해외 선진국의 외래관광객 유치 효과 비교 분석

- 미국과 유럽의 문화주도형 도시 재생을 통한 문화관광(Cultural Tourism) 활성화 중심으로

2017년 12월

문 화 체 육 관 광 부

김 성 은

목   차

국외훈련개요	2

훈련기관 개요	3

Ⅰ. 서론	5

Ⅱ. 문화주도형 도시재생의 등장배경	6

1. 미국의 맥락	6

2. 유럽의 맥락	9

Ⅲ. 문화주도형 도시재생의 유형	12

1. 아케이드, 상점가, 축제몰	12

2. 계절 이벤트와 회의시설	13

3. 공원	19

4. 기존자산의 적응적 재활용	20

5. 문화지구와 예술인마을	23

6. 박물관과 공연시설	38

7. 소결론	47

Ⅳ. 심층사례 분석	50

1. 영국 리버풀시의 2008 유럽문화도시 개최 사례	50

2. 뉴욕시의 하이라인 공원 사례	65

3. 뉴욕시의 브루클린 다리 공원 사례	77

Ⅴ. 도시재생과 문화관광	88

1. 도시재생에 있어 ‘사람’유치의 중요성	88

2. 문화주도형 도시재생에 있어 관광정책의 중요성	89

3. 관광정책에 있어 도시재생의 역할	91

4. 고려해야할 사항	92

Ⅵ. 결론	98

참고문헌	100

국외훈련개요

1. 훈련국 : 미국

2. 훈련기관명 : New York University

(Robert F. Wagner Graduate School of Public Service)

3. 훈련분야 : 행정학

(Master in Public Administration in Public and Nonprofit Management and Policy)

4. 훈련기간 : ‘15.8월 ~ ’17.6월

훈련기관 개요

1. 주소 : Robert F. Wagner Graduate School of Public Service, New York University

295 Lafayette Street, New York, NY 10012-9604

2. 전화번호 : 1-212-998-7400

3. 홈페이지 : https://wagner.nyu.edu

4. 소개

□ 개요

ㅇ 1938년 설립되었으며, 1989년 대학원에 큰 기부를 한 前 뉴욕시장 Robert F. Wagner의 이름을 따라 현재의 이름으로 개명

ㅇ 개설과정

- MPA(Master in Public Administration) in Public and Nonprofit Management and Policy (MPA PNP)

- MPA in Health Policy and Management (MPA Health)

- Master of Urban Planning (MUP)

- Master of Science in Public Policy (MSPP)

- Executive MPA

- Ph. D. in Public Administration 등

ㅇ 순위

- 2012년 U.S. News Public Affairs 대학원 순위에서 6위

- 2016년 U.S. News Public Affairs 대학원 순위에서 11위

* Nonprofit Management 분야에서 2위

* Health Policy & Management 분야에서 2위

* City Management and Urban Policy 분야에서 2위

□ 커리큘럼

ㅇ 졸업하기 위해 45학점 이상을 이수해야 하며, 4학기 합산 평점 평균이 B학점 이상이어야 함

- 필수과목(Core course: 5개) : Statistics, Microeconomics, Introduction to Public Policy, Management of Public Service Organization(MPSO), Financial Management

- 세부 Specialization별 필수과목 (3~4과목) :  첫 학기에 Specialization 중 하나를 선택해야하며, 각각의 specialization에 따라 별도로 필수과목 있음

- 선택과목: 단과대학 내 개설과목과 Law School, Stern(경영대), Tisch(예술대) 등 타 단과대학의 과목 중 사전에 학교당국에서 승인된 과목을 자유롭게 선택

ㅇ MPA PNP 교과목 소개 :

(https://wagner.nyu.edu/education/degrees/mpa-public-nonprofit-management-policy/public-policy)

□ 기타

ㅇ 80% 이상의 학생이 PNP 과정 소속, 경력이 많은 미국 현직 Professional들은 EMPA 과정에 지원하는 경우 다수

- 2015년 Fall 신입생 수는 약 330명, 이 중 국제학생의 비율은 약 25%

ㅇ 실용적인 학풍 : 실제 사례를 중심으로 강의 진행, 실제 정책 사례를 바탕으로 Policy Memo 작성, OP-ED 작성, Group Paper 작성 및 presentation 등이 과제로 부과되어 미국 공공부문의 법제도/의사결정시스템/문화 등 습득 가능

ㅇ 대개 건축대학원에 도시계획전공이 개설되어있는 타 대학과는 달리 행정대학원에 도시계획전공이 개설, MPA 학생도 제한 없이 도시계획 관련과목 수강가능

Ⅰ. 서론

20세기 후반부터 산업의 중심이 제조업에서 서비스업으로 옮겨감에 따라 도시의 중심 산업을 서비스업을 전환하지 못한 도시들은 침체기에 접어들었다. 또한 서비스업의 비중이 큰 도시의 경우에도 공장·창고·부두 등의 시설들이 사용되지 않으면서 인근지역의 치안·이미지에 부정적인 영향을 주는 사례가 많아졌다. 각국 도시 정부는 쇠락한 산업시설 및 침체된 도시를 되살리기 위해 장소 마케팅(Place Marketing)의 개념을 적극 도입하고 있는데, Colomb (2012)는 유럽 지방정부들의 도시·경제개발 정책에서 이러한 경향이 널리 나타난다고 하면서, 이에 따라 경제개발 · 도시계획 · 관광홍보 · 환경 · 문화 · 안전 정책의 경계가 모호해지고, 통합적인 접근이 이뤄지고 있다고 보았다.

유사한 논의로 Worpole(1991:143), McGuigan(1996: 2), Fox-Przeworski et al. (1991:250), Bianchini(1993), Evans(2001), Von Eckhardt (1980: 142) 참조. [Smith (2003: 154)에서 재인용]

글래스고(Glasgow)市, 리버풀(Liverpool)市, 바로셀로나(Barcelona)市와 같이 문화를 통해 재생된 많은 유럽과 미국의 도시들이 그러한 사례들인데, 이들 도시들은 문화관광(cultural tourism)에 대한 투자를 통해 관광목적지로서의 이미지를 성공적으로 구축한 바 있다. (Williams 2010) 문화관광은 관광산업에서 핵심적인 분야로 성장하고 있으며 도시개발의 필수적인 요소가 되어가고 있다. (Ritzer 1999; Urry 2001; WTO 2004). 또한 Smith(2003)는 문화와 관광이 도시 공간을 물리적으로, 사회적으로, 상징적으로 변화시키는데 중요한 역할을 할 수 있다는 인식이 널리 퍼지면서 지방정부들이 문화 이벤트와 'Flagship' initiative를 투자 유치 · 이미지 향상 등 도시를 변화시키는 수단으로 널리 활용하고 있다고 주장했다.

이 연구에서는 미국과 서유럽의 도시들의 사례를 통해 문화주도형 도시재생의 유형을 살펴보고, 이들이 외래 관광객 유치에 어떤 효과를 가져왔는지 또는 성공 요인은 무엇이었는지를 살펴보고, 마지막으로 도시재생과 문화관광(Cultural Tourism)의 관계를 짚어볼 것이다.

Ⅱ. 문화주도형 도시재생의 등장 배경

이 부분에서는 미국의 사례를 중심으로 기술한 Stewart(2008)와 서유럽의 도시문화정책을 중심으로 기술한 Smith(2003)의 논의를 중심으로 소개한다.

1. 미국의 맥락 (Stewart 2008의 논의를 중심으로)

1) 쇠퇴하는 도시와 예술가

제조업에서 서비스업으로 산업의 중심이 전환되면서 공장, 창고, 부두 등 도시 내 제조업 시설이 비기 시작했다. 특히 미국의 경우 길게는 대공황 때부터 이어진 교외화(suburbanization)로 인해 도시의 인구가 교외로 빠져나가는 현상이 지속되면서 도심의 쇠퇴가 다른 국가에 비해 가속화된 상황이었다. 한편, 도시의 쇠퇴로 늘어난 싸고 넓은 공간은 예술가들에게 작업실로 최적이었고 뉴욕의 SoHo가 이런 과정을 거쳐 형성된 대표적인 사례이다.

2) 연방정부의 지역 예술 지원

미 연방정부가 도시의 소수자, 지역에 기반한 예술 활동에 지원을 확대하면서 이 지원을 통해 소개된 새로운 예술에 관심을 가지는 관객층이 새로이 유입되었다. 이러한 새로운 관객층에는 도심에서 근무하다가 퇴근 후 교외의 거주지로 빠져나가던 사람들(suburban commuters)도 포함되었는데 이들이 공연/전시를 관람하기 위해 도심에서 더 늦게까지 체류하거나 주말에 공연/전시를 관람하러 도심으로 돌아오면서 도심 공동화되던 현상을 완화시키는 "soft" revitalization이 일어났고 이는 문화예술이 도시 활성화에 역할을 할 수 있음을 보여준 전조였다.

Stewart(2008)는 도시 예술이 부흥에 기여한 연방정부 프로그램으로 국립예술기금 (National Endowment for the Arts : NEA)의 예술확장프로그램 (Expansion Arts program)과 '포괄적인 고용과 훈련법‘(Comprehensive Employment and Training Act of 1973: CETA)을 주목했다.

1965년에 설립된 기관으로 2017년 예산은 $150 mil이다.

그녀의 분석에 의하면, 1971년부터 시작된 예술 확장 프로그램은 NEA의 예산을 소수자와 예술계에서 소외되어왔던 지역 기반 예술 활동에 지원하기 위한 프로그램으로 예술을 보다 민주적이고 다문화 적이며 덜 엘리트적인 측면에서 접근하고자 하는 시도였다. CETA에 따른 프로그램은 소외계층, 소수자, 실업자를 위한 실업자 직업훈련으로 지방정부가 연방정부로부터 정액보조금을 받아 실시했는데 당시 예술가들은 만성적인 실업에 처해있는 경우가 많았으므로 예술가들은 이 프로그램을 통해 영화, 무용, 도서관, 공연장에서 일할 수 있는 기회를 제공받았다. 이는 소수자와 지역 기반 예술기관이 초기에 자리 잡을 수 있도록 도움을 주었다.

3) 전면철거, 신규개발 방식의 도시 재개발(Urban Renewal)에 대한 대안 모색

Jane Jacobs(1961)는 Robert Moses로 대표되는 전면 철거를 통한 개발 방식의 도시재개발이 도시생활의 면면을 사회적, 물리적으로 파괴할 뿐더러 탈공업화도시의 쇠퇴를 막는 데에도 실패했다고 비판했다. 그러면서 역동적이고 문화적인 시민의 중요성을 강조했다.

우리에게는 문화예술이 필요하다. 삶을 우리에게 설명하는 것을 돕기 위해서, 우리에게	의미를 보여주기 위해서, 삶과 우리 각자가 내포하고 있는 것과 우리 삶 바깥의 것의	관계를 비추기 위해서이다. 이 예술은 도시의 맥락과 다른 분야의 맥락과 조화가 되어	야 한다. (We need art, in the arrangement of cities as well as in other realms	of life, to help explain life to us, to show us meanings, to illuminate the	relationship between the life that each of us embodies and the life outside us).	(Jacobs, 1961:386)

그녀는 또한 ‘활동적이고, 다양하고, 집약적인 도시는 자신의 재생의 씨앗을 가지고 있다’고 했다. (ibid:462)

이에 따라 도시 계획가들은 대안을 모색하고 피츠버그市와 볼티모어市와 같은 도시에서는 이를 실행하기 시작했는데 Florida(2002)로 대표되는 창조계급 논의가 문화중심의 도시재생전략에 불을 붙였다. Florida는 창조산업으로 대표되는 서비스산업을 유치하기 위해서는 창조노동자(creative worker)들이 살고 싶은 환경을 만드는 것이 중요하다고 보았다. 창조산업은 기존 제조업과 다른 생산형태를 보인다.  세계화, 거래, 통신의 발달에 따라 세계 어디에서도 생산이 용이하다. 고학력 전문 노동자들인 창조노동자들이 산업 경쟁력의 핵심이다. 이들은 자신이 원하는 곳으로 쉽게 이동하는 경향이 있는데, 그들이 선호하는 지역은 다음과 같다. 먼저 인구가 밀집되어 있어 혁신적인 아이디어가 보다 용이하게 공유, 확산, 토론될 수 있는 도시지역을 선호한다. 또한 활기차고 문화적 다양성에 대한 포용력이 있으며 색다른 소비가 가능한 도시를 선호한다. 창조기업들은 창조노동자들이 고용하기 위해 그들이 선호하는 도시에 입지하기 때문에, 창조산업을 유치하고자 한다면 창조노동자들이 원하는 환경을 만들어야 한다.

Florida의 주장은 그 타당성에 대해 학계 등에서 논란이 많지만, 실증적으로 입증되었는지의 여부와 관계없이 많은 도시 정부들의 도시성장 전략에 영향을 주었다.

Stewart(2008)은 정치학자 Elizabeth Storm(2002)의 주장을 인용했는데, 그녀는 도시 정부의 성장 전략이 도심에 IT산업과 문화예술을 집적하는 것에 방점을 두고 수렴하는 것이 오늘날 문화적인 도시 재활성화의 원동력이고 그것이 가능한 것은 각 이해관계자가 아래와 같은 부분을 인지했기 때문이라고 주장한다.

도시들은 다시는 제조업 중심지가 될 수 없는 상황에서 공간과 인구가 부족하고 매력적인 소비 공간이 없는 도시가 인구와 투자를 유치/유지하기 위해서는 도심지를 활성화해서 도시의 인상을 재미있고, 안전하고, 편리하고 마음에 드는 곳으로 만들어야 한다. 예술기관과 예술가들은 방문객 증가, 치안 호전을 가져오고 소매・요식업종 입지와 거주지로서의 매력을 증가 시킨다. (승수효과)

예술을 개발 전략에 접목하는 것은 예술기관에도 이득이다. 공공 정책에서 예술의 중요성이 커지고 공적/사적 자원의 지원을 얻는데 더 유리해지며 관객층을 넓힐수 있고 기관의 외연을 넓힐 수 있기 때문이다.

기업들은 창조 노동자를 유치할 수 있는 교육, 문화, 오락, 휴양 등과 다양한 생활 방식이 가능한 곳을 원한다.

예술은 도시를 활기차고 살만한 이미지로 재창조하는 문화 클러스터로 브랜딩할 수 있는 독특한 기회를 제공하고 도시 마케팅 전략에서 차별점과 경쟁력을 가질 수 있게 해준다.

도시들은 “예술”을 삶의 질을 높여주는 자산으로 홍보하고 이런 자산들은 관광객, 거주자, 창조노동자들을 끌어들였고 기업은 거기에서 기회를 얻고자 했다.

2. 유럽의 맥락 (Smith 2003의 논의를 중심으로)

1) 서유럽 도시문화정책의 흐름

도시 문화정책의 발전은 도시재생의 맥락에서 정책적 우선순위의 변화를 반영한다. Bianchini(1999)는 서유럽의 도시문화정책의 역사적 궤적을 살펴보았는데, 도시재생이 비교적 새로운 트렌드라는 관점에서 설명하였다.

가. 재건의 시대: 1940년대에서 1960년대

이 시기 도시문화정책은 경제적 성장, 물리적 도시의 재건, 그리고 2차 세계대전 이후에 실시된 복지계획에 강조점이 있었다. 도시문화정책은 수준 높은 문화 또는 오페라, 박물관, 미술관, 공립 극장 등과 같은 전통적인 문화를 통해 대중을 교육시키고 문명화시키는 시키는데 중점을 두는 경향이 있었다.

나. 참여의 시대 : 1970년대에서 이른 1980년대

이 시기는 페미니스트, 청년, 동성애자, 소수민족 운동 등 1968년 이후 활발했던 풀뿌리 사회 운동의 영향을 받았다. 이들 그룹은 수준 높은 문화와 수준 낮은 문화라는 전통적인 문화에 대한 분류방식에 대해 문제제기를 하였다. 정부는 도시계획에 있어 문화정책에 우선순위를 좀 더 두기 시작했고 실험적인 극장, 락밴드, 독립 라디오 방송국 등 소수 그룹에 대한 지원을 늘리기 시작했다.

다. 도시 마케팅의 시대 : 1980년대 중반에서 현재까지

경제발전에 대한 우선순위가 사회경제적인 우선순위에 우선하기 시작했다. 여러 서유럽 경제의 구조적 위기에 대응해서, 각국 정부들은 문화정책을 지역 경제 기반을 다양화하고 산업도시의 일자리 감소를 상쇄할 수 있는 수단으로 사고하기 시작했다. 도시가 외부에 미치는 이미지의 개선, 외부 자금의 투자 유치, 그리고 민관협력의 구축이 주로 강조되었다.

그 일환으로 영국과 서유럽의 많은 국가들 사이에서 예술이 주도하는 도시재생 전략이 대두되었다. 이런 전략은 도시의 대외 이미지를 제고하고 잠재적인 투자자와 방문객에게 도시가 매력적으로 다가갈 수 있게 하며 물리적, 환경적인 재활성화를 이끌어내는 과정을 재건하고 이는 1970년대 미국의 피츠버그市, 보스턴市, 볼티모어市와 같은 사례의 영향을 받은 측면이 있다. 이들 도시의 시장들은 도심의 이미지를 제고하기 위해 문화지구와 복합용도로 개발하고, 예술 관련 활동을 통해 지역 경제를 활성화하기 위한 노력들을 했다. (Bianchini, 1993) 이에 대해 Fisher와 Owen(1991:2)은 ‘문화예술은 다른 공공서비스 이상 이하도 아닌 도시의 정체성을 구성하는 필수적인 요소이다.’라고 언급했다.

2) 문화정책과 사회환경

문화정책의 관점에서 최근 몇 십년간 정책의 우선순위는 그 당시 사회경제적 분위기에 따라 변해왔다는 것은 명확하다. 1990년대 이후 도시 재생 전략은 환경 문제와 지속가능한 개발에 우선순위를 두는 경향이 나타났다. 오늘날의 전략은 또한 다시금 지역사회의 요구, 특히 소수자 그룹의 요구를 주목하기 시작했다. 실제로 일찍이 시작했던 것처럼 지속가능한 문화계획이 실행되기 위한 성공적인 접근을 위해 도시 정책은 충분히 포용적이어야 한다는 것은 명확하다. 영국의 환경교통지역부 (Department of Environment, Transport and Regions: DETR)의 도시 작업반(Urban Task Force)가 1999년 발표한 ‘도시부활을 향해(Towards an Urban Renaissance)'는 적절한 사회경제적 정책에 대한 필요성을 강조했고 이는 적절한 정치적 리더쉽과 결합이 되어야한다고 보았다. 이 보고서에서는 아래의 요소가 지속가능한 도시의 부활을 위해 중요하다고 보았다.

• 집약된 형태(Compact form): 부지의 재활용 또는 경제적 활용, 도시 확산의 방지(avoiding urban sprawl)

• 다양성(Diversity): 문화혁신의 촉진 및 지역사회 참여

• 연계성(Connectivity): 쉬운 이동을 용이하게 하고 (facilitating easy movement) 교통연계를 개선

• 경제적 강점(Economic strength): 공공, 민간 투자를 목적에 맞게 활용(targeted use of public and private investment)

• 환경에 대한 고려(Ecological awareness): 에너지와 환경보호의 효율적인 활용(efficient use of energy and environment protection)

• 좋은 거버넌스(Good governance): 전략적 계획과 참여에 대한 약속(a commitment to strategic planning and participation)

• 사회적 포용(Social inclusion): 복합용도 개발, 주거/교육/보건/문화 서비스에 대한 접근성 확보(ensuring access to housing, education, health and cultural services)

• 좋은 디자인(Good design) : 매력적인 건축, 조경 및 공공 공간 관리

도시계획은 점점 민주적이고 포용적이고 참여적이 되고 있다. 이는 문화정책에도 나타나고 있는데 지역사회와 방문자들이 모두 접근하기 쉽도록 하는 것에 목표를 두는 것이 증가하는 형태로 나타나고 있다. Bianchini(1999)는 문화계획의 개념이 방대한 문화적 자원을 받아들여 왔다는 것을 보여주는데 그 요소들은 다음과 같다.

• 예술관련 미디어 활동과 기관 (Arts and media activities and institutions)

• 청년, 소수민족과 이해관계자들의 문화(The cultures of youth, ethnic minorities and other 'communities of interest')

• 고고학, 건축, 미식, 지역 방언과 제전을 포함한 문화유산 (The heritage, including archaeology, architecture, gastronomy, local dialects and rituals)

• 농담/노래/문학/신화/관광 가이드/미디어의 보도와 전통적인 지혜에 드러난 장소에 대한 지역과 외부의 인식 (Local and external perceptions of a place, as expressed in jokes, songs, literature, myths, tourist guides, media coverage and conventional wisdom)

• 공공공간과 열린 공간을 포함한 자연환경 및 인공환경 (The natural and built environment, including public and open spaces)

• 레저, 문화, 먹는 것, 마시는 것, 그리고 오락 시설과 활동의 다양성과 질(The diversity and quality of leisure, cultural, eating, drinking, and entertainment facilities and activities)

• 지역 상품과 기술의 목록에 있는 공예, 제조와 서비스의 종류(The repertoire of local products and skills in the crafts, manufacturing and services)

Ⅲ. 문화주도형 도시재생의 유형

각 문헌에서 “문화 주도형 도시 재생”이라는 표제 하에 다루고 있는 사례들은  범위가 상당히 넓고, 각 지역의 정치·경제·사회·문화적 맥락에 따라 다양한 목표·규모·주체·추진방식을 보이고 있어 어느 하나로 정의하여 경계를 명확히 하기가 쉽지 않다.

이 장에서는 미국의 예술, 예술가와 도시재생에 대해 다룬 Stewart(2008)의 분류를 토대로 하여 Stewart와 Smith의 논의를 중심으로 필자가 관련이 있다고 판단한 사례들을 추가하여 간략히 살펴볼 것이다. 이어서 다음 장에서는 이 중 일부 사례들을 보다 심층적으로 살펴보겠다.

1. 아케이드, 상점가, 축제몰 (Festival Mall)

기존의 쇠퇴하는 도시를 살리기 위한 일환으로 소매업종을 집적시킨 공간을 만들어 관광객과 회의 참가자들을 유치하고자 하는 전략이다. 어디에서나 흔히 볼 수 있는 쇼핑몰보다는 그 지역의 특성을 살린 상점가를 만드는데 집중하는데, Stewart는 이 중에서 수변에 위치한 사용하지 않는 공장·부두·창고를 전용한 곳들을 주로 지칭하면서 샌프란시스코의 기라델리 광장 (San Francisco's Ghirardelli Square), 보스톤의 파뉴일 홀 시장 (Boston's Faneuil Hall Marketplace), 볼티모어의 하버플레이스 (Baltimore's Harborplace), 시카고의 해군 부두 (Chicago's Navy Pier), 뉴욕의 남부 거리 항구 (New York City's South Street Seaport) 등을 그 사례로 제시하고 있다.

Smith(2003)는 영국에서의 수변공간 개발 움직임을 소개했다. 그는 에드워즈(Edwards, 1996)를 인용하며 영국 도시들이 버려진 부두와 수변공간을 어떻게 개발했는지를 소개했다. 영국 수변공간 개발에는 볼티모어와 같은 도시의 미국식 모델이 많은 영감을 주었다. Edwards (1996)은 1989년에 영국에서 221개이 수변공간 개발이 진행 중이라고 한 Jones (1993)의 통계를 인용하였다. 이 중 41%의 사업이 관광/레저 기능이 있었고 Wales에서는 이 기능이 88%까지 치솟았다. Edwards는 특별히 스완지市(Swansea)에 주목했는데, 이 도시는 1970년대부터 해양지구 (Maritime Quarter)를 개발해왔다. 버려진 부두 부지와 불필요한 건물들과 오래된 부두들은 ‘해양 수변 마을(marina waterfront village)'로 변신했다. 이 프로젝트에는 레저센터, 박물관, 상업시설, 가게, 카페, 바, 레스토랑, 미술갤러리, 영구적으로 정박한 배들과 역사적인 배들, 해변의 종합관광단지가 포함되었다. 카디프市(Cardiff)도 수변공간을 유통, 레저, 문화시설, 그리고 새로운 운동경기장으로 개발한 흥미있는 예 중 하나였다. 이 개발은 지역 주민과 관광객이 모두 좋아하는 공간이 되었다. 네덜란드의 로테르담市(Rotterdam) 역시 볼티모어市와 보스턴市의 경험에서 자신들의 도시재생 전략의 영감을 얻었다. 1980년대 중반부터 해운산업 외에 도시의 경제적 기반을 다양화할 필요가 있다는 인식이 높아졌고, 그 방편으로 서비스 분야, 문화산업과 관광산업에 주목하게 되었다. 1985년에서 1987년까지 수립된 빈넨스타즈계획(The Binnenstadsplan)은 도심을 쇼핑과 레저의 중심으로 개발하는 것이었고 문화삼각지(a Culture Triangle)가 문화와 유흥을 위해 개발되었으며 해양 관광을 위해 ’워터스태드‘(Waterstad)가 개발되었다. (Hajer, 1993) 로테르담 市는 이제 과거의 공업 운송 도시보다 눈에 띄는 건축과 미술관으로 더 유명해졌을 것이다.

그럼에도 Walsh(1992: 136)는 이런 계획들에 대해 겉치레로 공간을 치장하는데 관심을 두고 있다고 폄하하면서 각 도시마다의 수변공간 개발 계획이 차별성이 없다고 비판하였다. 이 것은 많은 재생계획들이 표준화되어 지역 고유의 특성과 정체성을 손상시킨 점이 있다는 것을 시사한다. Edwards(1996:93)도 Walsh의 논의와 유사하게 인정하기를, 많은 수변개발 사업들이 ’수준 낮은 디자인과 개성의 부족, 그리고 인상적이지 않은 주변환경‘을 이유로 비판받아왔다고 했다. 이는 일부 목적지에 대해서는 사실일 수 있다. 하지만 이런 계획의 결과물이 지역경제에 긍정적인 영향을 미쳤다는 것은 명확하다. 여기에는 외부 관광객의 유치와 도시 이미지 제고뿐만 아니라 일자리 창출, 상권 개발, 외부 투자의 유치, 지역사회 레저 환경과 유통환경의 개선을 포함한다.

2. 계절 이벤트와 회의 시설 (Seasonal Celebrations and Convention Centers)

많은 도시들은 박물관/갤러리/극장/페스티벌/전시와 같이 새로운 문화적 명소나 문화이벤트와 같은 대규모 문화 프로젝트를 그 도시의 환경, 사회, 경제 및 문화적 재생의 촉매제로 활용하여 도시의 이미지를 제고하려는 시도를 지속하고 있다.

Stewart(2008)는 주기적인 이벤트와 회의시설은 도시 외부에서의 방문객을 유치하기 위해 애용되어온 전략이라고 보았다. 19세기의 대표적인 도시 이벤트였던 전국단위/국제 박람회, 전람회의 후신들을 유치하기 위해 많은 도시들이 경쟁 속에서 전람회장과 회의시설(올림픽의 경우 스포츠 시설)에 막대한 재원을 투자해왔다. Liu(2015)는 관광과 도시재생의 연관성 속에서 이벤트 특히 문화적인 이벤트의 역할을 연구하였는데, 그는 점점 경쟁이 심해지는 관광시장에서 문화적인 이벤트가 관광 상품을 차별화하고 계절성을 극복하는 해결책이 되어가고 있다고 주장했다. 그는 더욱이 이벤트는 국가적으로, 전 세계적으로 그 도시가 노출될 수 있도록 하며 이는 관광목적지로서 외부에 비춰지는 이미지를 제고하는데 도움을 준다고 보았다. (Carmichael 2002). 리차드와 윌슨 (Richards and Wilson 2004:1932)은 이렇게 주장했다: “도시들은 문화적 이벤트가 끊임없이 벌어지는 장이 되고 있으며 이는 도시의 축제화로 귀결된다. (cities have become stages for a continual stream of cultural events which lead eventually to the 'festivalisation' of the city)". 유럽에서는 많은 도시들이 경쟁력에 있어 우위를 점하고 지역의 차별성을 만들어내기 위한 수단으로서 이제 이벤트에 기반한 전략을 발전시키기고 있다.

대규모 회의(convention)는 관광객 유치와 더불어 승수효과의 주된 유도요인으로 여겨져 왔다. 대회참가자들은 호텔 객실, 레스토랑의 음식, 택시, 꽃, 브로드웨이 쇼나 도박과 같은 상업적인 오락, 쇼핑, 그리고 (잘 마케팅이 된 경우)　비영리 예술을 소비하면서 그 과정에서 발생하는 세금도 부담한다. Judd와 Fainstein(1999)는 도시 정부가 이러한 산업을 유치하기 위해 도심에 예술 공연장들과 관광객을 위한 편의시설을 집적시켜 건설하는 시설들을 ‘tourist bubble'로 규정했다. 이들은 종종 문화개선지구(cultural improvement district) 또는 상업개선지구(Business improvement district: BID)로 지정되어 개발되었는데, 경찰력을 투입하여 치안을 유지하고 가난, 쇠락, 낙후의 흔적을 제거하는 일이 병행되었다. 그 대표적인 예가 샌안토니오 강변길 (San Antonio's River Walk), 뉴욕의 타임스퀘어 (New York's Times Square), 필라델피아 예술의 거리 (Philadelphia's Avenue of the Arts)이다. 지역민들은 이런 bubble들이 그 도시의 일상적인 생활과 떨어져 있는 것으로 인식하는 경우가 많았고, 이런 bubble들이 인종적·민족적·계층적 차이를 악화시킬 잠재성이 높았기 때문에 비평가들은 공공재원을 이런 목적으로 사용하는 것이 타당한지에 대한 문제제기를 하기도 한다.

대규모 문화프로젝트와 대규모 문화행사가 도시재생에 기여하는 바에 대한 문헌은 계속 축적되고 있는데, Jacobs(1996:4)는 대규모 개발, 문화유산 지정, 여러 소비꺼리들(spectacles of consumption)을 도시 변화의 하나로 보면서 이런 도시변화를 ‘후기현대성의 특징(hallmark of postmodernity)’으로 이름 붙였다. 대규모 문화프로젝트와 문화행사를 통한 재생 전략은 다양한 사회적 경제적 문화적 영향의 촉매제의 역할을 할 수 있는데 Knox (1993:10)는 다음과 같이 묘사하였다.

“도심지의 쇼핑몰, 축제시장(festival marketplaces), 새로운 경기장, 테마파크, 회의시설과 같은 화려한 지역의 프로젝트들은 부동산 가치 상승과 유통업 활성화와 일자리 창출에 큰 역량을 가진 것으로 보여지고 있다.”

도시들은 차기 올림픽, 엑스포나 유럽 문화도시를 유치하기 위해서 치열하게 경쟁한다. 대규모 이벤트의 남겨진 유산과 도시재생에 대한 기여는 많은 연구자들의 연구주제이다. (Hall, 1992; Evans, 1996; Getz, 1997; Smith and Jenner, 1998) Hall(1992)은 이러한 이벤트가 이벤트를 유치한 지역사회에 미치는 경제적, 사회적 효과의 중요성을 강조한다. 이는 그동안 간과되어온 부분이었다. 한편, Sudjic (1999)는 도시들과 정부들이 불행하게도 대규모 이벤트를 개최하는데 그다지 성공적이지 못했다고 주장한다. 대규모 이벤트의 유산으로 대규모 지방부채, 불필요한 건물, 지역에서 내쫓긴 지역민 또는 과정에서 무시된 지역사회 등이 남아있는 경우들이 종종 있기 때문이다. 하지만, 이러한 대규모 이벤트들은 국제적인 지명도를 만들어내는 등 남의 시선을 끌 수 있게 해주는 이벤트들이기도 하기 때문에 유치 도시들은 다른 부작용을 인지도 상승이라는 장점이 상쇄한다고 보는 경우가 많다.

주기적인, 또는 단기 문화행사의 예로는 EU에서 주관하는 ‘유럽 문화도시 (Euroupean Capital of Culture)를 들 수 있고, 미국의 경우 남부 캐롤라이나의 스폴레토 축제(Spoleto Festival in Charleston), 콜로라도의 아스펜 음악 축제(Aspen Music Festival), 뉴올리언즈의 재즈페스티벌(Jazz Fest), 탱글우드 여름 음악과 무용 축제(summer music and dance at Tanglewood in the Berkshire Mountains of Massachusetts), 시카고 라베나 축제(Ravenna Festival outside Chicago), 로웰의 연례 민속 축제 (annual folk festival held in Lowell, Massachusetts) 등을 들 수 있다. 이러한 문화행사들은 단기 고용 증대, 세수 증대, 인프라 개선, 그리고 인종적으로 다양한 Lowell 같은 지역의 경우 사회 통합 등의 긍정적인 효과를 지역사회에 가져왔다. 하지만 이들이 제공하는 일자리는 저임금, 단기 고용의 성격을 가지고 있고, 예술가들에게 지불되는 급여는 행사가 끝나고 나면 해당지역에서 유출되는 경우가 많았기 때문에 경제적 활성화에는 일정정도 한계를 가지고 있다. 4장에서는 이 중 리버풀市의 2008 유럽문화도시 개최사례를 보다 자세하게 살펴볼 것이다.

<1998년 리스본 엑스포 사례 (Smith, 2003) >

리스본은 20세기 마지막 세계 엑스포였던 1998년 엑스포를 개최했다. 엑스포는 매우 권위있는 행사로 여겨졌고, 과거에 도시의 개발과 재생을 위한 주요 촉매제 역할을 해왔다.

포르투갈은 1990년대 경제성장을 촉진하기 위해서 EU의 보조금을 받아온 국가였다. 포르투갈이 유로화의 창립 멤버 중 하나이기는 했으나, 다른 유럽국가들에 비해 특히 경제 좋지 않았고, 그리스 다음으로 EU에서 가난한 나라였다. 그러므로 엑스포의 개최는 경제개발 측면에서 포르투갈에 상당한 부양효과가 기대되었다. 엑스포의 개최는 또한 쇠퇴중이었던 포르투갈의 관광산업을 구해낼 것이라는 기대도 있었다. 주최자들은 엑스포가 830만명의 방문객을 유치하고 이 중 절반이 해외에서 올 것으로 추정하면서 1년간 9억 달러의 추가 수입을 창출 할 것이라고 예측하였다.

1998년 리스본 엑스포는 바스코다가마의 인도 항해 500주년이었다. 엑스포는 또한 유럽에서 가장 큰 도시재생사업 중 하나가 되었다. 비록 엑스포 그 자체는 4개월동안만 개최되었지만, 그 효과는 세대에 걸쳐 지속될 것이었다. 엑스포 개최장은 리스본 동쪽 지역의 타구스강 (River Tagus)의 부둣가로 낙후되고 오염된 공업지구였다. 이 곳은 전통적으로 20세기 초부터 석유 정유소와 공장, 창고가 모여있는 더러운 지역으로 인식되어왔었다. 이 지역의 1/5만이 강변 도시인 EXPO Urbe로 개발되었다. 이 개발은 사무공간, 유통업 공간과 주거지역, 쇼핑, 공원, 행사 시설과 다른 인프라 개선 프로젝트가 혼재된 복합용도의 개발이 이뤄졌는데 여기에는 리스본의 가장 큰 교통 허브도 포함되었다. 게다가 바스코 다가마 대교가 지어졌는데 이는 2009년 현재 강을 가로지르는 다리로는 유럽에서 가장 큰 다리이다.

엑스포 종료후 리스본시는 10년간 진행할 도시재생 계획을 발표했고 2010년까지 100만 제곱피트의 주택 개발, 150만 제곱피트의 쇼핑유통업 공간, 그리고 Tagus 강가를 따라 3마일 이상의 공공공간을 조성하는 ‘Parque das Nacoes'를 만드는 것이 주요 골자였다. 이는 리스본이 1755년 지진과 쓰나미에 의해 파괴되어 재건된 이후로 가장 큰 재생 프로젝트였다.

20억달러가 투입된 엑스포는 경제개발을 부양하고 도시 재생의 촉매제 기능을 했고, 포르투갈이 국제적으로 긍정적인 이미지를 가지게 되는 중요한 수단이 되었다. 엑스포 기간 중에 지역의 자부심은 확실히 고양되었고, 축구만큼이나 열정적인 대화의 주제가 되었다. 엑스포에 대한 비공식적이지만 국가 전체적으로 널리 알려진 슬로건이 ‘모든 길은 엑스포로 통한다’가 되었다. 이 행사의 장기적인 유산은 명확한 것으로 느껴진다. 엑스포를 주관했던 안토니오 코스타 장관은 아래와 같이 언급했다.

“우리는 98년 엑스포가 성냥불처럼 반짝 불타올랐다가 사라지기를 원하지 않았다. 우리는 엑스포가 길게 유지되는 도시 프로젝트가 되기를 원했고 포르투갈에 대한 긍정이 되기를 원했으며, 경제에 기여하기를 원했다.”

자료 출처: Financial Times (2001a); Lisbon Expo '98(2001); Hatton (2001)

< 2000년 시드니 올림픽 (Smith, 2003) >

올림픽 개최의 효과를 측정하는 것은 언제나 매우 어려운 일이지만, 시드니 올림픽은 적어도 행사 그 자체에 대해서는 일반적으로 성공적인 사례 중 하나라 평가받고 있다. 사실 IOC 위원장이었던 후안 사마란치는 시드니 올림픽이 최고의 올림픽이었다고 선언하기도 했다. 시드니 올림픽에는 33억달러가 투입되었는데 이는 인프라와 시설을 조성하기 위함이었다. 올림픽 기간 중 70만명의 방문객이 예상되었으며 이 중 11만 1000명이 외국인 관광객이 될 것으로 추정되었다. 장기적으로 올림픽 개최에 따른 시드니 외부 이미지의 제고는 명확해보였다. 뉴사우스 웨일즈 프리미어(the New South Wales Premier)인 Bob Carr는 올림픽 개최가 시드니시의 관광산업과 국제회의 유치에 매우 큰 도약의 계기를 가져다 줄 것이라고 말했다. 실제로 일정기간 호주는 미국 관광객이 가장 선호하는 목적지가 되기도 했었다.

존랭라샬(Jones Lang LaSalle)과 라샬투자자문(LaSalle Investment Management)은 올림픽 행사에 대한 영향 분석을 했는데, 교통과 통신 그리고 환경적인 측면의 인프라를 개선하고 국제적인 인지도를 상승시키며 관광을 증진시키고 호텔을 개발하는데 성공적이었다고 결론 내렸다. 또한 올림픽은 장기적으로 부동산 시장에 뚜렷한 영향을 주었고 대규모의 주택, 사무, 유통공간 개발을 유발하는 역할을 했다. 이 보고서는 올림픽 또는 다른 세계적인 행사가 개최 도시 재생과 지속적으로 유지되는 성공적인 유산을 남길 수 있기 위한 요인으로 아래의 요소들을 언급했다.

• 비즈니스 지구에 입주할 기업을 유치할 수 있을 가능성을 좌우하는 비즈니스 환경의 경쟁력

• 장기적으로 관광객을 유치하여 관광산업을 활성화시킬 수 있는지를 결정하는 관광 명소의 질

• 구축된 새로운 시설들과 올림픽 운영 경험을 살릴 수 있도록 올림픽 개최 경험을 마케팅하고 다른 세계적인 이벤트를 추가로 유치할 수 있는 능력

• 올림픽 개최를 위해 구축된 인프라 중 장기적인 효과를 가져올 수 있는 관광인프라의 수준

• 올림픽 기간 중 단기에 형성된 개최도시에 대한 관심을 장기적인 혜택으로 전환할 수 있는 지속적인 홍보 캠페인의 존재

뉴사우스 웨일즈 대 올림픽 센터(the Centre for Olympic Studies at the University of New South Wales)의 안토니 휴(Anthony Hughes) 교수에 따르면 올림픽 스타디움 그 자체의 미래에 대해서는 용도가 사라져버린 ‘흰 코끼리’가 될 가능성에 대한 우려가 존재한다. 하지만 홈부쉬 스타디움(Homebush)의 부지는 쓰지 않는 늪과 용도폐기된 벽돌공장과 도살장, 군수품 공장등이 모여있는 지역이었다. 이제 이 지역은 시드니에서 가장 접근하기 좋은 지역 중 하나가 되었고 국제적인 규격을 갖춘 세계적인 스포츠시설 중 하나가 되었으며, 시드니에서 가장 크고 가장 좋은 서비스가 제공되는 주거지역 중 하나가 되었다. 시드니의 접근은 또한 환경친화적이고 대체로 지속가능한 것으로 평가되고 있으며 시드니 올림픽은 ‘녹색 올림픽’으로 홍보되었다. 예를 들어 올림픽 선수촌은 2009년 현재 세계에서 태양열로 전기가 공급되는 가장 큰 주거지역이 되었다.

지역사회의 측면에서 올림픽은 호주 원주민과 백인 이민자들 간에 화해를 겨냥하는 것을 목표로 했다. 이는 호주 원주민 Cathy Freeman이 성화봉송주자로 나서는 것으로 상징되었다. 올림픽 조직위원회는 ‘정치적으로 올바르게’ 올림픽을 개최하기 위해 매우 노력했고, 지역사회의 요구가 어떤 개발업자의 수익성보다도 우선해야한다고 강조했다.

자료출처: Hotel Online (2001); Sydney olympics 2000 (2001a); Sydney Olympics 2000 (2001b); Jones lang lasalle (2001)

< 런던의 밀레니엄 돔 (Smith, 2003) >

런던의 악명높은 밀레니엄돔(The Millennium Dome)은 낙후된 런던 남동부 지역 그리니치 반도(the Greenwich Peninsula)지역 재개발 계획의 가장 중요한 구성물이었다. 1995년 밀레니엄 위원회 (Millennium Commission)는 새천년을 기념하기 위한 기념믈 조성을 제안하면서 부지선정 과정을 시작하였다. 최종 후보는 버밍햄에 위치한 국립 전시 센터(Birmingham's National Exhibition Centre) 또는 그리니치의 294 에이커 규모의 버려진 시설들이 모여있는 지역이었다. 최종 결정은 그리니치 천문대(Greenwich Mean Time)와 연계하여 그리니치 부지에 우호적으로 흘러갔는데 이는 런던이 밀레니엄돔의 그리니치 위치로 국제적인 명성이 올라가고 외래객 유치가 늘어나며 쇠퇴한 지역에 눈부신 개발을 유치해올 잠재성을 가지고 있을 것이라는 믿음에 기반하였다. (Smith and Jenner, 1998:86) 그리니치를 최종 부지로 선정하는 데에는 밀레니엄 페스티벌을 이 낙후한 지역의 부활을 위한 촉매제로 삼고자 하는 명확한 정치적 압력이 존재했다. 이는 그리니치의 총괄기획자(Master Planner)였던 닉 레인스포드 ( Nick Raynsford)의 언급에 나타난다. “그리니치를 선정하는 것에는 매우 큰 이득이 존재했다. 그리니치는 런던에서 매우 낙후한 지역으로 심각한 산업적 침체와 높은 실업률이 존재했고, 이는 막대한 도시 재생의 잠재력을 가지고 있었다는 것을 뜻한다.” (Irvine 1999:48)

밀레니엄 돔을 새천년을 기념하는 기념물로 조성하는 것은 보수정부의 유산이었기에 1997년 토니블레어의 노동당 정부는 당초에 이 제안에 대해 회의적이었다. 토니블레어 정부는 이 제안의 재무 구조와 공공 재원의 활용 그리고 이 사업의 전반적인 가치에 대해 의문을 가졌다. 최종적으로 밀레니엄 돔을 건설하는 방향으로 결정이 나고  진행되는 데에는 당시의 영국관광청장(the British Tourist Authority) 데이비드 퀌비(David Quarmby)와 당시 영국 항공 회장(Chairman of British Airways)이었던 로버트 아일링(Robert Ayling)이 영향력을 발휘한 것으로 보인다. 영국 항공은 돔의 주요 후원자가 되었다. 이 사실은 밀레니엄 돔을 건설하게 한 주요 명분이 관광객을 유치할 수 있는 잠재력에 있었음을 시사한다. 하지만, 밀레니엄 페스티벌 사전 계획기간 동안 부실한 기획이 이어지면서 돔의 인프라를 활용할 실제적인 내용을 채울 창조적인 비전을 만드는데 실패하고, 건설과 운영에 예산이 당초 예상보다 초과되는 등 심각한 문제들이 발생했다.

착수단계에서부터 여론과 언론의 돔에 대한 반응은 회의적이었다. 이에 대해 어바인 (Irvine, 1999:2)은 ‘대부분의 주요 건축 프로젝트는 토론과 논쟁을 불러일으켰다. 하지만 현대에 이르러 건축된 몇몇 건축물들은 비난과 혐오를 불러일으키기도 했는데 그 예가 그리니치의 밀레니엄 돔이다.’라고 언급했다. 이런 부정적 인식의 일정부분은  막대한 비용이 투입되었고 그 비용은 보다 가치있는 곳에 쓰일 수 있었을 것이라는 인식에 기반한다.

밀레니엄 돔은 2000년, 유럽에서 가장 많은 방문객이 방문한 곳이었는데도 불구하고, 1200만명 방문자 유치라는 목표를 달성하는데 실패했다. 이러한 문제들에도 불구하고 밀레니엄 돔은 이 지역 재생의 중요한 촉매제 역할을 하였다. 여기에는 지역 인프라의 개발, 주거지역 개발, 유통과 레저 공간의 제공, 지역 주민을 위한 일자리 창출, 교육과 훈련 프로그램, 관광개발 그리고 여러 다민족적인 문화 프로그램이 포함된다. 이러한 사업들은 그리니치 밀레니엄 페스티벌(Greenwich Millennium Festival)의 일부였다.

Lord Falconer (1999:1)는 이에 대해 이렇게 평가했다. “그리니치는 국제적으로 재생에 있어 주목받는 모델이 되었고, 돔은 그 재생의 촉매제 역할을 했으며 런던과 영국전체에서 가장 가난한 곳 중 하나였던 그리니치 지역에 번영을 가져왔다.”

돔의 장기적인 운명은 아직 더 지켜봐야하지만 돔을 스포츠와 레저 공간으로 전환하면서 그리니치 페닌술라의 개발을 병행하여 양질의 주거지역으로 변환하는 계획은 이 오래동안 버려졌던 지역이 미래에 재생하기 위한 긍정적인 비전 중 하나가 될 것이다.

자료 출처 : Smith and Smith (2000)

3. 공원 (Public Parks)

예로부터 서구사회에서 공원과 야외 공공공간은 도시에 차별성을 부여하는 대표적인 문화시설이었다. 잘 만들어지고 운영되는 공원은 관광객들에게 도시를 대표하는 장소로 인식되기도 하는데 뉴욕의 Central Park가 그 대표적인 사례라고 하겠다. 그러나 도시의 역사가 오래될수록 도심지의 개발밀도가 높아짐에 따라 도심에 넓은 면적의 공원을 새로이 확보하는 것이 매우 어려워져 각국 도시정부들이 도심의 낙후한 산업·교통 시설들은 전용하여 공원을 조성하는 사례들이 증가하고 있다. 기차역의 상층부를 덮어 만든 시카고의 밀레니엄 공원 (Millenium Park)은 공원에 예술·건축·디자인을 성공적으로 접목시켜 도시의 브랜드를 높인 대표적인 사례이며, 뉴욕시의 하이라인 공원 (High Line Park), 브루클린 다리 공원 (Brooklyn Bridge Park)는 낙후된 산업시설의 상징성을 살리는 동시에 자연친화·지역친화 등 21세기를 살아가는 뉴욕시민들이 원하는 가치도 디자인으로 담아내어 큰 호응을 얻은 대표적인 사례들이다. 뉴욕市의 두 공원에 대한 사례는 4장에서 보다 심층적으로 살펴보겠다.

4. Adaptive Reuse of Existing Buildings (기존 자산의 적응적 재활용)

산업 기능의 도시 외곽 이동, 인구의 교외로의 유출, 그리고 철도 교통의 쇠퇴 등에 따라 많은 기차역, 백화점, 오피스, 공장들이 비워졌는데 이를 새로운 문화, 유통, 주거, 레저, 공원 시설로 전환하는 움직임이 미국에서 1960년대부터 나타났다.

50년대 전후 미국은 연방정부의 주도 아래 철거와 신축으로 대표되는 도시 재개발 운동 (Urban Renewal movement)　이 활발했다. 오랜 기간 뉴욕시의 도시계획행정을 주도했던 Robert Moses로 상징되기도 한 이 움직임은 낙후된 도심을 “불도저”로 철거하고 그 위에 새로운 오피스, 주택, 도로 등을 새로이 건설하는 작업이었는데 이 과정에서 낙후된 도심에 거주하고 있던 많은 거주민들과 그들의 역사·문화 역시 함께 사라지는 경우가 많았다. 뉴욕의 건축 관련 잡지 편집자였던 Jane Jacobs는 1961년 그녀의 저서인 “미국 위대한 도시의 죽음과 삶 (The Death and life of Great American Cities)"에서 이를 정면으로 비판하고, 도시의 각 동네들을 있는 그대로 유지하는 것 (“keeping the inner-city neighborhood more or less as it was")이 결과적으로 그 도시를 활기차게 만드는 것임을 강하게 주장하였다. 그녀는 각 동네를 유지하는 요소 중 하나가 바로 평범하고 일반적인 오래된 건물들(”old buidings, not museum-piece old builidng but plain, ordinary building")이라고 보았다.

기존 건물의 적응적 재활용은 이러한 Jacobs의 문제의식의 연장선 상으로 볼 수 있다. 오래된 건물은 그 주기능이 사라져버리면 관리가 되지 않아 낙후되거나 버려지는 경우가 대부분으로 한참 쓰일 때의 멋을 잃게 마련인데, 이런 경우 이러한 오래된 건물을 활용하기 위한 선택지는 두 가지, 그대로 보존하거나 (embalm) 적응적 재활용 (Adaptive Reuse)을 하는 것이다.

그대로의 보존을 중요시 하는 사람들(The fundamental preservationist)들은 건물을 박제하듯이 예전에 활용되던 상태 그대로 보존하고자 하는데, 이는 우리나라가 문화재를 보호하는 방식의 접근과 유사하다고 볼 수 있다. 이에 대해 Ruskin과 Morris는 보존에 있어서 ‘사람의 흔적’이 더 중요하다고 강조하면서,  사회가 변함에 따라 건물들도 변해야하고, 과거의 방법을 똑같이 반복하여 보존하는 것은 의미가 없다고 주장한다. (Powell 1999) 건축가 Rem Koolhass 역시 건물은 ‘박제’되어야 하는게 아니라 계속 살아서 진화하는 형태로 보존되어야한다 ("preserved" not be "embalmed but continue to stay alive and evolve") 고 말했다. 적응적 재활용은 이러한 철학을 그대로 담고 있는 것이라 하겠다.

이러한 철학위에서 1960년대 연방정부기관이었던 ‘역사보전을 위한 신탁 (National Trust for Historic Preservation)’이 ‘중심가 계획 (Main Street initiative)’를 추진하면서 적응적 재활용이 본격적으로 미국 도시들의 도시계획의 수단 중 하나로 도입되게 되었다.

Powell (1999)은 역사적으로 적응적 재활용을 하게 되는 것은 주로 경제적 이유 때문이라고 주장한다. Austin (1988) 역시 적응적 재활용을 ‘구조적으로 튼튼한 오래된 건물을 경제적으로 생존 가능한 새로운 용도로 개발하는 과정 (“process by which structurally sound older buildings are developed for economically viable new uses.")’ 으로 정의하여 적응적 재활용에 경제적 요인이 중요한 요인임을 암시했다.

Stewart (2008)는 1980년대에 접어들면서 David Brooks가 bobos (bourgeois bohemians)라고 칭했던 젊은 전문직 계층과 자녀가 없는 부부가 도심의 건축과 문화에 이끌려 모여들기 시작했던 것을 적응적 재활용의 시작점으로 주목하였다. 그에 따르면 도시정부 공무원들은 이러한 흐름을 처음에는 역사적 보존, 이후에는 새로운 멋진 것(the cool or hip new big thing)으로 도시 마케팅 전략에 접목시켰다. 9/11 테러이후 미국의 국가경제 호조, 낮은 이자율, 부동산 가격상승 등 우호적인 경제 환경은 이러한 추세가 도시계획의 전략으로 채택되기에 좋은 환경이 되어주었다.

Stewart는 도시의 예술기반 재생 정책의 역효과로 예술가들의 내쫓김에 주목했다. 지방정부들은 지역의 용도를 공업에서 주거지역으로 바꿨고 이는 둥지내몰림 (gentrification)과 소위 ‘SoHo syndrome'-해당 지역이 각광받게 했던 예술가들이 높은 임대료를 감당하지 못하고 내쫓기는 현상-을 불러왔다. 하지만 그녀는 긍정적인 측면으로 버려지거나 저평가된 부동산을 다시 세수를 발생시키는 곳으로 만들어내고 중산층과 창조 노동자를 끌어들이고 도시에 계속 머물게 하는 특색 있는 주거시설을 만들어내는 것, 급증하는 부동산 중개 수수료를 통해 - 예술을 압도하는 정부의 규제정책이나 시민단체의 활동 없이도 - 별 저항이 없는 세원이 만들어지는 점을 꼽았다.

아래에는 Stewart가 언급한 미국 동부지역의 적응적 재활용의 사례를 정리하였다.

사례명	지역	특징
증류소 역사 지구(Historic distillery district, 2003)	캐나다 토론토	ㅇ 1800년대 지어져 활용되었으나 이후 버려졌던 위스키 공장을 예술가를 위한 복합용도공간으로 전환 - Mixed-use development for work, presentation, and retail for both visual and performing artists ㅇ 보행자 전용 거리 ㅇ 개발사업자가 캐나다의 비영리예술서비스단체 Artsplace와 협업하여 조성
매사추세츠 현대미술관 (MASS MOCA, 1992)	미국 매사추세츠州 노스아담스市(North Adams)	ㅇ 19세기에 지어진 빈 공장단지를 미술관으로 전환 ㅇ 구겐하임 미술관의 주도로 조성 ㅇ 매사추세츠州정부의 정부예산 투입 약속에 따라 민간 기부 활성화
로웰 국립역사공원 (Lowell National Historical Park, 1976)	미국 매사추세츠州 로웰市	ㅇ 버려진 섬유공장을 미국 산업혁명의 발상지로서 국립공원관리공단(National Parks Service)이 운영하는 국립역사공원으로 전환: ㅇ 연방정부가 예산지원 ㅇ 관광객의 주요 목적지이자 제조업이 쇠퇴한 도시가 되살아나는데 핵심적 역할
디트로이트 임시 현대 미술관 (2006)	미국 미시건주 디트로이트시	ㅇ 21,000평방피트 넓이의 버려진 창고를 디트로이트 미술관의 임시 전시장소로 활용

5. 문화지구와 예술인마을 (Cultural Districts and Artist villages)

문화지구와 예술인 마을 등 예술가 중심 개발모델은 종종 예술기반의 도시재생 계획의 가장 두드러진 특징이 되곤 했다. 많은 도시정부에서 문화지구는 도시경관을 재활성화하고 지역경제를 되살리기 위한 전략으로 채택되었는데, 손상되거나 충분히 이용되고 있지 않는 도시공간을 바꾸어놓고 해당지역에 극장·화랑·회의시설·호텔·레스토랑·상점과 같은 비영리·영리 기관들을 끌어들이는 역할을 통해 관광객과 방문객을 유치하고 지역에 수입을 가져다주었다. 또한 문화지구는 주거/상권 내몰림(gentrification)에 대한 평형추 역할을 한다고 증명되고 있다.

이 장에서는 미국 사례를 바탕으로 문화지구의 흐름과 의미를 살펴본 Ann M. Galligan(2008)의 「예술문화지구의 진화 (The Evolution of Arts and Cultural Districts)」를 뼈대로 하여 Stewart(2008)과 Smith(2003)의 논의도 함께 살펴보겠다.

1) 문화지구의 개념

Wynne(1992:19)은 ’도시나 마을에서 문화오락시설이 가장 높은 집적도를 보이는 곳을 포함한 지역‘을 문화지구로 묘사했다. 그에 따르면 많은 경우 문화지구는 복합용도로 개발되었으며, 지역민과 관광객들을 유치하기 위한 명소와 시설을 제공하는 것에 중점을 두었는데, 그 구체적인 내용을 살펴보면, 박물관과 갤러리/극장과 같은 문화시설과 더불어 오락시설, 쇼핑시설, 식음공간 등이 포함되었다. 그는 문화센터나 문화적 랜드마크가 별개의 지역에 동떨어져 구축되면 보다 심도있는 지역사회를 위한 경제적, 사회적 혜택을 얻는데 실패할 가능성이 크기 때문에 문화재생사업에서 문화적인 개발이 이뤄질 때는 사무공간·주거·호텔·음식·유통과 레저의 용도를 포함하는 복합용도지구를 지정하여 통합 개발되는 것이 중요하다고 강조했다. Galligan(2008)은 예술문화지구가 “도시에서 특정 행위가 집중되는 지역을 구분하기 위해 지정하는 여러 지구들 중의 하나이며, 다른 종류로는 상업개선지구(Business improvement districts), 수변지구(waterfront districts), 공업진흥지구(industrial enterprise zones), 경제개발지구(economic development-focused districts)등이 있다”고 설명했다.

2) 미국의 1세대 흐름의 문화지구

예술문화지구는 지역사회계획 (community planning)과 재개발관점에서 미국 지방정부의 중요한 정책수단으로 부각되어 왔다.

건축용어사전(현대건축관련용어편찬위원회, 2011)는 community planning을 ‘커뮤니티 계획’으로 번역하고 일정한 범위의 주생활 환경을 대상으로 하는 시설 계획이나 커뮤니티 활동 계획 등의 물적 및 비물적인 종합 계획으로 정의했다. 한편, 사회복지학사전(이철수, 2009)는 지역사회계획으로 번역하고 지역사회에 존재하는 욕구를 발견하여 그 해결을 목적으로 계획을 수립하는 것으로 정의한다. 이 사전에 따르면, 지역사회계획의 내용은 목표설정의 전제가 되는 사회적 욕구의 파악, 목표의 설정, 그것이 요하는 기간, 각종 사회자원의 활용방법, 구체적인 실시계획과 재정계획의 입안 등이며 계획단계에서는 각종 관계기관 대표자, 주민 대표자가 참가하여 합동계획방식에 의한 종합계획의 책정이 바람직하다고 본다. 계획의 효과적 실현을 도모하기 위해서는 주민의 소리를 반영하는 체계로서 심의회, 의회 등이 필요하며 계획 작성으로부터 실시, 평가의 전 과정에 이르기까지 욕구의 변화에 따라 계획의 변경이 가능한 유연성을 가지는 것이 요구된다고 보고 있다. Galligan(2008)은 도시계획의 관점에서 community planning을 사용하였는데, 그 뉘앙스는 사회복지학사전의 정의에 더 가까우므로 지역사회계획으로 번역하였다.

미국에서 지난 40년간 많은 도시들은 문화지구를 지역 재활성화 전략의 필수요소로 다루면서 그 범위를 예술기관 기반 모델에서 예술가와 소규모 예술 비즈니스를 위한 삶과 작업 공간(work/live spaces)을 포함하는 방향으로 확대시켜왔는데, Galligan은 후자를 문화지구 개발의 2세대 흐름(second-wave  cultural-district model)으로 분류하면서 그 이전의 문화지구들을 1세대 흐름(first-wave cultural district model)으로 구분한다.

1세대 흐름의 문화지구에 대한 정의와 구분은 문화지리학자 힐러리 프로스트 크럼프 (Hilary Anne Frost-Krumpf)가 ‘문화지구, 우리의 도시를 되살리기 위한 전략으로서의 예술(Cultural Districts: The Arts as a Strategy for Revitalizing Our Cities)’이라는 보고서에서 논의한 것이 널리 활용되고 있다. 그는 문화지구를, '복합용도의 공간으로 문화시설의 높은 집중도가 그 공간의 매력도의 핵심인 도시 공간으로서 사람들에게 널리 알려지고 이름이 붙여진 공간‘이라고 정의했다. 그는 또한 여러 종류의 문화지구를 다섯가지 범주로 나누어 살펴보고 있는데, 이는  문화 복합단지 (cultural compound),  주요 문화기관 중심 지구 (major arts institution-focused districts),  예술과 오락 중심 지구 (arts and entertainment-focused districts),  도심 중심 지구 (downtown-focused districts),  문화생산 중심 지구 (cultural production-focused districts) 이다.

‘well-recognized, labeled, mix-use area of a city in which a high concentration of cultural facilities serves as the anchor of attraction' (Frost-Krumpf, 131p)

첫 번째인 문화복합단지(cultural compound)는 뉴욕의 링컨센터나 워싱턴 DC의 케네디 센터와 같이 하나로 인식되는 여러 개의 예술기관들의 집합체이다. 도시 계획가들이 문화지구 개발시 표지판 디자인(signage)·치안·충분한 주차공간과 적절한 대중교통과 인근의 레스토랑·카페를 포함하는 포괄적인 전략이 필요하다는 것을 이해하게 되면서 예술기관의 집적지는 문화지구 개발의 성공적인 앵커시설(거점공간)이 되었다. 미국의 대도시에서 이러한 방식의 문화지구는 1970년대 이후 지역사회와 도시의 특성에 맞춘 문화지구로 대체되었으나 미국의 중소도시 및 교외지역과 아시아에서는 관광객 유치 전략의 하나로 여전히 활용되고 있다. 싱가포르와 같은 아시아 지역에서 대규모 문화 복합단지 개발이 많이 이뤄졌는데 지역사회의 예술에 대한 수요나 해당공간을 어떻게 유연하게 활용할지에 대한 충분한 고려없이 진행되어 시설이 충분히 이용되지 않는 등 긍정적 측면과 부정적인 측면을 동시에 보여주었다.

우리나라의 경우 예술의 전당이 대표적인 예가 될 것이다.

두 번째 범주인 ‘주요 문화기관 중심 지구(major arts institution-focused districts)’는 도시를 대표하는 박물관, 미술관, 공연장, 공원 또는 기념물들을 중심으로 한 지구이다. 이는 19세기 이후 뉴욕, 보스턴, 필라델피아, 시카고 등 미국 대도시에 도시의 자부심과 경제적 번영의 상징으로 앞다투어 설립되었던 이들 오래된 주요 문화기관들에 기반해있는데 박물관 거리(Museum Mile)'이나 ‘예술의 거리 (Avenue of the Arts)'가 그 예이다. 20세기 내내 미국의 많은 도시들이 이러한 문화지구의 거점공간이 되는 주요 문화기관을 건설해왔으며, 오하이오의 클리블랜드市나 텍사스의 포트워스市, 달라스市가 그 대표적인 예 중 하나이다. 21세기의 주요 문화기관 지구는 디즈니 콘서트 파빌리온을 중심으로 한 로스앤젤레스市와 열린 키멜센터(open-air Kimmel Center)가 있는 필라델피아市가 대표사례이며, 중간 크기의 지구로는 위스콘신의 밀워키市 미술관이 성공적인 문화지구의 거점공간이 되었다. 하지만 Jason Schupbach(2003)가 설명했듯이, 이런 오래된 주요 문화기관들은 태생적으로 엘리트주의적이며, 애초에 제한된 관객층을 대상으로 하는 경우가 많았다. 그래서 미국의 많은 도시들은 1960년대, 70년대의 민권운동 이후 그들의 도시계획과 예술지원전략을 재점검하기 시작했고, 보다 넓고 다양한 관객층에게 소구하는 기관과 행사에 예산을 지원하기 시작했다. NEA, 국립인문기금(National Endowment for the Humanities: NEH), 다수의 민간 재단들 역시 변화하는 인구 구성과 예술참여패턴에 발맞추어 그들의 예술지원정책을 재평가하기 시작했다.

세 번째 범주인 예술과 오락 중심지구(arts and entertainment-focused districts)는 이러한 흐름의 부산물이었는데, 이들의 목적은 보다 다양한 관객층에게 다가가고 도심에 안전하고 대중적인 문화 경험을 제공함으로써 교외의 관객들을 도심으로 끌어들이는 것이었다. 많은 지방정부들이 보다 자유롭고 덜 딱딱한 분위기를 조성하는 방법으로 예술과 오락 지구 조성했다. 샌프란시스코의 엠바카데로(The Embarcadero: 부두), 뉴올리언즈의 프랑스 지구(French Quarter)가 대표적인 2개의 사례이다. 이 범주는 여러 도시에서 큰 인기를 보여주었는데, 공공미술, 화랑, 가게, 극장, 나이트클럽, 바, 레스토랑 등의 존재를 최대한 활용했고, 관객들에게 폭넓은 대중예술을 제공했다. 관객들은 쉽게 접근할 수 있는 도심에 주차하고 걸어 다니고 식사하고 공연을 즐기면서 밤과 주말을 보내며 해당지역을 활성화 시켰다. 많은 도시들은 이런 문화지구를 근처의 호텔과 전시장의 방문자를 끌어들이는 것 뿐만 아니라 지역 주민들이 일과시간 후 도심에서 시간을 보내도록 끌어들이는 데에도 활용했다. 예술과 오락 중심지구는 도심개선지구(downtown improvement districts)와 같이 다른 종류의 지구와 통합되기도 했다. 피츠버그(Pittsburgh)市, 로드아일랜드州(Rhode Island)의 프로비던스市(Providence), 시애틀(Seattle)市, 워싱턴 DC(Washington DC), 텍사스州(Texas)의 오스틴市(Austin)와 같은 주요 중간크기 도시들은 도심의 소규모 화랑, 극장, 가게, 주변의 카페와 레스토랑 등에 발현된 예술이 노동자, 학생, 관광객들을 도심지로 끌어들일 수 있다는 것을 발견했다. 페스티벌, 콘서트, 갤러리의 밤(Gallery nights)과 같은 예술 행사와 결합하면 이들 지구는 도심에 활력을 불어넣었다. 차타누가(Chattanooga), 휴스턴(Houston), 올랜도(Orlando)와 같은 도시는 그들의 수변공간이 문화지구의 매력적인 중심이라는 것을 발견했다. 옛 주택과 부동산을 복원한 사우스 캐롤라이나州(South Carolina)의 찰스턴市(Charleston)는 다른 여러 문화지구에 재활성화 전략의 귀감이 되었다. 이러한 각각의 개발의 핵심 개념은 사람들을 이미 지역에 존재하는 오락 선택지(entertainment option)와 고급/중저가 식사, 쇼핑, 편의를 안전하고 매력적으로 제공하는 지역으로 유치할 수 있도록 장소성(sense of place)을 만들어내는 것이었다.

네 번째 범주인 도심중심지구(downtown-focused districts)는 대형쇼핑몰과 초대형 복합오락시설의 등장으로 도심이 공동화되고 유동인구가 감소하는 현상에 대처하기 위한 방편으로 등장했다. 도심중심지구는 쇼핑객들을 공동화된 도심에 다시 유치하기 위한 목적 외에도 오락 및 업무기능을 집중시켜 지역 경제를 활성화하기 위한 방법으로도 활용되었다. 몇몇 중소도시들은 美 연방정부의 Main Street Program의 지원을 받아 도심지를 관광목적지로 전환하고 지역경제를 되살렸다.

Main Street Program은 국립역사보전신탁(National Trust for Historic Preservation)에서 지원을 받는 프로그램이다. 이 사업은 상업지구를 재활성화하기 위한 목적으로 신탁에 공식적으로 지정을 받은 곳이 아니어도 지원대상에 포함되었으며, 지역에서 진행되고 있는 도시경제개발, 역사보전, 도시경영, 지역사회계획 등과 연계하는 접근법을 취했다. 자세한 사항은 www.mainstreet.org 참고.

마지막 범주는 예술과 공예상품이 생산되고 판매되는 문화생산 중심 지구(cultural production-focused district)이다. 워싱턴 DC 외곽의 어뢰공장(Torpedo Factory)이나 예술가들의 작업공간이 집적된 보스턴市의 Fort Point Channel, 뉴욕市 퀸즈區의 버려진 학교를 바꾼 P.S. 1 현대미술관(P.S. 1 Contemporary Art Center)등이 그 예이다. 이 범주의 지구들은 관객들이 쇼핑 뿐만 아니라 작품/상품이 창작되는 과정을 예술체험의 일환으로 지켜볼 수도 있게 한다. 결과적으로 이런 지역에 있는 예술가들은 자신들의 작품을 홍보하기 위해 작업실을 공개하기 시작했다. 이러한 활동들은 매사추세츠州의 뉴베드포드市(New Bedford)의 예술, 유산, 건축 (Art, Heritage, Architecture: AHA!)와 같이 매월마다 열리는 갤러리의 밤과 같은 행사로 진화하기도 했다.

3)　문화지구의 2세대 흐름

대형 문화복합시설(cultural compound)이나 주요 예술기관 중심 지구(major arts institution-focused district)와는 달리 새롭게 조성되는 많은 예술가 중심 지구(artist-centric districts)들은 인접하지 않는 경우가 많았고, 예술가들의 주거지와 작업공간이 함께 있는 경우가 많다. 거의 모든 1세대 흐름의 문화지구가 거점기관(institutional anchors)이 있었던 것과는 달리 2세대 흐름의 지구는 그렇지 않았다. 2세대 흐름의 문화 지구들은 지역내 문화기관이 위치하기는 했지만 가장 중요시되는 것은 개별 예술가(individual artists)와 소규모 예술상인(small art businesses)이다. 이 흐름은 문화지구를 제도적인 현상(institutional phenomenon)으로 보기보다는 개별적인 현상(individual phenomenon)으로 바라보며, 독립적으로 작업하는 예술가들의 모임 또는 느슨하게 관련있는 관계망(loosely affiliated network)의 일부분으로서 이뤄진다. 이런 변화의 증거로 ‘미국인을 위한 예술 (the Americans for the Arts : AFTA)의 홈페이지에서는 문화지구를 “문화시설, 예술기관, 개별 예술가들과 예술기반 사업의 집중도가 높은 도시의 지리적 영역”이라고 정의하고 있다. 이는 거점기관 중심 모형에서 보다 포괄적인 모형임이 명확하다. 문화지구는 성격이 더욱 다양해졌고, 범주도 더욱 넓어졌다. AFTA는 문화지구가 방앗간, 가게, 사무복합공간, 식당, 유통공간이 모두 혼합되는 식의 복합용도 개발로 종종 이뤄진다고 덧붙인다.

“geographic areas of a city where there is a high concentration of cultural facilities, art organizations, individual artists and arts-based businesses."

이런 변화의 한 가지 이유는 1990년대부터 특히 미국 북동부와 영국의 탈공업화도시들이 공동화된 공업생산을 위한 공간들을 보유하고 있었는데, 이들 공간이 미래에도 공업수요를 충족시킬 가능성은 보이지 않음을 깨달은 것이다. 그 결과로 많은 영역은 쇠락하고 낙후되었다. 이런 경우 정책적 선택지는 두가지다. 하나는 부동산 시장이 바뀔 때까지 단기로 낮은 임차료를 지불하면서 머물 임차인을 구하는 것이고, 나머지 하나는 잠재적인 장기 임차인을 유치하기 위해 점진적인 세제혜택을 설계하는 것이다. 후자의 정책은 임대인이 공간을 개발하는데 도움이 되도록 단기 임차료 안정화 정책(short-term rent stabilization)이나 가치에 따라 재산세에 변동을 주는 정책(sliding scale for property taxes), 또는 다른 소득세나 판매세의 세액 공제를 제공하는 것을 포함한다.

첫 번째 예로 예술가들은 옛 산업시설과 같이 넓고 밝은 물리적 공간은 작업하기가 좋아 현대미술에 맞는 작품을 창작하기에 좋았고 임차료가 쌌기 때문에 쇠락한 지역으로 옮겨갔다. 하지만, 이런 지역으로 옮겨간 많은 예술가들이 그 지역을 재활성화하면서 폭등하는 부동산 가격과 재산세 부담 때문에 쫓겨나는 일이 매우 많이 발생했다. 가장 유명한 사례가 뉴욕市 남부맨하탄의 소호(SoHo)지역이다. 1970년대 예술가들은 빈 산업공간을 불법적으로 점거하면서 자발적으로 사실상의 문화지구를 형성했다. 이들의 노력을 통해 소호지역은 세련된 예술가들의 거리가 되었고 살기에 흥미로운 지역이 되었다. 하지만 예술가들이 만들어 낸 바로 그 대중성 때문에 예술가들은 급증하는 가격에 의해 내쫓겼다. 비록 소호지역이 지금도 예술지구로 인식되고 있지만, 대부분의 지역은 소매점들이 들어서있고 극히 적은 예술가들만이 그 지역에 남아있다. 이런 상황은 아직도 매우 흔하게 일어나지만, 점점 많은 수의 예술가들이 공간을 본인이 직접 구매하거나 Artspace Inc.와 같은 임차료 안정화 그룹에 참여를 하는 방법으로 대응하고 있다.

1979년 미국 북중부의 미네소타州 미니애폴리스市에서 시작한 예술가 중심의 비영리 임대주택개발단체이자 권익옹호단체로 미국 전역 및 캐나다에서 활동하고 있는 단체. 이들은 미국 전역 단위에서 예술가를 위한 비영리 부동산 개발자의 선두적인 위치에 있으며, 뉴욕, 시애틀, 리노, 몬트레이 등의 도시에 위치한 30개가 넘는 공장.창고의 상층(loft)과 스튜디오 건물을 개발을 주도해왔다. 이들에 따르면 Artspace의 지역사회개발은 3년 안에 예술가의 작업 및 주거공간 조성을 완료하는데, 이는 다른 문화 활동을 발생시키고 대개 해당지역에 방문하는 관광객을 증가시킨다. 이것은 도시가 역사적인 건물을 보존하고 새로운 용도로 활용하는 데에 기여한다. 자세한 사항은 www.artspaceusa.org 참고

이런 풀뿌리 움직임에 대한 대안은 도시정부에서 문화지구를 육성하기 위해 해당지역을 공식적으로 문화지구로 지정하거나 예술친화적인 공간으로 간주하는 것이다. 때때로 예술가들이 해당지역에 모여들기 전에 먼저 문화지구로의 지정이 먼저 이뤄지는 경우도 있다. 이것은 많은 도시에서 인기있는 하향식 전략(top-down strategy)이 되고 있는데, 전형적인 사례가 로드아일랜드州(Rhode Island)의 포트켓市(Pawtucket)이다. 이 곳은 1793년 미국 산업혁명의 일어난 오래된 제분업 중심 도시였다. 19세기와 20세기의 대부분 동안 제분소와 공장은 이 도시의 대들보였지만 이제는 더 이상 아니었다. 이 건물들을 보존하면서 도시의 재정을 건전하게 유지하기 위해서는 새로운 통합적인 관점의 경제개발 전략이 요구되었다. 포트켓 도시계획과 재개발부서는 빈 제분소를 새로운 문화지구로 조성하기 위해 연방정부의 세액감면제도(historic federal tax credits)를 활용하고 도시차원에서 세액감면을 제공하면서 개발업자들과 협력했다. 문화지구는 대부분의 도심지역과 인접한 제분소 건물들을 포함했다. 또한 포트켓市는 프로비던스市가 선구적으로 제안했던 혁신적인 州稅 유인책을 도입했는데, 이는 문화지구에서 거주하고 작업하는 예술가들에게 소득세 및 판매세 감면을 해주는 것이었다. 포트켓은 예술가에게 점진적인 재산세 옵션을 이사의 동기부여를 위해서 제공하기도 했다. 이러한 세금 감면은 해당 지역에서 멋어난 지역에서는 존재하지 않았기 때문에 이를 활용하는 문화지구 개발업자와 문화지구에 거주하는 예술가들에게 재정적인 이득을 가져다 주었다. 포트켓市의 목표는 개발 정책, 부동산 정책, 용도지역 등 토지규제를 통해 예술가들이 장기간 그 지역에 머물도록 하는 것이었다. 그 결과로 포트켓市는 빈 제분소를 채울 수 있었고, 예술가들은 저렴한 공간, 세액감면과 그들의 경력과 사업을 만들어갈 수 있는 기회를 제공받을 수 있었다.

로드 아일랜드州(Rhode Island)법은 문화지구로 지정된 지역에 사는 예술가들이 해당지역에서 창작한 원본이면서 예술에 속하는 작품(original, one-of-a-kind works of art)에 대해 州판매세와 州소득세를 감면하는 것을 허용하고 있다.

반대로 프로비던스市는 예술가와 소상공인을 위한 매력적인 세제 유인책과 연계하여 문화지구를 지정하였지만, 포트켓市가 구축했던 것만큼의 재산세 감면과 저렴한 주거시설을 마련하지 못했다. 프로비던스市의 원래 문화지구는 하향식의 매우 효과적인, 도시정부 지원의 예술과 오락 지구였지만, 예술가들은 높은 임대료로 인해 거주하기는 커녕 작업하기 위한 공간을 마련하는 것도 벅찼다. 지정된 지구 밖의 제분소들로 옮겨간 예술가들이 해당 지역이 문화지구에 포함되도록 시와 주의회에 문화지구 재지정 청원을 넣어 조정이 된 뒤에야 그 효과가 나타났다.

4) 영국과 서유럽의 문화지구

Smith(2003)는 서유럽의 많은 공업도시들이 문화와 관광 기반을 마련하기 위해 대형 문화 사업을 벌이거나 문화지구를 개발하여 투자를 유치하고 관광객을 끌어들이며 지역의 레저환경을 개선한 사례들을 소개한다. McGuigan(1996:104)는 미국 도시들과 유럽 도시들의 모델을 비교했는데 그 차이점으로, 미국 모델은 교외에 대형쇼핑센터를 건립하고 레저 복합시설을 만드는데 강조점을 두었다면 유럽의 모델은 ‘카페 사회’와 관련이 되어있다. ‘카페사회’는 도심을 친목을 도모하고 안전한 곳으로 모든 계층의 인구가 저녁에 방문할 수 있는 지역으로 본다. 유럽 도시들의 도심은 통상 사교의 장이고 교통의 중심지이며 소통의 중심지이고 문화지구는 종종 복합용도로 개발되어 가게, 카페, 바, 레스토랑과 오락 시설들이 모여있다.

영국의 일부 도시들은 1980년대 미국 도시의 모델을 따랐다. 이들은 공공 공간을 사유화하고 교외에 쇼핑몰과 위락 시설을 지었다. 이는 도심의 활용도를 낮췄고 지역경제의 거래에 영향을 주었다. 1990년대 초기의 경기 침체는 이 문제를 악화 시켰다. Worpole(1992)는 자신이 거주하는 도시의 도심에 대한 연구에서, 많은 영국 도시의 도심의 쇠락이 유통의 제공의 표준화, 저녁 경제의 미개발, 적절한 치안이 제공되지 못하고 정체성을 잃어버린 것을 요인으로 보았다.

미국 도시들이 24시간 운영되는 시설을 운영해왔고 다른 유럽 도시들은 그들의 유통 아울렛들을 저녁에 열었는데 영국 도시들은 가게들이 문을 닫는 시간부터  바와 레스토랑이 닫는 시간 사이에 빈 시간의 존재로 인해 어려움을 겪는 경우가 많았다. 거리는 활력이 부족했고 분위기는 종종 사막과 같았으며 그래서 안전하지 못한 것으로 간주되는 경우가 많았다. 거리 극장과 즉흥 연주를 하는 뮤지션과 같은 예술 활동의 존재는 이러한 문제를 고치는데 도움을 줄 수 있지만, 이들의 존재는 현재도 영국의 도심에서 근무시간 이후에는 보기가 어려웠다. 건축가 르코르부와지에는 우리들이 거리를 죽여야한다('kill the street')고 했지만 Worpole(1992)는 거리가 도시의 생활과 정체성에 핵심이라고 주장한다. Edensor (1998:213)도 여기에 동조하면서 ‘대부분의 서양의 거리, 특히 예전에 지역 정체성의 생성과 전파에 상징적인 역할을 했던 공간이었던 번화가(high street)의 경우 이러한 재건이나 사라짐은 도시에서의 사회적, 감각적, 율동적인 다양성의 제거를 초래해왔다.’고 주장했다.

거리는 명백히 사람들이 자신들의 문화와 정체성에 대해 주장하고 표현하며 서로 관여하는 장소이다. 영국도시들의 동성애자 지구(gay quarter)가 그 좋은 예이다. Taylor et al.(1996)는 1990년대 초 맨체스터市(Manchester)가 경기침체를 벗어나기 위한 방편으로 동성애자의 구매력(Pink Pound)을 유치하기 위해 어떻게 게이빌리지(Gay Village)가 만들어졌는지를 묘사한다. 예전에 이성애자들이 주역이었던 거리는 게이들의 거리로 전환되었고 해당 지역은 게이공동체이 대외적으로 주도권을 선언했다. 이 이전에 게이공동체는 도시 전역에 퍼져있는, 대외적으로 알려져 있지 않고 자신들만 알음알음 아는 게이들의 거리에 흩어져있었다. 게이 프라이드 이벤트(The Gay Pride)나 마르디 그라스(Mardi Gras)가 게이의 정체성을 밝히기 위한 수단으로 활용되는 것이 증가했지만, 또한 관광객도 유치했다. 맨체스터市(Manchester)와 브라이턴(Brighton)의 게이 프라이드 이벤트(Gay Pride)는 런던에서 개최하는 동일한 이벤트와 필적할 만큼 유명해졌고, 버밍햄(Birmingham)과 라세터(Leicester), 셰필드(Sheffield)가 그 길을 따라가고 있다.

하지만, 도시들의 많은 게이 거리들이 급속하게 둥지내몰림 현상이 나타나고 있는 것 역시 주목할 필요가 있다. 이는 런던의 콤튼 거리, 브링톤의 아케이드, 맨체스터의 게이빌리지, 버밍햄에 새로 만들어진 게이 지구 모두에 해당한다. 또한 해당장소와 거리에 이성애자 관광객의 방문이 잦아지면서 동성애 공동체 사이에서는 해당 장소의 동성애 정체성이 약화되는 것에 대한 우려가 존재한다.

5) 예술가/예술과 도시정부 관계의 변화

기관보다는 개별 예술가에 중점을 둔 움직임의 주요 추동력 중 하나는 쇠락해가는 오래된 도시들을 되살리는데 예술가와 다른 창조노동자들의 역할을 부각시킨 경제학자 리처드 플로리다(Richard Florida)의 연구였다. Florida의 2002년 저서인 「창조계급의 부상(The Rise of the Creative Class)」은 90년대 후반 예술가들을 바라보는 새로운 관점을 체계적으로 정리했다. 그것은 주로 미국과 영국에서 창조경제운동(creative economy movement)으로 알려졌다. 큰 틀에서 이러한 새로운 형태의 사고는 정책입안자들, 투자자들 심지어 예술가 자신의 예술가에 대한 인식을 많이 바꿨는데 그것은 예술의 전통적인 미학성과 지역사회에서의 사회적 역할 뿐만 아니라 문화산업으로서 그들의 경제적 역할에도 강조를 하는 것이었다.

창조경제운동은 연구자들과 정책입안자들이 창조분야(creative sector)룰 정의하고 검토하면서 시작됐다. 그 결과로 예술적 생산과 다른 형태의 창조적 노력은 보건/교통 분야 벤처가 평가되는 것처럼 그들의 경제적 가치와 지역경제 기여도에 따라 분석되었다. 미국에서 1999년 뉴잉글랜드 창조경제 신계획(The New England Council's Creative Economy Initiative)가 예술과 창조분야에 무엇을 포함할지를 넓히는 연구 중 하나였다. 비슷한 틀로 1998년 영국의 창조산업 특별전문위원회 (Creative Industries Task Force)의 결과물이 있다.

문화지구가 1990년대 후반 이래 진화해온 것처럼 지방정부와 예술/예술가와의 관계도 변화해왔다. 1960년부터 2000년까지 도시와 예술가/예술간 관계맺음에서 2가지 큰 변화가 있었다. 첫 번째는 도시의 자부심을 높여주거나 예술을 위한 예술을 지원하기 위해 민간과 공공재원이 지원되는 전통적인 예술후원 모델과 관련되었다. 이러한 지원을 받는 예술가들과 비영리예술기관은 건물, 회화, 공연, 공공미술-동상, 기념물, 기념관, 표지 등-을 창작하도록 의뢰받았다. 이런 지방정부의 후원은 새로운 작품과 공연을 인수하고, 크고 작은 문화예술 비영리 조직들의 운영비를 지원하는 역할을 했다.

지역예술지원의 두 번째 단계는 예술의 미학적, 교육적, 사회적 가치가 아닌 예술에서 파생되는 경제적 효과를 더 강조한 단계였다. 경제적 효과 연구는 예술에 공공재원을 투자하는 것을 정당화하기 위해 이뤄졌고, 이는 종종 공공지원에 연계된 입장권 수입, 예술작품과 예술관련 상품의 판매액, 요식업 매출, 호텔객실 예약율 등을 승수효과와 연계하는 방향으로 전개되었다. 다른 연구들은 예술에 대한 투자를 낮아진 범죄율, 학교 교육 개선, 기업 유치 등과 연계했다.

문화지구와 경제효과연구에는 매우 중요한 유사성이 있는데, 양쪽 다 그 중심이 비영리 기관 지원 방식에서 경제개발 방식으로 옮겨갔다는 것이다. 많은 경제효과연구가 예술에 대한 공공/민간 투자의 재정적 이득을 부풀렸다는 비판을 받아오고 있지만, 이들 연구들은 많은 정책 결정자들이 예술을 바라보는데 가졌던 시각을 재구성하는데 도움을 주었다. (Brooks, 2004)

오늘날, 예술과 도시의 관계는 세 번째 단계에 들어섰는데, 이는 각 도시가 경제성장과 도시 재활성화를 위해 개별 예술가와 소규모 예술상인들을 자신들의 문화지구로 유치하기 위해 경쟁하게 된 것이다. 흥미로운 것은 후원 방식에서 경제개발 방식을 거쳐 소규모 사업개발 방식으로 진화해올 때 순차적인 과정으로 이뤄진 것이 아니라 세 가지 방식이 동시에 활용되는 방식이라는 것이다. 지방정부들은 예술을 지원하는 것을 중단하지 않았고, 도시들은 경제효과연구를 발주하는 것을 멈추지 않았다. 오히려, 도시들은 전통적인 비영리 예술기관이 예술계에서 맡아온 역할을 여전히 맡기면서도 예술가와 예술에 대해 예술상인까지 포함하는 다차원적인 개념을 발전시켜왔다.

Stewart(2008)은 이와 관련 있는 움직임으로 LINC (Leveraging Investments in Creativity: 창의성에 대한 투자를 최대한으로 활용)를 소개한다. LINC는 2002년에 설립된 미국 전국단위의 비영리 기관으로, 미니애폴리스市에서 풀뿌리 운동으로 시작한 Artspace와는 다르게 민간 재단들의 지원금을 받아 민간연구기관인 Urban Institute가 수행한 연구보고서에서 비롯되었다. 그 보고서는 「창의력에 대한 투자(Investing in Creativity)」으로 Ford 재단과 민간재단들이 모든 영역의 예술가가 필요로 하는 창의성, 생존, 권익 증진의 이슈를 해결하기 위한 10년 동안 2천만불의 지원한 연구였다.(M.R.Jackson et el. 2006) 그 연구의 첫 번째 사업으로 LINC가 설립되었고, 여러 지역에서 저렴하고 적절한 공간을 개발하기 위해 지역과 협력하는 노력을 지원하였다. 보스톤市의 Artistlink는 그러한 노력 중 하나이다. Artistlink의 목적은 개별 예술가들, 개발자들, 지방정부들에게 목표에 맞는 정보와 기술적인 도움을 주고 州 단위에서 예술가 중심의 사업을 옹호하는 것이다. Artistlink는 예술가들이 자신들의 작업실을 넘어 보다 넓은 문화정책목표를 달성하기 위해 생각해야하는 조직적인 지식이 점점 많아진다는 것을 보여준다. Artistlink는 州예술위원회, 여러 민간재단들, 시 재개발 부서, 비영리 경제개발 기관, 시정부의 예술•관광•특별행사 부서 등을 포함하는 복잡한 공공/민간 이해관계자들이 동일한 목적아래 모여서 수립한 예술기반의 재활성화 계획으로서 성공하였다.

LINC의 의제는 4가지이다. (1) 예술가의 작품에 대한 직접 지원 증대 (2) 예술가를 위한 작업과 삶의 공간, 보험, 재정적 지원 등 예술가의 생활을 위한 지원 확대 (3) 예술가들의 관계망과 예술가를 지원하는 정책환경의 개선 (4) 지역사회와 지역사회 재개발에 대한 예술가들의 영향력 모색  (자세한 내용은 www.lincnet.net 참조)

6) 지속가능성과 장기적인 관리의 문제

프로스트 크럼프(Frost-Krumpf)가 묘사한 다섯가지 1세대 문화지구의 흐름은, 개별 예술가에 중심을 둔 2세대 문화지구 흐름에 비해 매우 다른 형태의 재정적 지원과 관리를 필요로 한다. 문화복합단지(cultural compound)는 보다 구체적으로 설계된 구조와 독자적인 재정을 가지고 있기 때문에 지속가능성에 대해 논하기가 쉬운편이다. 관객과 경제적 효과를 측정하기도 쉽다. 미국 세법(Internal Revenue Code : IRC) 501(c)(3)조에 해당하는 비영리기구는 비영리기구에 관한 법에 따라 세제감면 지위를 유지하기 위해서는 공개해야하는 정보가 구체적으로 특정되어있다. 하지만 다른 문화지구방식은 영리 예술상인이나 개인 예술가를 포함하기 때문에 이런 정보가 공개되어있지 않다. 게다가 문화지구는 도시계획부서, 문화부서, 경제개발 부서 등 매우 다양한 부서가 관리하고 운영한다. 문화지구는 또한 예술단체나 사업협회에 의해 운영되기도 하고 때로는 아예 운영주체가 없기도 하다.

2004년 아서 브룩스와 롤란드 쿠쉬너(Arthur Brooks, Roland Kushner)는 문화지구가 비영리 예술기관에 미치는 경제적 효과를 분석한 결과 문화지구가 이들 기관에 영향을 미쳤다고 결론을 내렸다. 9개의 도시를 대상으로 예술기관의 1인당 수입을 비교하면서, 그들은 이들 기관이 문화지구에 위치한 경우, 문화지구에 위치하지 않았을 때보다 2배 이상의 수입을 올렸다는 것을 발견했다. 브룩스와 쿠쉬너는 또한 속성과 지구의 활동에 대한 통제 정도를 기준으로 문화지구의 성공과 실패여부를 가리기 위한 요인들을 그 속성과 지구내 활동에 대한 통제의 정도에 따라 4가지 범주로 구분했는데, 그 범주는 (1) 문화지구가 어떻게 관리되는지, (2) 공공개입의 정도 (3) 문화지구의 물리적 변화의 정도 (4) 문화지구내에서 이뤄진 문화예술기획의 유형이다. 문화지구가 지속될 수 있게 한 요소들은 민간•공공을 막론한 효과적인 지도력(leadership), 지도력을 가진 그룹을 바탕으로 한 광범위한 재정기여 주체들, 명확하게 정의되고 우선순위가 매겨진 목표들, 상품을 제공할 목표 관객과 시장에 대한 도시계획가와 지구관리자들의 이해력을 포함한다. 이들 연구자들은 문화지구의 성공에 다양한 전략과 접근이 연계될 수 있지만, 효과적인 지도력이 가장 중요한 요인이라고 결론내렸다.

사이먼 루드하우스(Simon Roodhouse)는 「문화지구: 원칙과 실제 (Cultural Quarters: Principles and Practices, 2006」 에서 영국과 유럽지역에서 일어난 2세대 흐름의 문화지구에 대한 연구에서 지속가능성에 대해 다소 다른 시각을 보이고 있다. 루드하우스는 문화지구의 정의가 어떻게 문화기관에서 개인의 창의성으로 옮겨갔는지를 설명한다. 그는 예술에 대한 민간/공공의 투자를 공공재의 논리로 정당화하는 옛 패러다임은 문화적 지속가능성을 논의하는 출발점으로서 적절치 않다고 주장한다. 그는 활기찬 지역사회를 만들기 위해서는  문화를 창조하고 유지하기 위해 위험을 감수하는 개개인(개인을 둘러싼 관료적인 구조에서 출발하는 것이 아니라)에서 시작하는 것이 중요하며, 이것이 가장 우선순위가 되어야한다고 주장한다.

그의 시각에서 도시공간으로서 문화지구의 성공은 그 활동(경제적, 문화적, 사회적), 형태(건물과 공간의 관계), 의미(문화적/역사적 장소성)를 조사하여 측정될 수 있다. 문화지구에 대한 분석을 단순히 문화가 생산되는 곳으로 보는 시각에서 벗어나 문화지구의 인간적 측면(human dimensions)에 주목하며 문화생산의 창작자와 수혜자의 역할과 지역사회에 대한 영향을 측정하는 루드하우스의 시각은 문화지구의 성격에 대해 새로운 의미를 부여했다. 그의 분석에 따르면 문화지구는 그러한 인간적 측면을 육성하고 유지하는 한 지속가능하며, 그렇기 때문에 목표를 수립할 때에도 이런 점을 염두에 두어야만 한다.

7) 관계망(network)의 중요성

정책입안자들이 예술가들을 소상공인으로 재 정의하게 된 이유 중 하나는 기술의 발전과 디지털화, 글로벌화이다. 문화지구의 2세대 흐름에 참여하는 예술가들은 종종 지역, 전국, 국제 관계망의 일원이다. 문화지구 내 예술가와 예술상인들은 종종 디지털 정보로 이뤄진 창작자와 수혜자간 가상 관계망을 운영하고 이런 과정을 용이하게 하는 이 관계망은 1세대 흐름의 지구가 필요로 하는 것과 같은 물리적 공간을 필요로 하지 않는다. 파리 소르본느대학의 경제학과 교수인 자비에르 그레프(2002, Xavier Greffe)는 예술관련 일자리가 디지털 기술에 따라 국제적으로 어떻게 바뀌었는지를 큰 틀에서 살펴본다. 루드하우스와 유사하게, 그는 예술적 활동의 정수를 개인의 창의성에 뿌리를 둔 것으로 보는 추세가 증가하는 것을 묘사한다. 그레프는 예술가가 일하고 소통하는 방법에 상당한 변화가 일어나고 있다고 본다. 그는 디지털 기술이 예술가에 대한 전통적인 개념을 약화시키고 있으며 창작자, 편집자, 관객간의 구분을 희미하게 만들고 있으며 예술작품 그 자체에 막대한 영향을 미치고 있고 예술가가 자신의 재능을 관리하고 그들의 생산물을 홍보하는 기업가(entrepreneur)가 되도록 강제하고 있다고 주장한다.

그레프의 시각은 기술이 예술가가 다른 이들과 고립되어 있어도 어디서나 동등하게 일하는 것을 가능하게 한다는 개념을 반박한다. 그의 연구는 반대로 예술 활동이 사실은 도시, 특히 대도시에 집중되는 경향이 있다는 것을 지적한다. 예술가들은 그들의 작품을 꾸준히 수정해야하고, 한 작업에서 다른 작업으로 재빨리 옮겨갈 수 있는 위치에 있어야 한다. 이것은 예술가의 인구밀도가 높고, 이들을 위한 폭넓은 고용기회가 있는 경우에만 가능하다. 같은 맥락에서 생산자는 거래비용 감소를 위해 숙련된 재능의 공급원이 집중되어 있는 것을 원한다. 따라서 디지털 화는 예술과 예술가의 특성을 변화시키고 예술작품이 국제적으로 전송되고 전파되도록 하더라도 개별 예술가들과 예술가 그룹의 물리적 관계망은 예술생산에서 여전히 매우 중요한 역할을 가지고 있다. 그러므로 문화지구는 국제 경제체계 속에서 예술가들에게 잠재적인 협력자 집단을 제공하고 그들을 화랑이나 에이전트와 같은 중간매개자 없이　잠재 고객에게 직접 마케팅할 수 있는 핵심적인 네트워킹 역할을 한다. 이것이 2세대 흐름의 문화지구 가치를 정책입안자에게 정당화시켜주는 중요한 지점이다.

또다른 관계망은 예술콘텐츠와 지적재산권을 고속인터넷 등과 같은 디지털 형태로 유통시키는 가상 국제 관계망이다. 그레프는 창작과정에서 예술가들은 여전히 물리적으로 가까이 지내는 것을 필요로 한다고 주장했지만, 그 결과물인 예술작품/콘텐츠를 유통하고 전파하는 채널은 물리적인 근접성이 필요하지 않다고 했다. 신기술의 발달로 우리는 물리적 공간에 얽매이지 않는 가상속의 세 번째 흐름의 문화지구(virtual third-wave cultural district)를 보게 될 가능성이 크다. 온라인 도서관, 대학, 영리 디지털 창고 등 어디에 위치해있던 디지털 콘텐츠의 창작자와 공급자들은 연결된 문화지구(networked cultural district)의 일부분으로 보일 것이다. 만약 문화지구가 물리적 공간이나 도시재생 보다 경제개발과 지적재생(intellectual renewal)에 방점이 맞춰진다면, 문화지구는 지역사회에서 예술가를 위한 기업유치구역(enterprise zone)이 될 가능성도 가지고 있다. 그럼으로써 예술과 예술가는 국제경제에서 좀 더 보장된 위치를 가질 수 있을 것이다.

기업유치, 고용증대를 목표로 세제혜택, 규제완화 등을 특별히 더 부여하는 일정 구역

미디어 이론가 마샬 맥루한(Marshall McLuhan)은 새로운 기술은 결코 기존의 것을 완전히 대체하는 것이 아니고 다만 옛 형태가 새로운 것에 완전히 내재되는 것이라고 말했다. 이러한 관찰은 문화지구에도 적용되는 것으로 보인다. 문화복합단지(cultural compound), 예술/오락/도심 지구와 그들의 계승자들은 여전히 존재한다. 문화지구의 추세가 1세대 흐름에서 2세대 흐름으로 옮겨가면서 문화지구를 만들어가는 주안점도 거점 기관에서 개별 창의성으로 옮겨갔을 수는 있지만 모든 방식의 문화지구가 여러 도시의 개발 전략에서 나름의 역할을 하고 있다. 그리고 21세기들어 우리가 이해하고 있는 작품과 예술이 진화함에 따라 문화지구도 3세대, 4세대로 진화해나갈 것을 기대할 수 있다.

8) 소결

문화지구는 계속 변화하는 개념이다. 다양한 형태의 문화지구는 각각 다르게 조직되고, 다른 목적을 가지며, 종종 다른 이해관계자가 존재한다.

문화지구의 성공을 어떻게 측정하는가는 문화지구를 어떻게 정의하느냐에 따른다. 이런 관점에서 중요한 질문은 경제적 지표가 문화지구의 성공을 정확하게 측정할 수 있는지이다. 브룩스와 쿠쉬너의 분석에서 문화지구의 거점 문화기관의 경제적 활력은 그 지구의 성공을 측정하는 지표 중 하나였다. 하지만 2세대 문화지구는 개별 예술가가 패러다임의 중심이기에 거점 문화기관이 존재하지 않는다. 하지만 문화지구의 성공에 관한 모든 문헌은 효과적인 지도력(leadership)과 명확하고 정확하게 서술된 목표와 같이 공통적으로 적용할 수 있는 성공요인이 있다는데 동의한다.

문화지구는 언제 쇠퇴하는가? 예술의 형태, 대중의 취향, 참여의 형태가 바뀌면 문화지구에는 어떤 일이 일어나는가? 문화지구는 생존할 수 있는가? 빈곤의 정도가 나아지고 해당지역이 더 이상 비어있거나 낙후되지 않게 되면 일과 삶이 결함된 지구(live/work district)는 더 이상 유용하지 않게 되는가? 브룩스와 쿠쉬너가 주장하듯이 이 모든 것은 문화지구를 창조하고 운영하는 이면에 존재하는 목표(goal)에 따라 달라진다. 로드아일랜드州(Rhode Island)의 프로비던스市 (Providence)와 같은 지구들은 예술/오락 지구로 시작했다. 시정부와 정책이 변화했고, 문화지구는 물리적으로 재조정되었으며 새로운 일과 삶이 결함된 예술가 지구라는 새로운 목표가 세워졌다. 어떤 사람들은 도시재생의 목표가 일단 달성되면 예술가들은 더 이상 필요하지 않다고 주장하지만, 어떤 사람들은 주거/상권 내몰림(gentrification)은 예술가가 그 지역에 형성한 삶의 질이 사라지는 손실이 발생한다고 주장한다. (Florida, 2004)

최근 연구들은 2세대 흐름의 문화적 지구가 예술가와 도시에 미친 사회적, 정치적, 경제적 효과를 분석중이다. 도시계획가와 정책입안자들은 이런 새로운 문화지구를 평가하기 위해 모여야 할 것이다. 3세대 문화지구가 있을 것인가? 만약 그렇다면, 국제적인 지형에서 현실과 가상의 관계망의 역할은 무엇이 될 것인가? 누가 이끌 것인가? 우리는 어떻게 3세대의 성공을 측정할 것인가? 이 사례는 우리를 어디로 인도할 것인가?

6. Museums and Performing Arts Centers (박물관과 공연시설)

지난 20년간 박물관과 공연시설들은 도시의 삶에서 과거 유럽의 도시에서 대성당이 가졌던 것과 크게 다르지 않은 중심적인 위치를 다져왔다. (Kotkin 2006) 1980년대 초부터 새로운 시설의 확산과 기존 시설의 개량은 예술과 문화를 경제 재활성화의 수단으로 하는 가장 눈에 띄는 선언이 되었다. 1985년과 2002년 사이에 미국의 도시에서 71개의 주요 시설들이 신축되거나 확정되었다. (Storm 2002) 5년 후 뉴욕타임즈는 46개의 예술, 과학, 역사, 종교 박물관들이 확장, 이전, 신축 중이라고 밝혔다. 2006년 가을에만 미국과 캐나다에서 총 1조달러가 투입되어 5개의 공연장이 개관했다. (Pogrebin 2007; Wakin 2006)

비평가들은 이렇게 눈에 띄는 문화시설 건설 움직임이 본격화된 것은 90년대 말 프랭크 개리(Frank Gehry)가 설계한 빌바오 구겐하임 박물관과 뉴욕 9/11 테러가 있었던 세계무역센터건물 복구에 대한 국제 건설현상 공모가 계기였다고 말한다. 그 때 이후로 ‘빌바오 효과(the Bilbao effect)’를 기대한 탈공업화단계 도시들이 앞다투어 저명건축가가 설계한 기념비적 건축물 건축에 관심을 가지게 되었다.

1) 빌바오市의 사례

Smith(2003)는 90년대 후반, 2000년대 초에 유럽에서 가장 성공적인 문화 선도 프로젝트 사례로 빌바오의 구겐하임 박물관 건립을 꼽고 있다. Richards(1999)는 ‘상당히 놀라운(raised eyebrows)'에서 프랭크 게리의 문화적 상징을 예기치 못한 장소에 건립하고자 한 결정을 환영했다. Sudjic(1999:181)은 미술관의 위치는 신중하고 섬세하게 선정되었다고 주장하면서 ‘명백하게, 구겐하임 미술관은 미술관 그 자체의 목적을 위해 빌바오市에 개관한 것이 아니었다. 구겐하임 미술관은 도시에 주목을 끌기 위한 시설이었고 이는 빌바오市의 전체 도시재생전략의 일부였다.(Obviously the Guggenheim didn't open in Bilbao for the sake of it; it was an attention grabber. It was part of a wholesale reconstruction of the city.)’라고 했다.

빌바오는 북부 스페인 지역 바스크 지방(Basque)에 위치한 도시로 제철과 조선업이 주력 산업이었다. 빌바오는 전형적인 탈공업화도시의 쇠퇴를 경험했는데, 이에 따라 조선소와 제철소가 문을 닫았고 구겐하임 미술관이 개관하던 1997년 당시 100만 인구의 도시에서 실업률이 25%에 달했으며 바스크 지역은 테러가 극성을 부리고 있었다.

바스크 지방정부는 예술을 기반으로 도시의 이미지 제고하고 경제를 살리고자 하는 노력을 1980년에 시작하였는데, 이는 스페인의 문화정책의 권한이 중앙정부 중심에서 지방정부로 이양되는 변화와 동시에 이루어졌다.

10년 후 바스크 공무원들은 뉴욕의 구겐하임 미술관과 협약을 맺었는데 그 내용은 미술 작품의 대여와 기술적인 지원에 대한 것이었다. 건축가 체사르 펠리(Cesar Pelli)가 도시의 마스터플랜을 수립했는데 그는 프랭크 게리를 고용하였다. 1990년대 구겐하임 미술관의 건립 이전에, 도시의 개발 전략에는 새로운 지하철 시스템의 조성, 공항의 재건설, 수변 개발과 유리비타르테 육교(Uribitarte Footbridge)가 포함되었다. 라비에야 지구 (La Vieja district)는 EU가 예산을 지원한 보다 넓은 개념의 일반 도시 개발 계획(General Urban Development plan)의 일환으로 조성되었는데 이 일반도시개발계획은 인프라, 접근성, 물리적 사회적 경제적 재생(infrastructure, accessibility, physical•social•economic rehabilitation)에 방점을 둔 계획이었다.

빌바오市시의 재생을 선도하기 위한 미술관 건설계획이 제안되었을 때 우려가 있었고, 특히 예산 제약이 큰 우려의 요인이었다. 하지만 구겐하임 미술관 건립의 효과는 市정부의 예상을 뛰어넘는 것이었다.

미술관은 개관 첫해 136만명의 방문객을 유치하였고 이들의 85%에서 90%는 바스크 지역 밖에서 온 사람들이었다. 또한 이러한 유치는 첫 3년간 지역경제에 50억 달러의 추가 소득을 가져왔다. (Plaza 2006) 이들은 7600만불에 달하는 투자금액을 회수할 수 있었다. 박물관장인 후안 이그나시오 바이다르트 (Juan Ignacio Bidart)에 의하면 ‘빌바오市는 지역의 자부심을 되찾았다. 갑자기 빌바오 시민들은 산업적인 쇠퇴의 경로를 되돌릴 수 있다는 것이 가능하다는 것을 느끼기 시작했다.’

이 개발은 빌바오市의 인지도를 확실하게 높여주었고 스페인에서 가장 덜 알려진 지역 중 하나였던 이 지역의 관광개발을 독려했다. 좀 더 범위를 넓혀서 문화가 전략의 여러 가지 중 하나였던 빌바오市의 전체 재생전략의 관점에서 살펴보면, 구겐하임 미술관은 매력적인 선도 프로젝트이자 도시를 방문하는 관광객을 끌어드리는 핵심 목적지의 기능을 하였다.

2) 빌바오 효과: 건축을 통한 재생 전략

하루아침에 이루어진 것처럼 보였던 빌바오 효과를 목도한 전 세계의 많은 도시 행정가들과 시민 운동가들은 기념비적인 문화 공간을 건립하기 위한 야심찬 계획들을 앞다투어 세우기 시작했다. 이러한 계획들은 기념비적인 문화공간이 해당 지역을 언론, 관광, 국제 예술 커뮤니티, 기업 및 부유한 개인 후원자들, 시민들로부터 주목받게 할 수 있으리라는 낙관적인 기대에 기반했다. 그 기대에 따르면 이들은 기념비적인 문화공간을 건립하기 위해 소요되는 막대한 재정 소요에 대해 지역에 대한 자부심을 바탕으로 기꺼이 부담할 것이다. 이러한 기대가 실제 어떻게 실현되었고, 그에 따라 희생된 것이 무엇이었는지는 사례별로 다르다.

가. 미국의 사례

미국 뉴저지(New Jersey)州의 도시 뉴왁(Newark)은 1967년 인종 차별에 대한 폭동이 일어난 이후 탈공업화도시가 쇠퇴하면서 어떻게 이미지의 추락, 도시의 병폐와 범죄에 맞서왔는지를 보여주는 교과서적인 사례이다. 30년 후 주정부, 시정부, 교육기관, 각 공익재단들과 기업 지도자들이 3명의 뉴저지 주지사의 주도아래 협력하여 문화 주도의 뉴왁市 재생계획을 만들고 실행시켰다. 총예산 1억 87백만달러가 투입된 뉴저지 공연예술센터(New Jersey Performing Arts center: NJPAC)은 예술 기반의 재생 전략의 큰 그림 안에서 진행된 대표적인 사례이다. 유리와 붉은 벽돌로 이뤄진 NJPAC의 건물 외관은 다른 세련된 저명건축가에 의해 건축된 문화시설에 비해 상대적으로 수수하지만, 도시의 공간과 사회적인 맥락에 자연스럽게 녹아들었다. 또한 섬세하게 설계된 다문화 중심, 지역사회 중심 프로그래밍 정책은 지역민들에게 자부심과 충성도를 올려주었다.

이 중 주정부(state), 군정부(county), 도시정부(city)가 절반을 부담

2007년 뉴욕타임즈의 기자는 “많은 시민들이 뉴왁의 부활에 대해 1997년 NJPAC의 개관을 주목한다.”고 보도했다. 적절한 주택시장 가격에 따라, 예술 공급자와 화랑 들이 인근 지역에 모여 들었고 보다 고급스러운 레스토랑과 주점이 들어섰는데, 2007년 7월에 처음 열린 뉴왁 음악예술 축제(Newark Arts and Music Festival)의 개최는 NJPAC 개관 10주년이 지역사회에 가져온 후광효과를 단적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다. NJPAC은 2002년 이래 뉴왁市의 인구 1만명 증가에 기여했다는 연구결과도 있다. 뉴왁市에 새로 유입된 주민들은 주로 젊고 세련된 백인 전문직들이었는데, 이들은 살만하고 상대적으로 주거비가 저렴한 뉴왁市를 뉴욕市의 대안으로 보았고 이는 뉴왁市가 보다 다양한 인구구성을 갖추는데 기여했다. (A. Jacobs 2007)

미국 위스콘신州(Wisconsin) 밀워키市(Milwaukee)의 경우 저명 건축가 산티아고 칼라트라바(Santiago Calatrava)가 설계한 밀워키 미술관(the Milwaukee Art Museum) 확장 공간이 도시의 랜드마크로 평가를 받았다. (Dejong 2005) 날아오르는 날개 모양으로 생긴 이동이 가능한 햇빛 가리개는 밀워키 미술관 전시공간의 30%를 증가시켰다. 하지만 2001년 완공되었을 때 당초 3500만불의 예산은 345% 초과되어 1억 2천만불이 소요되었다. 비록 건설비용 충당을 위해 발행한 공채 비용이 미술관 전체 예산의 20%를 차지했지만 미술관 이사회와 시 공무원은 적절한 투자였다고 판단했다. 완성 첫해 관람객은 전년도 16만명에서 50만명으로 증가했다. 골조 중심의 칼라트라바의 디자인은 밀워키市의 부활을 관광객, 회의관광객, 젊은 전문직, 그리고 유치 대상 기업들에게 홍보하는 전략의 중심에 있었다. 밀워키市는 쇠퇴한 양조업 중심 도시에서 미국과 전세계에서 문화적인 목적지 중 하나로 자리매김하였고, 창조산업/24시간 7일간 휴일이 없는 역동적인 젊은 문화, 높은 수준의 교육, 생음악을 연주하는 음악가와 예술가의 마을이 존재하는 곳이 되었다. 밀워키시는 빌바오 모델을 채택하면서 과감한 건축물을 도시 개발전략에 중심에 두었다. 미술관 확장의 긍정적 효과에 대한 주장 중에는 도시에 대한 시민들의 자긍심 증가, 미국 전역과 국제적인 인지도 증가와 완공 이래 도심지 주민 20% 증가 포함되어있다. (Dejong 2005) 이러한 긍정적 효과에도 불구하고, 미술관의 확장공간이 다수가 접근 가능한 공공 공간화 되는 데에는 실패했고 밀워키市의 도시적 맥락과 동떨어져있다는 비판도 존재한다. (Project for Public Spaces 2007)

로스앤젤레스市(Los Angeles)는 2003년 월트 디즈니 공연장 (Walt Disney Concert Hall)을 개관하면서 빌바오의 모습과 유사해졌다. 市 정부는 부지와 관련 기반시설을 지원하였고, 1억 2천만달러에 달하는 예산은 월트디즈니家에서 기부한 5천만달러와 상주 오케스트라가 모금한 것을 포함하여 기업과 개인의 후원에 의해 충당되었다.  NJPAC과 유사하게, 디즈니 홀(Disney Hall)은 그랜드街 개발계획(Grand Avenue plan)을 실행시키기 위한 문화적인 핵심으로 보여지기도 했다. 그랜드街 개발계획은 낙후한 LA市의 도심 중심가를 재생하기 위해 프랭크 게리(Frank Gehry)의 설계하에 신축 오피스 건물, 상점, 바와 레스토랑, 갤러리와 문화시설들, 호텔, 주택을 조성하는 것을 골자로 했다. 당시 LA市는 한해 250만명의 관광객만을 유치하고 있었고, 이는 1000만명을 유치하는 뉴욕이나 1500만명을 유치하는 런던에 비하면 적은 수준이었다. 뉴욕 방문객의 40%는 문화시설을 방문하지만 LA를 방문한 방문객은 10%만이 문화시설을 방문했다. 하지만 2004년 LA 시장은 문화정책부서를 불필요하다며 폐지했다. 이후 새로운 시장은 LA의 도시재생 전략에 있어 문화적인 철학과 예술, 예술가가 중요함을 강조하기 위해 예술전문가를 문화정책 부서의 부서장으로 임명하고 민관협력(public/private partnership) 강화를 제안했다.(Wyatt 2007) 市정부 내에 문화정책을 강화하기 위한 시장의 노력에도 불구하고 지역 평론가들은 그랜드街 개발계획에 대해 시대에 뒤떨어지고 LA市와 어울리지 않는 계획이라고 비판했다. 평론가들은 이 계획을 좋게 평가하는 이들도 이 계획이 LA市가 보유한 역동적인 다문화적 성격과 분권적 성격과 불일치한다고 보았고, 나쁘게 평가하는 이들은 이 정책이 라틴 아메리카계 이민자(Hispanic) 사회에 미칠 잠재적 영향을 볼 때 예술적으로 엘리트주의와 인종차별주의적인 요소가 있다고 보았다. 이 계획이 뉴욕市의 South Street Seaport처럼 상업적 계획에 머무를 것인지, 아니면 도심지 주민, 예술가 그리고 기존에 존재하는 오래되고 덜 화려한 문화예술기관들이 계획 수립에 참여하여 단점을 보완해나가게 될지는 지켜봐야 할 것이다. (Ouroussoff 2007, Pristin 2007)

마지막 사례는 다니엘 리베스킨드(Daniel Libeskind)가 설계한 덴버 미술관(Denver Art Munseum)의 확장공간이다. 공공부문이 6250만 달러, 민간에서 2800만 달러를 투입, 총 9000만 달러를 소요하며 2007년에 개관한 이 공간은 논란의 중심의 섰다. 평론가들은 매우 독특한 외관을 지닌 이 각진 건물을 도심 재생을 위해 예술중심의 재생전략을 취하면서 그 핵심으로 미술관을 화려한 볼거리(Spectacle)로 삼는 전략을 극단적으로 밀어붙인 대표적인 사례로 보았다. 이 확장공간은 市정부가 미술관, 도서관, 박물관을 묶어 도심문화지구(the Civic Center Cultural Complex)로 지정한 지역에 새로이 추가한 요소였는데, 이 지구는 과거 60~70년대 美 연방정부가 주도했던 도시 재개발(Urban Renewal) 프로그램에 따라 재개발 되었다가 도심 재생사업의 역점 지역으로 계획되었던 곳으로 도심지역과 둥지 내몰림현상이 가파르게 등장하던 골든 트라이앵글(Golden Triangle)을 이은 공간이었다. 점점 더 많은 문화지구 내의 예술가들과 소규모 예술 비즈니스들이 부동산 개발업자들에 의해 건설된 아파트와 건물들의 공간을 공유하게 되었고, 이는 시내에 거주하며 도보로 통근을 원하는 젊은 직장인들을 위한 예술적이고 멋진 도심 거주지의 매력에 도전이 되었다. 미술관의 확장공간 조차 리베스킨드가 디자인한 아파트에 가려졌는데, 이는 저명한 건축가가 설계한 건축물을 통한 도시재생전략이 가지고 있는 사치성과 상업성을 보여주는 사례로 볼 수 있다. (Chen 2007)

나. 영국의 사례

산업도시에서 대형 문화프로젝트를 활용하는 현상은 1980년대와 1990년대 사이에 보편적인 현상이 되었고, 특히 북부 영국 지역에서 그러하였다. Bianchini (1993)은 박물관, 갤러리, 페스티벌, 특별 이벤트, 회의 센터와 기타 문화 개발을 그들의 경제와 이미지를 제고하기 위한 수단으로 활용한 여러 사례들을 언급했다.

많은 산업도시들이 역사가 깊은 다른 도시들에 비해 건축적, 미학적 매력이 부족한 경우가 많은 것은 사실이다. 이들은 그들의 도시를 마케팅하거나 홍보하는데 활용할 수 있는 명소, 두드러진 특색이 있는 장소나 건물 또는 문화적 상징이 충분히 없는 경우가 많다. 그래서 이런 도시들은 외부 투자를 유치하고 방문객을 유치하기 위해서는 창조적이고 혁신적이고 무엇보다 독특해져야한다. 자연 환경이나 문화자원이 부족한 형편에서 그들은 새로운 명소를 창조하거나 ‘선도(flagship)' 개발을 해야한다.

예를 들어 글래스고市(Glasgow)는 1983년에 Burrell Collection을 열었고, 메이페스트 예술 축제(Mayfest Arts Festival)를 열었으며 '글래스고는 단연코 좋다(Glasgow's Miles Better)'는 마케팅 캠페인을 성공적으로 진행했다. 글래스고市는 1990년 유럽의 문화도시(European City of Culture)에 선정되었다.

버밍햄市B(irmingham)은 1991년 저명한 오케스트라와 오페라단과 발레단을 도시로 유치하고 경제활성화와 MICE관광객 유치를 위해 국제 컨벤션 센터(International Convention Centre : ICC)의 건설을 활용했다. ICC 근처에 4개의 문화지구를 개발하여 도시를 문화적 목적지로 자리매김하기 위한 노력이었는데, 4개의 문화지구는 미디어존, 보석 지구, 극장과 오락 지구, 그리고 차이나타운(Media Zone, Jewellery Quarter, theatre and entertainment district, Chinatown) 이었다.

브래드포드市(Bradford) 역시 버려진 극장 빌딩을 국립사진•영화•방송 박물관(National Museum of Photography, Film and Television)으로 바꾸어 1983년에 개관했는데 이는 문화/관광 개발에 매우 중요한 촉매제 역할을 하였다. 알함브라 극장(The Alhambra Theatre)은 두 번째 선도프로젝트였고, 민족 축제(ethnic festivals)역시 브래드포드市의 재생전략에 등장했다.

셰필드 시의회(Sheffiled City Council)는 문화산업을 발전시키는 전략을 짜고 '문화산업 지구(Cultural Industries Quarter)'를 1990년대 초에 조성했다. 문화산업지구는 미디어/방송/대중음악/영화 산업에 집중했다. 이는 1991년에 세계학생 게임(the World Student Games)이 촉매제 역할을 했던 좀더 큰 도시재생개발의 일환이었다. 비록 이 이벤트는 그 자체로는 성공적이라고 간주되고 있지는 않지만 셰필드시에 훌륭한 스포츠/레저 복합시설을 유산으로 남겼다.

1987년 리버풀 시의회(Liverpool City Council)는 혁신적인 ‘예술과 문화 산업 전략(Arts and Cultural Industries Strategy)’보고서를 발간했는데 이는 문화정책을 지역 관광과 도심개발, 경제개발에 접목시킨 것이었다. 1988년에 리버풀시는 알버트 부두(the Albert Docks)를 세련된 예술, 레저, 유통 복합시설로 변환했고 여기에는 테이트 갤러리(the Tate Gallery), 해양박물관(Maritime Museum)과 그라나다 방송(Grananda TV)의 지역 뉴스 센터와 사무실이 포함되었다. 비틀즈의 유산과 리버풀市를 배경으로 한 영국 드라마 '브룩사이드(Brookside)'의 성공은 도시의 이미지를 더욱 향상시키는데 도움을 주었다.

뉴캐슬市(Newcastle)는 1980년대 후반, 뉴캐슬市가 지역의 중심도시로 기능하도록 하기 위해 문화적 재생전략을 구사한 또다른 사례 중 하나다. 시의회는 여러 문화시설들의 개보수와 재개관을 도왔고 여기에는 왕립극장, 타인극장, 오페라 하우스, 타인사이드 영화 극장, 뉴캐슬 예술 센터(Theatre Royal, the Tyne Theatre, Opera House, Tyneside Cinema, Newcastle Arts Centre)의 설립이 포함되었다.

3) 빌바오 효과의 평가

저명 건축가가 설계한 독특한 건물을 강조하고, 그러한 문화시설을 짓기 위한 기술의 위업을 강조하는 것은 미술관 전문가들에 의해 비판받아왔는데, 그 이유는 미술관 건물이 본래 의도하고 있는 목적을 가리고 미술관의 예술적 사명을 약화시키며 때로는 그 사명을 위험에 처하게 하는 경우도 있기 때문이다. 빌바오를 방문하는 대부분의 사람들은 빌바오를 단 한번만 방문할 것이다. 밀워키 미술관 관장은 확장 공간이 개관 첫해에 많은 관심을 불러 모았음에도 불구하고 당초 예상했던 것 보다 관람객이 적었던 이유에 대해 새로 확보된 빈 전시공간에 어떤 전시를 해야할지에 대해 전략을 짜는 것의 중요성을 간과했기 때문이라고 본다. 미국 워싱턴州(Washington)의 벨레브市(Bellevue)에 위치한 벨레브 미술관 (The Bellevue Art Museum)은 미국 동부지역의 유명 건축가가 설계한 최첨단의 넓은 빌딩으로 이전한지 3년만인 1994년에 문을 닫았다. 지역 여론은 새로운 미술관 건물이 그간 미술관이 소장해온 작품들과 어울리지 않는다고 평했다. 벨레브 미술관은 2년후 새로운 이름과 사명, 운영진과 이사회를 갖추어 재 개관했다. (Lloyd 2004) 경로를 벗어난 덴버 미술관의 디자인은 미술관 전시기능에 도전하고 경쟁하는 공간의 대표적인 사례이다. 그러나, 덴버市의 시장은 자신의 재량으로 난해한 건물로 알려진 저명한 건축가를 선정하면서 미술관의 사명이 약화될 수 있다는 논점들은 그에게 중요하지 않다는 점을 분명히 했다. 리베스킨드를 선택한 것은 시 전체의 공공의 목적을 위한 것이었지, 미술관의 예술적 사명을 위한 것이 아니었다. (Chen 2007). 문화지구를 뒷받침하는 세제감면 프로그램을 만드는데 선두 주자였던 美 로드아일랜드 州(Rhode Island)의 프로비던스(Providence) 市長도 이와 유사하게 실용적인 입장을 취했다. 세제 감면 프로그램은 곧 문화지구내에 둥지 내몰림을 허용했는데, 이는 그가 추구해던 목표와 어긋나지 않았다. 왜냐하면 둥지내몰림 현상은 그가 바라보는 도시 전체의 재생 목표에 필연적으로 수반되는 현상이었고, 저소득 예술가들은 더 이상 문화지구 정책에 우선순위가 되거나 정책의 목적이 되지 않았기 때문이다.

7. 소결론

1) 문화주도형 도시재생의 목표

이 장에서 소개된 해외사례들을 살펴보면 문화주도형 도시재생의 주체(도시정부 등)가 의도하는 목표는 다양하나 대체로 아래의 5가지의 범주에 해당하는데, 이 중 하나만을 의도하거나 복수의 목표를 의도하기도 하며, 하나만을 의도했지만 결과적으로 다른 경우도 따라오는 경우도 많다.

Rocco Landesman(미국 NEA chairman), “Creative Placemaking" webcast (2010. 9. 17.) https://www.youtube.com/watch?v=f-B7iZMq7nE&app=desktop

1. 도시 생활의 삶의 질 향상 (enhance quality of urban life)

2. 도시의 이미지, 브랜드 향상 (enhance city's image)

3. 창조적인 인력을 유치하여 도시의 혁신성 증대, 창조기업 유치 (boast creativity by attracting creative people)

4. 방문객 증대를 통한 지역 경제 활성화 (revitalize local economy through attracting visitors and shoppers)

5. 지역공동체의 소속감, 연대감, 통합 증대 (strengthen local identity, contribute to social integration and community cohesion)

이 중 창조계급 유치·방문객 유치·지역 공동체 강화라는 3·4·5번째 목표는 도시 생활의 질/도시 이미지 향상이라는 1·2번째 목표가 성공적으로 달성되면 그 결과로서 따라오는 경우가 많다. 또는 창조계급/방문객을 유치하기 위한 중간단계로서 1·2번째를 중간목표로 삼는 경우도 있다.

2) 도시재생의 목표달성을 위한 문화예술의 역할

Knox (1993:10)는 대규모 문화프로젝트와 문화행사를 통한 재생 전략이 다양한 사회적・경제적・문화적 영향의 촉매제의 역할을 할 수 있다고 보았다.

“도심지의 쇼핑몰, 축제시장(festival marketplaces), 새로운 경기장, 테마파크, 회의시설과 같은 대규모 지역 프로젝트들은 부동산 가치 상승, 유통업 활성화, 일자리 창출에 큰 역량을 가진 것으로 여겨진다.”

Sudjic (1999)는 프랑스적 전통위에서 여러 도시들이 대규모 프로젝트(컨퍼런스 센터 건물, 대학들, 새로운 공항들과 박물관이나 페스티벌과 같은 문화적 명소/관광지 개발 등)를 통해 자신들을 재정의하는 추세가 증가하고 있는 것을 묘사했다. 예를 들어 빌바오市는 구겐하임 미술관이라는 대규모 프로젝트를 통해 잘 알려지지 않은 스페인 북부의 산업도시에서 바스크지역의 문화적 중심이자 유럽 단기 관광시장의 인기 목적지로 자리매김할 수 있었다.

Richards(1999)와 Liu(2015)는 각 도시들, 특히 전통적으로 문화의 중심지나 문화수도가 아닌 도시들이 어떻게 유럽의 문화도시 사업(European City of Culture initiative)을 도시재생의 전략으로 활용해왔는지를 분석했다. 글래스고市와 리버풀市는 도시를 아름답게 만들고 대외적 이미지를 개선하며 외부 투자와 관광객을 유치하는데 성공했다.

Bianchini (1993:16)는 바로셀로나, 프랑크푸르트, 리버풀, 몽펠리에와 같이 대규모 문화프로젝트를 도시부활의 강력한 상징으로 활용한 유럽 도시들의 사례를 제시했다.

Galligan(2008)이 정리한 미국에서의 2세대 문화지구 흐름은 앞서 언급된 학자들이 염두에 둔 대규모 문화프로젝트, 문화이벤트와는 달리 개별 예술가에 방점을 맞추고 그들의 거주/작업공간을 유치하여 문화지구를 형성한다는 점에서 큰 차이를 보이지만 인근 지역의 부동산 가치상승, 유통업 활성화, 일자리 창출의 촉매제로 작용했다는 측면에서 도시에 미치는 영향은 동일하다.

문화주도형 도시재생이 도시의 경제적・사회적・문화적 변화를 촉발하는 단계를 살펴보면 다음과 같다.

적응적 재활용(Adaptive reuse) 또는 신규 건립 등을 통한 문화・관광 시설 조성, 문화지구 지정 등을 통한 관련기능 집적, 문화이벤트 개최 등은 도시의 대외 이미지 제고하고 대외 인지도를 상승시킨다.

도시 이미지 제고와 인지도 상승에 따라 해당 도시에 단기 체류자 (관광객, 국제회의 참가자 등 비즈니스 방문자), 장기거주자 (창조노동자 등) 등 사람이 유입된다.

유동인구와 거주인구의 증가로 낙후되었던 도심은 되살아나고 지역 경제 역시 활성화된다.

3) 문화주도형 도시재생의 경제적 효과에 대한 비판

타일러 코웬(Tyler Cowen)과 같은 경제학자들은 문화시설을 도시재생 전략의 핵심으로 삼으면서 이를 매개로 도시 재생을 이루고자 하는 전략이 학술적인 증거가 없는 것으로 보고 있다. (2006) 한편, 모두 다 Bilbao와 같은 전략을 취하고, 모두가 Bilbao와 같은 모습이라면 어느 곳도 독특한 경쟁력을 확보하기는 어려울 것이고 그렇다면 Bilbao처럼 1회성 방문자가 많은 부분 차지할 것이라고 보는 비평가들도 있다.

Stewart(2008)는 또한, 비영리 박물관이나 공연장은 그 성격상 (민간이든 공공부문이든) 후원과 보조를 통해 운영이 되는 기관이기에 경제적인 엔진으로 보기는 어렵다고 보았다. 비영리 박물관/미술관과 공연장을 사회적 자본과 창조적 노동자에 소구하는 매력을 제공하는 곳으로 보더라도, 후광효과 이상으로 재생 계획에서 역할을 하도록 기대하는 것은 위험하며. 예술가와 예술 비즈니스는 지역 경제를 활성화하고 지역을 변화시키는 힘을 가지고 있지만 둥지내몰림 현상을 막는 규제장치 없이는 이들이 쌓아놓은 창조적 인프라와 중산층들은 쫓겨나게 될 것이라고 예측했다. 그리고 중산층들은 도시를 보다 활기롭게 하고 예술 관객의 중추가 된다는 점에서 이들이 내몰리는 것은 부정적인 여파를 끼친다고 보았다.

그는 세계화와 기술의 발전은 창조적 노동자(creative workers)를 미국의 노동공급에서 가장 중요한 비중을 차지하게 했지만, 지식의 시대(the Knowledge Age)에서의 인재들을 유치할 수 있는 것은 고급 아파트와 멋있는 시설들이 아니라 성·인종적 다양성·관용·과거에 대한 존중이라고 주장한다. 그는 도시계획가와 선출직 공무원들이 큰 투자를 진행하기 전에 이런 점을 고려해야할 것이라고 언급하면서, 도시 재생은 좋은 일자리·소득 증대·인종장벽의 제거· 세원 다양화에 대한 것이지 부동산 가격의 상승하는 도심지를 늘리는 것이 아니라고 강조했다.

Ⅴ. 심층사례 분석

1. 영국 리버풀(Liverpool)市의 유럽의 문화도시 사례

쇠퇴한 공업도시였던 영국 리버풀市는 2003년 ‘2008 유럽의 문화도시’를 유치하고 2008년까지 다년간의 계획과 통합적인 전략을 통해 2008년 한해 1000만명의 관광객을 유치하는데 성공하였다. 리버풀市의 성공사례를 Liu(2015)의 논의를 중심으로 정리하였다.

1) 유럽문화도시(European Capitals of Culture initiative, 이후 ECOC) 개요

ECOC는 EU(European Union)에 의해 1985년에 시작된 사업으로 매년 EU 회원국들을 대상으로 돌아가면서 선정하는 것이다. ECOC은 크게 두가지 목적이 있었는데 첫번째 목적은 도시의 문화가 유럽인들에게 접근이 가능하도록 하여 이를 통해 유럽 전체의 문화를 그려낼 수 있도록 하는 것이고 두 번째 목적은 유럽의 통합의 정도를 증진시키는 것이었다. (Corijn, Van Praet 1994; Richards 1996; Sjøholt 1999) ECOC의 시작은 틀림없이 순수하게 문화적인 관점이었다. 하지만 이벤트가 계속 진행될수록 이 이벤트는 참여하는 도시들에 의해 다른 방식으로 진화했다. 일반적으로 ECOC를 유치하는 도시들의 주된 관심사는 관광객의 유치와 이미지 제고, 도시재생을 통한 경제적 이득을 어떻게 얻는 가였다. (Palmer-Rae 2004; Richards, Wilson 2004) 많은 학자들은 (예를 들면 O'brien 2011; Palmer-Rae 2004; Richards, Palmer 2010) ECOC가 도시안에서 개발의 촉매를 제공함으로써 변화의 중심이 되었고 도시 전반에 긍정적인 효과를 가져왔다고 강조한다. 하지만 각 도시들의 입장에서 ECOC는 1년동안만 지속된다. ECOC로 선정되는 기회를 잡는 것도 매우 힘들지만, 그 기회를 잡더라도 장기적인 효과가 있으리라는 보장은 되지 않는다. (Deffner, Labrianidis 2005)

2) 리버풀市 개요

영국 잉글랜드(England)의 북서부에 위치한 리버풀시는 비틀즈(The Beatles)의 고향으로 전세계적으로 널리 알려져 왔다. 하지만 이 도시는 오랜 기간동안 악명에 시달려 왔는데 이는 1970년대 후반부터 이어져온 경제적 사회적 침체 때문이었다. (Impacts 08 2010a; Nobili 2005) 과거 20년간 리버풀시는 상당히 과격한 도시재생의 과정을 거쳐왔다. 영국이 2008년 ECOC 개최국으로 정해지면서 영국 전역의 도시를 대상으로 공모가 이뤄졌고 리버풀은 다른 12개의 도시들과 함께 이 공모에 응했으며 2003년에 선정이 되었다. 2004년에는 리버풀시가 가진 풍부한 건축자산으로 도심의 몇몇 지역이 UNESCO 세계유산지역(World Heritage Site)에 등재되었다. 리버풀시가 2008년 ECOC에 선정되고 세계유산지역의 지위를 가지게 되면서 리버풀은 전 세계의 문화지도와 관광지도에 지속적으로 의미있는 자리를 차지할 수 있게 되었다. (Boland 2007; Jones, Wilks-Heeg 2004)

3) 문화관광의 5가지 측면에서 살펴본 리버풀市의 ECOC 개최 효과

가. 체험경제(experience economy)

체험경제는 체험의 부가가치에 기반한 새로운 경제의 도래를 설명하기 위한 용어로 등장했다. (Pine, Gilmore 1999) “체험 경제가 체험 중에서도 테마가 정해져 있고 무대에 올려진 체험에 상당부분 의존함에 따라 문화 이벤트는 체험 사회에서 중요성을 얻게 되었고 체험경제를 발달시키는 중요한 동력이 되고 있다.(As the experience economy leaned heavily on the development of themed and staged experiences, cultural event has gained importance in the experience society and become an important driver of the process of developing experience economy” (Richards, Palmer 2010:32) 문화이벤트는 또한 지역 공간을 전 세계 단위의 공간에 연결시켜주고 (Richards, Wilson 2006; Richards 2011) 이는 일상생활에 통합되거나 (Therkildsen et al. 2009) 일상생활의 범주 바깥에서 일어나는 대안적인 활동이 이뤄질 수 있도록 도시공간을 재구성한다. (Johansson, Kociatkiewicz 2011)

이벤트에 참여하기 위해 도시를 방문하는 이들은 방문자 경제에 기여하게 될 것이며 이에 따라 관련된 공급체인을 통해 소득승수효과를 발생시킨다. (Clark 2008) 그러므로 많은 탈공업화도시들에게 문화이벤트는 관광목적지로서 자신들을 개발하는데 핵심적인 역할을 하는 동시에 도시 지역의 재개발을 위한 중요한 역할을 한다. (Murphy, Boyle 2006; Richards 2001, 2002; Roth, Frank 2000). 특히 ECOC 방문객들은 문화적 관객(cultural audience)인 경우가 많다. 이들은 주로 중산층의 전문직에 종사하는 고학력자들이다. 이는 도시의 문화적 이미지를 높이고 지출이 많은 방문객을 유치하고자하는 도시들에게 이점이 있다. (Clark 2008) 리버풀시의 입장에서는 더 많은 방문객을 유치하는 것이 2008 ECOC의 핵심 목적이었다. 이 목적은 직접적으로는 방문객의 지출을 통해서, 간접적으로는 도시의 이미지를 바꾸어 외부투자를 유치하고 도시가 잠재 거주자들에게 제공할 수 있는 삶의 질을 강조하는 두가지 전략을 통해 관광을 경제개발의 동력으로 활용하기 위함이었다. (Impacts 08 2010a)

하지만 문화 이벤트에 근거한 체험 공급 전략은 항상 장기적인 경제적인 이득을 가져다 주지는 않았다. (Richards 2000, 2001). Clark (2008)은 대부분의 도시들이 ECOC 이벤트 이후에 방문객의 감소를 경험한다고 주장했다. 문화적 투자의 지속가능성을 확고히 하고 이벤트의 유무형의 유산을 극대화하기 위해서, 리버풀시는 이를 추진하기 위해 다양한 이해관계자가 참여하는 조직인 Liverpool Culture Company를 별도로 설립했다.

‘Eventful City'의 개념을 실현시키기 위해 (Richards, Palmer 2010) Liverpool Culture Company는 ‘Liverpool 08'로 브랜드화된 다양한 이벤트들의 묶음(프로그램)과 관련된 활동을 맡았고 8년동안 아래의 주제를 가지고 사업을 진행하였다. 이를 위한 예산은 총 1억 2990만 파운드였다. (Impacts 08 2010a)

• 2003: Year of Learning and official nomination

• 2004: Year of Faith

• 2005: Year of the Sea

• 2006: Year of Performance

• 2007: Year of Heritage, Liverpool's 800th Anniversary

• 2008: ECOC Year

• 2009: Year of the Environment

• 2010: Year of Health, Well-Being and Innovation

Impacts 08(2010a)의 분석에 따르면 Liverpool ECOC 프로그램 전체는 2008년에 총 7000여개의 활동과 4년에 걸쳐 41,000여개의 활동들이 이뤄졌다. (2005-2008). 관광의 규모와 가치 측면에서 ECOC는 엄청난 방문자 경제의 성장을 촉발했는데 구체적으로 살펴보면 ECOC 2008에 따라 7억 5380만 파운드의 추가적인 관광객 직접지출과 970만명이 추가로 방문하였다. 게다가 리버풀의 ECOC는 상당한 첫 방문객과 추가 방문객을 유치했다. (Cox, O'Brien 2012). 260만명의 유럽과 전세계 방문객은 ECOC를 즐기기 위해 방문한 이들이었고 이들의 97%가 첫 방문객이었다. (Impacts 08 2010a)

또한 ECOC 이벤트 그 자체는 체류관광객의 증가에 반드시 기여하지는 않는다. Richards 와 Wilson(2006)이 설명한 바와 같이 큰 규모의 이벤트는 해당지역의 독특성을 없애고 획일화로 귀결되기도 한다. 이벤트가 지역성을 내포하고 있지 않고 지역의 정체성과 라이프스타일과 연계되어있지 않으면 문제가 있다. (McCarthy 2005) OECD(2009) 역시 지역사회의 지지가 관광객을 위한 문화적 체험을 발달시키는데 필수적이라는 점을 강조했다. 그러므로 지역사회의 관여는 체험경제를 활성화하는데 매우 중요한 요소이다.

Impacts 08이 수행한 조사에 따르면 이 지역의 참여와 축제스러운 활동들(예컨대 ‘Go Superlambananas'나 “La Princesse'와 같은)은, 일반적으로 긍정적인 경제적 효과를 가지는 것으로 분류되고 있다. 사전 활동으로서 리버풀의 Superlambanana의 복제물은 (일본에 기반을 둔 아티스트 타로 치에조의 공공미술작품)은 작가와 지역사회 그룹에 의해 꾸며졌고 2008년 여름에 리버풀시에 8주동안 설치되어 있었다. La Princesse는 50피트의 기계로 만든 거미였는데 이는 도시를 돌아다니고 관객들이 이 거미의 활동을 따라할 수 있도록 했다. 이 두 개의 예시는 일반적인 공간을 이벤트 공간으로 전환하고, 공동제작의 과정을 두는 '공유경제'(KEA 2009)의 개념을 보여준다.

Impacts 08의 총 책임자와 Albert Dock Marketing의 컨설턴트는 모두 리버풀의 성공에 대한 핵심 결정요소로 1년의 ECOC 개최 기간을 훨씬 뛰어넘는 철저한 계획이었다고 강조한다. Albert Dock Marketing의 컨설턴트는 또한 강조하기를 “관광객을 끌어들이기 위해서는 혁신적이고 대중적이며 문화적인 방향성이 있는 이벤트가 반드시 있어야 한다. 모든 도시들은 관광객에게 제공할만한 문화관광적 요소가 있다.. 우리는 방문객들을 유치하기 위해 경쟁력을 갖추어야 한다.” 체험경제에서는 도시는 장소에 기반한 이벤트를 통해 반드시 매력적인 분위기를 만들어내야 하고 방문객과 거주자들이 장소로부터 영감을 얻고 관계를 맺고 연결되도록 해야한다.

나. 도시의 이미지

긍정적이고 매력적인 이미지는 도시를 현재 그리고 잠재적인 거주자들, 지역의 상인들, 투자자들, 언론과 관광객들에게 매력적으로 보이기 위해 기초적인 도구라는 점은 널리 논의되고 있다. (e.g. Palmer-Rae 2004; Richards, Wilson 2004; Richards, Palmer 2010) 주요 이벤트들은 관광목적지로서의 이미지를 제고하는 효과적인 장치로 널리 간주되고 있으며 중요한 관광객 유치요인으로 생각되고 있다. 이는 ‘후광효과(halo effect)' '쇼케이스 효과’ 또는 ‘기분좋게하는 효과 (feel good effect)'라고 불린다. (Getz 2008; Hall 1992; Quinn 2009). 여기에서 내재되어 있는 가정은 도시에 대한 인지가 늘어나고 이미지가 제고되면 장기적으로 도시에 보다 강한 경쟁적 위치를 제공하고 관광수입이 늘어날 것이라는 점이다. (Palmer-Rae 2004)

문화이벤트는 도시의 이미지를 제고하기 위한 주된 수단으로 활용되어 왔다. 점점 더 만은 문화적 요소들이 이미지를 제고하고, 관광목적지로서 다시 자리매김하고 도시를 변화시키는 중요한 자원이 되어가고 있다. (Evans 2003; OECD 2009; Quinn 2009; Richards, Wilson 2004). 이는 또한 도시의 소득기반을 제조에서 소비로 전화해야하는 많은 탈공업화도시들의 브랜드 전략에 깔려있는 기본적인 근거이다. 기존의 이미지를 바꾸는 문화적 이미지를 도입함으로써 이들 탈공업화도시들은 자신들을 국제무대에 올려놓을 수 있게 되었다. (Richards 2000; Richards, Palmer 2010) ECOC를 대표적인 사례로 들수 있는 유럽의 문화적 이벤트는 도시들의 이미지를 개선하기 위한 수단으로 등장했다. 특히 공업도시로서의 과거를 지닌 도시들이 ECOC이벤트를 도시의 브랜드를 만들고 다시 자리매김하는 방향으로 활용하는 경향이 점점 늘어나기 시작했다. 1990 ECOC Glasgow市는 여러 문헌을 통해 사람들이 거의 방문하지 않는 침체된 탈공업화 도시에서 활기차고 매력적인 도시로 이미지를 재구성한 대표적인 사례로 여러 문헌에서 언급되고 있다. (e.g. Garcia 2005; Quinn 2009; Palmer-Rae 2004; Richards, Palmer 2010; Richards, Wilson 2004) 글래스고市의 경험은 대형이벤트를 도시의 이미지 재구성에 연계시키는 전략은 도시관광의 성장에 기여한다는 것이다. (Deffner, Larianidis 2005). Garcia(2005)와 Palmer-Rae(2004)의 연구는 지역의 이미지와 정체성의 변화가 Glasgow ECOC의 가장 중요한 장기 유산이라고 말했다. 글래스고市의 사례 이래로 ECOC 지정은 많은 도시의 이미지를 바꾸기 위해 활용되어왔다.

도시의 주요 제조업의 쇠퇴 이후 리버풀시는 2008 ECOC를 개최를 도시의 이미지를 제고하고 브랜드를 증진시키는 아주 중요한 기회로 보았다. 리버풀 2008의 캠페인에 책임을 지고 있던 Mersey Partnership과 The Liverpool Culture Company, 그리고 다른 관련 기관들은 리버풀市의 이미지를 재건하고 관광객과 외부 투자를 유치하기에 유리한 고지를 확보하기 위해서 치열하게 노력했고 이는 리버풀의 외부자 뿐만 아니라 내부자들이 리버풀市에 가지고 있는 인식을 바꾸는 것이었다. (Boland 2010; Kokosalakis et al. 2006; Platt 2011). Liverpool 08 브랜드가 만들어졌고 이를 통해 도시에 새로운 문화적인 이미지를 부여하고자 하였다. 도시의 인지도를 높이고 장기적인 유산을 남기기 위해 리버풀市는 2008년까지 매년마다 다른 테마를 정해서 홍보했다. (Impacts 08 2010a; Nobili 2005)

그 결과로 ECOC 개최에 따른 리버풀市의 가장 긍정적인 효과는 방문객의 인식을 바꾸었다는 것이다. Impacts 08 (2010a)는 방문객을 대상으로 ECOC로서의 리버풀시에 대한 인식과 관광목적지로서의 리버풀시에 대한 인식을 조사하였다. 2008 ECOC로서의 리버풀시에 대한 인식은 지역적으로나 국가적으로 2005년과 2008년 사이에 눈에 띌 만큼 증가했다. 그래서 2008년까지 6%의 UK국민들은 리버풀 ECOC에 대해서 알고 있었다. 이는 Liverpool Culture Company에 의해 인지도 제고가 성공적으로 이뤄졌음을 뜻한다. 2008년 말에는 77%의 방문객이 도시가 생각했던 것보다 안전하다고 대답했고 99%의 방문객이 특별히 ‘도시의 일반적인 분위기(general atmosphere)’를 좋아한다고 대답했으며 97%의 방문객이 ‘환영받는 기분(feeling of welcome)’이 좋다고 대답했다.

리버풀시는 오랜기간동안 미디어에서 부정적으로 묘사되어왔었다. 하지만 ECOC로 2003년 지정되면서 리버풀에 대해 국가적, 지역적, 국제적으로 미디어가 리버풀을 다루는 방식에 큰 변화가 왔다. (Kokosalakis et al. 2006). Impact 08 (2010a, 2010b) 는 2003년 리버풀이 ECOC로 지정되고 난 이후 리버풀 ECOC에 대한 미디어의 보도를 연구했는데, 그 결과 언론에서 리버풀을 덜 부정적인 방식으로 다루었고 구체적으로는 1990년대 중반 50% 정도가 부정적이었다면 2008년에는 33%만이 부정적인 방식이었다. 이 기간 주에 리버풀 ECOC 브랜드 아래 개최되는 이벤트는 90%가 넘는 보도가 중립적이거나 긍정적이었다. 이는 ECOC 지정이 리버풀의 미디어 이미지에 직접적인 긍정적인 효과를 가져왔다는 것을 의미한다.

메인 이벤트가 종료되고 난 뒤에도 이미지를 유지하기 위해서는 지속적인 판촉과 전략적인 마케팅 계획이 필요하다. 그렇지 않으면 ‘후광효과’는 짧은 시간 안에 사라질 가능성이 크다. (Kokosalakis et al. 2006; Ferrari, Adamo 2006; Palmer-Rae 2004; Richards, Palmer 2010; Smith 2012) 긍정적인 이미지 효과와 도시의 문화적 예술적 유산의 지속성을 담보하기 위해서 ‘Liverpool Vision'이라는 별도의 회사가 설립되었고 이 회사는 리버풀의 계속된 지속가능한 개발을 이끌어 나가는 것이 목표였다. (Maheshwari et al. 2011)

Liu(2015)가 이해관계자와 인터뷰한 결과에 따르면 인터뷰 대상자들 사이에 리버풀 ECOC가 도시의 평판 특히 미디어의 관심을 끌고 도시에 대한 부정적인 인식을 해소하는데 긍정적인 결과를 가져왔다는 데에 광범위한 공감대가 있었다. 문화관광개발의 관점에서 보면 ECOC는 “도시의 인지도를 제고하고 문화예술적인 볼거리를 강화하는데” 기여했다 (World Heritage Officer와의 인터뷰). 또한 “이전의 부정적인 이미지를 좀 더 다양한 측면으로 대체 (Project Director, Museum of Liverpool)”하고 "Liverpool이 Beatles외에도 많은 것을 가지고 있다는 것"을 보여주었다 (Head of Communications, Tate Liverpool).

다. 도시재생 (Urban regeneration)

그동안 도시재생이 지역개발, 문화재생(cultural renewal)과 관광개발에 기여할수 있다고 널리 믿어져 왔다. (e.g. Bianchini 1993; Prentice, Andersen 2000; Smith 2004). Richards와 Wilson(2006)이 주장하기를 재생의 주요 핵심중 하나는 사람들이 거주하고 일하고 방문하도록 유치하는 것이다. 관광은 이 과정에서 중요한 역할을 가지고 있는데 그 이유는 관광은 사람들이 먼저 도시를 보게 해주고, 지역경제에 기여하며, 아마도 장기적으로는 살거나 일하고 싶게 만들기 때문이다. Wang et al.(2011) 역시 일부 고도로 발달된 도시는 문화관광을 도시재생의 초석으로 섬고 도시의 이미지를 높이며 외부투자를 유치하는데 활용해왔다고 주장했다.

주요 이벤트들은 특히 도시의 재생 과정에서 효과적인 촉매제로 여겨져왔는데 그 이유는 그들은 관광전략을 도시계획과 통합시키고 지역사회의 자부심과 자신감을 높여줄 수 있기 때문이다. (Garcia 2004) Richards와 Palmer(2010:75)는 주장하기를 “이벤트들은 도시지역의 물리적인 재생에 동기부여를 하며 재생 그 자체가 이벤트에 영감이 되어주기도 한다.”라고 주장했다. 많은 유럽 도시들에 있어서 이벤트를 발전시키는 전략의 주요 동기는 장기적인 경기침체에서 벗어나고 문화이벤트를 도시재생의 촉매제로 활용하는 것인데, 이는 물리적 재개발을 촉진시키고 도시에 활력을 불어넣으며 경제적이고 문화적인 혜택을 만들어 냄으로써 실행되었다. (Richards, Wilson 2006, 2007; Sacco, Blessi 2007). 이는 특히 문화관광을 증진시키려고 하는 도시들에게 매우 중요하다.

Evans와 Shaw(2004)가 지적했듯이, 문화는 재생 전략에 여러 다른 방식으로 포함되어있는데 여기에는 문화가 개발의 주 동력이 되는 ‘문화 주도의 재생(culture-led regeneration)'부터 문화가 재생전략의 필수불가결한 부분이 되는 ‘문화재생(cultural regeneration)’, 통합적이지 않거나 부수적인 문화개발을 지칭하는 ‘문화와 재생(culture and regeneration)'에 이르기까지 다양한 범주가 있다. 유럽의 많은 탈공업화도시들에게 주요 이벤트들은 문화주도의 재생(culture-led regeneration) 측면의 접근으로 보여졌고, 문화활동이 재생의 촉매제거나 엔진의 역할을 하는 것으로 인식되었다. 문화주도의 재생 과정은 통상적으로 보다 큰 범주의 도시재생 전략의 일부로 다루어졌는데 때로는 이런 넓은 범위의 도시재생전략의 중심 파트로 여겨지기도 했는데 특히 문화관광을 발달시키고자 하는 도시들에게는 핵심으로 다루어졌다. (Smith 2003) ECOC가 도시재생의 핵심 촉매제로서 여겨진 것은 Glasgow市의 1990 ECOC 사례를 통해서였다. (Garcia 2004) 글래스고市는 문화적 인프라를 활성화하고 관광 볼거리를 증진시켰으며 도시의 이미지를 다시 브랜딩해서 공업도시의 이미지를 탈피했다. (Cox, o'brien 2012). 글래스고市의 성공은 영국과 유럽 전역에 걸쳐 문화주도의 도시재생에 큰 영향을 주었다.

글래스고와 유사하게 Liverpool의 ECOC는 문화주도의 재생 접근을 내포하는 것으로 보여졌다. (Evans 2011; Cox, O'brien 2012) 그리고 도시의 물리적 상징적 재생의 중요한 이정표로 여겨졌다. (O'brien 2010) Jones와 Wilks-Heeg(2004)는 주장하기를 2003년 ECOC로 지정된 것은 보다 광범위한 공공/민간 투자의 촉매제가 되었으며 도심 리버풀의 재개발에 대한 프로젝트들은 우선순위와 시급성을 높였다. Impacts 08(2010a)에 따르면, 재생과정 전반은 특별히 두가지 개발로 뒷받침 되었는데 그 첫 번째는 BT 컨벤션 센터와 Echo Arena이 포함된 리버풀 컨벤션 센터 및 경기장 (Arena and Convention Centre Liverpool, AACL)이고 두 번째는 Liverpool ONE complex였다. 커다란 경기장과 컨퍼런스 센터, 쇼핑몰은 리버풀의 부족한 볼거리를 채워주기 위한 핵심적인 개발로 여겨졌다. 리버풀의 관광개발을 하게 해주는 다른 인프라적 변화는 ECOC와 같은 기간 진행되었는데, 여기에는 리버풀 박물관(Museum of Liverpool - 세계 제일의 도시역사 박물관), 4번째 영광(The 4th Grace - 세계적인 수준의 거주/상업/문화 복합시설), 리즈 리버풀 운하 링크(Leeds-Liverpool Canal Link)와 크루즈 터미널(Cruise Liner Terminal) 등이 포함된다.

ECOC가 리버풀의 도시재생과 관광개발에 전반적으로 긍정적인 영향을 준 것으로 평가하는 이해관계자가 많았지만, 일부 인사들은 이미 리버풀시가 추진 중이었던 (물리적인 시설 건설에 집중된) 도시재생의 프로그램의 맥락을 살펴볼 때 2008 ECOC의 상대적인 중요성에 대해 의문이 있다는 견해를 표명하였다. 예를 들어 Blue Coat의 창조기업 관리자(Creative Enterprise Manager)는 ECOC가 부가가치를 창출했지만 도시재생 프로그램을 이끈 것은 아니라고 느꼈다. 리버풀 박물관(National Museums of Liverpool)의 마케팅 담당자는 말하길 “ECOC로 지정된 것은 유용했던 것으로 보이지만 필수적인 것은 아니었고 새로운 성장동력을 만들어냈다기 보다는 이미 존재하고 있던 성장의 추세를 좀 더 강화한 역할이었다.” World Heritage Officer는 리버풀 ECOC가 도시의 물리적인 재생에 중요한 역할을 했다고 하면서 (그간 이루어져 온 개발을) 완성시킨다는 관점에서 중요한 역할을 했다고 보았다. 알버트 부두 마케팅회사(Albert Dock Marketing)의 컨설턴트는 AACL과 Liverpool One 개발이 ECOC의 개최보다 관광산업의 성장에 더 큰 역할을 했다고 믿었다. 하지만, 자신이 몸담고 있는 조직에서의 ECOC의 역할이나 리버풀의 도시재생에서의 ECOC의 역할을 낮게 평가하는 사람들도 리버풀 ECOC가 가치를 부가가치를 창출했거나 이미 존재하는 개발에 중요한 역할을 했다고 인정했다.

이 정성적인 조사결과는 Evans(2011:6)의 연구결과와도 일맥상통한다. “문화와 도시재생의 이야기에는 장기간을 대상으로 변화와 효과를 배치하고 계획하는 것이 요구된다. (중략) 하나의 커다란 이벤트 독자적으로는 도시재생 투자를 촉발시키거나 유지시켜서 경쟁력있는 도시나 문화적인 도시의 지위를 부여해주지 못한다.” 그는 큰 그림에서 볼 때 ECOC는 리버풀의 도시재생의 긴 여정에서 하나의 부분을 차지할 뿐이라고 주장했다. Liu(2015)의 조사 역시 ECOC와 장기적인 도시재생 전략 간에 일부는 연결점이 부족하다는 것을 보여준다. 리버풀 박물관을 제외하고는 앞서 언급되었던 도시재생의 선도 프로젝트들 (Liverpool One, The 4th Grace, Canal Link, Cruise Terminal 등)은 문화적 측면이 없었고 주류 도시계획과 경제개발 의제에 문화가 통합되는 부분은 매우 적었다. 이는 문화가 주도하는 도시재생 전략의 흔한 약점이다. (Evans 2011)

라. 문화적 제공 (Cultural Provision)

연구자들 (Evans 2009a, 2009b; Quinn 2006, 2010; Richards, Palmer 2010)은 문화관광(cultural tourism)의 개발과 관련된 문화적 효과의 여러 측면을 고려했다. 첫째, 이벤트를 개최하는 것은 장기적이고 영구적으로 대규모 문화행사를 조직하는 조직을 설립하고 도시의 ‘축제화(festivalisation)'을 용이하게 하는데 촉매제가 될 수 있다. (Richards, Palmer 2010) 둘째, 문화이벤트는 문화분야에 기여할 수 있는데 이는 직접적인 소득 증가 뿐만 아니라 창조성, 기술과 기회를 제공하는 기회로서 역할을 한다는 측면까지 포함한다. 세 번째, 주요 이벤트는 문화적인 인프라의 조성을 활성화할 수 있는데, 이 부분은 이벤트의 유산의 중심적인 부분이다. 주요 이벤트는 이벤트가 종료된 이후 해당 도시의 문화적 삶에 중요한 동력을 제공할 수 있다. 이러한 시너지는 도시전체의 문화적 제공에 영향을 줄 자극을 제공하고 새로운 동력을 제공한다.

리버풀이 ECOC로 지정된 2003년, 리버풀은 이미 뛰어난 유산을 통해 문화 분야가 어느 정도 자리 잡은 상태였다. 리버풀 ECOC 비전은 리버풀이 제공할 수 있는 문화적 볼거리에 대해 국가적 국제적으로 인지도를 높이는 것 뿐만 아니라 문화 분야의 지속성을 개선하는 것 역시 강조하였다. (Impacts 08 2010a) Liverpool Culture Company(LCC)는 리버풀 시의회에 의해 설립되었는데 이들에게 부여된 역할은 ECOC 2008 유치전을 준비하고 이어서 ECOC의 활동을 수행하기 위함이었다. LCC의 기능에는 예술 프로그램 계획, 이벤트의 실행, 예술인프라에 대한 투자, 관광개발, 마케팅과 후원 등이 포함되었다. O'Brien(2010)에 따르면 LCC의 역할은 또한 지방정부의 기관들과 문화분야간 파트너쉽을 긍정적으로 증진시키는 것으로도 볼 수 있다고 하였다.

Impacts 08(2010a)에 따르면, 리버풀 시의회는 2002/3과 2008/9 기간 사이에 지역예술과 문화분야에 투입되는 예산을 84% 증가시켰는데 이는 ECOC기간 중 문화활동의 개발과 운영을 지원했을 뿐만 아니라 리버풀 문화 분야의 지속적인 유지도 지원하였다. 예산을 지원받는 그룹은 큰 예술기관에서 작은 예술기관까지 모두 포함되었다. 약 50여개의 기관이 6년의 기간동안 예산을 지원받았고 이 중 27개의 기관은 3년간 예산을 지원받았다. 게다가 리버풀 시의회는 2008년 말에 추가 예산을 도입했는데 이는 2009/10과 2010/11 회계연도 기간 동안에 적용되었고 문화예술기관에 대한 주목할 만한 인프라적인 투자를 포함하는 것이었다. 일부 예술기관은 역시 추가적인 프로그램과 프로젝트를 위한 예산을 영국예술위원회(Arts Council England)로부터 지원받았다. (Cox, O'Brien 2012)

ECOC와 관련되어있던 관계자들과의 인터뷰에서 많은 이들은 ECOC가 가져온 기회를 강조했다. “예술프로그램의 질을 향상시켰고”(Tate Liverpool의 소통책임자[Head of Communications]), “새로운 작품과 프로젝트를 시작하게 했고”(리버풀 성당의 교육책임자[Educational Officer]), “추가 프로그램 지원 예산을 제공했으며” (국립리버풀박물관의 Project Director) “국제적으로 저명한 작가와의 작업기회를 가져다 주었다.”(FACT의 Visitor Service Manager) 인터뷰에 응한 몇몇이들은 LCC의 기여를 언급했는데 예를 들어 Bluecoat의 Creative Enterprise Manager가 말하길 “LCC의 거버넌스는 ECOC를 위한 프로그래밍과 리버풀시의 문화경영에 보다 통합적 접근이 되도록 기여하였다.” World Heritage Officer도 LCC의 리더쉽이 의사결정과정을 가속화했고, ECOC를 위한 對언론전략을 수립하는데 용이하게 했다고 믿었다. Tate Liverpool의 소통책임자는 “LCC는 예술분야가 보다 많이 관여하도록 하는데 촉매제 역할을 했다”고 생각한다고 말했다.

하지만 인터뷰 대상자들은 몇가지 비판점과 난제도 언급했다. 첫째, 효율성 측면과 LCC와의 소통 측면에서 몇가지 심각한 문제들이 있었다. Tate Liverpool의 소통책임자는 LCC 설립 초기의 비효율성과 둔감함에 대해 언급했는데 예를 들면 이벤트들의 최종 프로그램의 공표가 늦어진 것들이다. Beatles Story의 경영책임자(Managing Director)는 LCC가 문화기관들에게 충분히 자문을 받거나 소통하지 않았고, 무엇보다도 문화분야와 밀접하게 협업하여 얻을수 있는 잠재적 혜택을 극대화하는데 실패했다고 보았다. 둘째, Liverpool ECOC 기간 동안 외부 ‘계약자’들이 일부 프로그램을 수행하는 것에 대한 우려가 있었는데, 이는 지역 기반의 예술가들이 그들이 수행하는 것도 가능하다고 느꼈기 때문이다. (Visitor Service Manager, FACT)

대다수의 인터뷰 대상자들이 예산증가가 긍정적이라고 느꼈지만, 몇가지 복잡한 문제도 발생시켰는데 예를 들면 예산지원을 위한 입찰이나 경쟁 그리고 중앙 중심의 예산분배 구조 등이 그것이다. 하지만 이들이 느낀 가장 큰 문제는 ECOC 이후 예술과 문화 분야의 지속 가능성이었다. 예를 들어 리버풀 성당의 교육책임자는 2009년 이후에는 더 이상의 예산이 없을 것이라고 보았다. 이는 (정부의)　단기 개입(temporary intervention)와 장기 지속가능성 (long-term sustainability)간의 긴장으로 이는 결코 Liverpool ECOC에만 국한된 사항이 아니라 대규모의 단기간 동안의 정부 개입하는 경우에 늘 제기되는 문제이다. (Impacts 08 2009b)

문화 분야와는 별개로 관광분야 역시 ECOC의 혜택이 도시의 평판을 내적으로나 외적으로 향상시켰다고 느꼈으며, 해당 분야의 사기를 진작했다고 보았다. (Creative Enterprise Manager, Bluecoat). 또한 많은 이들이 장기적으로 그들의 사업 전멍에 긍정적인 영향을 줄 것으로 전망했다.

마. 협력관계 정립 (Partnership Establishment)

OECD(2009)에 의해 제안된 바와 같이 문화관광개발의 핵심 양상은 효과적인 협력관계를 구축하는 것이다. 여러 이벤트의 조직을 통해 구축된 협력관계는 이벤트 자체의 짧은 생애가 끝난 이후에도 유지될 잠재력을 가지고 있다. Arcodia와 Whitford(2007)가 주장하기를 이벤트는 현재 존재하고 있는 협력관계는 다시 활성화 시키고 새로운 협력관계를 발전시켜 나갈 수 있다고 하였다. 이러한 네트워크들은 각 집단에 건강한 관계의 국면을 다시 도입시킴으로써 높은 수준의 사회적 연결성을 확보한다. ECOC와 같은 대규모 이벤트는 여러 다른 분야들 간에 협력관계를 구축하는데 촉매제가 될 수 있다. Palmer-Rae(2004)가 주장하기를 문화분야 안에서 협력의 정도는 중요한 의미가 있을 수 있는데 예를 들면 방문객 수의 증가, 이벤트에 의해 발생하는 주목의 증가 또는 경제적으로 혜택이 가능해지는 것 등이 그것이다.

문화분야 안에서의 협력관계와는 별도로, 문화분야와 관광분야 또는 민간과 공공 분야 간과 같이 다른 형태의 협력관계를 구축하는 것도 중요하다. (OECD 2009) 대규모 이벤트와 관련된 비용과 혜택은 종종 민관협력을 위한 이상적인 기회를 제공하기도 하는데, 이는 좀더 큰 도시개발의 목표를 달성하는데 도움이 될 수 있다. (Clark 2008) 민간분야와 협력하는 것은 투자나 후원의 유치, 새로운 아이디어의 확보, 좀더 효율적이고 기업가적인 정신 그리고 문화 볼거리와 관광 볼거리(cultural and tourism offer)를 개선하는데 필수적이다.

Impacts 08 프로그램의 핵심적인 야심 중 하나는 ECOC의 결과와 효과를 기록하고 분석하는 것만이 아니라 이 과정에서의 운영과정을 검토하는 것이다. 첫째, 각 분야 간 네트워크가 강화된 것은 예술가와 예술기관 모두의 측면에서  Liverpool ECOC가 남긴 긍정적인 결과중 하나로 간주되었다. 문화 분야와 LCC의 관계는 Liverpool ECOC 사전준비를 하는 기간 동안 중소예술공동체(Small and Medium Arts Collective : SMAC)와 예술문화네트워크(Arts and Culture Network : ACN)와 협력관계가 있었지만 특히 리버풀 예술 재생 컨소시엄 (Liverpool Arts Regeneration Consortium : LARC)의 관여와 협력관계 발전에 초점이 맞춰져 있었다. (Impacts 08 2010a)

LARC의 발전과 성공은 특별히 인상적이다. 이는 'Big Four/Five' 예술기관의 협의체에서 시작됐는데 이는 1990년대 말 불규칙적으로 만남을 가졌던 모임이다. 2006년 이래 LARC는 리버풀市에 있는 가장 큰 8개의 예술기관에 걸쳐있었는데, 그 구성원은 Bluecoat, FACT(Foundation for Arts and Creative Technology), Liverpool Biennial, Liverpool Everyman and Playhouse, National Museums Liverpool, Royal Liverpool Philharmonic, Tate Liverpool, Unity Theatre이었다. (Impacts 08 2010a) LARC의 창설에는 일련의 명확한 목표가 있었는데 예를 들면 2008년도를 위한 프로그램의 일부를 제공하고 市정부의 문화정책의제에 영향을 미치는 것이었다. (O'brien 2010). O'brien(2010)에 따르면 LARC와 LCC는 2008년 프로그램을 제공하고 이후 리버풀市의 문화계획을 만들어 가는데 효과적으로, 하지만 매우 느슨한 형태의 민관협력관계를 만들어갔다. 여러 인터뷰 대상자에 따르면 (Museum of Liverpool, Bluecoat, FACT), 'The Big Eight'는 이제 좀 더 높은 직급에서 격주마다 만나고 있으며 2005년 이래로 합심해서 6백만 파운드의 투자를 유치했다. 리버풀 박물관 관계자는 LARC가 이제 리버풀市의 문화적 의제를 만들어가는 선도적인 기관으로 자리를 잡아가고 있다고 강조하였다.

관광개발의 관점에서 Mersey Partnership이 수변공간과 도심의 주변부를 재개발하는데 막대한 영향을 끼쳤다. (Erkus-Öztürk, Terhorst 2012) Mersey Partnership은 경제개발과 관광에 중점을 둔 민관 협력 체계로 민관의 투자를 이끌어내는데 기여했으며 국가와 EU의 예산을 확보하는 데에도 기여하였다. (Impacts 08 2010a). 이 파트너쉽은 LARC와 강한 연계가 있었으며 또한 국립 박물관 미술관 신탁 이사회 (Trustee Body of National Museums and Galleries : NMGM)과도 밀접한 연계가 있었다. (Connelly 2007; Cox, O'Brien 2012; Impacts 08 2010a) 게다가 2008년에 리버풀 시의회가 나서서 단일 경제개발을 위한 회사로 설립한 Liverpool Vision은 리버풀의 경제적, 물리적, 상징적 재생에 중심적인 역할을 했다.

국립리버풀박물관의 마케팅책임자가 언급한 바와 같이 도시 전체에 걸쳐 자신감이 상승했고, 특히 문화와 관광분야에서 그러하였다. 강한 협력관계가 형성되었으며 2008년 이후에도 유지되었다. World Heritage Officer 역시 이런 협력관계는 지역인재가 리버풀市에 계속 머무르도록 유도하고 새로운 아이디어와 접근법을 도입하고 외부투자를 유치하는데 보다 큰 기회를 만들 수 있다는 것을 강조하였다. 리버풀 박물관의 프로젝트 관리자는 ECOC가 크게 성공한 것은 도시 자체에 대한 사기와 자신감 · 인식이 상승한 것에 따른 필연적인 결과였다고 말했다.

Liverpool ECOC는 총 2230만 파운드의 후원과 410만 파운드의 소득을 창출하여 다른 ECOC와 비교할 때 가장 많은 후원과 소득을 벌어들였는데 이는 민관협력의 기여가 컸다. (Impacts 08 2010a) 다만, Impacts 08 (2008b)에 따르면 ECOC의 후원자들이 향후에도 문화적 연계를 가지고 후원을 하는 것에 관심은 보였지만, 리버풀市 내의 문화기관들과는 거의 연계가 없었고 ECOC를 후원했음에도 이런 상황을 바꾸지는 않을 것처럼 보인다. 후원자들 사이에서는 ECOC 2008 이후에 확정된 계획이 없다는 인식이 있기 때문인데 이는 리버풀市가 앞으로 다루어야할 이슈이다.

4) 다른 ECOC 도시들과 리버풀市의 관광객 증가 효과 비교

유럽문화도시(European Cultural City)가 관광레저교육협회(Association for Tourism and Leisure Education: ATLAS)를 통해 출판하여 발표한 자료는 ECOC간 비교연구를 하였는데 리버풀의 창출해 낸 방문객 수는 1995년부터 2008년까지의 다른 모든 ECOC 도시들의 방문객 수를 뛰어넘었다. (Palmer, Richards 2009)

ECOC 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　Visits (million)

Luxembourg, Luxembourg(1995)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1.1

Copenhagen, Sweden (1996)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1.5

Avignon, France (2000) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1.5

Bologna, Italy (2000)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2.2

Helsinki, Finland (2000) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　5.4

Rotterdam, Netherlands (2001)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2.3

Porto, Portugal (2001) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1.2

Salamanca, Spain (2002)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　1.9

Bruges, Belgium (2002)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 1.6

Graz, Austria (2003) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2.8

Lille, France (2004) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 9.0

Genoa, Italy (2004) 　　　　　　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2.8

Cork, Ireland (2005) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 1.3

Luxembourg, Luxembourg (2007)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3.3

Sibiu, Romania (2007)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1.0

Liverpool, UK (2008) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　10.0

게다가 리버풀의 ECOC는 상당한 이벤트 연계 관광객(event-motivated visits)과 첫 방문객 (first-time visits)을 유치하였다. (Richards, Palmer 2010) 표2를 보면 35%의 방문객의 방문 주 요인이 ECOC였고 이는 다른 최근 ECOC 도시들에 비하면 높은 수치이다. (Palmer et al. 2012)

ECOC                                           % motivated by ECOC

Rotterdam (2001)                                         7.2%

Porto (2001)                                             16.4%

Salamanca (2002)                                        34.0%

Luxembourg (2007)                                       38.0%

Sibiu (2007)                                              32.0%

Liverpool (2008)                                          35.0%

Tallinn, Estonia (2011)                                    30.0%

2. 뉴욕市의 하이라인 공원 사례

당초 연간 30만명의 방문객을 예상하며 개장했던 하이라인 공원은 2009년 6월 첫 번째 구간이 개장되었을 때 그해 130만명, 2013년 480만명, 2014년 500만명, 2015년 760만명의 방문객을 기록하고 뉴욕市 뿐 아니라 전 세계적인 관광명소가 되었다. 하이라인 공원의 운영자인 “하이라인의 친구들”에 따르면 2015년 방문자 중 28%가 외래 관광객이었다. 이 절에서는 하이라인 공원이 어떠한 과정을 거쳐서 조성되었고, 그 성공요인은 무엇이었는지를 살펴보겠다.

http://www.thehighline.org/blog/2017/01/10/high-line-magazine-b1g-da-a-and-parks

1) 공원의 개요

하이라인 공원은 뉴욕시 서쪽 첼시지구에 위치한 2.5Km(1.5마일)에 달하는 공원이다. 용도폐기된 산업용 화물열차 선로를 둘레길로 전환한 이 공원은 3단계에 걸쳐 조성이 진행 중으로 2009년에 준공된 1단계 사업에는 8620만 달러,

< 하이라인 공원 전도>

2011년에 준공된 2단계 사업에는 6680만 달러로 도합 1억 6천만 달러의 예산이 소요되었으며, 일부 준공된 3단계까지 포함하면 2013년 기준으로 총 2억 4300만 달러의 예산이 필요할 것으로 예측되고 있다.

초기단계인 1단계와 2단계에는 뉴욕시 정부의 예산 투입이 가장 큰 비중을 차지했으나 3단계의 경우에는 민간 후원금으로 대부분의 비용을 충당할 예정이며 2016년 현재 1단계와 2단계는 준공되었고 3단계는 조성 중에 있다. 공원은 뉴욕시정부가 소유하며, 비영리단체인 “하이라인의 친구들”이 시정부와 다년 계약에 따라 운영하는 구조로 공원의 운영 비용은 “하이라인의 친구들”이 민간 모금활동을 통해 최소 90%를 충당해야 한다.

< 하이라인 공원화 사업 단계별 조성 예산 현황 (단위: 백만달러) >

재원	1단계	2단계	3단계	총액
뉴욕시	73.8	38.4	10.0	122.2
美 연방정부	1.1	19.6	-	20.7
주정부	-	0.7	-	0.7
하이라인의 친구들	4.4	8.1	20.0	32.5
기타 민간 후원금	6.9		27.8	34.7
2013년 기준 총계 (확보된 예산 기준)	86.2	66.8	57.8	210.8
총 소요예상액	-	-	90	243.0

출처: Halle, D., & Tiso, E. (2014). New York’s new edge : contemporary art, the High Line, and urban megaprojects on the far West Side. University of Chicago Press. 157p

일견 단순해 보이는 이 프로젝트는, 사실은 움직임이 태동되고 첫 완공까지 10년 가까이 소요된 복잡한 프로젝트이다. 또한 뉴욕市의 풍토에서 민간과 공공이 협업해서 어떻게 좋은 결과물을 낼 수 있는지 보여주는 예시이다.

2) 고가철도 건립

하이라인 고가철도는 20세기 초 뉴욕의 도시계획을 좌지우지 했던 로버트 모지즈(Robert Moses)가 서부지역 개선 사업(West Side Improvement Preject)의 일환으로 도로에서 다니고 있던 화물열차 철도를 고가로 만들면서 건립되었다. 하지만 뉴욕시의 산업이 쇠퇴함에 따라 철도운송의 수요가 줄어들었고 1980년 열차를 마지막으로 하이라인에는 더 이상 열차가 다니지 않게 되었다. 민간 철도회사 콘레일(Conrail)의 소유였던 고가철도는 1998년 콘레일이 또다른 철도회사 'CSX Transportation'에 자산의 42%를 매각하면서 소유자가 바뀌게 되었다.

3) 하이라인 공원화의 시작: “하이라인의 친구들”의 설립

하이라인이 더 이상 당초 건축된 용도로 활용하기가 어렵다는 것이 명백했기에 새로운 소유주 CSX Transportation은 미국도시계획협회(Regional Plan Association: RPA)에 그 활용방안에 대해 용역을 주었다. RPA의 대표는 해당지역인 제4 지역위원회(Community Board 4) 모임에서 공원으로서의 용도를 하이라인 고가철도의 활용방안 중 하나로 제안하였다.

우연히 이 모임에 참여했던 지역 주민 로버트 해몬드(Robert Hammond)와 조시 데이비드(Josh David)는 RPA 대표자의 이 발표에 의기투합하여 공원 건립을 위한 비영리 단체 “하이라인의 친구들(Friends of Highline: FHL)”을 설립하고 활동을 시작했다.

설립자 중 한사람 인 로버트 해몬드는 “두 가지 어울리지 않아 보이는 요소가 나란히 병치되어있는 것 - 산업시설 위에 목가적인 평원이 펼쳐져 있는 것-에서 매력을 느껴서 하이라인에 애정을 가지게 되었다. 나는 미트패킹 지구와 서부 첼시 예술 지구의 심장부에 이러한 시설이 지나간다는 것이 주는 메타포를 사랑했다.”고 밝혔고, 이러한 메타포는 하이라인 공원화의 초기 지지자들에게 소구하는 지점이기도 했다. (Halle 2014)

4) 첼시 부동산 소유주들의 움직임

한편, 당시에는 인근 주차장 소유주가 주도하여 하이라인 고가철도로 인해 개발에 제약을 받는 부동산 소유주를 중심으로 첼시 부동산 소유자 모임 (Chelsea Property Owners: CPO)이 결성되어 활동을 하고 있었다. 이들은 하이라인 고가철도의 존재로 인해 주변 지역의 부동산 개발이 지체되고 있다고 보고화물열차가 운행을 중단했을때부터 지속적으로 하이라인 고가철도의 철거를 시정부에 요구해왔고, 1992년에는 법원의 철거명령을 받아냈다. 하지만 철거비용부담에 대해 당시 소유주였던 콘레일(Conrail)과 철거비용을 부담하고 싶어하지 않았던 CPO간 합의가 무산되면서 고가철도는 철거되지 못했다. (Halle 2014, Mcintire 2003) CPO의 주요 전략은 정치적인 로비였다. 그들은 루돌프 줄리아니 뉴욕 시정부에서 부시장으로 재임했던 인사를 로비스트로 고용하고 하이라인 고가철도의 철거에 대한 줄리아니 시장의 지지를 얻어내는데 성공했다. 줄리아니는 하이라인 고가철도를 보존하는데에 관심이 없었고 FHL을 모든 변화에 저항하는 지역 주민으로 인식했다. 2001년 줄리아니는 그의 임기 마지막 주에 CSX Transportation이 즉시 고가철도를 철거하도록 강제하는 내용의 협약에 서명했다. 이에 대한 대응으로 FHL은 2001년 시장 선거에 출마한 모든 후보자들을 설득하여 모든 후보자들로부터 하이라인 고가철도를 보존하겠다는 지지를 받아냈다. 또한 이들은 뉴욕시의회 의장인 글리포드 밀러와 맨하탄 구청장의 지지를 얻어 법원에 소송을 제기했는데 그 내용은 하이라인 고가철도 철거에 대해서는 즉시 철거가 아니라 토지용도 검토절차(the Uniform Land-Use Review Procedure :ULURP)를 따르도록 요구하는 것이었다. CPO는 하이라인은 안전하지 못하고 흉물스러운 시설이기에 즉시 철거되어야 하고 공원화 계획은 이를 위한 구체적인 예산계획이 수립되어 있지 않아 실현 불가능하다는 반론을 펼쳤다. 그들은 FHL의 후원자들을 대상으로 “하이라인의 진실”이라는 홍보물을 정기적으로 발송하면서 “뉴욕시는 재정투입이 되어야할 중요한 정책사업이 산적해있고, 하이라인에 소모할 예산이 없다.”고 주장했다. 이 소송에서 CPO는 패소했지만, 이들은 곧 연방정부를 통해 철거 움직임을 재개하였다.

5) 새 뉴욕市정부의 지지

2001년 시장선거에서 새로이 선출된 블룸버그 시장은 후보자 시절 하이라인 고가철도의 보존을 지지했지만 9/11 테러가 발생하면서 상황이 변했다. 시 정부는 예산 감축을 감수할 수 밖에 없었고 하이라인 공원화 계획은 다시 검토선 상에 올랐다. 블룸버그 시장은 창조적이고 재능있는 노동자를 유치하는 것이 뉴욕시의 부흥을 위해 필수적이고, 이를 위해 뉴욕시는 전세계 유수의 도시와 경쟁한다는 인식을 가지고 있었다. 그는 정부의 역할은 이러한 창조적이고 재능있는 인력을 유치할 수 있도록 이들이 선호하는 환경을 조성하는 것이고, 이를 위해 투자가 이루어져야한다고 보았다. 그리고 투자의 관점에서 접근하는 만큼 사업에 대해 잠재적으로 예측되는 수익은 예상 지출보다 높아야했다. (Halle 2014)

이러한 정책 기조하에 뉴욕시 경제개발 부시장(the deputy mayor of Economic Development)은 하이라인 공원화 사업의 타당성에 대해 의문을 제기했다. 하지만 FHL이 진행한 타당성 조사와 도시계획부서의 부서장(Commissioner of Department of City Planning)으로 임명된 아만다 버든의 지지로 하이라인 공원화 사업은 시장의 지지를 받을 수 있었다. (David 2011) 블룸버그 시장은 이 사업을 9/11 테러로 피해를 본 남부 맨하탄 지역의 재활성화를 위한 경제개발사업의 연장선상에서 바라보았다. (Bowen 2014)

주요 논리는 “공원은 인근 지역 부동산의 가치를 증대시키고 부동산 가격의 상승은 재산세 수입의 증가를 가져오므로 하이라인의 공원화는 뉴욕시에 경제적인 이득을 가져다 준다. 하이라인 공원화는 6500만 달러가 소요될 것으로 예측되나 공원 건립 후 20년 간 시 정부에 1억 4천만 달러의 세수 증대를 안겨줄 것으로 기대된다.”는 것이었다. (David 2011)

블룸버그 시장이 지지를 하고 난 후 뉴욕시정부는 하이라인 공원화 계획을 적극적으로 추진했다. 하이라인 고가철도를 공원 용도로 활용하기 위해서는 연방정부로부터 승인을 얻어야 했기에 2002년 12월 시 정부는 연방정부 교통이사회(The Federal Surface Transportation Board: FSTB)에  해당 시설을 공원으로 활용할 수 있도록 허가를 신청했다. 전국 둘레길 법(1983 National Trail System Act)에 따라 지역에서는 더 이상 사용되지 않는 철도에 대해서 연방정부의 “둘레길 전환 철도 프로그램(Rails to Trails Program)"에 등록하면 철도를 둘레길로 전환하는 허가(Certificate of Interim Trail Use)를 얻을 수 있었다. 이는 철도 저축(rail banking)으로 불리웠는데 FSTB로부터의 허가를 필요로 했다. 하이라인 고가철도 역시 공원화를 위해서는 FSTB로부터 이 허가를 득해야하는 상황이었다. 뉴욕시의회 의장인 글리포드 밀러의 지지와 함께 시정부는 FSTB이 공청회에서 하이라인 공원화의 필요성을 열정적으로 소명하는 한편 대외적으로도 하이라인을 철거하기 위한 어떤 시도도 막을 것이라고 천명하면서 만약 FSTB가 불승인할 경우 법정 소송도 불사할 것임을 시사했다. 한편 첼시 부동산 소유자의 모임(CPO)은 시정부의 신청 이전부터 FSTB에 적극적으로 로비를 진행하여왔는데 여기에 영향을 받아 FSTB는 시정부측에 CPO의 대다수가 동의하지 않으면 허가를 내줄 수 없다는 점을 비공식적으로 전달했다. (Halle 2014) 이들 부동산 소유주들을 설득하기 위해 뉴욕시 정부는 서부 첼시 지역의 용도변경을 단행키로 한다. 시 정부는 2004년 용도변경을 위한 토지용도 검토절차(ULURP)를 밟는 동시에 공원 디자인 현상공모를 진행했고 이듬해 예산안에 공원화 사업을 위한 예산을 반영시켰다. 이는 용도변경도 완료되지 않은 상태였고 FSTB로부터 허가도 득하지 못했던 상황임을 고려하면 매우 공격적인 행보였다. 2005년 6월 FSTB로부터 허가가 나온지 1년 안에 시정부는 CSX Transportation으로부터 하이라인 고가철도를 인수하였으며 공원 조성의 첫단계 착공을 진행했다. 시 정부는 공원 조성 첫 번째 및 두 번째 단계 건설비용 총 예산인 1억 5300만 달러의 87%를 부담했다. 공원 조성 사업은 시 정부내 4개의 부서와 1개의 비영리 단체가 함께 진행해갔는데, 뉴욕시 경제개발공사 (Economic Development Corporation), 뉴욕시 도시계획국(the Department of City Planning), 공원국(the Parks Department), 시장실(the Mayor's office), 그리고 FHL이었다. (Bowen 2014) 이런 복잡한 상황에서 시장의 강력한 리더쉽 없이는 이렇게 빠른 진행은 불가능했을 것이다.

6)　2005년 서부 첼시지역의 용도변경 (West Chelsea Re-zoning)

서부첼시 지역은 공업지대였다. 하지만 뉴욕시의 산업 기능이 쇠퇴하면서 많은 건물들은 공실이 되었다. 이 공간들은 넓고 임대료가 저렴했기 때문에 소호지역(SoHo)의 가파른 임대료 상승으로 어려움을 겪고 있었던 화랑들에게 좋은 대안이 되어주었다. 90년대에 화랑들은 서부 첼시지역으로 이동하기 시작했고 1996년과 2004년 사이에 첼시 지역 내 상업 화랑은 12개에서 200개로 증가했다. (Halle 2014)

용도변경 계획은 서부첼시특별지구(the Special West Chelsea District)를 조성하고 이 특별 지구 안에서 공업용도의 지역들이 상업용도와 주거용도를 포함한 복합 용도로 변경되었다. 그리고 용도 변경 계획에서는 하이라인 고가철도가 서있는 토지를 소유하고 있는 자들이 그들의 개발권리를 새로이 용도변경이 된 인근 부지로 양도할 수 있도록 허용하였다. 이는 부동산 개발업자들이 하이라인 인근에 주거용 건물이나 상업용 건물을 건축할 수 있게 되고, 고가철도가 위치한 부지 소유자들은 그들의 개발권리를 이들 부동산 개발업자들에게 판매할 수 있으며 부지 소유자로부터 개발권리를 사들일 부동산 개발업자는 당초 시정부가 허용한 용적율보다 더 높게 주거용 건물 및 상업용 건물 개발이 가능해지게 된다. 이렇게 수익 창출 기회가 주어짐에 따라 CPO는 하이라인 철거 및 공원화 반대에 대한 주장을 철회하였다.

이러한 개발권리의 이전(Transfer of Development Rights)은 CSX Transportation에 의해 제안되었는데 이는 당시 시정부가 시 전체적으로 낙후된 지역을 용도변경을 통해 활성화하는 정책을 추진하는 것을 활용한 것이었다. (CSX Transportation) 도시계획국장이었던 아만다 버든은 2003년 9월에 이 계획을 제4 지역위원회에 공개했고 위원들의 비공식적인 승인을 얻었다. (Halle 2014) 2005년 토지용도 검토절차(ULURP)를 거친 후 2005년 5월 용도변경계획은 공식적으로 확정되었다. 서부첼시 용도변경 계획은 하이라인 인근 부동산 소유주들에게 또하나의 이득을 가져다주었는데, 1제곱피트당 50달러의 비용을 지불할 경우 도시계획상 허용된 용적률보다 더 높게 건축이 가능했으며 이는 인근지역 시장가격에 비해 월등히 싼 수준이었다. (Bowen 2014) 시정부는 화랑 지구에 대해서는 공업용도를 유지했다. 2009년 시 소유 부지를 감정평가액의 절반 수준으로 휘트니 미술관에 매각하는 뉴욕시의 결정에 따라 휘트니 미술관의 첼시 지역 이전이 확정되었고, 이 지역의 화랑 밀집지구와 더불어 이 지역은 예술 지구로서 번성하게 되었다.

< 하이라인 공원화 연혁 >

1934           하이라인 고가철도 개통

1980           마지막 화물열차 운행

1992          Chelsea Property Owner(CPO), 법원으로부터 고가철도 철거 명령 얻어냄

1998           CSX Transportation는 제4지역위원회 회의에서 고가철도의 공원 활용에 대해 발표, 지역주민 로버트 해먼드와 조시 데이비드 참석

1999           “하이라인의 친구들(Friend of High Line:FHL)” 설립

July 2001       뉴욕시의회, 철도 저축(Rail banking)을 위한 조치 촉구

Dec 2001       줄리아니 뉴욕시 시장, 하이라인 고가철도를 즉시 철거하는 내용으로 CPO와 협약체결

Dec 2001       FHL, 하이라인 고가철도의 철거를 ULURP를 통해 진행할 것을 요구하는 소송을 법원에 제기

Jan 2002       마이클 블룸버그, 뉴욕시 시장에 취임

Dec 2002       뉴욕시 정부, 연방 교통 이사회(FSTB)에 하이라인 고가철도의 둘레길 용도 활용 허가 신청

Apr 2003        제4지역위원회, 하이라인 보존계획에 지지 의결

July 24, 2003    FSTB 공청회

Sep 2003       뉴욕시정부, 제4지역위원회에서 서부 첼시 용도변경 계획 제안

Fall 2003       FHL, 공원 디자인 아이디어 공모전 개최 (국립예술기금 NEA 지원)

Oct 2003        FHL, 그랜드 센트럴 기차역에서 전시회 및 후원의 밤 개최

Mar-Sep 2004   뉴욕시/FHL, 공원 설계 공모 진행

July 2004       FHL 4번째 후원의 밤 개최

Fall 2004       블룸버그 뉴욕시장과 밀러 뉴욕시의회 의장, 하이라인 공원화에 6200만달러 투입 대외 공표

Jan 2005      연방정부로부터 300만 달러(federal Congestion Mitigation and Air Quality Improvement Program) 예산 배정

May 2005       서부 첼시 지역 용도변경 계획 확정

Jun 2005       FSTB, 허가 발급

Nov 2005      뉴욕시정부, 1단계 및 2단계 구간의 하이라인 고가철도 소유권 CSX Transportation으로부터 인수

Apr 2006       1단계 착공식

2009           시정부/FHL, 공원 운영을 위한 민관협력 계약 체결

Jun 2009       1단계 구간 개장

Jun 2011       2단계 구간 개장

Apr-Sep 2012   시정부, 3단계 구간 조성을 위해 도시계획지침 개정

Jul 2012   시정부, 3단계 구간에 해당하는 고가철도 소유권 SX Transportation으로부터 인수

Sep 2012        3단계 착공식

Sep 2014        3단계 일부 개장

2017             3단계 일부 추가 개장

7) 하이라인 공원화에서의 민관 협력

FHL은 모든 실행과정에서 주도적인 역할을 했지만, 시 정부와 밀접하게 공조를 맞췄다. 시정부가 행정적인 절차를 진행하고 예산을 확보하는 동안, FHL은 공원화를 위한 아이디어 공모나 관련 토론회, 전시등을 개최하면서 이 사업에 대한 주의를 환기시켰다. 또한 FHL은 2001년부터 제4 지역 위원회의 위원으로 참여하면서 지역 내 의사결정 과정에도 적극적으로 관여했다. 공원 디자인 공모 역시 시정부와 FHL 공동 주관 하에 성공적으로 진행되었다.

하지만 하이라인 공원화를 위한 민관협력은 조성 이후에도 지속되고 있다. 시정부는 공원을 소유하고 있으며, 이에 따라 하이라인 공원은 뉴욕시 공원 관리 체계에 속해있다. FHL은 뉴욕시정부와 수년마다 한번씩 갱신되는 계약을 통해 공원 운영권을 가진다. 계약의 내용에 따라 FHL은 1년간 소요되는 공원 유지비용과 프로그램을 운영하는데 소요되는 비용의 90%를 민간부문의 후원금을 통해 충당해야한다. (NYC Press release 2012)

FHL은 지금까지 총 4400만 달러를 모금하면서 이 모델을 성공적으로 실현해왔고, 연간 1200만달러의 운영 예산의 98%를 민간 후원금을 통해 충당했다. 또한 FHL은 3단계 조성사업에 소요되는 비용의 대부분을 부담할 예정이다. (NYC Economic Development Corporation, Friends of the High Line)

8) 하이라인 공원화의 장기적인 효과

뉴욕시 정부의 발표에 따르면, 서부 첼시 지역 용도변경과 하이라인 공원화 사업은 2012년 기준으로 20억 달러의 민간 투자를 이끌어냈으며 12000개의 일자리, 2558개의 주거공간, 1000개의 호텔방, 423000 제곱피트의 사무실 공간, 85000제곱피트의 새로운 화랑 공간을 창출해냈다. (NYC Press release 2012) 공원 조성은 2016년 현재 계속 진행 중이고, 인근 지역의 주거용/상업용 건물 개발도 활발하게 일어나고 있다. 이 지역이 주목을 끌수록 이러한 추세는 지속될 것으로 보인다.

하지만, 하이라인 공원 인근에 고급 아파트가 증가하는 현상은 하이라인 공원화에 따른 혜택이 불평등하게 돌아가고 있다는 문제제기에 직면하게 되었다. (Bowen 2014, Halle 2014) 또한 서부 첼시지역 사무공간 및 주거공간에 대해 수요가 급증하면서 임대료 역시 급등하고 있으며 일부 화랑의 경우 임대료 부담 증가로 인해 이전 압력을 받고 있다. 서부 첼시 용도변경 계획에는 혜택의 균등한 부여를 위한 장치가 포함되어 있었다. 서부 첼시 특별지구 속하면서, 하이라인 공원에 인접한 자산 소유자는 부담금을 납부토록 하고 이 부담금은 하이라인 개선 펀드(High Line Impovement Fund) 편입되어 공원의 엘리베이터, 계단, 공중화장실과 같은 편의시설 개선에 활용되도록 한 것이 그것이다. 그러나 하이라인 공원과 용도변경에 따라 당초 뉴욕시정부가 의도한 지역 활성화가 매우 성공적으로 달성된 반면 그 혜택이 분산되도록 하는 장치는 미약했기 때문에 혜택의 불평등한 분배를 완화하는 데에는 한계가 있었다.

9) 하이라인 공원화의 성공요인

지역에서부터 움직임이 시작되었고 이를 가능케 할 재능있는 사회 혁신가가 리더쉽을 발휘했다는 것이 하이라인 공원화의 가장 큰 성공요인으로 볼 수 있다. FHL을 설립한 2명의 혁신가들은 자신들의 장점과 단점을 파악하고 적절한 대응을 했다. 그들은 뉴욕시의 문화계 유력인사인 다이앤 폰 퍼스텐버그(Dianne von Furstenberg)과 같은 인물의 지지를 얻어냈고 그의 지지를 효과적으로 활용했다. 그들은 조성작업 내내 시정부와 긴밀한 관계를 지속적으로 유지하였고 공원 운영이 안정화될 때까지 꾸준히 성과를 냈다. 그들은 뉴욕시의회 의장인 밀러와 뉴욕시 도시계획국장인 버든과 같이 공원화 과정에 도움을 줄 유력인사들을 접촉했고 이들이 초기단계부터 이 사업에 대한 참여하게 만들었다.

보다 구체적으로 FHL의 성공요인을 살펴보면 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다.

먼저 이들은 미디어가 적극적인 관심을 가질수 있도록 효과적인 홍보를 전개해나갔다. 먼저 지지자들을 모을 때 이미지와 디자인을 매우 효과적으로 활용했는데, 이를테면 유명한 사진가에게 요청하여 잡초가 우거진 하이라인의 풍경들을 담았고 이 사진들은 사람들에게 직관적으로 하이라인 공원화가 왜 필요한지를 설득하는 도구가 되었다. (David 2011) FHL에 설립자 2명만이 존재하고 구체적인 계획이 없을 때에도 저명한 디자이너에게 부탁하여 FHL을 대표할 수 있는 세련된 로고를 만들었고 이를 통해 자신들을 홍보하였다. 그들은 적절한 타이밍에 후원의 밤 행사 등에 유명인사들이 참여하도록 유도하고 행사 장소 등 행사 기획에서 메시지가 전달될 수 있도록 심혈을 기울였다. 그들은 10년이라는 기간 동안 점진적으로 나타난 성과에 대해서도 적극적으로 홍보하여 이 작업이 지속적으로 여론에 회자될 수 있도록 했다. 이 모든 요소들은 미디어가 이들에게 관심을 가지도록 했고, 이는 FHL이 가진 가장 큰 경쟁력 중 하나가 되었다.

두 번째는 적극적인 협력이다. FHL의 두 설립자는 하이라인의 공원화를 위한 도시 계획 등에 대한 기초지식이나 전문적 바탕이 전혀 없는 상태였지만, 해당 분야의 전문가들에게 적극적으로 협력을 요청하고 전문가들의 조언을 실행했다. 설립자 중 한명인 로버트 해몬드의 대학 동창이었던 뉴욕시의회 의장인 글리포드 밀러(Glifford Miller)나 뉴욕 도시계획 위원회의 위원이었던 아만다 버든(Amanda Burden)도 FHL이 도움을 요청하는 과정에서 연이 닿았던 인사들이었다. FHL의 이사진은 시의회 의장과 공공에 대한 관심을 가지고 있는 부동산 업자 등 다양한 분야의 인사들로 구성되어 이후 시 정부를 설득하거나, 지지자들의 지원을 지속적으로 얻어내는데 효과적으로 도움을 주었다.

로버트 해몬드는 비즈니스 컨설턴트, 조시 데이비드는 잡지 기고를 주로 하는 여행 저술가였다.

블룸버그 시장의 강력한 리더쉽도 성공의 주요 요인이었다. 블룸버그 시정부는 도시계획 권한, 예산지출 권한 및 공원 시스템을 효과적으로 활용했다. 주정부와 연방정부의 역할은 제한적이었다.

또한 미디어의 지지를 통한 우호적인 여론 역시 주요 성공요인 중 하나였다. 우호적인 여론은 이 사업이 정치인들의 지지를 얻는데 도움을 주었는데, 2004년에서 2005년 사이 하이라인 공원화의 사업의 윤곽이 나오고 실현 가능성이 높아지자 연방 상하원 의원들과 주 의회 의원들은 앞다투어 이 사업의 예산확보에 힘쓰면서 이를 홍보하였다. 또한 2006년 공원 조성 첫단계 착공식에는 시장과 시의회 의장, 두명의 연방 상원의원과 1명의 연방 하원의원이 모두 참석하였다.

마지막으로 시기가 적절했다. 하이라인 공원화 조성의 1단계와 2단계는 시정부의 예산에 의존한 비중이 컸다. 만약 이 사업이 1~2년 정도 지연되었다면 2008년 리먼브러더스 사태로 인한 금융위기의 영향을 받아 뉴욕시정부의 전폭적인 예산지원을 얻어내기 어려웠을 것이다.

10) 결론

하이라인 공원화 사례는 공공공간(Public Space)이 도시의 재활성을 위해 어느정도까지의 역할을 할 수 있는지 보여준다. 민관 협력을 통해 지속가능성도 확보했다는 긍정적 측면도 보여줬다. 1단계, 2단계의 경우 공공부문이 크게 개입했지만, 3단계의 경우는 정부의 역할 축소되고 민간부문의 역할이 커졌다. 다만 그 혜택이 뉴욕시민 전체에 골고루 확산되는데에 한계가 있었다는 점은 뉴욕 시정부가 지속적으로 해소해가야할 문제이다.

이 사례는 공공공간 조성을 위해 여러 주체가 참여함에 따라 어떻게 변화해나갔는지 보여주기도 한다. “하이라인의 친구들”을 설립한 2명은 화려하고 복잡한 뉴욕시의 한복판에 쇠락한 산업시설이 있고 그 위에 시간의 흐름과 쇠퇴를 상징하는 잡초들의 상징성에 주목하여 공원화를 이끌어 갔지만, 기업가 출신의 시장이 수장인 시정부가 경제개발의 관점에서 사업을 진행하면서 경제적인 혜택에 초점이 옮겨갔다.

뉴욕시 타임스퀘어와 무역센터 부지 재개발 과정을 행정학·경영학·사회학적 관점에서 연대기로 정리한 미국의 도시학자 Sagalyn에 따르면 행정은 전례에 기반한다. 하이라인 공원화 사업 역시 새로운 것은 없었다. 철도를 도보가 가능한 공원으로 전환하는 것은 파리의 프로메나드 플랜테 (Promenade Plantee)를 모방한 것이고, CPO의 반대를 철회시킨 개발권리의 이전은 20여년 전 뉴욕시 그랜드 센트럴 터미널의 사례를 참조한 것이다. 비영리 단체가 시정부와 계약을 통해 공원 운영을 하고 그 비용을 민간 후원금 모금을 통해 충당하는 모델은 뉴욕시 센트럴 파크와 브라이언트 파크의 선례가 있었다. 하지만 그러한 선례를 해당지역의 특성에 맞춰 효과적으로 가져와 활용함으로써 새로운 선례를 남기게 되었다.

그렇다면, 이 모델은 타 지역에도 적용이 가능할 것인가? 하이라인의 성공은 뉴욕시라는 지리적 이점이 크게 작용했다.

하이라인 공원이 용도 폐기된 철도를 둘레길로 전환하는 아이디어를 파리의 사례에서 가져온 것처럼 이 아이디어 자체는 적용이 가능할 것이다. 하지만, 개발 권리의 이전이나 민간 협력 모델은 이런 사례를 쌓아온 뉴욕시의 맥락 내 였기에 성공했다고 보여진다. 여기에 기부문화가 활발하고, 상당한 규모의 기부가 가능한 부유층이 다수이며, 언론의 주목도가 큰 뉴욕市 특유의 여건도 컸을 것이다.

3. 브루클린 다리 공원 (Brooklyn Bridge Park) 사례

이 부분은 특별한 인용이 없는 경우에는 Witty, Krogius (2016)와 Brooklyn Bridge Park의 홈페이지의 내용을 참고하여 작성되었다.

2010년 첫 구간이 개장되어 현재까지도 공사가 진행된 브루클린 다리 공원은 같은 도시의 하이라인 공원에 비해 국제적인 인지도는 떨어지나 2016년 여름 성수기에 한주에 33만명이 방문하고 2016년 기준 400만명 이상의 연간 방문객을 기록하는 등 뉴욕市에서 널리 이용되는 공원 중 하나이다. 공원 직원에 의해 2015년 여름에 실시된 연간 정기 사용자 설문조사에 따르면 브루클린 주민 약 65%(공원 인근에 거주하지 않는 브루클린 주민 약 38% 포함), 뉴욕시의 다른 지역 주민이 25%, 나머지 미국인 관광객이 약 10%으로 지역주민이 주요 이용하지만, 맨하탄섬을 바라보는 강변 경치의 잠재성과 내국인 관광객이 널리 찾는 장소일수록 외래관광객 유치에도 유리해진다는 점 등을 볼 때 외래객 관광명소로 부상할 잠재력이 큰 사례로서 의의가 있다 할 것이다.

https://www.brooklynbridgepark.org/press/season-wrap-up-bbp-welcomes-over-330-000-visitors-every-week-record-numbers-attend-events-and-public-programs

https://www.brooklynbridgepark.org/blog/news-media/an-interview-with-the-new-president-of-brooklyns-most-controversial-park

https://www.brooklynbridgepark.org/press/2015-season-wrap-up-bbp-welcomes-visitors-from-greater-range-of-ny-public-programs-attract-175-000-attendees

1) 개요

브루클린 다리 공원(이하 공원)는 뉴욕시 맨하탄 섬과 브루클린을 잇는 브루클린 다리 인근 수변공간에 위치한 85에이커 규모의 공원이다.

2) 연혁

브루클린 다리 인근의 수변공간을 공원으로 전환하는 아이디어는 1980년대부터 등장했다. 뉴욕에 제조업에 활발했을 때 해상운송을 위해 수변지역에 많은 부두가 만들어졌는데, 뉴욕의 제조업이 쇠락함에 따라 이들 부두는 점차 활용율이 낮아졌다. 브루클린 다리 인근의 부두도 활용도가 줄어드는 곳 중 하나였는데 이 시설의 소유자이자 관리자였던 뉴욕-뉴저지 항만공사(Port Authority New York New Jersey, 이하 PANYNJ)는 부두 운영에 따른 수익보다 부두 유지비용이 초과함에 따라 80년대 초 이 부지를 주택 및 상업 개발을 하고자 하는 개발업자에게 매각할 계획을 발표했다. 인근 지역 시민단체였던 브루클린 하이츠 협회(Brooklyn Heights Association, 이하 협회)는 여기에 반대입장을 표명하고 대안으로 공원으로 활용할 것을 제안했다. 1988년, 협회의 전임 회장의 주도에 따라 브루클린 다리 공원 연합(the Brooklyn Bridge Park Coalition, 이하 연합)이 결성되었다. 연합은 브루클린 다리 수변공간의 공원 개발에 대한 13가지 원칙을 브루클린 구청 및 브루클린 구의회 의원과 공동작업을 통해 수립했다. 이 13가지 원칙에는 포괄적인 계획(Comprehensive Planning)이 세워져야한다는 것과 자족이 가능한 재정구조(self sufficient park)가 포함되어 있었는데 이 원칙은 공원 조성에 소요된 20여년의 기간 동안 매우 중요한 원칙으로 작동하였다.

10년간의 활동 끝에 1997년, 연합은 브루클린 구청이 공원 조성을 추진하기 위한 “도심 브루클린 수변공간 지역 개발 공사(Downtown Brooklyn Waterfront Local Development Corporation, 이하 지역개발공사)”를 설립토록 하는데 성공하였다. 지역개발공사는 13가지 원칙을 바탕으로 지역 주민의 활발한 의견을 수렴하여 2000년 기초 마스터 플랜을 수립했다. 2002년 블룸버그 뉴욕시장과 파타키 뉴욕주지사는 공원을 조성하기 위해 공공재원을 투입키로 합의하였고 그 결과물로 브루클린 다리 공원 개발 공사(Brooklyn Bridge Park Development Corporation, 이하 개발공사)를 뉴욕주 경제개발공사(Empire State Development Coporation)의 계열사로 설립하였다. 시장과 주지사의 합의서에서 양측은 공원이 연합이 수립한 13가지 원칙과 지역사회가 함께 만든 기초 마스터 플랜에 따라 조성될 것임을 명확하게 언급하였다. 따라서 공원이 비록 블룸버그 뉴욕시장의 치적중 하나로 여겨지지만, 그 골자는 마이클 블룸버그가 시장직에 선출되기 이전에 이미 완성되었었다고 보아야 할 것이다.

개발공사의 설립으로 개발공사가 공원 조성사업을 주도하게 됨에 따라 연합은 다른 길을 모색하였는데, 2004년 브루클린 다리 공원 관리위원회(Brooklyn Bridge Park Conservancy, 이하 위원회)로 이름을 바꾸고 그 역할을 공원에서의 프로그램을 제공하는 데에 집중하였다.

한편 공원 조성 계획에는 일부에 주택의 건축에 대한 내용이 포함되었는데 이는 ‘자족이 가능한 재정구조를 지닌 공원’을 조성하기 위해 수익을 얻기 위함이었다. 하지만 공원 조성이 본격화되면서 일부 주민들은 공원 조성계획에 주택이 포함되는 것을 반대하면서 개발공사를 대상으로 주택 건립 중단을 위한 소송을 제기하였다. 소송전이 이뤄지는 중에도 공원 조성은 지속적으로 이뤄져 2010년 1단계 구간(제 1부두와 제 6부두)이 개장했다. 1단계 개장과 같은 해에 브루클린 다리 공사 (Brooklyn Bridge Park Corporation, 이하 공사)가 비영리 단체로서 설립되었고 개발공사가 지니고 있던 공원개발에 대한 권한과 의무가 공사로 이전되었다. 2012년에 제 2부두가, 2014년에 제 2부두 및 제 4부두가 개장했다. 2017년 5월 기준으로 공원은 90%의 공정율을 기록했다.

3) 공원조성의 주체와 지역사회간 협력체계

공원 조성을 위한 민관 협력은 지역 주민에 의해 시작되었고 주도되었다. 브루클린 하이츠 협회와 브루클린 다리 공원 연합은 도시계획 전문기업에 공원조성계획안을 의뢰했고 이 계획안에 의거해서 경제 타당성 연구를 진행했다. 이러한 구체적인 계획이 존재했기에 협회와 연합은 효과적으로 공원 조성의 필요성에 대해 설득이 가능했으며 시의회와 구청장의 지지를 얻어내는데 성공했다. 첫째로 협회와 연합은 브루클린 구청이 13가지 원칙을 수립하고 지역개발공사를 설립하는 등 공원 조성에 적극 참여시키는데 성공했다. 지역개발공사는 공공 계획 절차(Public Planning Process)에 따라서 기초 마스터플랜을 수립했다. 개발공사의 설립과 공공재원의 투입은 이 사업에 대한 정부의 통제를 강화시켰지만 사업의 원칙과 공원 조성이 바라보는 비전은 지역개발공사 시절 지역주민의 활발한 참여를 통해 수립된 기초 마스터플랜에 구속되었다. 또한 지역 주민들이 개발공사와 공사의 이사진으로 참여함으로써 지역주민들은 공원 조성을 위한 의사결정 절차에 참여할 수 있었다. 공사의 이사회와 회의록이 공사 홈페이지에 공개되어있는 것을 감안하면, 공원 조성과정에서 지역사회의 의견에 개방적인 특성은 어느 정도 유지가 되고 있는 것으로 보인다. 만약 지역사회가 공원의 조성을 주도하지 않았다면 의사결정과정에 이 정도 수준을 참여를 보장받지 못했을 것이다.

지역사회가 공원 조성에 주도권을 가지고 이끌어 갈 있었던 요인 중 하나는 뉴욕시에 공원 조성과 운영에 있어 풍부한 민간협력 선례가 존재하기 때문일 것이다. 하지만, 역시나 공원을 원했던 인근지역(윌리엄스버그 Williamsburg, 그린포인트 Greenpoint) 주민들은 공원을 얻는데 실패했음을 고려하면 브루클린 하이츠와 그 인접지역의 특수성이 공공 계획 절차의 성공을 가져오는 요인이었을 것이다. 이 지역은 부유한 전문직들이 모여사는 곳으로 뉴욕시의 유력한 정관계 인사들이 거주하거나 그들과 사적·공적 네트워크로 연결되어있는 주민들이 많다. 또한 공원화를 요구하여 관철시키는 동안 소요되는 재정적 비용을 지불하는 데에 상대적으로 부담을 적게 느끼며, 이 과정에서 필요로 하는 지적인 능력이 있다. 브루클린 하이츠는 이미 1960년대부터 이러한 네트워크, 재정적 능력, 지적인 능력을 활용하여 원하는 바를 관철시켜온 역사가 있다. 1960년 뉴욕시에 역사보전지구 도입을 주장하여 입법을 시켰고, 최초의 역사보전지구로 지정되었다. 또한 뉴욕시에 유일무이하게 동네에서 강을 바라보는 수변경관에 대해 법적인 보호장치가 마련되어있다. 즉, 브루클린 하이츠의 주민들은 공원화를 위해 옹호활동을 조직하고 가능하게 하기 위해 정치적인 세력을 형성하고 압력을 가하기 위한 능력뿐만 아니라 경험도 가지고 있었다.

이는 주도적인 리더 없이도 공원 사업이 진행되고 성공적인 결과를 가져올 수 있었던 이유를 설명해준다. 공원조성사업 내내 각 단계별로 그 단계의 작업을 주도하는 자는 존재했지만 이는 그 작업을 주도하는 단체의 장이었기에 주도한 것이었을 뿐 하이라인 사례의 로버트 해몬드나 조시 데이비드와 같이 조성과정 내내 비전을 제시하면서 그 개인 자체가 상징성을 가지는 리더는 없었다. 개인의 능력과 상징성에 의존하지 않았기 때문에 각 단계에서 주도하는 인물도 시간이 흐름에 따라 단체의 수장이 교체되면서 다른 이로 대체되었다. 골드헤이건(Goldhegan 2010)은 보스턴市의 Big Dig와 뉴욕의 하이라인 사례를 비교하면서  도심지에서 성공적인 공원을 조성하려면 “확고한 비전과 정치적 영향력을 가지며, 여론의 지지를 얻어낼 수 있고 사업을 위한 재정을 확보할 수 있으며, 설계단계에서 완성단계까지 꼼꼼하고 치열하게 이끌어갈 수 있는 리더”의 존재가 매우 중요하다고 주장하였다. 실제로 이러한 리더가 없었던 브루클린 다리 공원은 그에 따른 단점이 존재했다. 공원의 계획은 주도하던 단체의 장이 교체될 때마다 종종 지연되었고 공원화에 대한 아이디어가 나온지 30년, 본격적으로 착수가 시작된지 20년이 지났음에도 여전히 공원 조성이 완료되지 않은 상태이다. 하지만, 리더쉽의 부재는 공원조성의 절차가 보다 민주적으로 진행되는데 기여를 했을수 있다. 왜냐하면 강력한 리더가 없는 상황에서는 대화, 협상, 타협이 앞으로 나아갈 수 있는 유일한 방법이기 때문이다.

4) 재정

재정적으로 자립 가능한 구조를 만든다는 것은 공원 조성 초기단계부터 가장 중요한 원칙 중 하나였다. 이 원칙은 1992년 연합과 브루클린 구청, 브루클린 시의회 의원이 참여해서 만든 13가지 원칙에서 처음 언급되면서 지역사회와 정부사이에 공감대를 얻었고 2002년 뉴욕주지사와 뉴욕시장간 합의를 통해서 공식화되었다. 합의의 구체적인 내용을 살펴보면, 정부는 2016년 현재 4억 달러로 예상되는 공원 조성 비용 전액을 부담하며 지역사회는 연간 1500만 달러의 규모로 예상되는 공원의 유지보수 및 운영비용을 충당하기 위한 수익사업으로서 공원 부지내 상업개발을 허용하는 것이었다. 공사가 개발지에서 얻는 수입은 크게 1회성으로 발생하는 개발 수입과 지속적으로 정기적으로 발생하는 임대수입 및 PILOT 수입으로 구성된다. PILOT는 Payment In Lieu of Tax의 준말로 미국 지방정부가 경제개발정책을 추진할 때 기업을 유치하기 위해 주로 활용하는 일종의 세제감면책이다. 일정한 계약 하에 기업은 재산세를 납부하는 대신 지방정부나 지역교육청에 고정된 기여를 한다. 이러한 계약 하에 기업이 기여하는 총액은 통상 재산세 납부 예상액에 비해 낮은 수준이다.

뉴욕주 경제개발공사(ESDC)는 경제개발프로젝트에 대해서는 지방정부의 도시계획 권한에 우선하여 용도 및 용적율 등 도시계획을 변경할 수 있는 권한이 있었는데, 공원 역시 경제개발 프로젝트에 해당되어 ESDC가 공원 부지에 대해 용도변경이 가능했다. ESDC는 공원의 부지의 당초 용도였던 공업용도를 주거 용도를 포함한 복합용도로 바꾸면서 개발사업자에게 개발부담금을 부과했고 개발부지를 임대계약과 PILOT을 포함하여 개발사업자에게 임대하였다.

공원 부지안에서의 상업개발에 상당기간이 소요될 것으로 예상됨에 따라 공사는 공원 조성과 운영에 소요되는 예산 예상 총액이 완전히 확보될 때 까지 기다리는 대신 상업공간이 완성되는 단계에 맞추어 공원도 단계적으로 조성해나가는 전략을 따랐다. 공사는 첫 번째 상업 개발 프로젝트였던 One Brooklyn Bridge Park가 수입을 창출하기 시작하자 공원 조성 첫 번째 단계에 착수했다. One Brooklyn Bridge Park는 고급 아파트로 공원에 필요한 자금의 30%의 수입을 창출해낼 것으로 예상되었다. 이러한 단계별 접근에는 두가지 장점이 있다. 첫째는 지역주민들에게 조금씩이라도 가시적인 성과를 보여줄 수 있음에 따라 지역주민의 지속적인 관심과 지지를 얻을수 있었다. 둘째는 공원 사용자로부터 공원에 대한 의견을 받아서 다음단계 공원 조성을 위한 계획을 수립할 때 참고할 수 있었다.

하지만 이러한 구조에 ‘자족이 가능한 재정구조’라는 명칭을 붙이는 것에는 어폐가 있다. 공원부지 내 주택 개발에 따른 수입은 당초 정부에 귀속되어야 하는 수입이다. 다시 말하면, 시 정부는 공원 부지 내 상업개발에 따라 발생하는 수입을 공사에 이전하는 만큼의 세수 감소를 감수해야한다. 따라서 이 수입은 市정부의 일반예산에 편입되어 의회의 민주적인 절차를 거쳐 편성되는 것이 아니라 의회의 감시 없이 특정목적을 위해 편성되게 된다. 하지만, 여기에 대해 공원 부지내에서의 상업개발은 공원수입에 기여한다는 전제가 있었기 때문이며, 공원 수입에 기여한다는 전제가 없었다면 공원 부지내에서의 상업개발 자체가 불가능했을 것이라는 반박도 존재할 수 있다. 인접 수변지역에 상업적인 목적의 개발이 이뤄지는 것에 대해 매우 민감한 브루클린 하이츠 등 지역 사회의 성향을 감안하면 상업 개발이 단독안건으로 진행되었다면 토지용도 검토절차(ULURP)를 거치면서 좌절되었을 것이라는 것이다.

5) 공원의 디자인

공사의 사장으로 재임했던 마이어가 뉴욕타임즈(Nir 2016)와 했던 인터뷰에 따르면 “공원은 모두를 위한 공간으로 설계되고 조성”되었다. 공원 계획에 따르면 85에이커에 달하는 면적 중 91%의 공간이 공원 용도로 활용되며 9%의 공간만이 주택을 포함한 상업적인 개발용도로 활용된다. 공원은 다양한 용도로 구성되는데, 제2/5/6부두에는 야외 체육시설이, 제1/2/6 부두에는 놀이터가, 제4 부두에는 물놀이장이, 제4부두와 제5부두 사이에 바비큐 장이 있으며 나머지 공간은 녹지이다. 이런 다양한 용도는 다양한 사람들이 공원을 찾게 한다. 뉴욕시 남단의 시유지를 활용한 공원인 Governor's Island를 조성한 레슬리 카치(Leslie Koch)는 공공 공간을 조성할 때 누구나 ‘환영’하는 분위기를 만드는 것이 중요하며 이것이 공원 설계에도 반영되어야 한다고 강조하였다. 그녀는 관람객이 공원에 입장하면서 접하게 되는 모든 과정이 관람객에게 누가 공원에 환영받고 누가 환영받지 않는지 신호를 준다고 강조했다. 이런 관점에서 보면 브루클린 다리 공원의 다양한 용도는 환영하는 분위기를 조성하는데 기여한다고 볼 수 있다.

< 브루클린 다리 공원 조감도 >

6) 공원의 프로그램

2016년 기준으로, 브루클린 다리 공원 위원회(Conservancy)를 통해 500여개의 무료 또는 저렴한 문화적, 교육적, 레저 행사들이 개최되었다. 위원회는 공원 조성운동을 이끈 연합을 계승한 비영리 단체로 공사와는 별도의 기관으로 운영된다. 위원회의 연간 예산은 250만불로 민간의 후원과 정부의 지원으로 충당한다. 2016년에는 5%의 수입만이 정부의 지원에 해당했고 나머지 95%는 민간의 기부와 행사 수입으로 구성되었다. 위원회의 후원자 명단과 의사결정과정은 대외적으로 공개되지 않아 누가 위원회에 주로 후원하고 프로그램 기획에 영향력을 행사하는지 파악이 되지 않는다. 이는 이사회 회의록이 공개되는 공사와 비교해볼 때 상대적으로 위원회가 지역사회와의 관계에 있어 폐쇄적임을 알수 있다. 많은 프로그램들은 지역사회와 교감하기 위한 것들인데 이를테면 학교와 연계한 프로그램, 환경교육과 문화행사들이다. 이들은 위원회가 기획한다. “FENCE"와 같은 야외 사진 전시의 경우 사회적인 이슈에 대해 예술을 통해 관심을 제고하려는 노력을 보여주고 있지만, 이 전시가 통상의 미술관의 전시와 어떤 차별점을 가지고 있는지는 보여주지 못하고 있다. 공원의 물리적 환경과 다양한 사용자들을 고려할 때 위원회는 ‘미술관 전시의 야외버전’이 아닌 보다 창조적인 전시기획을 할 필요가 있다.

7) 브루클린 다리 공원의 성공요인

브루클린 다리 공원의 주요특징은 세가지이다. 먼저 민관협력에 의해 조성되었다. 둘째, 지역사회가 공원화를 주도했으며 민간협력체계를 설계했다. 셋째, 공원 조성에는 공공재원이 투입되었고 유지보수운영 비용은 자체적으로 충당이 가능한 재정구조를 만들고자 했다.

가. 민관 협력 (Public-Private Partnership)

Brooks(1984)에 따르면, 민관협력 개발은 “계약에 공식적으로 포함된 기준에 따라 공동의 의사결정을 하는 것”이다. Sagalyn(2007)은 민관합작개발은 민영화나 민간위탁과는 다르며 민관합작개발(Public-Private Development)  또는 민관협력 (Public-Private Partnership)은 그 범주가 너무 넓기 때문에 일반화하기가 어렵다고 설명한다. 이런 다양한 형태의 민간 협력 모델은 역사적, 사회적, 경제적 또는 문화적 맥락하에서 나올 것이고 각각의 민관협력 프로젝트는 이러한 맥락에 따라 적절히 맞춰져야할 것이다.

그럼에도 불구하고 만약 프로젝트의 영역을 공공 공원으로 국한 시키면 일정정도의 공통점이 있다. 예를 들어 Dunnett(2002)는 미국 도시공원에서의 민관협력을 5가지 모델로 정리했다. 조력 제공자(Assistance provider), 촉매자(Catalyst), 공동관리자(Co-manager), 단독 관리자(Sole manager), 범도시 협력자(Citywide partner)가 그 5가지이다. 조력 제공자는 지방정부의 공원부서를 도와 교육, 행사 기획, 자원봉사 관리와 투자유치에 도움을 준다. 이런 그룹들은 통상 자원봉사의 성격을 가진다. 촉매자 그룹은 공원 조성작업을 시작하고 재정적인 지원을 이끌어 내기 위해 공공기관들과 협력한다. 이들은 통상 지지 활동, 컨설팅, 설계와 건축 이슈들에 참여하며 그 특성상 전환적인 특성을 가지고 있어서 기존의 사업이 종료되면 다른 새로운 프로젝트로 옮겨가는 특성이 있다. 공동 관리자는 공원 부서와 협력하는데 그 방식은 2가지이다. 공원의 계획, 설계, 자본 투자, 때로는 운영과 유지보수를 하는 역할을 하는 자리를 함께 공유하며 협력하거나 공동의 목표를 달성하기 위해 공원 부서와 협력하는 것이다. 단독 관리자는 단독으로 공원을 관리하고 유지하는데 이들은 공원 부서와 별도의 조직으로서 활동하고 공원 부서는 매우 제한적으로만 관여를 하게된다. 범도시 협력자는 도시 전체 또는 인근 지역 공원 시스템 전체를 중심으로 조직되는데, 특정 공원/녹지 공간의 활용도나 활동을 제고하기 위한 것이 아니라 도시 전체에 존재하는 개방공간과 공원의 전체적인 수준과 질을 향상시키기 위해 지역 단체들과 공원을 중심으로 협력하는 것을 뜻한다.

브루클린 다리 공원의 경우 지역사회가 먼저 공원 아젠다를 제시했고 공원의 설계과정에 적극 참여했다. 그리고 지역사회가 지금도 공원 설계에 일정정도 역할을 하고 있음을 감안하면 공원은 촉매자와 공동관리자의 혼합된 형태로 관리되고 있는 것으로 볼 수 있을 것이다.

뉴욕市의 하이라인과 시카고市의 밀레니엄 공원은 브루클린 다리 공원과 유사한 범주에 속해있는데 이 3가지 사례는 민간 협력체계에서 민간측 협력자가 비영리단체였고 영리기업의 역할은 후원을 통해 자금을 기부하는 것으로 제한적이었다는 측면에서 공통점을 가지고 있다. 이는 공원이 경제적인 이득을 창출하지 않기 때문에 영리기업은 공원 사업에 적극적으로 참여할 유인이 없기 때문으로 볼 수 있다.

Madden(2000)은 공원의 조성 및 운영에 있어 민간협력모델의 몇 가지 장점을 논했다. 효율적이고 융통성이 있으며 지지하고 기부금을 받는 등 모금활동을 수행하며, 집중할 수 있고, 지역사회와 긴밀하게 연계할 수 있고 일관성 있는 리더쉽이 가능하다는 점이다. 이러한 장점은 왜 세인트루이스市(St. Louis)의 시티가든(City Gardent)이나 시카고市의 밀레니엄 공원(Millennium Park), 피닉스市의 공공 공간(Civic Space), 뉴욕市의 하이라인(Highline Park) 등 최근 미국에서 도시에 경제적인, 사회적인 기여를 했다고 평가 받는 공원들이 민간협력을 통해 이뤄지는지를 설명해준다고 볼 수 있다.

나. 지역사회 주도

브루클린 다리 공원을 하이라인이나 밀레니엄 공원과 차별화시키는 가장 큰 요소는 지역사회가 공원 아젠다를 주도했고 민주적인 공공 계획 절차를 거쳐 기초 마스터 플랜을 수립했다는 것이다. 하이라인의 경우 2명의 인근 주민에 의해 설립된 “하이라인의 친구들”이 공원화에 대한 지지를 이끌어내는 단계에서부터 계획, 조성, 운영, 관리 단계에 이르기 까지 전 단계에 걸쳐 주도했다. 시카고의 밀레니엄 공원은 시장의 강력한 리더쉽에 의해 완성되었다. 시장은 처음부터 끝까지 강력한 추진력을 보여주었고 이는 어떤 민간 협력자와 함께 작업을 할 것인지를 결정하고 관련 비영리 단체를 설립하며 후원을 얻을 기부자를 선정하는 절차까지 모두 포함한다. 하이라인과 밀레니엄 공원 역시 지역사회와 교감하려는 노력을 하고 그들의 의견을 반영하려는 노력을 했지만, 브루클린 다리 공원의 공공 계획 절차가 한 것 만큼의 정도는 아니었다.

이러한 차이는 공원의 디자인에 반영되어있다. 공원의 디자인은 미학적인 조경이나 아름다운 디자인 보다는 다양한 수요에 맞추는 것에 집중되어 있고 이는 하이라인과 밀레니엄 공원과는 다른 것이다. 레저를 위한 공간을 전혀 제공하고 있지 않은 다른 2개의 공원과는 달리 공원은 놀이터, 체육시설, 바비큐장 등 레저를 위한 다양한 공간을 제공하고 있으며 이는 공공 계획 절차동안에 제기되었던 지역주민의 다양한 수요를 충족시키기 위해 나온 타협의 산물이다.

이런 굉장한 장점에도 불구하고, 지역사회가 주도하는 민관협력은 다른 지역에 접목하기가 쉽지 않을 것이다. 첫째, ‘지역사회’의 범주를 특정하기가 어렵다. 브로클린 다리 공원의 맥락을 기준으로 하면, ‘지역사회’가 공원 아젠다를 주도하고 공원 조성여부에 따라 가장 큰 영향을 받게 될 브루클린 하이츠와 같은 인접지역을 뜻하는 것인지, 아니면 공원이 뉴욕시민의 세금으로 조성되는 만큼 뉴욕시 전체를 ‘지역사회’로 보아야 할 것인지가 분명하지 않다. 이 경우, 인접 지역의 이해관계와 도시 전체의 이해관계가 상충하는 경우 누구의 이해관계가 최우선되어야 하는지도 명확하지 않다. 따라서 공공 계획 절차는 님비즘(NYMBYism)에 직면할 위험에 노출되어 있다. 설사 ‘지역사회’의 범주가 명확하더라도 지역사회 주민들 사이에 일관적인 이해관계가 존재한다고 장담하기도 어렵다. 따라서 이런 경우 한 지역사회 내에서도 다양한 이해관계가 존재하게 되어 지역사회 내 합의를 이끌어 내는 것이 어려울 수 있다. 브루클린 다리 공원 사례에서 공원 부지내 건축된 고급 아파트의 거주민이 지역사회에 편입되면서 공원 부지 내에 임대주택을 짓고자 하는 더블라지오 뉴욕시장의 시도에 강하게 반발하는 것은 지역사회 내의 다양한 이해관계를 조정하기가 어려운 것을 단적으로 보여주고 있다.

민간이 주도하는 공원의 민관협력 모델을 다른 지역으로 접목하기 어려운 두 번째 이유는 지역사회가 이를 가능하게 할수 있는 역량이 뒷받침 되어야 하기 때문이다. 전문성, 경험, 재정, 시간 그리고 동의된 목표가 있어야만 지역사회가 주도하는 것이 가능하다. 공원의 인근 지역사회는 이 모든 것을 갖추었다. 하지만 모든 지역사회가 이런 능력을 모두 갖추기를 기대하는 것은 무리일 것이다.

또한 지역사회가 주도하는 모델은 느리다. 연합이 결성된 1988년부터 계산하면 공원 1단계 구간이 개장하는데 22년이 소요되었고, 29년이 지난 2017년 현재에도 공사는 여전히 진행중이다. 1단계구간을 개장하기까지의 22년 동안 공사와 시정부의 수장이 교체될때마다 다수의 휴지기가 있었다. 반대로 시장이 강력하게 추진한 시카고의 밀레니엄 공원은 최초의 계획에서 4년이나 지연되었음에도 불구하고 90년대 중반에 시작되어 2004년 완공으로 10년만에 완성되었다.

하지만 지역사회가 주도하는 모델은 여러 가지 미덕을 가지고 있다. 만약 지역사회가 여러 장애물들을 극복할 수 있다면 공원 조성 과정을 거치면서 지역사회의 결속력이 강해질 것이다. 프로젝트가 직면하는 법적, 재정적, 물리적 제한 속에서 생각을 나누고 불일치를 해소해나가면서 협력을 통해 문제해결을 해나가는 경험과 이 과정에서 쌓인 인적 자본은 지역사회의 자산이 될 것이다. 공원 조성에 따라 지역사회에 남겨지는 유산들-경험, 조직, 사람-은 지역사회가 직면하는 다른 이슈들을 다루기 위한 기반이 될 것이다.

다. 자족적 재정구조와 연계된 공공 재정 지원

공원의 재정 구조는 민주적 공공 계획 절차가 소기의 목적을 달성할 수 있도록 한 요인 중 하나였다. 민간 부문은 재정적 기여를 거래로 보기 때문에 공원 운영주체들에게는 민간 후원자들이 원하는 방향에 맞춰야한다는 압력이 존재한다. 예를 들어 시카고시의 밀레니엄 공원은 공원 부지를 잘게 쪼갰고 잘게 쪼갠 부지들은 각각의 후원자들에게 배정되었다. 이것은 2억 9000만달러를 민간에서 조달하는 것을 가능케 한 효과적인 전략이었지만 필연적으로 지역사회로부터의 피드백을 받아들일 수 있는 여력이 줄어들 수 밖에 없었다. 브루클린 다리 공원의 경우 이런 축소가 발생하지 않았다. 레슬리 카치가 언급한 바와 같이 공원의 재정구조는 중립적이었다.

Ⅴ. 도시재생과 관광정책

1. 도시재생에 있어 ‘사람’ 유치의 중요성

3장과 4장에 언급된, 쇠퇴일로에 있는 도시들은 주력산업 쇠퇴 → 인구감소·일자리 감소 → 상권 붕괴 → 인구·일자리 감소 → 세수 축소 등 도시가 보유한 내부수요가 줄어들어 어려움을 겪었다. 도시 재생 정책은 이렇게 쇠퇴에 접어든 도시의 경로를 바꾸어 다시 활력을 불어넣는 것을 목적으로 했다. 이 것은 필연적으로 도시의 바깥에서 사람, 기업, 자본이 유입되어야만 한다는 것을 뜻한다.

기업이 입지를 결정하는 요소로는 입지비용(토지비용·조세부담·교통 등)·배후수요·인력풀 등 복합적인데 최근 미국의 도시들을 중심으로 이뤄진 도시경제학의 연구결과를 살펴보면, 예전에는 기업이 넓은 공장부지・세금 혜택 등을 따라 교외로 옮겨갔다면, ICT·방송미디어·콘텐츠 등 현대 서비스 산업은 창조적인 인재가 모여 있는 곳으로 옮겨가고 있다. 미국의 도시경제학자 Edward Gleaser는 교통・통신・인터넷의 발달로 전 세계 어디에서 생산을 해도 되기 때문에 전 세계의 도시는 우수한 인력과 기업을 놓고 전 세계적인 범위의 경쟁을 하고 있다고 보았다. 이를테면, 뉴욕은 미국의 타 도시와 경쟁하는 것이 아니라 비슷한 환경을 제공하는 글로벌 도시인 런던・파리・상하이 등의 도시들과 인재와 기업을 두고 경쟁하고 있다는 것이다. 최근에는 창조노동자(creative worker)들을 중심으로 살기 좋은 곳을 찾아 이동하는 것에 우호적인 경우가 많아지고 있어, 중심 도시에서 다소 떨어진 도시에도 기회가 오고 있다. 근 10년새 창조기업이 많이 몰려든 미국의 덴버市, 오스틴市는 우수한 인재들이 살기좋은 곳을 찾아 많이 이동하면서 기업들이 그들을 따라 이전하여 도시가 살아난 대표적인 사례로 꼽을 수 있다.

외부투자를 유치하기 위해서도 사람이 먼저 유입되거나 최소한 사람을 유입시키기 위한 계획이 필요하다. 수요가 있어야 투자가 수익을 거둘 수 있기 때문이다.

결국 도시에 기업・자본이 유입되기 위해서도 사람이 먼저 유입되어야 하므로 도시재생의 성공여부는 ‘해당 도시의 영역으로 그 도시 바깥의 사람을 얼마나 끌어올 수 있을 것인지’에 달렸다고 보아도 무방하다.

2. 문화주도형 도시재생에 있어 관광정책의 중요성

1) 외부수요 유치의 시작

앞 절에서 언급한 바와 같이 외부수요를 끌어들이는 첫 단추는 외부에서 사람을 모이도록 하는 것이다. 도시에서 유치하고자 하는 ‘사람’의 유형은 외부에서 단기적으로 머물기 위한 목적으로 방문하는 ‘관광객’과 장기적인 체류/거주를 목적으로 유입되는 ‘노동자’들로 나누어질 수 있는데, 관광객 유치는 가장 빠른 시간에 외부의 사람을 도시로 끌어들이는 방법이다.

또한 관광객의 유치를 목표로 추진되는 정책들은 장기적으로 노동자들의 유치, 특히 창조계급에 속하는 노동자의 유치를 위해 필요한 정책과 밀접하게 연계되어 있다. Florida(2002)는 창조계급(creative class)이 모여드는 도시는 다양성이 살아있는 도시라고 보았다. 다양성이 살아있는 도시란 성・인종・삶의 양식 등이 달라도 이를 포용해줄 수 있는 곳, 다양한 공연・시각예술・전시 등을 향유할 수 있는 곳, 예술가와 함께 호흡하고 영감을 주고 받을 수 있는 곳이다.

그런데, 관광객 유치를 위한 정책들(도시재생을 통한 공원・예술인 마을・미술관・박물관・공연장 등 문화관련 공간과 프로그램 확대, 소상공인 지구・식음료공간・쇼핑공간 등의 확충, 도로・항만・터미널・공항・대중교통 등 도시 인프라의 개선 및 확장, 이를 활용한 문화 이벤트의 개최, 이 모든 활동과 병행하여 도시 이미지의 제고를 위해 이뤄지는 도시 브랜딩과 마케팅)을 통해 만들어지는 도시의 모습은 Florida가 언급한 다양성이 살아있는 도시이기도 하다.

결국, 관광객을 유치하기 위한 관광 정책은 단기 체류자인 관광객의 유치 뿐만 아니라 장기거주자인 노동자들을 유치하는 목적도 달성하는데 도움을 준다. 그래서 많은 도시들에서 도시재생전략 수립시 관광 정책을 핵심요소로 포함하는 경우가 많이 나타나고 있다.

2) 문화주도형 도시재생 평가요소를 통해 살펴본 관광의 중요성

Liu(2015)는 ECOC를 분석한 선행연구를 소개하면서 각각의 연구가 선정한 평가 요소들을 소개했는데 이는 대형 이벤트 개최에 따른 효과 측정을 위해 개발된 모형이지만, 문화주도형 도시재생을 평가하는 모델로 확장이 가능하다고 판단되므로 아래에 간단히 소개하겠다.

Palmer-Rae(2004)는 1995년부터 2004년까지의 ECOC도시들에 대한 분석에 근거하여 각각의 도시가 ECOC를 통해 추구했던 바를 요약했는데 이는  방문객의 유치, 해당 도시의 국제적 인지도 상승  문화적 인프라의 개선  문화적 활동과 예술 공연을 유기적으로 조직한 프로그램의 출범  지역 내 문화 관객의 확대  도시재생계획에 문화를 결합  지역민의 지역에 대한 자부심과 자신감 제고  창조성(creativity)과 혁신의 촉진이었다.

Richards와 Palmer(2010)은 “축제로 가득찬 도시(eventful city)"를 평가하기 위한 모델을 제시했는데 여기에는  경제적 효과  문화적 효과  사회적 효과  이미지 효과(image impact)  도시재생 이 포함되었다.

에딘버러 페스티벌(Edinburgh festival)의 효과측정을 위해 Carlsen 등 (Carlsen et al. 2007)은 ACCESS라는 의제를 제시했는데 이는 다음의 6가지 특징을 평가하기 위한 것이었다:  예술  문화  지역사회(community)  경제  사회(society)  이해관계자(stakeholders).

Clark(2008)은 국제적인 이벤트를 개최함에 따라 지역에 발생하는 일련의 혜택들을 정리했는데 이는  경제적 사회적 환경적 개선  물리적 시설과 인프라  브랜드, 이미지, 명성과 정체성  시민의, 제도적인, 거버넌스, 자신감과 이와 관련된 개선(civic, institutional, governance, self-confidence and related progress)이었다.

2008년 리버풀의 ECOC개최에 대한 효과를 분석하는 ‘Impact 08' 연구가 선택한 5가지 요소는  경제와 관광  이미지와 인식(image and perception)  물리적인 인프라와 지속가능성(physical infrastructure and sustainability)  문화적 역동성(cultural vibrancy)  접근성과 참여(access and participation)  거버넌스와 전달 (governance and dilivery) 였다.

Liu(2015) 5가지 측면에서 리버풀 ECOC를 평가했는데 그 내용은  경험경제(experience economy)의 증진  도시의 이미지 제고  도시 재생  문화적 제공(cultural provision) 증대  협력체계 (partnership establishment) 구축이다.

소개된 문화주도형 도시재생의 평가 모형들을 살펴보았을 때, 관광 측면은 명시적으로 지표에 드러난 경우와 경제적 효과에 포함되어 드러나지 않는 경우가 모두 존재하지만, 중요요소로 평가된다는 점은 분명해 보인다.

3. 관광정책에 있어 도시재생의 역할

도시재생에서 관광정책이 중요한 만큼이나, 관광정책에서 도시재생은 중요한 역할을 한다. 관광객 개개인의 취향에 맞는 관광상품 제공의 중요성이 커지는 상황에서 도시재생을 통해 창출된 결과물은 개별 도시가 품고있는 역사와 문화자원이 융합되어 각각의 개성과 독특성을 지닌 관광목적지가 되기 때문이다.

정보통신 기술의 발달, 모바일 기기 보급 확산으로 전 세계 관광의 추세는 단체관광객 위주에서 개별관광객 위주로 전환되고 있다. 관광객들은 생전 처음 가보는 나라・지역도 여행사가 제공하는 한정적인 관광상품 중 하나를 고르는 것이 아니라 자신의 취향대로 관광을 설계하고 즐긴다. 인터넷에 올라와있는 무수한 관광정보는 지구반대편에 있는 지역의 관광목적지들을 실시간으로 파악할 수 있게 한다. 내비게이션 앱의 도움으로 찾아가는 어려움에 대한 장벽이 낮아져, 도심이 아닌 관광지나 소도시의 관광지도 찾아갈 수 있게 되었다. 공유플랫폼은 소도시에서도 자신이 원하는 컨셉에 맞춘 숙소를 찾아낼 수 있게 해준다. 대중교통편이 불편하면 차량공유서비스를 통해 맞춤형 교통을 제공받을 수 있고, 맛집 추천앱을 통해 그 지역의 맛집을 직접 찾을 수 있다.

앞으로 관광상품의 종류는 전 세계의 인구수 만큼 존재하게 될 것이다. 그에 따라 관광객을 유치하려면 그들에게 다양하고 독특하며 흥미를 끌 수 있는 관광선택지를 많이 제공하는 것이 더욱더 중요해질 것이다. 문화주도형 도시재생에 따라 나타나는 결과물은 이러한 관광 트렌드의 변화에 부합한다.

4. 고려해야할 사항

1) 둥지 내몰림 현상 (Gentrification/Displacement)

Smith(2003: 165, 155)는 문화예술활동이 지역사회에 사람들을 불러모음으로써 길가의 치안을 제고하고 활동적인 분위기를 조성함으로써 지역사회의 삶에 긍정적인 기여를 한다는 것은 사실이지만, 지역주민들이 도시·문화 재생 프로젝트로부터 직간접적인 혜택을 얻는데 실패하는 것으로 일반적으로 인식이 되고 있다고 하였다. 각광받는 재생 프로젝트의 경우 수혜 지역과 그렇지 못한 지역 간에 사회적·문화적 양극화를 더욱 심화시키는 ‘이중 도시(dual city)'를 만들어 내는 사례도 있다고 언급했다. 혹은 재생 프로젝트가 그 도시의 문제를 해결하는 것이 아닌, 도시 내 다른 지역으로 전가하는 경우도 있다고 하였다.

그의 논의를 좀더 구체적으로 살펴보면, 문화예술활동은 부동산 가치 상승을 불러옴으로써 둥지내몰림을 악화시킬 수도 있다. Parkinson과 Judd (1988: 24)는 ‘미국에서의 도시 재생은 사회적 불평등성을 증가시켰다’고 결론 내렸다. 하지만 이러한 개발은 미국만의 독특한 현상은 아니다. 예를 들어 Bianchini (1999)는  프랑크푸르트의 박물관 특구의 예를 들면서 지역 주민들과 시설들이 다른 지역으로 쫓겨나게 만들었고 토지의 가치와 임대료, 생활비가 인상되었다고 보았다. 이 보고서의 앞부분에서 기술했던 뉴욕市 SoHo의 사례와 같이 이런 과정은 더 이상 이 문화지구에 사는 비용을 감당할 수 없었던 많은 문화생산자들을 쫓아낼 수밖에 없었다. 많은 여타 유럽의 도시들도 급격하게 양극화되었다.

1964년 둥지 내몰림 현상이라는 용어를 처음 사용한 Ruth Glass는 둥지 내몰림을 ‘지역에 거주하던 노동자 계급 모두 또는 대부분이 거주지에서 쫓겨나고 지역의 사회적 성격이 완전히 변하는 것’(all or most of the original working-class occupiers are displaced and the whole social character of the district is changed)이라고 정의했다. (Glass, 1964: xvii)

Smith(2003)는 이 것이 부분적으로는 둥지내몰림의 탓이지만 한편으로는 전세계적으로 확산되고 있는 세계 자본주의의 필연적인 결과물이기도 하다고 보았다. 그는 영국의 도시들이 어떻게 사회적, 경제적, 공간적으로 양극화되었는지를 묘사하고, ‘이중도시(dual city)’ ‘양극화도시(polarized city)’ ‘두개의 속도를 가진 도시(two-speed city)’라는 개념을 발전시켜나간 Pacione(1997)를 인용하였다. 이어서 많은 지역사회는 자기 지역에 대한 권리와 주도권을 잃어갔다고 하면서, 이 것은 도시 재생전략을 수립할 때 지역사회가 혜택을 볼 수 있도록 지역사회 주민들을 중심에 두어야 할 필요가 있다는 것을 보여준다고 주장한다.

Smith는 문화예술활동을 통해 비교적 긍정적인 태도를 견지한 두 명의 학자를 추가로 인용하는데 이를 소개하면 다음과 같다. Walsh (1992:135)는 문화적 도시재생의 잠재적 이득에 대해 회의적이었는데 특히 산업화된 도시에서의 문화적 도시재생에 대해 그러하였다. 그 이유는 ‘낙후된 지역에서 공간을 문화재화하는 것은 지역주민에게 문화서비스를 제공하기 위한 목적이라기 보다는 도심의 낙후된 모습을 가려서 수익을 끌어들이기 위함이다.(the heritagization of space in deprived regions is not designed to provide locals with cultural services, but rather to wallpaper over the cracks of inner city decay in an attempt to attract revenue of one sort or another)’라고 기술하였다. 그는 리버풀市(Liverpool)를 공공 공간을 문화재화함으로써 지역의 유산과 정체성을 지운 사례로 언급하였다. 그는 알버트 부두 지역(the Albert Dock)을 ‘역사가 지워진 공간(de-historicized place)’ ‘부자연스러운 공간(contrived place)’   ‘대용품 관광(ersatz-tourism)’의 형태라고 보았다. (1992:143-4) 그가 ‘대용품 관광’이라고 칭한 이유는 진짜 리버풀市의 모습이나 시민들은 사라지거나 내쫓겼기 때문에 관광객들은 진짜 리버풀市의 모습이나 리버풀 시민을 만나는 것이 아니기 떄문이다. 지역적 장소성은 세련된 여가 경험을 제공하기 위해 지워졌으며 이는 리버풀市의 문화재생전략이 리버풀市 정체성에서 매우 중요한 위치를 차지하고 있는 산업유산과 지역사회를 반영하는데 실패했기 때문이다. 그럼에도 불구하고, Walsh는 설사 리버풀市가 속한 멀시사이드(Merseyside)州가 당초 기대했던 만큼의 투자를 유치하지는 못했지만 관광산업의 활성화에 따른 경제적 이득이 명백했다는 점을 인정했다.

Bianchini (1993)은 산업도시들에서의 문화적 재생 과정에 대해 보다 긍정적이다. 그는 리버풀, 글래스고, 버밍햄, 셰필드, 브래드포드, 뉴캐슬, 스완지, 로테르담, 빌바오와 함부르크 (Liverpool, Glasgow, Birmingham, Sheffield, Bradford, Newcastle, Swansea, Rotterdam, Bilbao, Hamburg) 등 문화적 재생전략을 통해 혜택을 받은 영국 북부의 산업도시들과 서유럽의 여러 도시를 언급했다. 이들 도시들의 대부분은 대형 문화프로젝트나 가든 페스티벌, 대형 행사나 수변공간 개발의 계획에 중심을 두었다.

< 카나리 워프 (Canary Wharf)의 사례 >

1980년대 영국 정부는 낙후되었던 부둣가 지역(London's Docklands)을 비즈니스 지구로 개발하였고, 이 신도시 지역을 카나리 워프라고 명명하였다. 이러한 부둣가 지역의 개발은 런던이 세계적인 금융의  중심지로 부상하는데 기여한 것으로 평가받고 있으며, 런던/영국의 부활의 상징으로도 보여지기도 한다. 하지만 Smith(2003)는 부둣가의 개발을 지역사회가 배제된 대표적인 사례로 들고 있다.

그에 따르면, 많은 이들에게 경제적인 관점에서, 런던의 부둣가 재생 계획은 영국의 다른 지역에서 이뤄진 재생 계획들과 유사하게 여겨졌다. 예를 들어 Wood (1986)은 런던부둣가를 다른 영국의 지역들이나 런던의 다른 지역과 유사한 석탄채굴, 조선, 제철 업의 역사를 지닌 곳으로 보았다. 1971년에서 1978년 사이 이 부둣가 지역에넌 53,000개의 제조업 일자리가 사라졌고 30,000개의 운송업 일자리가 사라졌다. 도시재생 과정은 경제적, 사회적으로 쇠퇴과정에 있던 이 지역을 건축적으로, 재정적으로 성공적인 곳으로 바꾸어놓았고, 이는 일자리 창출과 비즈니스 기회의 창출로 나타났다. Hall (1989:213)은 ‘부둣가 지역은 일종의 계획으로 이뤄진 도시 내 지역 재생의 승리이다.’라고 기술했다.

하지만 불행히도 지역사회의 관점에서 보면 런던 부둣가 개발은 매우 성공적이지 못한 것으로 여겨진다. 도시개발공사 (Urban Development Corporations :UDCs)는 공공공간을 사유화하는 명백한 경향성을 띈 것에 대해 강하게 비판받았고, 지역사회를 위해 공공공간을 제공하지 못하는 것에 대해서도 강하게 비판받았다. (Colenutt, 1991: Suddjic 1993; McGuigan, 1996) Coupland (1992:61) 은 부둣가 재생을 런던부둣가 개발 공사 (London Docklands Development Corporation:LDDC) 에 의해 지역사회가 광범위하게 무시된 사례로 보면서 지역사회로 혜택이 간 것은 많지 않았다고 주장했다. 그는 ‘커다란 유리와 대리석으로 이루어진 사무공간은 지역사회와 큰 연관성이 없었고, 10년 남짓의 짧은 시간안에 재생이 어떻게 지역사회에 재앙이 될수있는지를 오랫동안 대표하는 기념물이 되었다.’고 기술했다.

McLaren (1992)은 열린 녹지공간이 런던에 많지 않은 것에 한탄하면서 특히 열린 녹지 공간이 나머지 런던지역은 11%인 반면 부둣가는 6%밖에 없는 것으로 추정된다고 언급하였다. Punter(1992:82)는 부둣가가 사용할만한 도시공간이 거의 없고 공공공간의 제공이 부족하다고 비판하였다. Crilley (1993:153)도 같은 얘기를 반복하였다. ‘Canary Wharf(카나리 워프)는 런던 공공공간의 오랜 사회적 용도였던 야외활동과 정치적인 집회를 허용하지 않는 방향으로 설계되었다.’고 주장했다. 그는 카나리 워프에 만들어진 공공공간들은 아름답지 않은 현실과 공공서비스의 부족을 가리고 미화된 공간‘이라고 주장하였다.

불행히도, 부둣가는 민간 자산이 주도하고 둥지내몰림을 초래하여 일부 엘리트 그룹만이 혜택을 보고 지역사회의 소외계층은 배제되는 계획으로 널리 인식되어왔다. 부둣가 개발 이후에 런던의 다른 낙후된 지역을 대상으로 이뤄진 도시재생 전략들은 부둣가 개발을 교훈 삼은 것으로 보인다. 이들은 개발을 진행하면서 지역사회의 요구를 우선시하려고 시도하고 있다. 지역재생에 따른 ‘낙수효과’를 측정하는 것이 까다롭고, 특히 여러 가지 간접효과를 측정하는 것은 더욱 어렵지만, Colenutt(1991:34)는 부둣가 개발의 경우 이스트엔드(East End)의 거주자들은 ‘많아야 부스러기 정도’의 혜택뿐이 받지 못했다고 주장했다.

한편 미국의 디트로이트市와 같이 도시의 인구가 감소추세였거나 공실률이 증가하는 추세였던 경우에는 문화적 도시재생이 일어나더라도 둥지내몰림 현상이 일어나지 않거나 천천히 일어날 것이다. 뉴욕처럼 인구가 증가하는 추세이고, 공실률이 감소하여 부동산 가격이 상승하는 추세인 경우에는 문화적 도시재생이 이뤄지는 지역에 대한 수요가 증가하여 둥지 내몰림 현상 역시 급격하게 심화될 것이다.

Ann Markusen(2016)은 creative placemaking이 반드시 임대료의 급격한 상승이나 이로 인한 둥지내몰림 현상을 초래하는 것은 아니라고 주장한다. 그녀는 누가 주체인지가 매우 중요하며, 임대료에 대한 제한(Rent control), 토지에 대한 신탁(Land trust), 지역사회 기여 협약(Community benefit agreements), 특수한 형태의 세제(special forms of taxation), 비영리단체가 공간을 소유하고 관리하는(nonprofit ownership and management) 것과 같은 수단이 이러한 과정을 다르게 만들어준다고 강조한다.

2) 획일화에 대한 우려

Hughes(1998)는 관광이 공간적으로 차별화하는 활동이면서도 어떻게 문화의 획일화를 초래하는지를 묘사하면서, 다른 한편으로는 관광이 공간을 다시 보고(re-vision) 다시 상상(re-imagine)할 수 있도록 도와준다는 점을 아래와 같이 설명한다.

“관광은... 관광객들을 끌어들이고 시장을 차지하기 위한 끊임없는 노력의 일환으로 공간을 차별화하고자 한다. 전 세계적으로 문화가 동질화되는 현상에 직면하면서, 지역의 관광진흥공사들은 시장에서 매력적인 관광목적지로 마케팅하기 위해 그들 지역의 공간적 차별성과 문화적 특수성을 강조하기 위해 노력한다. (Hughes, 1998:30)"

도시 재생의 과정도 이와 유사한 부분이 있다. 다양한 관광 목적지들은 자신들을 재위치 시키기거나 관광객들로부터 주목을 사기 위해 자신들의 정체성을 활발하게 재구성하고 있다. 하지만 Walsh(1992)가 우려했던 수변공간개발의 투박한 표준화나 공공 공간의 문화재화는 근거가 없는 것이 아니다. 여러 도심들은, 특히 영국에서, 좋게 보면 획일화 되어있고 나쁘게 보면 영혼이 없다. 비록 과거 산업도시가 이러한 유사한 경로의 투자를 제외하고는 다른 선택지가 없다는 것이 명확하지만 특징없는 유통 개발이 아닌, 혁신적인 새로운 프로젝트, 이니시에이티브와 명소 개발로 연계되는 것은 가능하다.

최근 점점 더 많은 관광객들이 쇼핑몰/테마파크/레저 복합시설과 같은 고립된 거품 (enclavic bubbles)이 제공하는 ‘초현실적인’ 경험의 재미에 몰리고 있는 것은 명확하다. 이런 공간의 조성은 포스트모던 도시계획에서 두드러지는 특징으로 보이고 도시재생의 핵심적인 부분으로 보인다. Edensor(2001)는 관광객을 위한 공간이 어떻게 점점 테마가 부여되는지를 묘사하면서 특히 런던市의 레체스터 광장과 피카디리 서커스(Leicester Square/Piccadilly Circus)를 예로 들었다. 그는 이 지역의 락 서커스, 세가월드, 플래닛 할리우드와 패션 카페(Rock Circus, Sega World, Planet Hollywood, Fashion Cafe)와 같이 매일의 일상과 특이함이 섞어있는 공간의 예를 들었다.

도시재생은 또한 개선사업을 통해 공간을 ‘미화’하는데 도움을 준다. 이는 건축의 방식을 이용한 ‘겉면 보수(face-lifts)’이거나 공공미술의 디자인이거나 예전에 공업공간이었던 곳을 전환하고 아름답게 만드는 방식으로 나타난다. 하지만 Hughes (1998)이 제안하기를 해당 공간이 원래 중요하게 가지고 있던 문화재적 의미가 퇴색되지 않도록 재생과정에서 주의를 기울여야한다고 하고 있다. Middleton (1987)은 도시 재생된 도시들이 환경을 정리하고 지나치게 깔끔하고 정돈된 형태로 정리되는 것에 대해 비판했고 Bianchini (2000:5)는 문화개발은 반드시 주변의 지역과 여러 가지 요소를 감안한 통합적인 개발이 되어야한다고 주장했다.

관광개발과 도시재생과정의 공통점은 둘 다 옛 공간을 재창조함으로써 변환한다는 것이다. 관광의 라이프사이클 모델은 종종 오래된 관광목적지는 사라지지 않고 되살아난다는 것을 종종 보여준다. 환경파괴와 자연자원의 파괴는 되돌리기가 어려운 경우가 많지만 문화는 상대적으로 복원력이 크고 그래서 변화에서도 견딜 가능성이 크다. 문화는 사라지지 않으며 진화할 뿐이다. 세계화의 물결 속에서도 많은 관광목적지들은 지역성과 지역문화를 대표하고 표현할 혁신적이고 창조적인 방법을 찾고 있으며, 이는 그 지역 각각의 고유성과 정체성을 상기시켜주는 역할을 한다.

관광객 목적지로 자리 매김하고자 할 때, 타겟층 취향에 맞춰서 지역의 관광자원을 개발할 수도 있고, 지역의 자원을 잘 개발한 다음에 개발된 자원을 좋아할 만한 취향의 관광객에게 소구하는 방법이 있을 것이다. 어느 것이 더 효과적인 지는 각각의 사례에 따라 다르겠으나, 문화주도형 도시재생은 후자에 가깝다는 점에서 그 장점과 한계가 모두 나타난다. 장점은 지역의 역사성, 역사, 전통 등을 발전적으로 계승할 수 있다는 것이나, 한계는 그것이 관광객에게 통하지 않았을 때는 효과가 나타나기 어렵다는 것이다.

관광객의 유입이 지역사회 고유의 색깔을 변질 시키고 나아가 지역민을 내쫓는 다는 지적은 일견 타당하다. 하지만 그런 사례들이 많다고 해서 반드시 그런 인과관계가 이뤄져야한다는 것은 아니다. 적절한 정책적 개입이 있다면, 지역민들이 혜택을 보는 것도 가능할 것이다. Worpole (1992:99)은 다음과 같이 주장했다.

‘경제개발과 접목한 관광 전략은 일자리 창출 뿐만 아니라 지역 주민과 방문객의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 잠재성을 가지고 있다. 모든 관광 전략은 해당 지역의 자기 이미지에 대한 질문에서부터 시작하는데, 이는 방문객 뿐만 아니라 지역 주민이 지역에 대해 가지고 있는 관심사를 보여주는 지표이다.‘

(As with economic development, tourism strategies have the potential not only to create jobs, but also to enhance the quality of life for a town's residents as well as its visitors. All tourism strategies start with the question of self-image, and that is as much an indicator of local concern to residents as to visitors.)

Ⅵ. 결론

세계의 관광 트렌드는 유명 관광지 위주・단체관광 중심에서 독특한 관광지, 개별관광 중심으로 변화하고 있다. 이런 트렌드에 맞춰 문화관광(cultural tourism)이 부상하였는데, 세계 각국의 도시들은 각 도시만의 문화적인 독특함을 내세워 내외국인 관광객을 유치하기 위한 노력을 경주하고 있다.

한편, 주력 산업의 쇠퇴로 도시 전체가 쇠퇴의 길을 맞게 된 많은 북미와 유럽의 도시들을 중심으로 문화주도의 도시재생의 움직임이 부상했는데, 스페인의 빌바오시(Bilbao)와 같이 도시재생이 성공적으로 이루어져 관광객 유치로 지역경제 활성화에 성공한 사례들이 등장하기 시작하면서 아시아를 비롯한 전 세계의 도시들은 문화주도의 도시재생 전략을 채택하기 시작했다.

이 연구는 먼저 문화주도형 도시재생이 가장 먼저 등장했던 미국과 서유럽을 중심으로 문화주도형 도시재생의 등장배경을 살펴보았다. 미국의 문화주도형 도시재생은, 대공황부터 이어진 교외화로 인한 도심 공백・연방정부의 지역예술 지원・전면철거 방식의 도시재개발에 대한 비판적 접근 등을 바탕으로 피츠버그・볼티모어 등 일부 도시에서 추진되다가 Florida의 창조계급 논의가 힘을 얻으면서 널리 확산되기 시작했다. 유럽의 경우 전후 도시 복구·재건, 68이후의 풀뿌리 사회운동, 서유럽 경제 속에서의 제조업 쇠퇴가 축적되는 가운데 피츠버그, 볼티모어 등의 사례가 알려지면서 도시계획 속에서 문화계획의 역할이 커졌다.

그 다음 장에서는 문화주도형 도시재생의 유형을 △ 아케이드/상점가/축제몰 △ 계절 이벤트와 회의시설 △ 공원 △ 기존자산의 적응적 재활용 △ 문화지구와 예술인 마을 △ 박물관과 공연시설로 나누어 미국과 유럽의 사례를 중심으로 살펴보았다. 대부분의 유형/사례들은 도시정부 차원에서 주도적으로 진행한 경우였는데, 도시재생을 통해 이미지를 제고하여 관광객과 창조산업에 종사하는 노동자를 유치함으로써 궁극적으로는 쇠퇴한 도시에 활력을 불어넣고 지역경제를 활성하기 하기 위한 목적인 경우가 많았다. 해당 시설/이벤트/공간에 국한된 계획이 아닌 도시 전체에 대한 중장기 도시계획의 큰 그림 속에서 도시재생이 이루어졌을 때 성공적인 결과를 가져오는 경우가 많았다.

4장에서는 유형별로 다루었던 사례들 중 영국 리버풀市의 2008 유럽문화도시 개최 사례와 뉴욕시의 하이라인 공원 및 브루클린 다리 공원 사례를 보다 심층적으로 분석했다. 부정적 이미지가 많았던 영국 리버풀市는 2008년 유럽문화도시를 개최하여 10만명의 관광객을 유치하고 도시의 이미지를 긍정적으로 바꾸는 효과를 가져왔다. 2008년의 이벤트는 리버풀시가 추진하고 있던 도시재생의 촉매제 역할을 했는데 성공의 주요 요인으로는 △ 도시재생 프로그램과의 연계 △ 장기적인 시각에서의 문화계획 △ 민관협력을 들 수 있다. 또한 2008 유럽문화도시의 성과로 관광객의 유치 외에도 도시의 이미지 제고 및 시민들의 자긍심 고취 등도 언급된다.

뉴욕市의 하이라인 공원과 브루클린 다리 공원은 개발이 완료되어 유휴지가 없는 뉴욕市에서 기존시설 재생을 통해 공공공간을 추가로 확보하여 지역주민이 함께 활용할 수 있는 공간을 조성하고 관광객 유치에도 성공한 사례이다. 이들 두 가지 사례는 △ 도시 내 공업의 쇠퇴로 용도가 사라진 산업기반시설을 전면철거하거나 재개발하는 대신 원래의 구조를 최대한 살려 공공공간으로 전환한 점 △ 민간에서 먼저 공원화에 대한 의제를 제시한 점 △ 조성비용은 정부에서 대고, 프로그램 운영 및 재원조달은 정부의 별도 지원 없이 스스로 조달하는 구조였다는 점 △ 인근지역의 용도를 주거지역으로 변경하거나 용적률을 높이는 등 도시계획 변경으로 반대자 설득 등의 공통점을 가지고 있다. 다만, 하이라인 공원은 공원화를 주도하는 2명을 중심으로 리더십이 형성되었으나 브루클린 다리 공원은 인근지역 주민으로 구성된 협의체/뉴욕시/브루클린 구청 등 여러 기관들이 복합적으로 리더역할을 했다는 점, 두 공원 모두 공원조성계획 수립시 지역사회의 의견을 모았으나 브루클린 다리 공원이 주민들의 참여가 보다 심도있게 가능했다는 점, 하이라인은 운영수익과 후원을 통해 연간 운영재원을 조달했다면 브루클린 다리 공원은 지방세수의 일부를 브루클린 다리공원 운영비용으로 지출하는 구조를 만들었다는 점 등이 다르다고 볼 수 있다.

마지막장에서는 도새재생과 문화관광(Cultural Tourism)의 관계를 살펴보았다. 도시재생에 있어 문화관광은 관광객 유치를 통해 외부수요를 끌어들이는 시발점으로 중요한 의미를 가진다. 문화관광에 있어 도시재생은 점차 다양해지는 관광객의 수요를 충족시킬 수 있다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 바로 이런 점 때문에 세계의 많은 도시들은 외래관광객을 유치하기 위해 문화주도형 도시재생을 주목하는 것일 것이다.

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