 자체 안전관리자 의무채용 등 안전규제 강화로  연간 1억원 이상의 비용 발생, 신분증 확인제도로 많은 민원 발생, 선원 부족으로 자율적 안전관리에 어려움 발생하고 있다는 의견이 있었다.

미국에서는 2001년 9월 11일 테러에 대응하기 위해 2002.11.19.일에 미국내 모든 상업적 공항에 여객보안검색을, 2002.12..31일 부터는 모든 수화물에 보안검색을 의무화하였다(Garrick Blalock·Vrinda Kaditali·Daniel H.Simon, 「The Impact of Post- 9/11 Airport Security Measures on the Demand for Air Travel」, (2007.4) p.2.

6. 이용자 만족도조사

1. 조사개요

해양수산부에서는 2017년 11월에 내항여객선사업자 이용자를 대상으로 고객만족도 종합평가를 실시하였다.

그 내용을 살펴보면, 만족도지수, 요소별(5종) 만족도 및 체감만족 등 3가지 분야를 조사하였고, 전체적으로 만족도는 2015년 대비 상승하였다. 만족도지수는 “83.6점으로 2015년도 대비 1.2점 상승하였고, 요소별 만족도는 83.1점으로 0.5점, 체감 만족도는 84.6점으로 1.9점 상승한 것으로 나타났다.

요소별 만족도는 인적응대서비스, 운항서비스, 환경․시설서비스, 안전서비스 및 이용서비스 등 5종으로 구분하고 조사한 결과는,  ‘운항서비스’가 86.1점으로 가장 높게 나타났으며 이어서 안전서비스가 84.3점으로 2015년 대비 0.5점 상승한 것으로 나타났다.

안전서비스 부문은 84.3점으로 2015년 83.8점 대비 0.5점 상승하였고, 세부 요소별로 살펴보면, ‘구명장비 및 소화기 안내’가 84.8점으로 가장 높고, ‘비상시 행동요령 안내’가 83.9점으로 가장 낮았다. 전반적 만족도는 84.8점으로 2015년 83.4점 대비 1.4점 상승한 것으로 나타났다.

선박 종류별 전체적인 만족도를 살펴보면, 쾌속선이 85.4점으로 가장 높게 나타나 2015년 81.8점 대비 3.6점이 상승하였고, 다음으로는 카페리 85.2점, 초쾌속선 84.1점, 그리고 일반선이 77.8점으로 가장 낮았다.

[표 4-9. 이용객 만족도조사 결과 요약]

(1) 요소별 만족도
구분	요소 만족	인적 응대 서비스		운항 서비스		환경 및 시설 서비스		안전 서비스		이용 편익성
2017년 종합	83.1	82.3		86.1		81.5		84.3		81.3
2015년 종합	82.6	83.1		85.7		81.1		83.8		79.5
2015년 대비	0.5↑	0.8↓		0.4↑		0.4↑		0.5↑		1.8↑
(2) 인적응대 서비스
구분	인적응대서비스		승하선시 직원 인사		고객 편의 배려		승하선시 안전 배려		전반적 만족도
2017년 종합	82.3		82.0		81.8		83.1		83.2
2015년 종합	83.1		83.1		82.9		83.3		82.6
2015년 대비	0.8↓		1.1↓		1.1↓		0.2↓		0.6↑
(3) 안전서비스
구분	안전 서비스	운항 중 안전 관련 방송		비상시 행동요령 안내		구명장비 및 소화기 안내		선내 탈출 경로 안내		전반적 만족도
2017년 종합	84.3	84.7		83.9		84.8		84.3		84.8
2015년 종합	83.8	83.9		83.1		84.2		-		83.4
2015년 대비	0.5↑	0.8↑		0.8↑		0.6↑		-		1.4↑

자료 : 해양수산부 2017년도 연안여객선 고객만족도 평가 종합보고서(2017)

이번 조사결과를 종합한 결과 안전서비스 부문은 카페리가 만족도 지수대비 2.3점이 높아 가장 큰 차이를 보였고, 이어서 일반선이 1.7점 높은 차이를 보였다. 이는 이용객들이 전체적인 만족도 대비 안전부문이 상대적으로 관리가 더 잘되고 있는 것으로 인식하고 있음을 보여주고 있다.

이번 조사와 관련하여 건의사항 중 버스 운임 대비 운임이 비싸다, 배편을 늘려 운항을 더 많이 했으면 좋겠다, 직원이 연령이 높아 불친절한 경우가 많다, 승객들이 불안해 할 때 안내방송 및 친절한 안내가 있었으면 좋겠다, 등의 일부 이용객의 건의사항이 있었다.

[표 4-10. 이용객 만족도 조사결과/종합]

구분		사례수	만족도 지수	요소만족	체감만족	인적응대 서비스	운항 서비스	환경 시설 서비스	안전 서비스	이용 편익성
전 체		3,928	83.4	83.1	83.8	82.4	86.1	81.4	84.3	81.2
항로	일반	3,208	83.1	82.8	83.4	81.8	86.0	81.1	84.2	80.8
	보조	720	85.1	84.4	85.8	85.1	86.5	82.7	85.0	82.8
선종별	일반선	375	77.8	78.0	77.6	76.3	82.4	74.8	79.5	77.0
	고속선	90	82.9	83.6	82.3	84.5	84.1	81.4	82.7	85.0
	쾌속선	210	85.4	85.5	85.2	86.0	89.1	82.2	86.7	83.5
	초쾌 속선	448	84.1	82.9	85.4	84.0	82.7	80.4	85.4	78.7
	카페리	390	85.2	86.3	84.2	85.8	90.2	83.9	87.5	83.9
	차도선	2,415	83.8	83.1	84.4	82.0	85.9	82.1	84.2	81.5

자료 : 해양수산부 2017년도 연안여객선 고객만족도 평가 종합보고서(2017)

한편, 2015년도 고객만족도 평가 시에는 56개 선사를 평가하여 종합우수 3개사, 부문별 우수 6개사, 부진 1개사를 선정하였고, 우수업체에 대하여는 신규 해상여객운송사업자 선정 시 가산점을 부여(1건, 고려고속훼리㈜/백령～인천)하였고, 보조항로사업자 선정 시 가산점을 부여(2건, (㈜신한해운/군산, 대산)하였다. 그 외에 부진한 업체에 대한 다른 불이익은 없었다.

2017년도 고객만족도 평가 시에는 56개 선사를 평가하여 종합우수 3개사, 부문별 우수 6개사를 선정하였으나 인센티브 부여 내역은 없었다.

제5장. 분석결과

제1절. 선종별 경영부담

1. 선종별 여객 평균운임

선종별 여객운임은 2011년부터 2016년까지 6년간 전체 이용객수 대비 총 여객운임을 나누어 선종별 평균 운임으로 산출하였다. 연안여객선의 여객 운임은 별도로 공표된 자료가 없어 선주 조합인 한국해운조합의 전산자료를 추출하여 제시하였다.

기본적으로 운임수입은 경영상의 비밀에 해당하여, 여객선사는 운임수입 자료가 외부에 노출되는 것을 꺼리게 되어 여객선사별 운임 수입 내역을 확보하는 데에 어려움이 있었다.

연안여객선 선종별 평균 운임은 여객선 경영분석 자료상 여객운임 수입을 기반으로 작성하였으며, 신고운임이 아닌 실제 징수한 여객운임 임에 따라 매년도 등락폭이 발생하고 있다. 또한 매년 동일한 선박으로 비교할 수 없음에 따라 선종별 운임은 등락 폭이 크게 나타났다.

[표 5-1. 선종별 연도별 이용여객 대비 전체 평균운임]

구분	선종/연도	2011	2012	2013	2014	2015	2016
총 이용 여객 (천명) a	계	14,266	14,538	16,063	14,271	15,381	15,423
						2,021	1,913
	일반선	1,306	1,548	1,565	1,432
	카페리	2,521	2,704	3,028	2,195
						1,952	2,234
	고속선	195	185	176	194
						212	154
	쾌속선	589	651	763	537
						500	462
						1,543	1,589
	초쾌속선	1,927	1,587	1,686	1,326
	차도선	7,728	7,862	8,844	8,586
						9,154	9,071
총 여객 운임 (백만원) b	계	161,338	178,384	202,107	154,380	168,071	184,239
	일반선	3,674	6,432	7,844	8,970	11,966	10,656
	카페리	41,301	78,620	86,826	61,703	56,346	64,518
	고속선	7,283	6,624	6,426	2,298	4,613	3,059
	쾌속선	11,956	23,663	20,838	10,035	10,261	9,694
	초쾌속선	60,575	30,220	41,023	35,007	44,877	47,929
	차도선	26,549	32,825	39,150	36,367	40,008	48,383
평균 운임 (원) <a/b* 1,000>	계	11,309	12,271	12,583	10,819	10,926	11,946
	일반선	10,470	4,155	5,012	6,264	5,921	5,570
	카페리	16,383	29,075	28,674	28,111	28,866	28,880
	고속선	37,349	35,805	36,511	11,845	21,759	19,864
	쾌속선	20,299	36,349	27,311	18,687	20,522	20,983
	초쾌속선	31,435	19,042	24,332	26,400	29,084	30,163
	차도선	3,435	4,175	4,427	4,236	4,371	5,334

자료 : 한국해운조합 전산자료 추출

2. 사고 전후 3년간 선종별 여객운임 비교 분석

세월호 사고 이전과 이후를 비교하여 3년간 선종별 여객운임을 비교한 결과, 전체 여객선 평균운임을 살펴보면, 쾌속선, 초쾌속선 및 차도선은 여객운임이 증가하고 있고 있으나, 일반선, 카페리 및 고속선은 운임이 낮아지고 있는 것으로 나타나고 있다. 세월호 이전까지는 평균운임이 상승하고 세월호 당해 연도부터는 여객수 감소 등의 사유로 여객 유인을 위해 선사 자체 운임할인 등이 발생한 것으로 추정된다.

특히, 일반선의 경우에는 다른 선종과 달리 세월호 사고 이후 해마다 꾸준히 운임수입이 낮아진 것을 보면 운임할인에 더 적극적이었던 것으로 알 수 있다.

[표 5-2. 연안여객선 선종별 평균 여객운임(2011년-2016년)]

구분	2011년도	2012년도	2013년도	2014년도	2015년도	2016년도
일반선	10,470	4,155	5,012	6,264	5,921	5,570
카페리	16,383	29,075	28,674	28,111	28,866	28,880
고속선	37,349	35,805	36,511	11,845	21,759	19,864
쾌속선	20,299	36,349	27,311	18,687	20,522	20,983
초쾌속선	31,435	19,042	24,332	26,400	29,084	30,163
차도선	3,435	4,175	4,427	4,236	4,371	5,334

자료 : 한국해운조합 전산자료 추출

3. 설문조사

제4장의 설문조사 결과, 안전규제의 수준은 총 66명의 응답자 중에서 적정하다고 답변한 응답자가 9%인 6명으로 대체로 낮았고, 강하다고 응답한자가 총 60명으로 전체의 약 91%를 차지하여, 세월호 사고 이후 정부의 안전규제 수준은 적정수준 이상으로 강하다고 답했다. 따라서 대부분의 사업자가 안전규제 강화로 인해 업체경영에 많은 부담을 갖고 있었다.

안전규제로 인한 새로운 비용은 응답자 중 92%인 61명이 발생하고 있다고 답변하였다. 새로이 발생하는 비용 부담의 수준도 대체로 크다고 답변한 응답자(61명)가 54%인 33명이었고, 매우 크다고 답변한 응답자는 21%인 13명이었다. 따라서 부담비용의 수준이 크다고 답변한 응답자는 75%인 46명으로 전체적으로 새로운 안전규제로 인한 비용부담이 크다고 보는 의견이 많았다.

특히 안전규제로 강화로 인해 선박 자체 안전관리자의 배치, 안전설비의 추가 설치·관리 등으로 인해 재정적 부담이 있고, 신분증 확인·안내 및 안전관리 등에 따른 선원부족 또는 노령화된 선원으로 인해 어려움이 있음을 의견으로 제시하였다.

[표 5-3. 안전규제와 부담의 수준 및 부담비용 기술통계 분석 요약]

구 분	안전규제 수준	새로운규제비용	새로운 비용부담 수준
평균	4.323076923	1.076923077	3.95
표준 편차	0.640012019	0.268543078	0.723105356
분산	0.409615385	0.072115385	0.522881356
첨도	-0.649876339	8.839733743	-0.299371511
왜도	-0.405900045	3.25093419	-0.202418759
신뢰 수준(95.0%)	0.158587213	0.066541717	0.186797921

4. 이용자 만족도조사 결과

요소별 만족도 중 인적응대서비스는 82.3점으로 2015년 83.1점 대비 0.8점이 하락하였다. 요소별로 살펴보면 ‘승하선시 안전 배려’가 83.1점으로 가장 높고, ‘고객편의 배려’가 81.8점으로 가장 낮았다. 한편, 전반적 만족도는 83.2점으로 2015년 82.6점 대비 0.6점 상승한 것으로 나타났다. 운임의 적정성에서는 2015년 대비 1.5점이 낮아져 운임이 여전히 높은 것으로 조사되어 운임인하가 필요한 것으로 나타났다.

[표 5-4. 요소별 만족도 조사 세부결과/인적응대서비스, 이용편익성]

(1) 인적응대서비스
구분	인적응대서비스	승하선시 직원 인사	고객 편의 배려	승하선시 안전 배려	전반적 만족도
2017년 종합	82.3	82.0	81.8	83.1	83.2
2015년 종합	83.1	83.1	82.9	83.3	82.6
2015년 대비	0.8↓	1.1↓	1.1↓	0.2↓	0.6↑
(2) 이용편익성
단계	항목		2017년 (A)	2015년 (B)	차이 (A-B)
이용 편익성 (81.2점)	운항소요시간 준수		85.2	85.0	+0.2
	운임 적정성		78.3	76.9	+1.4
	전반적 만족도		82.7	80.5	+2.2

자료 : 2017 해양수산부 연안여객선 고객만족도 평가 종합보고서

5. 소결

선종별 경영부담을 확인하기 위해 선종별 여객운임 변화, 설문 조사 등을 살펴본 결과 먼저, 선종별 운임변화 분야에서는 세월호 사고 연도인 2014년도 이후 2016년까지 운임 변화는 타 선종은 비슷하거나 높아지는 추세이나 일반선 여객 운임은 운항척수가 줄어들지 않았음에도 낮아지고 있었다. 이는 일반선이 운임 인하 또는 할인에 더 적극적이었던 것을 보여 주고 있다.

세월호 사고 전후 3년간 평균 운임을 비교해 보아도 일반선은 척수가 증가하였음에도 수입 여객운임은 줄어들 점을 고려할 경우, 타 선종에 비해서 운임 인하가 가장 많았던 것으로 보인다. 다만 전체 여객선에서 사고 후의 3년간 평균운임은 사고 전의 3년간 평균운임 보다 줄어 전체적으로는 운임 수입이 줄어드는 경향을 보였다. 2017년 이용자 만족도 조사결과 운임의 적정성에서는 2015년 대비 1.5점이 낮아져 이용객들은 여전히 운임이 높은 것으로 인식하고 있었다.

세월호 사고 연도인 2014년도 이후 2016년까지 운임 변화는 타 선종은 비슷하거나 높아지는 추세이나 일반선 여객 운임은 운항척수가 줄어들지 않았음에도 더 낮아졌다. 세월호 사고 시점을 기점으로 3년 전후의 평균 운임을 비교한 결과 전체여객선에서 평균운임이 줄어들었다(65,094원 → 61,329원)

둘째, 설문조사 결과, 대부분의 응답자인 91%가 세월호 사고 이후 안전규제가 적정수준 보다 강하고, 92%의 응답자가 이로 인한 비용 등의 부담도 크다고 답하여 대부분의 사업자가 안전규제 강화로 인해 업체경영에 많은 부담을 갖고 있다고 의견을 제시했다.

셋쩨. 2017년 이용자 만족도 조사 결과 인적응대서비스 점수는 2015년 대비 0.8점이 낮아져 선박직원들이 더 불친절해진 것으로 조사되었다. 이에 대한 이유에 대하여는 신분증 확인에 대한 민원인 불만 표출 등 안전규제 강화로 인한 것이 46%, 그 다음으로 선원부족에 기인한다는 의견이 25%였다.

따라서, 안전규제강화는 선내서비스 품질을 저하(가설 1-1)시키고 이는 곧  운임인상 압박(가설 1-2)을 초래하므로 각각의 가설은 확인되었으며, 이를 바탕으로 “안전규제강화는 업체경영에 부(-)의 영향을 미칠 것이다”라는 [가설 1] 또한 확인되었다고 판단된다.

제2절. 선종별 신뢰도

1. 선종별 사고현황

해양사고 통계는 우리나라 공식 통계로서 해양안전심판원에서 매년 발표하고 있는데, 해양안전심판원 통계자료를 보면 여객선은 국제여객선과 내항(연안)여객선으로만 구분되어 발표되어 사실상 연안연객선의 선종별 사고 현황은 별도로 해양안전심판원으로부터 관련 자료를 요청하여 확인할 수밖에 없었다.

해양안전심판원은 중앙해양안전심판원과 4개(부산, 인천, 동해, 목포)의 지방해양안전심판원으로 구성된다. 해양안전심판원의 통계 업무는 중앙해양안전심판원에서 주관한다.

1차 확인결과, 그림에서 보는 바와 그림 00-00에서 보는 바와 같이 연안여객선 사고 현황은 2014년도 이후 대폭 증가하게 된다. 이는 세월호 사고 이후 해양수산부와 해경의 해양에서 사고 통계집계 체계를 일원화하고 보완하는 과정에서 발생한 것으로 추정하고 있다. 따라서 해양안전심판원 통계를 토대로 여객선 선종별로 세월호 사고 이전과 이후를 비교하는 데에는 일부 어려움이 있다 하겠다.

연안여객선 선종별 사고를 살펴보면, 2014년도 이후 에 사고건수가 전체적으로 큰 폭으로 증가했는데, 이 중 카페리여객선과 초고속여객선(쾌속 및 초쾌속여객선)의 사고발생 건수는 변동 폭이 크지 않아 2014년 수준에서 머물고 있으며, 일반여객선(차도선 포함) 및 고속여객선은 전년에 비해서 사고 발생건수가 큰 폭으로 줄어들었다.

[그림 5-1. 최근 7년간 내항여객선 선종별 사고 현황]

자료 : 해양안전심판원 내부자료

2. 사고 전후 3년간 선종별 사고발생 현황 비교 분석

앞서 살펴보았듯이, 국가 해양사고 통계인 해양안전심판원의 내항여객선 사고 통계를 살펴보면, 해양안전심판원의 해양사고 통계는 연안여객선에 대하여는 공식적으로는 선종별 사고 통계를 발표하지 않는다. 1차적으로 확보한 자료에도 차도선에 대하여는 별도 데이터가 없었다.

이에 따라 해양안전심판원으로부터 사고 접수 원데이트(Raw Data)를 확보하여 세월호 사고 이후 3년간의 사고 현황을 파악하여 사고 증감추세를 파악하는 게 불가피하였다. 그 결과 전체적으로는 1차 확인한 통계와 조금 다르게 사고가 감소하는 추세였다.

[표 5-5. 사고 전후 3년간 선종별 사고 건수/1차 확인결과]

[단위 : 건]

선종/연도별	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
고속여객선	0	0	0	0	3	4	0
일반여객선	17	23	20	26	25	32	16
초고속여객선	0	0	1	2	3	4	2
카페리여객선	0	0	1	12	11	6	12
합계	17	23	22	40	42	46	30

자료 : 해양안전심판원 내부자료

해양안전심판으로부터 2015년도부터 2017년도까지 여객선 사고 원데이터를 확보하여 자세히 분석하여 해운법 상 여객선 만 발췌한 후 고속여객선, 쾌속여객선 및 초쾌속여객선을 모두 고속여객선으로 모두 취급하여 정리하고 차도선은 별도로 분리하여 여객선 선종별 사고 통계자료를 산출하였다.

그 결과 1차 확인한 사고 통계수치와 일부 차이가 발생하였다. 이러한 차이는 유선 및 도선을 제외하더라도 해양안전심판원의 통계 데이터 중 선박에 대한 기본데이터가 일부 오류가 있는 것으로 추정된다. 여객선은 선박안전법에 따라 여객정원이 13명 이상인 선박을 뜻하며, 주로 해운법 상 여객선을 뜻하나 유선 및 도선사업관리법 상 유선 및 도선도 여객정원이 13명 이상이면 선박안전법 상 여객선에 해당한다. 이러한 경우에는 선박검사를 선박안전법에 따라 받게 된다. 따라서 여객선은 해운법 상 일반여객선, 유선 및 도선 등으로 세부 분류할 수 있다. 다만, 여기에서는 해운법 상 여객선만 논의하고 있으므로 당초 원데이터에서 유선 및 도선만 제외하여 사고 통계를 산출하면 되나, 기존 해운법 상 여객선에서도 기본 입력 선종에 오류가 일부 있음에 따라 이를 전수 확인한 후 자료를 정리하였다.

그 결과 109건의 사고 자료가 확인되어 이를 토대로 2015～2017년 연안여객선 선종별 사고통계를 재산출하였다. 여기서 주로 오류가 있었던 부분은 카페리선과 차도선의 구분이 불명확하게 되어 있었던 것으로 추정된다. 선종 별로 구분하는 사항은 해운법에 따라 구분하는 사항으로, 카페리여객선과 차도선은 차량적재 구역이 폐위여부에 따라 선종이 나누어지게 되는 데 해양안전심판원의 사고 선박별 데이터에는 이러한 데이터가 일부 정확히 입력되어 있지 않은 것으로 추정된다. 2차 자료 분석결과는 다음 표와 같다.

[표 5-6. 사고 전후 3년간 선종별 사고 건수/2차 확인결과]

선종/연도별	2015	2016	2017	합계 (건)	선박 척수	점유율 (%)
고속여객선	14	10	9	33	30	110
일반여객선	3	4	4	11	21	52
카페리여객선	7	6	6	19	13	146
차도선	16	19	11	46	104	44
합계	40	39	30	109	168	64

자료 : 중앙해양안전심판원 내부자료

주 : 점유율은 3년 합계를 2017년 현재 선종별 선박척수를 나누어 산출

1차 자료와 비교한 결과 전체적으로는 2015년도의 경우 2건이 줄었고, 2016년도에는 7건이 줄었으며, 2017년도의 경우에는 사고 건수가 같았다. 따라서 1차 확인결과와는 달리 여객선 전체적으로는 세월호 사고 이후 사고 건수가 감소추세에 있다 하겠다.

[표 5-7. 2차 확인대상 연안여객선 사고 내역/ 109건]

연도	선명	사고종류	선종	총톤수	인명 피해	피해규모
2015	서□아일랜드호	충돌	카페리선	5223	0	경손
2015	사□호	운항저해	카페리선	377	0	경손
2016	매□도구경2호	기관손상	일반선	29	0	경손
2016	욕□아일랜드호	기관손상	차도선	307	0	경손
2016	레□스타호	충돌	카페리선	5223	0	경손
2016	충□훼리호	충돌	차도선	130	0	경손
2017	매□도구경3호	충돌	일반선	80	0	경손
2017	욕□영동고속호	충돌	차도선	422	0	경손
2015	썬□라워호	기관손상	쾌속카페리	2394	0	경손
2015	씨□타1	기관손상	초쾌속선	388	0	경손
2015	씨□타1호	기관손상	초쾌속선	388	0	경손
2015	씨□타3호	기관손상	초쾌속선	550	0	경손
2015	씨□타3	기관손상	초쾌속선	550	0	경손
2016	씨□라워	기타	초쾌속선	388	0	경손
2016	씨□타7호	해양오염	초쾌속선	4599	0	경손
2016	씨□타7호	기타	초쾌속선	4599	0	경손
2016	씨ㅍ타1	기관손상	초쾌속선	388	0	무손
2017	웨□트그린호	접촉	쾌속선	297	0	경손
2017	우□누리1호	안전저해	초쾌속선	534	0	무손
2015	데□크라시5호	화재	쾌속선	396	0	경손
2015	삼□12호	기관손상	차도선	393	0	경손
2015	하□니플라워호	안전저해	쾌속카페리	2071	0	무손
2015	나□호	안전저해	차도선	159	0	경손
2015	레□보우호	충돌	쾌속선	228	0	경손
2015	레ㅍ보우호	기관손상	쾌속선	228	0	경손
2015	오□카훼리호	조타장치손상	차도선	89	0	경손
2015	코□아킹호	안전저해	초쾌속선	534	0	경손
2015	대□카훼리2호	기관손상	차도선	76	0	경손
2016	플ㅍ잉카페리호	기관손상	쾌속카페리	573	0	경손
2016	대□고속카훼리5호	안전저해	차도선	490	0	경손
2016	개□훼리호	운항저해	일반선	104	0	경손
2016	서□누리호	기타	차도선	106	0	경손
2016	개□카훼리호	기관손상	차도선	187	0	경손
2016	코□아킹호	안전저해	초쾌속선	534	0	경손
2016	플□잉카페리호	기타	쾌속카페리	573	0	경손
2016	코□아킹호	기관손상	초쾌속선	534	0	경손
2016	북□고속페리호	기타	차도선	642	0	경손
2016	코□아스타호	접촉	쾌속선	494	0	경손
2017	나□호	안전저해	차도선	159	0	경손
2017	코□아킹호	기관손상	초쾌속선	534	0	경손
2017	북□고속페리호	운항저해	차도선	642	0	무손
2017	개ㅍ카훼리호	운항저해	차도선	187	0	무손
2017	신□고속훼리호	안전저해	차도선	344	0	경손
2017	대□카훼리2호	운항저해	차도선	106	0	무손
2017	플□잉카페리호	안전저해	쾌속카페리	573	0	무손
2015	섬□랑호	안전저해	일반선	51	0	경손
2015	줄□아 아쿠아	기관손상	초쾌속선	228	0	경손
2015	조□고속훼리호	조타장치손상	차도선	247	0	경손
2015	금□고속페리호	조타장치손상	차도선	255	0	경손
2015	뉴□해퀸호	기타	초쾌속선	477	0	전손
2015	해□스타2호	기관손상	차도선	57	0	경손
2015	조□	조타장치손상	초쾌속선	396	0	경손
2015	조□	기관손상	초쾌속선	396	0	경손
2015	섬□랑3호	운항저해	차도선	124	0	무손
2015	좌□영1호	기관손상	일반선	48	0	경손
2015	한□레드펄	좌초	카페리선	2862	0	경손
2015	조□페리3호	기관손상	차도선	181	0	경손
2015	만□호	충돌	차도선	576	0	경손
2015	금□페리3호	좌초	차도선	137	0	무손
2015	섬□랑9호	기관손상	차도선	149	0	경손
2015	엔□호	기관손상	쾌속선	120	0	경손
2015	오□지1호	기관손상	카페리선	4114	0	경손
2015	모□포2호	접촉	일반선	199	0	경손
2015	퀸□타2호	접촉	초쾌속선	364	0	경손
2015	산□루치노호	인명사상	카페리선	15180	1	무손
2015	신□9호	인명사상	차도선	154	1	무손
2015	내□페리호	충돌	차도선	100	0	경손
2015	조□페리2호	조타장치손상	차도선	196	0	경손
2015	신□페리5호	조타장치손상	차도선	353	0	경손
2016	조□페리1호	화재	차도선	272	0	경손
2016	더□페리호	운항저해	차도선	163	0	무손
2016	평□페리5호	기관손상	차도선	278	0	경손
2016	대□페리9호	운항저해	차도선	308	0	무손
2016	비□농협카페리호	기타	차도선	307	0	경손
2016	남□스타호	추진축계손상	초쾌속선	273	0	경손
2016	더□페리호	운항저해	차도선	163	0	무손
2016	한□페리호	기관손상	차도선	178	0	경손
2016	조□호	기타	초쾌속선	396	0	경손
2016	임□농협2호	접촉	차도선	306	8	경손
2016	한□골드스텔라호	기관손상	카페리선	15188	0	경손
2016	미□호	운항저해	일반선	1321	0	경손
2016	조□페리1호	기관손상	차도선	272	0	경손
2016	조□	기관손상	초쾌속선	396	0	경손
2016	신□농협페리5호	기관손상	차도선	223	0	경손
2016	남□안농협1호	기타	카페리선	486	0	경손
2016	풍□훼리5호	기관손상	차도선	101	0	경손
2016	한□페리9호	충돌	차도선	677	0	무손
2016	미□호	접촉	일반선	1321	0	경손
2016	섬□의고향1호	운항저해	카페리선	281	0	경손
2016	섬□랑12호	운항저해	차도선	180	0	경손
2017	송□산102호	인명사상	일반선	0	1	무손
2017	퀸□타2호	충돌	초쾌속선	364	0	경손
2017	한□크루즈	인명사상	일반선	379	1	무손
2017	섬□랑9호	기관손상	차도선	149	0	경손
2017	노□ 카훼리3호	충돌	차도선	498	0	무손
2017	씨□타크루즈	충돌	카페리선	15089	0	무손
2017	조□	안전저해	초쾌속선	396	0	경손
2017	뉴□드스타호	충돌	초쾌속선	308	4	경손
2017	퀸□타2호	안전저해	초쾌속선	365	0	무손
2017	남□고속카훼리7	기관손상	카페리선	3780	0	경손
2017	조□페리1호	접촉	차도선	272	5	경손
2017	줄□아 아쿠아	기관손상	초쾌속선	228	0	경손
2017	송□산102호	기타	일반선	180	0	무손
2017	남□스타호	충돌	초쾌속선	273	4	경손
2017	금□고속페리호	기타	차도선	255	0	경손
2017	한□카훼리1호	접촉	카페리선	6327	0	경손
2017	산□루치노호	충돌	카페리선	15180	0	미상
2017	남□고속카훼리7호	충돌	카페리선	3780	0	무손
2017	한□페리5호	운항저해	차도선	211	0	무손
계	(109건)

자료 : 중앙해양안전심판원 해양사고 통계 내부자료 발췌

3. 감독실적

최근 3년간 해사안전감독관의 여객선 지도·감독 실적을 점검분야별로 살펴보면 2015년은 88건, 2016년은 1,047건(전년 대비 1,089.8% 증가)으로 959건이 증가하였으며, 2017년은 1,161건(전년 대비 10.9% 증가)으로 114건 증가한 것으로 나타났다.

여객선 점검분야별 현황을 살펴보면 총 2,296건 중 ‘기관설비관리’ 599건(26.1%), ‘구명·소화 설비 관리’ 467건(20.3%), ‘갑판설비관리’ 139건(6.1%) 순으로 상위 3개 점검분야별 실적이 1,205건으로 총 지도·감독 실적의 52.5%를 차지한 것으로 나타났다.

[표 5-8. 여객선 점검분야별 지도·감독 실적(2015～2017)]

분 야	합계(건)
(1) 증서관리	99
(2) 안전관리체제(운항관리 규정) 이해·유지	91
(3) 인원운용	34
(4) 항해와 당직관리	44
(5) 화물관리	100
(6) 여객관리	101
(7) 안전 및 위생관리	49
(8) 비상대응 및 보안관리	97
(9) 해사안전저해요소 및 문서관리	58
(10) 출항 전 업무	23
(11) 운항 중 업무	23
(12) 입항 전 업무	7
(13) 종선운항 관리	6
(14) 구명·소화 설비 관리	467
(15) 해양오염방지설비 관리	24
(16) 선교설비	78
(17) 거주·위생 및 탈출표시 관리	60
(18) 선체구조관리	102
(19) 갑판설비관리	139
(20) 여객설비관련	21
(21) 기관설비관리	599
(22) 기관운용 및 계획이행	20
(23) 선박정비 및 검사관리	54
소 계	2,296

자료 : 2017 해사안전감독관 활동백서(해양수산부, 2018)

국내항을 운항하는 여객선은 여객만 운송하는 초쾌속선, 쾌속선, 고속선 및 일반여객선이 있고, 화물·자동차·여객을 함께 운송하는 쾌속카페리선, 일반카페리선 및 차도선이 있다.

3년간 여객선 선종별 지도·감독 실적을 살펴보면, 총 2,139척 중 초쾌속선 136척(6.4%), 쾌속선 114척(5.3%), 고속선 36척(1.7%), 일반여객선 264척(12.3%), 쾌속카페리선 55척(2.6%), 일반카페리선 268척(12.5%), 차도선 1,266척(59.2%)을 지도·감독하였다

[표 5-9. 여객선 선종별 지도·감독 선박척수(2015년-2017년 총괄)]

소계 (척)	초쾌속선	쾌속선	고속선	일반 여객선	쾌속 카페리	일반 카페리	차도선
2,139	136	114	36	264	55	268	1266

자료 : 2017 해사안전감독관 활동백서(해양수산부, 2018)

[표 5-10. 여객선 지적사항 발생량(2015년～2017년)]

구분			합계
총괄	개선명령	항행정지(척)	48
		항행정지결함(건)	54
		출항전시정(건)	645
		기한부시정(건)	2,175
	개선권고		2,607
	합계		5,529
2 0 1 5 년	개선명령	항행정지	4
		항행정지결함	7
		출항전시정	33
		기한부시정	80
	개선권고		381
	합계		505
2 0 1 6 년	개선명령	항행정지	24
		항행정지결함	27
		출항전시정	345
		기한부시정	918
	개선권고		1,441
	합계		2,755
2 0 1 7 년	개선명령	항행정지	20
		항행정지결함	20
		출항전시정	267
		기한부시정	1,177
	개선권고		785
	합계		2,269

자료 : 2017 해사안전감독관 활동백서(해양수산부, 2018)

3년간 전체 지적사항은 총 5,529건이 발생하였는데, 그 중 항행정지 48척, 항행정지결함 54건, 출항 전 시정 645건, 기한부 시정 2,175건, 개선권고 2,607건이었다.

선종별 지적사항을 살펴보면, 먼저 초쾌속선에 대한 지적사항은 총 165건이 발생하였는데, 그 중 항행정지 5척, 항행정지결함 6건, 출항 전 시정 54건, 기한부 시정 34건, 개선권고 66건이었으며,

쾌속선에 대한 지적사항은 총 216건이 발생하였는데, 그 중 항행정지 4척, 항행정지결함 5건, 출항 전 시정 38건, 기한부 시정 90건, 개선권고 79건이었으며,  고속선에 대한 지적사항은 총 75건 중 항행정지 3척, 항행정지결함 4건, 출항 전 시정 7건, 기한부 시정 25건, 개선권고 36건이었다.

일반여객선에 대한 지적사항은 총 423건으로, 그 중 항행정지 0척, 항행정지결함 7건, 출항 전 시정 44건, 기한부 시정 109건, 개선권고 263건이었으며,

쾌속카페리선에 대한 지적사항은 총 149건으로 그 중 항행정지 4척, 항행정지결함 4건, 출항 전 시정 24건, 기한부 시정 39건, 개선권고 78건이었으며, 일반카페리선에 대한 지적사항은 총 610건으로, 그 중 항행정지 3척, 항행정지결함 3건, 출항 전 시정 75건, 기한부 시정 270건, 개선권고 259건이었으며

마지막으로 차도선에 대한 지적사항은 총 2,434건이 발생하였는데, 그 중 항행정지 21척, 항행정지결함 24건, 출항 전 시정 346건, 기한부 시정 1,117건, 개선권고 926건이었다.

연안여객선 선종별로 2015년도 이후 2017년도까지 3년 동안의 안전감독 실적을 살펴보면 감독결과 가장 큰 항행정지 건수는 일반여객선은 3년간 0건으로 전무하여 자율적 안전관리가 대체로 양호하게 진행되고 있는 것으로 보이나, 다른 카페리선, 고속선, 차도선 등은 계속 발생한 것으로 나타나 자율적 안전관리가 일반여객선에 비해 미흡한 것으로 나타났다. 개선권고 건수는 강제이행 사항이 아니므로 여기서는 고려하지 않았다.

2017년도 기준으로 선종별 개선명령 건수를 보면, 일반선과 고속선이 낮아진 것으로 나타나고 있으나, 카페리선과 차도선은 계속 증가하고 있어 자율적 측면에서의 안전관리는 타 선종에 비해 상대적으로 일부 미흡한 것으로 나타나고 있다.

전체적으로는 일반여객선이 타 선종에 비해 항행정지 및 개선명령 건수 측면에서 낮은 점을 감안할 경우 자율적 안전관리가 상대적으로 더 잘 이루어지고 있는 것으로 판단된다.

[표 5-11. 2015년도 이후 선종별 해사안전감독 실적(2015-2017)]

구분	선박 척수 (2017년)	해사안전감독 실적
		항행정지(척)			개선명령(건)
		2015	2016	2017	2015	2016	2017
일반선	21	0	0	0	9	85	66
카페리선	13	0	4	3	2	185	228
고속선*	30	2	2	5	12	130	121
차도선	104	2	11	8	35	681	771
합계	168	4	17	16	58	1,081	1,186

자료 : 2017 해사안전감독관 활동백서(2018)

주 : 고속선은 쾌속선, 초쾌속선을 포함.

4. 이용자 만족도조사 결과

안전신뢰도와 관련한 이용자 만족도 조사는 제4장에서 살펴본 바와 같이,  5종의 요소별 만족도 중 안전서비스 분야는 인적응대서비스에 이어 84.3점으로 두 번째로 높은 것으로 나타났다.

안전서비스 부문은 84.3점으로 2015년 83.8점 대비 0.5점 상승하였고, 세부 요소별로 살펴보면, ‘구명장비 및 소화기 안내’가 84.8점으로 가장 높고, ‘비상시 행동요령 안내’가 83.9점으로 가장 낮았다. 전반적 만족도는 84.8점으로 2015년 83.4점 대비 1.4점 상승한 것으로 나타났다.

[표 5-12. 이용객 만족도 조사결과 요약]

(1) 요소별 만족도
구분	요소 만족	인적 응대 서비스	운항 서비스	환경 및 시설 서비스	안전 서비스	이용 편익성
2017년 종합	83.1	82.3	86.1	81.5	84.3	81.3
2015년 종합	82.6	83.1	85.7	81.1	83.8	79.5
2015년 대비	0.5↑	0.8↓	0.4↑	0.4↑	0.5↑	1.8↑
(2) 안전서비스
구분	안전 서비스	운항 중 안전 관련 방송	비상시 행동요령 안내	구명장비/ 소화기 안내	선내 탈출 경로 안내		전반적 만족도
2017년 종합	84.3	84.7	83.9	84.8	84.3		84.8
2015년 종합	83.8	83.9	83.1	84.2	-		83.4
2015년 대비	0.5↑	0.8↑	0.8↑	0.6↑	-		1.4↑

자료 : 해양수산부 2017년도 연안여객선 고객만족도 평가 종합보고서(2017)

5. 소결

선종별 신뢰도를 확인하기 위해 선종별 사고현황, 감독실적, 설문조사, 이용자 만족도 조사 등을 차례로 분석한 결과 먼저, 선종별 척수 대비 사고율(표 5-6)을 보면 차도선이 44%로 가장 낮고, 일반선이 52%로 그 다음으로 낮아 선종별 사고 현황에 있어서 일반선은 차도선에 이어 타 선종인 고속선 및 카페리선에 비해서 낮은 사고율을 보이고 있다.

세월호 사고 이후 안전규제 강화되었는 데, 그 이후 사고를 분석한 결과, 여객선 전체적으로는 세월호 사고 이후 사고 건수가 감소추세에 있다(2015년 40건→ 2016년 39건→2017년 30건)

해사안전감독 실적 분야에서는 일반선이 지난 3년간 항행정지 건수가 없고, 개선명령 건수는 2017년 기준 전년도에 비해 19건이 줄어든 점 등을 고려할 경우 타 선종에 비해서 자율적 안전관리가 상대적으로 양호한 것으로 볼 수 있었다.

또한, 제4장에서 설문조사에서 언급한 바와 같이, 해사안전감독관제 도입으로 사고 예방에 기여한 정도는 도움이 된다와 도움이 되지 않는다가 각각 26%, 31%로 비슷한 수준으로 나뉘었고, 보통으로 답한 응답자가 42%로 가장 많아 해사안전감독관제 도입이 어느 정도는 사고예방에 도움이 되는 것으로 나타나고 있다.

또한, 해사안전감독관의 지도 감독 등으로 인해 선박 자체적으로 자율적 안전관리가 취해지고 있다는 의견이 74%를 차지하였다

아울러, 해사안전감독관제가 업체의 자율적 안전관리에 미치는 영향에 대하여는 42%가 보통으로, 크다가 32%, 없다가 26%로 자율적 안전관리에 영향을 비교적 크게 미치는 것으로 나타났다.

2017년 이용자 만족도 조사 결과, 안전서비스의 만족도는 2015년 대비 0.5점이 상승하여 선사의 안전관리 수준은 더 향상된 것으로 나타났다. 특히 전반적 만족도는 1.4점 상승하여 이용객이 체감하고 있는 전체적인 선박의 안전수준은 크게 향상된 것으로 나타나고 있다. 이는 세월호 사고 이후 해양수산부와 한국해운조합 등에서 집중적으로 추진하고 있는 안전정책 강화와 홍보 등에 기인한 것으로 판단된다.

전체적인 부문에서 선종별 안전서비스 만족도 조사결과는 카페리선의 만족도 지수 대비 점수 차이가 2.3점으로 가장 높게 나타났고, 그 다음으로 일반선이 1.7점으로 높게 나타났다. 고속선은–0.2점으로 가장 낮았다.

위와 같이, 선종별 사고발생 추세, 선종별 해사안전감독실적 중 결함지적 사항, 설문조사 및 이용자 만족도조사 결과 등을 종합해보면 안전규제강화는 자율적 안전관리를 제고(가설 2-1)하게 되고 이는 사고를 감소(가설 2-2)시켜 국민들로 하여금 선박에 대한 신뢰도 증가(가설 2-3)하게 하므로 제시한 각각의 가설은 확인될 수 있고 이를 바탕으로 “안전규제강화는 안전신뢰도에 정(+)의 영향을 미칠 것이다”라는 [가설 2]는 확인되었다고 할 수 있겠다.

제3절. 선종별 이용실태 변화

먼저 전체적으로 연안여객선을 이용하는 이용객 수와 그 운항횟수가 지난  10년간 어떻게 변화해 왔는지 살펴보고, 선종별 운항횟수 대비 이용객 수를 비교하여 선종별로 어떤 차이가 있는 지를 파악하였다. 이를 바탕으로 세월호 사고 이전과 이후 3년간 동일 기간에 변화를 서로 비교 분석해 보았다.

다만, 본 연구에서는 다른 연구와 달리 해운여객 수요의 결정요인은 주로 국민소득, 운항빈도, 운임, 인구변동(도시와 도서지역 인구), 기타 등 주로 5종으로 볼 수 있다고 가정한다면 여기서 해운여객 수요에 영향을 미치는 주요 요소를 보다 정확히 파악하기 위해서는 태풍 등 기상악화, 선박정기검사 등 여객선 사업자의 운항의지나 운항계획과는 상관없이 외부영향으로 인해 선박을 운항하지 못한 요소를 제거하기 위해 운항단위(1회 운항) 당 이용객 수를 토대로 이용객 수 변화를 분석하였다.

박용안(2017)은 해운여객운송 수요 결정요인을 운임, 국민소득 지표, 인구변동(도시와 도서지역 인구)을, 아리온토야(2013)는 항공운송수요의 결정요인은 15종으로 설명하면서 대표적으로 운임, 운항 빈도, 소득 등 3종을 들었다.

파랑주의보 등 기상악화 시에는 선박규모에 따라 출항통제 됨에 따라 선박의 규모가 큰 카페리여객선은 출항이 가능하나, 규모가 작은 그 외의 선박은 출항을 못하게 되어 태풍이 잦은 시기에는 그 운항횟수에 크게 영향을 받는다. 또한 여객선은 연 1회 상가하여 대략 20～30일간 선박 수리 후 선박검사를 수검함에 따라 선박검사기간 동안에는 운항하지 못하여 여객 운송에 비교적 크게 영향을 미친다.

1. 최근 10년간 연안여객선 선종별 이용객 수 및 운항횟수 분석

최근 10년간 연안여객선 이용객 수를 살펴보면, 2008년 전체 14.2백만명에서 10년 후인 2017년에는 약 19%가 증가한 16.9백만명으로 2백8십만명이 증가하였다. 2010년에 일부 감소하고 세월호 사고가 발생한 2014년에 대폭 감소했다가 2017년에는 큰 폭으로 증가하여 세월호 사고 이전 수준 이상으로 회복하였다. 그러나 카페리여객선과 고속선에서는 2017년 현재 세월호 사고 이전 수준으로 회복하지 못하고 있는 것으로 파악되었다.

[그림 5-2, 최근 10년간 연안여객선 선종별 전체 이용객 수]

자료 : 내항/연안해운 통계연보(한국해운조합, 1988～2018)

한편, 최근 10년간 선종별 운항횟수는 전체적으로는 10년전보다 최근 2017년의 운항횟수가 오히려 줄었다. 2008년에는 전체 운항횟수가 28만회였으나 10년 후인 2017년에는 약 8천회가 줄어든 약 27만회를 운항하였다. 차도선이 가장 많이 운항했고 그에 따라 차도선을 이용한 이용객 수가 가장 많았다. 이는 여객선 선종별 중 차도선 척수가 가장 많은 점에 기인한 것으로 추정된다. 10년 전과 비교할 경우 고속선 운항횟수가 상대적으로 가장 많은 비율로 줄었고, 반면에 카페리여객선은 그 운항횟수가 오히려 늘었다.

최근 10년간 연안여객선 이용객 수와 운항횟수를 비교 고려해보면, 카페리여객선은 10년 전보다 운항횟수가 늘었음에도 오히려 이용객 수는 줄었다. 일반선은 운항횟수가 10년과 유사하지만 이용객 수는 큰 폭으로 증가했다.

[그림 5-3. 최근 10년간 연안여객선 선종별 운항횟수]

자료 : 연안여객선 업체현황(한국해운조합, 2009～2018)

2. 최근 10년간 여객선 선종별 운항단위 이용객 수 분석

지난 10년간 연안여객선 이용객 수는 다음 그림과 같이 일반선은 단위 이용객수가 2008년 31명에서 2017년 94명으로 3배(303%)가 늘어났다. 세월호 사고 이전인 2013년도 53명에서 세월호 사고 연도인 2014년도에 52명으로 단위 이용객 수가 1명이 감소하여 그 감소량이 미미하였으나 그 다음 연도인 2015년도에는 68명으로 급격하게 늘어나 오히려 사고 이전 시기보다 많은 증가세를 보이고 있다. 카페리선은 2012년 353명을 정점으로 2013년도 좀 낮아지다(332명) 2014년 세월호 사고로 273명으로 전년대비 약 18% 감소하였다.

2017년도는 288명으로 세월호 사고 이 후 약 5% 증가한 15명이 증가한 것에 그쳐 사고 이전 2013보다는 여전히 약 13%가 감소한 상태를 나타내고 있어 카페리 선박은 여전히 기존의 여객 수요를 회복하지 못하고 있다. 차도선은 2008년 24명에서 2017년 31명으로 7명이 늘어나 약 29%가 증가하였다. 세월호 사고 당시에는 사고로 인해 잠시 줄어들었으나 그 다음 해인 2015년에는 사고 이전 수준으로 빠르게 회복하는 등 전체적으로 서서히 증가추세를 보이고 있다. 고속선은 2008년 84명에서 2017년 122명으로 약 45%가 증가하여 전체적으로 증가추세를 보이고 있다.

고속선의 경우에도 2014년 세월호 사고로 이용객 수가 약 18% 감소하였으나, 다른 선종과는 달리 2010년에도 약 13% 감소한 사례가 있었다. 연안여객선은 전체적으로 이용객 수가 늘어나고 있으나 최근 카페리여객선은 세월호 사고 이후 인천-제주 항로 간 카페리여객선 운항 중단 여파 등으로 10년 전 보다도 낮은 실적을 보이고 있다.

[그림 5-4. 최근 10년간(2008년-2017년) 연도별 선종별 운항단위 일반이용객 수]

자료 : 연안여객선 업체현황(한국해운조합, 2009～2018)

한편, 최근 10년간 연안여객선 선종별 월별 운항단위 이용객 실적을 분석해보면, 전체적으로 8월에 가장 높은 이용객 수를 보이고 있고, 그 다음으로 5월, 4월, 10월 순으로 높다. 다만, 고속선의 경우 5월이 가장 높고, 그 다음으로 8월, 10월, 4월 순으로 이용객 수가 많아, 월별 이용객 수는 다른 선종과는 다른 이용 추이를 보이고 있다.

[그림 5-5. 최근 10년간 선종별 월별 평균 운항단위 일반이용객수]

자료 : 연안여객선 업체현황(한국해운조합, 2009～2018)

3. 사고 전후 3년간 선종별 운항단위 이용객 수 비교

세월호 사고 시점인 2014년 4월을 중심으로 이전 이후 3년 동안 도서민을 제외한 일반인에 대한 선종별 운항단위 이용객 수를 비교 분석한 결과, 사고 전 3년간은 4천5백5십만명인 반면, 사고 후 3년간은 4천5백1십만명으로 약 4십만명이 감소하였다. 선종별로 보면 사고 전 3년간에 비해 사고 3년 동안 이용객 수가 증가한 선종은 차도선과 일반선이었다. 카페리 여객선의 경우 약 5십만명이 감소하였는데, 인천/제주 간 여객선 세월호와 오하마나호가 각각 연간 약 12만명을 운송했던 점과 사고 이후 운항을 중단한 점을 고려하더라도 순수하게 약 2십5만5천명이 감소하여 연간 약 8만명의 이용객 감소가 있었다.

사고 이전 : 2011.4∼2014.3(3년간), 사고 이후 : 2014.4∼2017.3(3년간)

세월호(2013.3.16. 운항)와 오하마나호(1999년 운항) 2척이 연간 약 12만명을 수송.

- 사고 이전 수송실적 : 24.5만명

* 근거 : [세월호(6만명+1개월(5천명) = 65,000명) + [오하마나호 : 6만명x3년 = 18만명]

- 순수 감소인원 이용객 수 = 전체 50.5만명 – 24.5만명 = 25.5만명(연간 약 8.5만명 감소)

[그림 5-6. 세월호 사고 전후 3년간 전체 일반인 운항단위 전체 이용객 수]

한편, 사고 전후 3년간 월별 평균 이용객수를 비교한 결과, 전체적으로는 사고 이후 5월부터 9월까지 이용객 수가 줄어들었으나, 그 외 나머지 월에서는 비슷한 이용객 수를 보였다. 이는 사고 이후 3년 동안에 여객선 이용이 가장 활발한 봄과 여름에 사고 이전보다 여객선 이용이 집중적으로 줄어들었음을 보여주고 있다.

[그림 5-7. 사고 전후 3년간 월 평균 운항단위 이용객 수 비교/전체분]

한편, 1993년 10월 서해훼리 사고시에는 여객 이용회복의 속도는 2014년 세월호 사고 당시보다 훨씬 빠르게 회복되었다. 이는 당시 사고로 인한 희생자가 누구였느냐에 따른 국민적 트라우마의 깊이가 다르게 나타난 것으로 판단된다. 서해훼리 사고 시에는 일반인 희생자가 대부분이었으나 세월호 사고 시에는 그 희생자가 대부분 고등학생이었기 때문에 그 충격은 더 컸고 그에 따라 여객선 이용객수 회복에도 시간이 더 걸린 것으로 보여진다.

[그림 5-8. 서해훼리 사고 즈음 5년간(1991년-1995년) 여객수송실적]

* 자료 : 연안/내항해운 통계연보(한국해운조합)

5. 소결

선종별 이용실태를 분석하기 위해 최근 10년간, 세월호 사고 전후 각 3년간 운항단위 이용객수 등을 비교한 결과 먼저, 세월호 사고 이후 3년 동안 이용객수는 사고 이전보다 일반선과 차도선에서 크게 늘었고, 카페리여객선 이용객은 계속 감소되었다. 다만, 일반선은 그 척수가 약 20척 수준에서 머물고 있으나 차도선은 선박척수가 꾸준히 늘어나고 있음을 고려할 때 일반선에서의 이용객 증가는 주목할 만하다.

세월호 사고 전후 3년간 비교 자료를 보면, 이용객이 증가한 선종은 차도선(24,921천명 → 26,918천명)과 일반선(4,533천명 → 5,507천명)이다. 차도선은 운항 척수 증가에 기인한 영향이 있으나, 일반선은 운항 척수가 거의 변함이 없었음에도 이용객 수가 크게 늘었다.

이러한 변화는 안전규제에 따른 영향 외에 이용객들이 일반선이 타 선종에 비해서 운임이 낮지 않음에도 항해거리가 짧아 상대적으로 항행 중 위험요인 조우가 적을 것이고 그에 따라 안전에 대한 신뢰도를 높게 본 것에도 일부 영향을 받은 것으로 판단된다. 이는 국민들이 섬 방문 등 해상교통 편을 이용함에 있어 세월호 사고 이후 선박을 이용하는 시간을 짧게 하고자 운항시간이 긴 카페리여객선을 이용하기 보다는 운항시간이 짧고 상대적으로 안전한 것으로 여겨지는 일반선을 선호한 경향과 관계가 있는 것으로 보인다. 설문조사 결과 이용객 수요 창출 요인에 대하여는 관광상품이 가장 높았고 두 번째로 여객운임, 세 번째로는 항해거리와 시간을 꼽은 점을 고려하면 항해거리가 길수록 지루한 점이 없지 않으나 선박안전을 더 고려하는 것으로 판단된다.

2017년 2월 현재, 선종별 평균 운항거리는 아래와 같이 카페리선이 가장 길고, 일반선이 가장 짧다(선박안전기술공단 운항관리실 내부자료, 2017.2).

①카페리(15척) : 164.3㎞ 〉 ②고속선(쾌속선, 초쾌속선 포함 28척) : 159.2㎞ 〉 ③차도선(104척) : 27.7㎞ 〉 ④일반선(23척) : 24.7㎞

한상린·문지효·이명성, 「가산자료모형을 이용한 항공수요 결정요인 분석」, (상품학연구 제35권 2호, 2017년 4월), p.29. 항공이용 수요에 미치는 영향들을 분석한 결과, 안전성은 장거리 비행을 하는 국제선에 한해 수요요인으로 작용한다고 제시하고 있다.

한편, 경영부담의 증가는 운임인상으로 연결되어 운임 인상 시 이용객들은 해당 선박의 이용을 꺼리게 된다. 타 선종은 여객운임이 비슷하거나 높아지는 추세이나 일반선 여객 운임은 운항척수가 줄어들지 않았음에도 낮아지고 있어 일반선이 운임 인하 또는 할인에 더 적극적이었던 것으로 보여 진다. 이러한 운임 인하 효과가 일정 부분 이용객 유인에 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 따라서 경영부담의 증가에 따른 운임인상 압박은 해당 선종의 이용객 증가에 악영향을 끼치는 것으로 볼 수 있다.

설문조사 결과 해상여객 수요 창출을 위해서는 관광상품 개발이 가장 중요한 것으로 나타났다. 이는 최근 제주 지역의 모슬포-가파도-마라도 항로가 제주 올레길(관광) 코스와 연계되어 운영 중인 데, 이 항로를 운항 중인 여객선(일반선) 2척의 연간 이용객 수가 각각 75만명, 73만명 수준으로 전국에서 가장 높은 이용객 수를 보이고 있는 점에서도 나타나고 있다.

반면에, 안전규제 강화는 전 여객선에 골고루 적용되나 전체적으로는 항해거리가 짧고 선박규모가 적은 일반선에 대하여 상대적으로 안전을 신뢰하게 되어 여객 유인 요인으로 작용하는 것으로 추정된다.

수요 창출 요인은 관광상품, 운임, 항해거리 등을 전체적으로 고려하여야 하나, 여기에서는 2017년 이용자 만족도조사결과를 토대로 본다면 일반선에 대한 안전서비스 만족도 지수는 카페리 다음으로 높은 것으로 나타난 점을 고려할 경우 신뢰도 증가가 이용객 증가에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 판단된다.

따라서, 경영부담의 증가는 해당 선종의 이용객 증가에 부(-)의 영향(가설 3-1)을 미치게 되고, 신뢰도 증가는 해당 선종의 이용객 증가에 정(+)의 영향(가설 3-2)을 미치는 것으로 나타나므로 각각의 가설은 확인되었고, 이를 토대로 “안전규제강화는 여객선 이용 패턴에 영향을 미칠 것이다”라는 [가설 3]은 확인되었다고 판단된다.

제6장. 결론

제1절. 연구결과의 요약

본 연구의 목적은 정부의 안전규제강화에 따른 연안여객선 이용 패턴의 변화를 확인하는 것이다. 이를 위해 해양수산부, 해양안전심판원, 한국해운조합 등 관계기관의 여객 이용객수, 사고현황 및 운임 자료 등의 통계자료, 설문조사 및 이용자 만족도 조사 자료를 활용하여 세월호 사고 이전 및 이후 각 3년간의 자료를 서로 비교․분석하였다. 그리고 선행연구 분석을 통해 가설을 설정하고 수집 자료의 비교․분석 및 설문조사 등을 통해 이를 확인하고자 하였다.

본 연구는 크게 두 개의 흐름으로 살펴보았다. 첫째는 안전규제 강화는 경영부담 증가로 이어지고 이는 운임인상과 해당 선종의 이용객 감소를 가져오는 이용패턴의 변화, 둘째는 안전규제강화는 사고를 감소시키고 이는 신뢰도를 제고하여 해당 선종의 이용객이 증가하는 형태의 여객선 이용패턴 변화 형태로 자료를 분석하였다.

자료 분석을 위해 조작적 정의 설정을 통해 변인들을 측정 가능한 상태로 하여 구성개념이 가설화될 수 있도록 하였다. 조작정 정의는 그 본질상 구성개념의 모든 속성을 반영하거나 표현할 수 없는 점을 고려하여 여객이용패턴 변화에 대한 가설 확인을 위해 변인은 크게 경영부담 증가와 신뢰도 제고 및 선종별 이용객 변화 3종으로 구분하고, 경영부담 증가 분야의 세부 변인은 운임자료, 설문조사, 이용자 만족도조사로, 신뢰도 제고 분야의 세부 변인은 사고현황, 감독실적, 이용자 만족도조사로 각각 설정하였다.

송광행, “조작적 정의에 대한 이해”, 고시연구 2005년 10월호(통권 제379호), 2015, p. 414. 흔히 사회조사에서 조작적 정의를 과정을 소홀히 하는 경향이 있다. 조작화는 측정뿐만 아니라 분석과 해석의 전 과정에 결정적인 영향을 미치므로 사회조사를 비롯한 모든 과학적 연구에서 결코 소홀히 할 수 없는 과정이다.

연구의 주요 결과를 요약하면 다음과 같다.

먼저, 선종별 경영부담 분야에서는 운임분석 결과 세월호 사고 연도인 2014년도 이후 2016년까지 운임 변화는 타 선종은 비슷하거나 높아지는 추세이나 일반선 여객 운임은 운항척수가 줄어들지 않았음에도 낮아지고 있어 일반선이 운임 인하 또는 할인에 더 적극적이었던 것으로 나타났다.

설문조사 결과, 대부분의 응답자인 91%가 세월호 사고 이후 안전규제가 적정수준 보다 강하고, 92%의 응답자가 이로 인한 비용 등의 부담도 크다고 답하여 대부분의 사업자가 안전규제 강화로 인해 업체경영에 많은 부담을 갖고 있다고 의견을 제시했다.

2017년 이용자 만족도 조사 결과, 인적응대서비스 점수는 2015년 대비 0.8점이 낮아져 선박직원들이 더 불친절해진 것으로 조사되었다. 이에 대한 이유에 대하여는 신분증 확인에 대한 민원인 불만 표출 등 안전규제 강화로 인한 것이 46%, 그 다음으로 선원부족에 기인한다는 의견이 25%였다. 운임의 적정성에서는 2015년 대비 1.5점이 낮아져 이용객들은 운임이 여전히 높은 것으로 인식하고 있었다.

이를 종합해보면, 안전규제강화는 업체경영에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 확인된다.

둘째, 선종별 안전신뢰도 분야에서는 선종별 척수 대비 사고율은 차도선이 44%로 가장 낮고, 일반선이 52%로 그 다음으로 낮아 선종별 사고 현황에 있어서 일반선은 차도선에 이어 타 선종인 고속선 및 카페리선에 비해서 낮은 사고율을 보이고 있다.

해사안전감독 실적 분야에서는 일반선이 지난 3년간 항행정지 건수가 없고, 개선명령 건수는 2017년 기준 전년도에 비해 19건이 줄어든 점 등을 고려할 경우 타 선종에 비해서 자율적 안전관리가 상대적으로 양호한 것으로 볼 수 있었다.

설문조사 결과에서는 해사안전감독관의 지도·감독 등으로 인해 선박 자체적으로 자율적 안전관리가 취해지고 있다는 의견이 74%를 차지하였다. 아울러, 해사안전감독관제가 업체의 자율적 안전관리에 미치는 영향에 대하여는 42%가 보통으로, 크다가 32%, 없다가 26%로 자율적 안전관리에 영향을 비교적 크게 미치는 것으로 나타났다.

2017년 이용자 만족도 조사 결과, 선종별 안전서비스 만족도 조사결과는 카페리선의 만족도 지수 대비 점수 차이가 2.3점으로 가장 높게 나타났고, 그 다음으로 일반선이 1.7점으로 높게 나타났다.

이를 토대로 본다면, 안전규제강화는 안전신뢰도에 정(+)의 영향을 미치고 있는 것으로 확인된다.

셋째, 여객선 선종별 이용객 수 변화 분야에서는 세월호 사고 이후 3년 동안 이용객수는 사고 이전보다 일반선과 차도선에서 크게 늘었다. 차도선이 그간 계속해서 운항척수가 증가한 점을 고려한다면 운항척수가 20척 수준에서 머물고 있어 운항척수가 증가하지 않은 일반선의 이용여객 증가는 특히 주목할 만하다. 여객이용 패턴이 일반선과 차도선으로 옮겨가고 있는 뜻이다.

반면에, 2017년 말 기준으로 세월호 사고 이후 카페리선은 차량 수송은 꾸준히 증가하여 왔음에도 불구하고 그 이용객 수는 여전히 사고 이전 수준으로 회복되지 못하고 있다.

한편, 수요 창출 요인은 관광상품, 운임, 항해거리 등을 전체적으로 고려하여야 하나, 여기에서는 2017년 이용자 만족도조사결과를 토대로 본다면 일반선에 대한 안전서비스 만족도 지수는 카페리 다음으로 높은 것으로 나타났다.

또한, 경영부담의 증가는 운임인상으로 연결되어 운임 인상 시 이용객들은 해당 선박의 이용을 꺼리게 된다. 타 선종은 여객운임이 비슷하거나 높아지는 추세이나 일반선 여객 운임은 운항척수가 줄어들지 않았음에도 낮아지고 있어 이용객 유인 효과로 작용한 것으로 보인다. 상대적으로 경영부담의 증가에 따른 운임인상 압박은 해당 선종의 이용객 증가에 악영향을 끼치는 것으로 볼 수 있다.

위 사항들을 종합해보면 안전규제강화로 인해 여객선 이용 패턴에 일부 변화가 있었던 것으로 확인된다. 다만, 이러한 패턴 변화는 대형사고에 대한 국민적 트라우마가 약해지고 국민소득 증가에 따른 삶의 질 향상과 연육교․연도교의 연이은 건설 등 사회․경제적 변화, 4차 산업혁명에 따른 해상교통수단의 첨단화․다양화 등 과학기술변화에 따라 다시 변화할 가능성이 높다하겠다.

제2절. 시사점 및 정책제언

본 연구결과, 안전규제강화로 인해 해운업체는 경영부담이 증가한 반면,  안전에 대한 신뢰도는 제고되어 연안여객선 이용 패턴에 일부 변화가 있었음이 확인되었다. 이러한 변화는 순수하게 안전규제 만이 영향을 미친 것으로 보기는 어려운 측면이 있어 향후 여건 변화에 따라 이러한 여객선 이용 패턴은 다시 변화할 것이다.

우선, 연구결과에 따른 시사점을 살펴보면, 첫째, 세월호 사고로 인한 정부의 선박안전규제로 인해 여객선 사업자는 큰 부담을 안고 있는 것으로 나타났다. 정부의 선박안전규제로 인해 실제 현장에서는 여러 차례에 걸친 신분 확인 등으로 인한 이용객과 선원들의 불만, 안전기준 이행을 위한 인원 및 재정의 추가 투입 소요 발생 등으로 인해 해운업체는 안전규제 수준에 대한 부정적 시각이 컸다. 정상적인 해운업 경영에 지장 받고 있다는 뜻이다.

그러나 한편으로는 기업의 특성상 기업의 최대목표인 최대이익의 창출을 달성하기 위해서는 안전에 투자를 소홀히 할 우려가 높기 때문에 정부 또는 제3자에 의한 안전관리 감독도 소홀이 하지 않을 수 없다. 침해되는 보호법익에 대한 위험발생의 가능성이 클수록 안전장치 또한 다층적이고 견고해야하기 때문이다.

이러한 점은 정부와 해운업체의 입장이 상반된 환경에서 공공재적 성격을 갖고 있는 여객선이 안전하고 지속 가능하게 운항할 수 있는 여건을 조성하기 위해서는 정부의 안전규제 강화 조치는 합리적이고 균형적 수준에서 이루어져야 하고, 아울러 안전규제 강화 조치가 불가피하다면 그에 따른 해운업체의 경영부담 해소를 위해 일정 부분 정부의 정책적․재정적 지원이 뒤따라야 함을 나타내 주고 있다.

둘째, 세월호 사고가 발생한 지 3년이 지난 2017년 말 기준으로 여객선 이용객수는 예전 수준을 회복하였다. 이는 국민의 해상교통수단에 대한 신뢰도가 높아졌다는 인식을 뒷받침한다. 특히, 세월호 사고 이후 안전규제 강화의 일환으로 새롭게 도입된 해사안전감독관제도는 해양사고 예방에 큰 효과가 있는 것으로 인식되고 있었다. 그럼에도 불구하고 현장에서는 이를 일정 부분 인정하면서도 그 내용에 대하여 불만이 많았다. 특히, 운항관리자와 해사안전감독관은 중복 감시체계이므로 이에 대한 개선요구가 높아 정부의 중복 감독 체계에 대한 개선이 시급한 것으로 나타났다.

셋째, 여객선 선종별 이용객 수 변화 분야에서는 세월호 사고 이후 3년 동안 이용객수는 사고 이전보다 일반선과 차도선에서 크게 늘었다. 여기서 주목할 점은 차도선과 일반선 이용 여객이 꾸준히 증가하고 있는 현상이다. 그 중에서도 차도선이 그간 계속해서 운항척수가 증가한 점을 고려한다면 운항척수가 20척 수준에서 머물고 있어 운항척수가 증가하지 않은 일반선의 이용여객 증가는 특히 주목할 만하다. 여객이용 패턴이 일반선과 차도선으로 옮겨가고 있는 뜻이다. 이러한 변화는 안전규제에 따른 영향 외에 이용객들이 일반선이 타 선종에 비해서 운임이 낮지 않음에도 항해거리가 짧아 상대적으로 항행 중 위험요인 조우가 적을 것이고 그에 따라 안전에 대한 신뢰도를 높게 본 것에도 일부 영향을 받은 것으로 판단된다.

반면에, 2017년 말 기준으로 세월호 사고 이후 카페리선은 차량 수송은 꾸준히 증가하여 왔음에도 불구하고 그 이용객 수는 여전히 사고 이전 수준으로 회복되지 못하고 있다. 이는 곧 좁게는 항해거기가 긴 카페리선의 경우에는 향후 여객수요 확보를 위해서는 안전에 대한 신뢰도 제고 조치가 필요함을 시사하고 있다. 카페리선이 여객과 화물을 동시에 수송하고는 있으나, 여객수요 확보 없이는 화물운임 수입만으로는 장기적으로 안정적으로 운영하기에는 곤란하다. 따라서 카페리선 운영업체는 여객수요 확보 측면에서 신뢰도 제고를 위한 안전조치와 홍보에 힘을 쏟아야 하는 것으로 나타났다.

또한, 전체적으로는 여객이용 패턴의 변화요인 중 이용객 감소와 관계가 있는 것으로 분석된 선내서비스 품질 저하, 운임 인상 등 여객수요 확보에 악영향을 미치는 요인의 제거에 해운업체의 경영이나 정부의 정책방향이 설정되어야 함을 시사하고 있다. 이어서, 이러한 시사점을 토대로 다음과 같이 정책제언을 하고자 한다.

먼저, 내항여객선이 안전하고 원활한 운항을 위해서는 내항여객선사업자의 안정적 운임 수입이 있어야 하므로 해운업체나 정부에서는 여객수요 창출에 적극적으로 나서야 한다. 특히, 최근에 도서지역이 해양자원 및 수중 생물자원 보호, 지리적·안보적·경제학적으로 중요한 역할을 하고 있는 점을 고려할 경우 도서민 등에 대한 정부나 지자체의 운임지원 정책은 보다 더 강화되어야 한다. 아울러 최소한 도서지역에 기항하는 여객선의 안정적 운영을 위해서는 이들 지역 기항 선박에 대한 준공영제 도입이 필요하다. 이러한 점에서 최근 해양수산부의 준공영제 도입 추진은 늦은 감이 없지 않다고 본다.

둘째, 정부에서는 중장기적으로 내항여객운송사업자로 하여금 자율적 안전관리를 조장할 필요가 있다. 세월호 사고 이후 차도선과 초쾌속선의 이용객 증가는 선박 척수 증가로 인한 영향이 없지 않으나, 일반선은 척수 증가가 없었음에도 이용객이 급격히 증가했다는 점을 고려할 경우 이는 일반선의 사고가 줄어들었고, 자율적 안전관리도 상대적으로 타 선종에 비해 양호한 점에 기인한 것으로 판단된다.

따라서 현재 연안해운의 영세성과 선원의 고령화 등을 고려할 경우 향후 사업자의 안전관리 수준 향상을 위해 단기적으로는 해사안전감독관의 지도 감독 역할이 필요하나, 중장기적으로는 그 지도 감독 역할을 사업자 및 여객선의 자율적 안전관리 능력을 제고하는 방향으로 해운 및 해사안전정책을 펼쳐나갈 필요가 있다.

셋째, 정부는 선박안전 확인 또는 감독 체계를 단순화·일원화 할 필요가 있다. 현재 여객선의 안전관리 상태 확인 체계는 사업자 소속의 안전관리자, 선박안전기술공단의 운항관리자, 정부 소속의 해사안전감독관 등 3단계 체계로 구성되어 있다.

현재 사업자나 선원들은 현행 안전기준에 대한 확인 체계가 이중 삼중으로 되어 있어 규제가 과도하다는 의견이 대부분으로 그에 따른 선내서비스 질의 악화 등 부작용이 적지 않음에 따라 안전에 대한 감독 체계를 개선할 필요가 있다. 이를 위해 선박안전기술공단의 운항관리자를 현행 해사안전감독관 제도에 모두 이전 편입시켜, 해사안전감독관이 운항관리와 지도·감독을 동시에 수행토록 하여 안전관리를 일원화 하는 게 바람직하다. 이 경우 운항관리와 해사안전 감독 간에 시너지 효과도 기대해 볼 수 있을 것으로 판단된다.

제3절. 연구의 한계

본 연구는 안전규제강화에 따른 연안여객선의 이용 패턴 변화를 연구주제로 진행되었다. 앞서 언급한 바와 같이 기존에 안전규제 강화와 여객선 이용 패턴 변화와의 관계를 연계하여 연구한 사례는 없었다. 이는 그만큼 그 관계 분석 및 확인이 쉽지 않을 것이라는 판단이었을 것이다.

본 연구에서는 행정기관 자료, 설문조사, 이용자 만족도조사 등을 토대로 자료를 비교․분석하였고, 연안여객선 이용패턴에 대한 조작적 정의를 통해 변인들을 측정 가능한 상태로 하여 구성개념이 가설화될 수 있도록 한 후 그 가설을 확인하는 과정을 거쳤다.

조작적 정의는 그 본질상 구성개념의 모든 속성을 반영하거나 표현할 수 없는 일부 한계가 있어 연구자의 성향에 따라 변인에는 보다 다양한 요소들을 반영할 수 있다. 향후 연구자들은 보다 정확하고 객관적인 분석결과 도출을 위해 조작적 정의를 통한 변인 설정 시 좀 더 다양하고 시의적절한 요소들을 변인에 반영하여 분석을 해볼 필요가 있을 것이다.

아울러, 차제에 정부가 균형적이고 합리적인 선박안전정책을 펼치는 데 도움이 될 수 있도록 선박안전규제가 여객선 이용 패턴에 어느 정도 영향을 미치는 지와 여객선 수요창출 요인으로 어느 정도 중요성을 갖는 지에 대한 연구도 필요할 것이다. 이들 연구는 행정통계적 연구방법을 통해 정량적으로 분석결과가 제시될 수 있다. 전자의 분석을 위해서는 안전규제를 독립변수, 경영부담이나 신뢰도 등을 매개변수 또는 조절변수로, 여객선이용 패턴을 종속변수로 설정하여 상관분석 및 회귀분석 등을 통해 검증하는 방법을 적용할 수 있을 것이다. 후자는 독립변수에 안전규제 외에 여객운임, 관광상품, 국민소득, 운항거리 등 다양한 요소들을 설정하여 분석하고 그 결과를 통해 그들 사이에서 중요도를 도출하면 가능할 것으로 판단된다.

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<부록>

안전규제강화가 연안여객선 이용 패턴에 미치는 영향 연구(세월호 사고 이전 이후 비교를 중심으로)를 위한 설문조사

안전규제 강화가 연안여객선 이용 패턴에 미치는 영향 연구

No.

안녕하십니까?

이 설문지는 선박안전규제 강화로 인해 해운업체가 받는 부담과 대국민 선박안전 신뢰도 상승을 동시에 고려할 경우, 안전규제 강화가 해상교통 이용객의 여객선 이용 패턴에 어떠한 영향을 미치는 지를 파악하는데 필요한 기초자료를 수집하기 위하여 준비되었습니다.

그동안 정부는 2014년 4월 세월호 사고 이후 연안여객선 안전 확보를 위하여 여러 가지 대책을 수립하는 과정에서 안전규제를 강화해 왔습니다. 1993년 10월 연안여객선 서해훼리 침몰사고 이후에도 안전규제를 강화한 바 있으나, 아쉽게도 약 20년 만에 또 다시 연안여객선에서 대형사고가 발생하여 사회적으로 큰 문제를 일으켰습니다.

대형사고가 발생할 때마다 정부는 사고의 재발방지를 위하여 안전규제를 강화하는 방향으로 정책을 펼치고 있으나, 연안해운이 도서민의 생활보장, 해양영토 보전 등 공공재적 성격이 강한 점을 고려할 경우 연안해운업의 건전한 발전을 위해서는 정부의 여러 조장행정 외에도 지속적 운임수입 확보를 통한 건전한 경영여건 조성 조치도 중요하다 하겠습니다.

이러한 점을 고려하여 최근 정부가 펼치고 있는 안전규제 강화 조치가 해상교통 이용객의 여객선 이용 패턴에 어떠한 영향을 주고 있는 지를 파악하여 중장기적 측면에서 해운업에 가져오는 긍정적 ․ 부정적 효과를 추정하고 그에 따른 적절한 대응방안을 도출하고자 합니다.

본 설문조사 결과는 통계법에 따라 비밀이 보장되며, 연구수행 목적 외에 다른 용도로는 이용되지 않습니다.

바쁘시더라도 잠시만 시간을 내어 응답해 주시면 감사하겠습니다.

2018. 10.

고려대학교 행정대학원 공공정책 석사과정

강용석 010-3692-5467

Ⅰ. 일반

1. 귀하의 사업장에서 운영하는 여객선 선종은 어떤 것들이 있으며 그 선종별 척수는 몇 척입니까? 해당 란에 √를 표시해 주십시오.

선 종		선박 척수
		1척	2척	3척	3척 이상
일반여객선	(속력 15노트 미만)
고속여객선	(속력 15~20노트)
쾌속여객선	(속력 20~35노트)
초쾌속여객선	(속력 35노트 이상)
카페리여객선	(차량구역 폐위)
차도선	(차량구역 미폐위)

2. 귀하의 사업장이 운영하는 여객선의 모항 지역은 어디입니까? 해당하는 지역은 모두 기재하여 주십시오.(             )

① 부산 ② 인천 ③ 여수/광양 ④ 마산 ⑤ 통영 ⑥ 동해/강릉호 ⑦ 포항 ⑧ 후포 ⑨ 목포    완도  군산  보령  평택  제주

* 해당 항만이 없는 경우에는 가장 가까운 지역에 있는 항만으로 기재하여 주십시오.

Ⅱ. 규제와 부담 비용

3. 귀하가 운영하는 사업장 입장에서 세월호 사고 이전에 비해서 현재의 안전규제 수준이 어느 정도라고 생각하십니까? (   )

① 너무 약하다  ② 대체로 약하다 ③ 적정하다 ④ 대체로 강하다  ⑤ 너무 강하다

4. 귀하의 사업장은 세월호 사고 이후 정부에서 취한 안전규제로 인해 새로운 비용 부담이 발생하고 있습니까? (   )

(만약 ①번 답을 선택하셨다면, 계속해서 (4-1), (4-2) 질문에 답하여 주시고, ②번 답을 선택하셨다면 (4-3)번 질문으로 가십시오)

① 발생하고 있다                     ② 발생하고 있지 않다

<안전규제 강화로 인해 새로운 비용부담이 발생하는 경우>

(4-1) 세월호 사고 이후 정부에서 추진한 안전규제로 인해 새로이 부담하는 비용 수준은 어느 정도입니까? (   )

① 매우 미미하다  ② 대체로 적다   ③ 보통이다   ④ 대체로 크다   ⑤ 매우 크다

(4-2) 규제 강화에 따른 비용증가가 있었다면, 비용 회복을 위해 어떠한 조치를 취하고 있습니까? 해당 하는 사항은 모두 표시하여 주십시오. (          )

① 운임 인상       ② 탄력운임제    ③ 유류할증제     ④ 운항횟수 축소

⑤ 운항횟수 증가  ⑥ 임시 휴업  ⑦ 여객확보를 위한 홍보 강화 ⑧ 기타 (     )

<안전규제 강화에도 새로운 비용부담이 없는 경우>

(4-3) 안전규제 강화에도 비용부담이 없었다면 그 이유는 무엇이라 생각합니까? (     )

① 규제강화 적용대상 선박이 아니다

② 안전규제 강화에 따른 비용은 통상적 선박운영관리 비용에 포함되는 비용이다.

③ 기타 (                  )

5. 세월호 사고 이후 정부의 규제로 인해 귀하가 받은 선박운영 상의 만족도는 어느 정도입니까? (   )

① 아주 실망적이다 ② 대체로 실망적이다 ③ 보통이다 ④ 대체로 만족한다

⑤ 아주 만족한다

6. 세월호 사고 이후 새로이 강화된 주요 안전규제 중 하나는 해사안전감독관 제도의 도입․운영입니다. 동 제도의 운영으로 여객선 사고 예방에 도움이 되었다고 생각합니까? (   )

① 전혀 없다   ② 대체로 적다   ③ 보통이다    ④ 대체로 크다    ⑤ 아주 크다

7. 귀하의 사업장은 해사안전감독관의 안전관리 지도․감독이 귀하 사업장의 자체 자율적 안전관리에 어느 정도 영향을 미치고 있다고 생각합니까? (   )

① 전혀 없다   ② 대체로 적다   ③ 보통이다   ④ 대체로 크다   ⑤ 아주 크다

8. 2017년 해양수산부 여객선 이용자 만족도 조사에서 직원응대 서비스는 2015년도에 비해 여러 다른 평가항목 들 중 유일하게 낮아진 것으로 파악된 바 있습니다. 이와 관련하여 직원의 이용객 응대 서비스 수준이 이처럼 낮아지게 된 이유는 무엇이라 생각합니까? (   )

① 안전규제 강화 ② 이용객 증가 ③ 선원 부족 ④ 선내 여객 무질서 ⑤ 기타 (       )

* 기타로 응답하시는 경우에는 직접 기재하여 주십시오.

9. 아래 표의 항목들은 연안여객선 이용 수요에 영향을 미치는 요인들을 10개로 요약하여 나열하였습니다. 각 항목별 여객선 이용 수요에 영향을 미치는 중요도에 따라 1위에서 10위까지 순위를 매겨주시기 바랍니다.

예)     항목           순위

1. 여객운임         2

2. 운항빈도         5

3. 선박의 안전성    7

4. 관광 상품        1

：            ：

항목	순위	항목	순위
1. 여객 운임		6. 항해 거리/시간
2. 운항빈도(횟수)		7. 승선권 구입 편리성
3. 선박의 안전성*		8. 선내 서비스
4. 관광 상품*		9. 선박시설 현대화
5. 패키지 상품*		10.기타( )

* (관광상품) 섬 축제 등, (패키지 상품) 다른 교통수단과 숙박 연계 등

10. 귀사가 선박의 자율적 안전관리조치를 시행하는 데 부족한 부분이나 애로점이 있다면 무엇인지 자유롭게 기술해 주시기 바랍니다.

Ⅲ. 응답자 일반사항

< 해당 번호를 표기란에 기재해 주십시오 >

문항	구분	표기란	항목
11.	소속		① 내행(연안)해운업체 ② 안전관리대행업체
12.	직위		① 대표 ② 임원 ③ 부서장(부장, 팀장 등) ④ 일반 평직원 ⑤ 안전관리책임자 ⑥ 안전관리자 * 2개 이상 해당하는 경우 모두 표기해주세요.
13.	근무연수		① 5년 미만 ② 5~10년 ③ 10~15년 ④ 15~20년 ⑤ 20년 이상
14.	근무부서		① 총괄 ② 총무 ③ 해무 ④ 공무 ⑤ 기타
15.	연령		① 20~29세 ② 30~39세 ③ 40~49세 ④ 50세 이상

- 설문에 끝까지 응답해 주셔서 감사합니다. -