미국 연방행정절차법(APA)상 입법예고 제도 연구

법제처 행정주사

신연주

목차

1. 미국의 입법예고 절차	1쪽
1) 입법예고 법적 근거	1쪽
2) 입법예고의 주체	1쪽
3) 입법예고 대상	8쪽
2. 미국 입법예고 방식	8쪽
1) 입법예고 실시	8쪽
2) 입법예고 방법	11쪽
3) 입법예고 시 의견 제출 및 행정기관의 검토	15쪽
4) 예시: FCC (Federal Communications Commission)의 입법예고	19쪽
5) 입법예고 인터넷 사이트	20쪽
3. 미국의 유사 입법예고 제도	28쪽
4. 미국 재입법예고 제도	30쪽
5. 미국 입법예고 생략 및 단축 실태	32쪽
6. 미국의 입법예고 생략 기준	35쪽
1) 입법예고 생략 결정 권한 및 사법부의 권한	35쪽
2) 입법예고 생략에 대한 미국 사법부의 검토 기준(review standard)	36쪽
3) 부적법한 입법예고 생략으로 입법된 규칙의 효력에 대한 미국 사법부의 판단	40쪽
4) 미국 사법부가 판단한 유형별 입법예고 생략 사유	46쪽
(1) 긴급한 상황 (Emergencies)	46쪽
(2) 의회의 의도 (Congressional Intent)	56쪽
(3) 예고를 함으로써 법령 제·개정의 목적이 달성될 수 없는 경우 (contexts where prior notice would subvert the underlying statutory scheme)	61쪽
7. 미국 입법예고 절차 축소 사례	63쪽
8. 미국의 신속한 입법을 위한 유연한 입법예고 제도 운영	92쪽

1. 미국의 입법예고 절차

1) 입법예고 법적 근거

○ 연방「행정절차법」 The Administrative Procedure Act (APA) 553 (또는 U.S. Code 553)

○ Executive Order 12866 of September 30, 1993

○ Executive Order 13563 of January 18, 2011

2) 입법예고의 주체

○ APA 551(A)상의 행정기관(“agency”)으로 연방정부기관을 뜻한다.

U.S.C. 551

(1) “agency” means each authority of the Government of the United States, whether or not it is within or subject to review by another agency, but does not include—

(A) the Congress;

(B) the courts of the United States;

(C) the governments of the territories or possessions of the United States;

(D) the government of the District of Columbia

3) 입법예고 대상

○ 행정기관이 규제 성격을 띠는 상위법(regulatory statues)을 집행하기 위하여 대체로 입법예고 절차를 거쳐 규칙(rule)을 제·개정·페지(“formulating, amending, or repealing”)하는 방법을 활용하는데,

- 입법예고 절차를 보통 Notice and Comment라고 하며, 입법예고 절차를 거쳐 규칙을 입법하는 방법을 notice-and-comment rulemaking, informal rulemaking, 또는 notice of proposed rulemaking (NPRM)이라고 한다.

- 한편, formal rulemaking 절차는 APA 553(c)에 따라 입법예고를 거지치 않으며 “on record”방식을 채택하고 있다는 점이 informal rulemaking와 다른 점이며(APA 556, 557), formal rulemaking 방식으로 rule이 제·개정 되는 경우는 매우 드물다.

APA 553

(c) ... When rules are required by statute to be made on the record after opportunity for an agency hearing, sections 556 and 557 of this title apply instead of this subsection.

○ 미국에서 입법예고 절차(Notice and Comment) 대상이 되는 규칙(“rule”)의 정의는 APA 551에 있으며,

- 보통 의회(Congress)가 법으로 위임한 사항을 정하거나 집행에 필요한 사항을 정하기 위해 행정기관(agency)이 입법한다는 절차상의 공통점에서 우리나라의 하위 법령(법규명령 및 행정규칙)과 같은 개념으로 볼 수 있다. 한편, Statutes 또는 Laws도 동일한 개념으로 우리나라의 법과 같은 개념이다.

APA 551

“rule” means the whole or a part of an agency statement of general or particular applicability and future effect designed to implement, interpret, or prescribe law or policy or describing the organization, procedure, or practice requirements of an agency

and includes the approval or prescription for the future of rates, wages, corporate or financial structures or reorganizations thereof, prices, facilities, appliances, services or allowances therefor or of valuations, costs, or accounting, or practices bearing on any of the foregoing.

○ 빌 클린턴 대통령의 행정명령 12866(Executive Order 12866 of September 30, 1993)상의 규칙(rule)은 규제(regulation)와 같은 의미로 쓰였으며, 다음의 경우는 포함하지 않는다.

- APA 556 및 557에 따라 formal rulemaking 방식으로 입법된 규칙

- 군사 및 외교 기능에 관련된 규칙(조달에 관련된 규제 및 국방과 관련 없는 수·출입 관련 규제는 제외)

- 행정기관의 조직, 행정관리, 인사에 관한 규칙

- OIRA에 의해 규제로 판단되지 않은 규칙

Executive Order 12866 of September 30, 1993

Sec. 3.

(d)“Regulation” or “rule” means an agency statement of general applicability and future effect, which the agency intends to have the force and effect of law, that is designed to implement, interpret, or prescribe law or policy or to describe the procedure or practice requirements of an agency. It does not, however, include

(1) Regulations or rules issued in accordance with the formal rulemkaing provisions of 5 U.S.C. 556, 557;

(2) Regulations or rules that pertain to a military or foreign affairs function of the United States, other than procurement regulations and regulations involving the import or export of non-defense articles and services;

(3) Regulations or rules that are limited to agency organization, management, or personnel matters; or

(4) Any other category of regulations exempted by the Administrator of OIRA.

○ APA 553(a)에 따르면, 1) 군사 및 외교 기능에 관련되었거나 2) 행정기관의 관리, 인사 또는 국유재산, 대출, 보조금, 수당, 국가계약에 해당하는 내용의 경우, APA 553의 내용이 적용되지 않는데,

- APA 553에 입법예고 절차가 규정되어 있으므로, 위의 경우에는 입법예고를 하지 않아도 된다.

APA 553(a)

(a) This section applies, according to the provisions thereof, except to the extent that there is involved—

(1) a military or foreign affairs function of the United States; or

(2) a matter relating to agency management or personnel or to public property, loans, grants, benefits, or contracts.

- 하지만, Elimination of Certain Exemptions from the APA Rulemaking Requirements, ADMIN. CONF. OF THE U.S. RECOMMENDATION NO. 69-8, 1 C.F.R. s 305.69-8 (1969)에 따르면,

· APA 553(a) 특정한 분야는 입법예고 등 생략 가능하지만 무조건적으로 입법예고를 생략하라는 의미가 아니라, 행정기관에게 입법예고 실시 여부에 대한 재량을 준 것으로 보아야 한다. 따라서 행정기관이 위와 관련된 사항이라도 입법예고하여 국민의 의견을 수렴하여 정책을 수립하는 것이 공공의 이익에 적절하다고 여기면 입법예고를 할 수 있다.

· 하지만 실무상으로는 위와 관련된 사항은 입법예고가 생략되는 경우가 많다. 이에 대해서 정부가 위와 관련된 정책을 통해 사회, 경제, 환경 문제를 조정하고 있으며, 이에 따라 국민들의 일상생활에 미치는 영향이 점점 커지고 있어 입법예고를 통한 국민들의 참여가 필요하다는 주장이 제기되고 있다.

· 예를 들면, 1995년 국회에 의해서 폐지된 Administrative Conference of the United States (ACUS)는 위와 관련된 사항은 비록 행정 내부 작용이기는 하지만 그 영향이 정부 내부에만 미치는 것이 아니고 그 영향이 크다고 할 수 있기 때문에 입법예고를 생략할 수 있도록 한 것은 부적절하다고 보았다.

APA 553

(b) General notice of proposed rule making shall be published in the Federal Register, unless persons subject thereto are named and either personally served or otherwise have actual notice thereof in accordance with law. The notice shall include—

(3) either the terms or substance of the proposed rule or a description of the subjects and issues involved.

Except when notice or hearing is required by statute, this subsection does not apply—

(A) to interpretative rules, general statements of policy, or rules of agency organization, procedure, or practice; or

○ APA 553(b)(3)(A)에 따르면, 1) interpretative rules, 2) 선언적인 성격의 조문, 3) 행정기관의 조직, 절차, practice와 같이 국민을 규제하지 않는 내용의 경우 생략 가능하다.

- interpretative rules(행정기관의 가이드라인, 매뉴얼, 메모란덤 등의 형식으로 발행되는 규제와 관련된 해석), 정책에 대한 일반적이고 선언적인 조문을 비입법적 규칙(nonlegislative rules)이라고 하는데,  국민의 행위를 규제하지 않는다는 특성상 입법예고 생략이 가능하다. 국민의 행위를 규제하는 특성을 지닌 규칙을 입법적 규칙(legislative rules 또는 substantive rules)이라고 한다.

https://adlaw.jotwell.com/the-dilemma-of-nonlegislative-rules/

- interpretative rules은 대체로 국민의 권리·의무에 관한 구속력(force and effect of law)이 없는 것으로 보고 있으나,

· 법령보충적인 성격을 띠는 interpretative rules가 있을 수 있는 것에 주목하여 interpretative rules라고 하더라도 중대한 실질적 변화를 가져오는 개정의 경우,

· 연방 행정기관(federal agency)은 입법예고를 하여야 한다고 컬럼비아 특별구 항소법원(The United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit, 간단히는 the D.C. Circuit)에서 판단한 바 있다. 이를 Paralyzed Veterans doctrine라고 한다.

- 그러나 2015년 대법원이 이를 뒤집는 판결을 내놓았다(Perez v. Mortgage Bankers Association). 이 판결에 따르면,

· APA 조문상 interpretative law는 입법예고 절차가 적용되지 않기 때문에 이로써도 충분히 Paralyzed Veterans doctrine을 뒤집을 수 있으며,

· 컬럼비아 특별구 항소법원에 따르면, APA 상의 “하위법령 입법(제정, 개정, 폐지) rule making”은 개정하거나 폐지하는 것을 포함하는데 interpretative rule은 개정하여 기존의 하위법령의 행정기관의 해석을 바꾸는 것은 개정에 포함되기 때문에 rule making으로 볼 수 있어 입법예고를 해야 한다고 하였으나,

· APA의 문구를 살펴보면, 하위법령 개정이나 폐지 시 제정했을 때와 같은 방식의 절차를 거쳐야 한다는 것이다.

- 선언적인 성격의 조문의 경우, 입법예고를 생략할 수 있지만, 선언적 내용이라고 하더라도 이를 실질적인 조문과 구별하는 데 어려움이 있을 수 있다. (Interpretive Rules of General Applicability and Statements of General Policy, ADMIN. CONF. OF THE U.S. RECOMMENDATION NO. 76-5, 1 C.F.R. s 305.76-5, 41 FR 56769 (Dec. 30, 1976))

- 또한, 입법적 규칙(legislative rule)과 비입법적 규칙(nonlegislative rule)을 구별하는 것은 까다로운 문제로서 연방대법원도 이를 구별하는 결정적인 기준을 제시하고 있지는 못하고 있다. (미국법상 규칙의 제정권한과 구별기준, 송종원, 2012)

- 하지만, 컬럼비아 특별구 항소법원 판례(Electronic Privacy Information Center v. U.S. Department of Homeland Security, 653 F.3d 1, 5-7 (D.C. Cir. 2011))에서는 세 가지 기준을 제시하고 있다.

1) 국민이나 행정기관의 권리나 이익을 바꾸는 경우 (“alter[s] the rights or interests of parties,”)

2) 실질적인 변경을 가져오는 경우 (“substantive change”)

3) 현재 구속력이 있는 경우 (“present binding effect”)

○ 우리나라와 비교

- 우리나라에서의 「행정절차법」상 입법예고의 대상은 1) 정부에서 국회에 제출하는 법률, 2) 대통령령, 3) 총리령, 4) 부령으로,

· 미국에서는 정부에서 법률 제출 권한이 없기 때문에,

- 우리나라에서 미국의 interpretative rules와 상응하는 것으로는 행정규칙이 있다. 우리나라에서는 국민의 권리·의무와 관련되어 구속력 있는 내용은 법령으로 정하고 있으며, 간혹 구속력 있는 내용을 행정규칙(고시, 훈령, 예규, 지침)으로 정하기도 하지만(이 경우, 법령보충적 행정규칙이라고 함), 대체로 행정규칙은 단순히 각 기관의 내부를 규율하는 내용을 정한다.

- 우리나라의 행정규칙의 경우, 제·개정 시 「행정절차법」 제46조에 따라 실무상으로는 행정예고를 20일간 하고 있어, 미국의 interpretative rules가 입법예고를 하지 않는 것과 구분된다.

2. 미국 입법예고 방식

1) 입법예고 실시

○ APA에 따르면 규칙(rules)를 제·개정하기 위해 거쳐야 하는 절차를 규정하고 있는데, 입법예고(Notice and Comment) 절차도 포함되어 있다.

- 그러나 타당한 이유에 따른 예외(“good cause” exception) 경우에 해당되는 경우, 입법예고 절차를 생략할 수도 있다.

○ APA 553(b)(3)(B) 에 따르면,

- “행정기관이 입법예고 절차를 따르는 것이 실용적이지 아니하거나(impractical), 필요하지 아니하거나(unnecessary), 공공의 이익에 반한다는(contrary to public interest) 특별한 사유를 발견하였을 때 이를 거치지 아니할 수 있다.”

APA 553

(b) General notice of proposed rule making shall be published in the Federal Register, unless persons subject thereto are named and either personally served or otherwise have actual notice thereof in accordance with law. The notice shall include

(3) either the terms or substance of the proposed rule or a description of the subjects and issues involved.

Except when notice or hearing is required by statute, this subsection does not apply—

(B) when the agency for good cause finds (and incorporates the finding and a brief statement of reasons therefor in the rules issued) that notice and public procedure thereon are impracticable, unnecessary, or contrary to the public interest.

- 입법예고 생략 사유에 해당하는지에 대해서는 각 행정기관이 판단한다.

○ 특별한 사유(“good cause”) 에 대해서는 APA 553(d)에서도 언급되고 있는 바,

- 이에 따르면 특별한 사유(“good cause”)가 있는 경우, 시행유예기간을 30일 이상 두도록 하는 의무를 면제한다.

- 컬럼비아 특별구 항소법원은 입법예고에 대한 의의를 국민들의 참여(public participation)에 두는 반면, 시행유예기간을 30일 이상 두도록 한 것은 국민들이 새로운 법령에 대한 준비기간을 갖도록 하기 위한 것에 목적이 있다고 보고, 입법예고를 생략할 수 있는 특별한 사유와 시행일을 공포일로부터 30일 전에 할 수 있도록 한 특별한 사유를 다르게 보았다.

Omnipoint Corp. v. F.C.C., 78 F.3d 620, 630 (D.C. Cir. 1996)(quoting United States v. Gavrilovic, 551 F.2d 1099, 1105 (8th Cir. 1977)). See Black v. Pritzker, No. CV 14-782 (CKK), 2015 WL 4747409, at *12 (D.D.C. Aug. 10, 2015).

- 한편, 입법예고 생략의 특별한 사유는 시행유예기간 30일 면제에 대한 사유로 직결된다고 본 판례도 있다.

Am. Fed’n of Gov’t Emp., AFL-CIO v. Block, 655 F.2d 1153, 1156 (D.C. Cir. 1981); U.S. Steel Corp. v. E.P.A., 605 F.2d 283, 289-90 (7th Cir. 1979).

○ 우리나라와 비교

- 미국의 경우, 입법예고를 하는 행정기관에서 직접 입법예고 생략을 결정하지만, 우리나라의 경우, 「법제업무 운영규정」 제14조제2항에 따라 입법예고를 생략하거나 입법예고 기간을 단축하려는 경우 법제처장과 협의하여야 한다.

· 따라서 미국의 경우 입법예고 생략 사유 해석에 대한 각 행정기관의 재량이 크다고 볼 수 있다. 이러한 재량에 대해서는 법원에서 타당성 유무를 판단하고 있다.

「행정절차법」

제41조(행정상 입법예고) ① 법령등을 제정·개정 또는 폐지(이하 "입법"이라 한다)하려는 경우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.

1. 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우

2. 상위 법령등의 단순한 집행을 위한 경우

3. 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우

4. 단순한 표현·자구를 변경하는 경우 등 입법내용의 성질상 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우

5. 예고함이 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있는 경우

② 삭제

③ 법제처장은 입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우에 입법예고를 하는 것이 적당하다고 판단할 때에는 해당 행정청에 입법예고를 권고하거나 직접 예고할 수 있다.

④ 입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.

⑤ 입법예고의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

「법제업무 운영규정」 [대통령령 제28521호]

제14조(법령안 입법예고) ① 법령안 주관기관의 장은 법령을 제정·개정 또는 폐지하려면 입법예고를 하여야 하며, 부처에 소속된 기관의 장은 그 소속 부처의 장의 승인을 받아 입법예고를 하여야 한다.

② 법령안 주관기관의 장은 「행정절차법」 제41조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 조 제4항 단서에 따라 입법예고를 생략하려고 하거나 특별한 사정이 있어 입법예고기간을 같은 법 제43조에서 정한 법령의 최단 입법예고기간 미만으로 줄이려는 경우에는 법제처장과 협의하여야 한다.

③ 생략

2) 입법예고 방법

○ APA 553(b)에 따르면, 이해관계자 이름이 특정하여 직접 알리거나 법에 따라 실질적으로 알게 되었을 경우를 제외하고는

- 입법예고는 Federal Register (https://www.federalregister.gov/)를 통해서 이루어져야 한다.

APA 553

(b) General notice of proposed rule making shall be published in the Federal Register, unless persons subject thereto are named and either personally served or otherwise have actual notice thereof in accordance with law.

○ APA 553(b)에 따르면, 입법예고 시 다음과 같은 사항을 포함하여야 한다.

(1) 법령 제·개정(Public rule making proceedings)의 시간, 장소, 성격

(2) 입법예고하고자 하는 법령의 법적 근거(legal authority)

(3) 입법예고하고자 하는 법령의 주요 용어 및 요지, 또는 관련 대상 및 문제에 대한 설명

○ 오바마 대통령의 행정명령 13563 (Executive Order 13563 of January 18, 2011)에 따르면

- 규칙을 제·개정 및 폐지 시 국민들의 참여의 중요성에 대해서 강조하고 있으며,

- 입법예고 시 행정기관은 온라인(regulations.gov)을 통해 입법과 관련된 문서들(“rulemaking docket”)을 쉽게 검색할 수 있고 다운로드할 수 있는 공개된 형태로 적시에 제공하도록 하고 있으며,

- 입법과 관련된 문서에는 과학적·기술적 사실(“scientific and technical findings”)에 대한 것들도 포함하며, 입법예고 시 행정기관은 국민들이 이러한 문서들에 대해서 의견을 제출할 수 있는 기회를 제공해야 한다.

- 이러한 공개는 법에서 허용하는 범위 내에서(“to the extent feasible and permitted by law”) 이루어져야 한다.

· 예를 들어, 다른 법에 의해서 비공개로 되어 있는 문서까지 입법예고 시 공개하라는 의미가 아니다.

Executive Order 13563 of January 18, 2011

Sec. 2. Public participation. (a) Regulations shall be adopted through a process that involves public participation. To that end,  regulations shall be based, to the extent feasible and consistent with law, on the open exchange of information and perspectives of State, local, and tribal officials, experts in relevant disciplines, affected stakeholders in the private sector, and the public as a whole.

(b) To promote that open exchange, each agency, consistent with Executive Order 12866 and other applicable legal requirements, shall endeavor to provide the public with an opportunity to participate in the regulatory process. To the extent feasible and permitted by law, each agency shall afford the public a meaningful opportunity to comment through the Internet on any proposed regulation, with a comment period that should generally be at least 60 days. To the extent feasible and permitted by law, each agency shall also provide, for both proposed and final rules, timely online access to the rulemaking docket on regulations.gov, including relevant scientific and technical findings, in an open format that can be easily searched and downloaded. For proposed rules, such access shall include, to the extent feasible and permitted by law, an opportunity for public comment on all pertinent parts of the rulemaking docket, including relevant scientific and technical findings.

○ 입법예고 기간

- (Executive Order 13563 of January 18, 2011)에 따르면, 최소 60일 이상 하도록 하고 있으나,

- The Office of the Federal Register에서 내놓은 가이드라인에 따르면, 보통 30일에서 60일간 입법예고를 하고 있으며 복잡한 규칙의 경우 180일 이상을 하기도 하며, 30일 보다 짧은 기간 동안 입법예고를 하기도 한다.

“In general, agencies will specify a comment period ranging from 30 to 60 days in the ”Dates“ section of the Federal Register document, but the time period can vary. For complex rulemaking, agencies may provide for longer time periods, such as 180 days or more. Agencies may also use shorter comment periods when that can be justified.”

APA 553

(d) The required publication or service of a substantive rule shall be made not less than 30 days before its effective date, except—

(1) a substantive rule which grants or recognizes an exemption or relieves a restriction;

(2) interpretative rules and statements of policy; or

(3) as otherwise provided by the agency for good cause found and published with the rule.

○ 우리나라와 비교

- 우리나라 입법예고가 관보와 통합입법예고센터를 통해서 이루어지도록 대통령령인 「법제업무 운영규정」에 규정되어 있으나, 미국에서는 법에 규정되어 있는 점, 우리나라는 이해관계자가 특정되어 알려졌을 경우에는 일반적인 입법예고 절차를 거치지 않을 수 있다고 규정하고 있지 않다는 점이 다르다.

· 법제처 실무상, 「행정절차법」 제41조의 입법예고 생략 사유를 엄격하게 해석하여 적용하고 있으며, 이해관계자가 특정되어 이미 협의가 완료되었다는 사유만으로는 입법예고 생략 사유로 인정하고 있지 않으나, 미국은 이해관계자 이름이 특정되어 직접 알리거나, 법에 의해서 실질적으로 알게 되었을 때는 따로 입법예고를 하지 않아도 되는 것으로 보인다.

· 하지만 「법제업무 운영규정」 제14조제2항에 따르면 특별한 사정이 있는 경우 입법예고기간을 단축할 수 있으며, 입법예고기간 단축 협의 시, 많은 부처에서 이해관계자가 특정되며 이미 협의가 완료되었다는 사유를 내세워 협의를 요구하는 경우가 빈번하기 때문에 미국과 같이 이러한 사유로 단축을 할 수 있을 것인지 고려해보는 것이 필요하다.

· 만일 이 경우에도 입법예고 생략이 가능하도록 한다면 1) 이해관계자의 범위를 어떻게 특정할 것인가의 문제, 2) 이해관계자에게 어떤 식으로 통지되었을 때 통지된 것으로 간주할 것인가의 문제가 발생할 것이다.

- 우리나라의 경우, 입법예고 시 「법제업무 운영규정」 제15조에 따라 법령안의 주요 내용 및 법령안 전문, 조문별 법령 제정·개정 이유서 및 입법 배경에 대한 참고·설명자료를 게재하도록 하고 있어, 입법예고하고자 하는 법령의 주요 용어 및 요지, 또는 관련 대상 및 문제에 대한 설명 및 과학적·기술적 사실을 포함하도록 하고 있는 미국의 경우와 유사하다.

3) 입법예고 시 의견 제출 및 행정기관의 검토

○ 입법예고 기간 내 의견 제출 시, APA 553(c)에 따라 서술의 형태로 제출하여야 한다.

- 다만, 구술의 형태로 의견을 제시할 수 있는 기회도 줄 수 있다.(“with or without opportunity for oral presentation”)

○ 행정기관은 의견에서 제시된 관련 문제를 검토한 후, 이를 규칙의 목적과 근거에 대한 축약된 문구(“a concise general statement of their basis and purpose”)에 반영하도록 해야 한다.

- 규칙의 목적과 근거에 대한 축약된 문구(“a concise general statement of their basis and purpose”)는 국민들에게 규칙의 목적과 기본적인 합리성에 대한 이해를 돕는다는 측면에서, 입법예고 동안 제출된 의견이 입법의 목적과 합리성을 반박할 수 없어야 할 정도로 검토하여 반영해야 한다는 것을 강조하고 있다.

Administrative Procedure Act: Legislative History, S. Doc. No. 248, at 225 (1946).“enable the public to obtain a general idea of the purpose of, and a statement of the basic justification for, the rules”

· 구체적으로는 규칙의 목적과 근거에 대한 축약된 문구(“a concise general statement of their basis and purpose”)는 ‘전문’(preamble)을 뜻하며,

· 전문은 입법 과정 동안 제출받은 의견에 제기된 문제에 대하여 어떻게 대응할 것인지에 대한 길잡이 역할을 한다고 보았다.

Administrative Procedure Act: Legislative History, S. Doc. No. 248, at 225 (1946). “to advise interested persons how the rule will be applied, to respond to questions raised by comments received during the rulemaking, and as a ‘legislative history’ that can be referred to in future applications of the rule,”

APA 553

(c) After notice required by this section, the agency shall give interested persons an opportunity to participate in the rule making through submission of written data, views, or arguments with or without opportunity for oral presentation. After consideration of the relevant matter presented, the agency shall incorporate in the rules adopted a concise general statement of their basis and purpose. (후략)

○ 입법예고 동안 제출된 의견(comment)에 대한 답변 기간은 보통 30일로 하고 있다.

○ 입법예고 동안 제출된 의견에 대하여 모두 답변해야 하는지에 대해서는 판례는 부정적으로 보고 있다.

- 오바마 대통령의 행정명령에 따라 규칙을 개정해야 했던 NIH가 입법예고 기간 동안 제출된 의견에 대하여 답변을 하지 않았다는 이유로 적법성을 따진 판례 Sherley v. Sebelius에 따르면,

776 F. Supp.2d 1 (D. D.C. 2011).

- 법원은 의견 제출의 목적은 개선을 위한 것으로 해당 규칙이 규정할 수 있는 범위 밖의 의견에 대해서는 답변할 필요가 없다고 보았다.

○ 판례는 제출된 의견에 대하여 답변해야 하는 행정기관의 의무에 대하여 쟁점과 관련된 중요한(material to issues) 의견으로 한정하였다.

Portland Cement Ass’n v. Ruckelshaus, 486 F.2d 375, 393-94 (D.C. Cir. 1973), cert. denied, 417 U.S. 921 (1974)

- 쟁점과 관련된 중요한 의견이란 “만일 사실이라면 수정이 필요한 의견”을 말한다.

“if true ... would require a change in [the] proposed rule.” Louisiana Federal Land Bank Ass’n, FCLA v. Farm Credit Administration, 336 F.3d 1075, 1080 (D.C. Cir. 2003).

○ 우리나라와 비교

- 우리나라의 경우, 「행정절차법」 제44조에 따라, 행정기관은 제출된 의견에 대하여 특별한 사유가 없으면 존중하여 처리하여야 하고, 의견제출자에게 의견의 처리결과를 통지하여야 한다.

· 「법제업무 운영규정」 제18조에는 이를 더 상세히 규정하고 있는데, 행정기관은 제출된 의견에 대하여 법령안에의 반영 여부를 결정하고, 그 처리 결과 및 처리 이유 등을 지체없이 의견제출자에게 통지하여야 한다.

- 한편, 2017년 「법제업무 운영규정」의 개정으로 입법예고 시 각 중앙부처의 홈페이지를 통해 법령안 전문이 공개되던 것이 통합입법예고시스템(인터넷 사이트)에 일괄적으로 법령안 등 관련 자료를 일괄적으로 공개하도록 하고, 국민들이 인터넷을 통해서 의견을 제출할 수 있도록 하였다.

「행정절차법」

제44조(의견제출 및 처리) ① 누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다.

② 행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다.

③ 행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다.

④ 행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다.

⑤ 제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다.

「법제업무 운영규정」

제18조(제출의견의 처리) ① 법령안 주관기관의 장은 입법예고 결과 제출된 의견(전자문서 또는 법제정보시스템을 활용하여 제출된 의견을 포함한다)을 검토하여 법령안에의 반영 여부를 결정하고, 그 처리 결과 및 처리 이유 등을 지체 없이 의견제출자에게 통지하여야 한다.

② 법령안 주관기관의 장은 입법예고 결과 제출된 의견 중 중요한 사항에 대해서는 그 처리 결과를 법률안 또는 대통령령안의 경우에는 국무회의 상정안에 첨부하고, 총리령안 또는 부령안의 경우에는 법제처장에게 제출하여야 한다.

- 그러나 근거나 이유 없이 단순히 찬성이나 반대 표시를 하는 경우에도 의견제출자에게 처리 결과 및 처리 이유 등을 통지하여야 하는지 실무상 논란의 여지가 있다.

· 행정기관에게 지나친 행정절차상의 부담을 주는 결과가 될 뿐만 아니라, 처리 결과 및 처리 이유를 적시하기에도 애매하기 때문이다.

- 입법예고 동안 제출된 의견에 대하여 모두 답변해야 하는 것이 원칙일 것이지만, 미국의 판례를 참고하여 모든 의견에 대하여 답변을 하기보다는 실질적인 답변을 요하는 경우에 답변을 하는 것이 중요하다고 할 수 있다.

· Sherley v. Sebelius에서 의견 제출의 목적은 개선을 위한 것으로 해당 규칙이 규정할 수 있는 범위 밖의 의견에 대해서는 답변할 필요가 없다고 본 바와 같이,

· 단순한 찬성이나 반대 의견 또는 입법예고된 법령의 범위를 벗어난 의견에 대해서는 실질적인 답변을 요하는 경우라고 보기 어려우므로, 답변 의무를 면제하는 방안에 대해서 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

- 또한 어떤 식으로 통지하는 것이 바람직한지도 문제가 있다. 법제처에서는 부처에게 서면 통지를 권고하고 있으나, 통합입법예고시스템의 도입으로 국민들이 인터넷으로 의견 제출이 가능하게 됨에 따라 통합입법예고시스템을 통해 제출된 의견의 경우 댓글 형식으로 답변을 하도록 부처에게 권고하고 있다.

·하지만 정부에서 하는 답변의 형식이 댓글의 형식이라는 것에 공식성 및 신뢰성에 대한 문제가 제기될 수 있다. 이러한 까닭에 부처에서는 제출된 의견 처리에 혼란을 느끼고 있는 것으로 보이며,

·미국의 경우에는 입법예고 사이트를 통해서 답변을 하고 있지 않은 것으로 보인다.

4) 예시: FCC (Federal Communications Commission)의 입법예고

○ 미국은 규칙 입법절차에 대한 세부적인 규정을 각 행정기관에서 정하고 있어, 법제처에서 대통령령, 총리령, 부령 등의 입법절차를 총괄하고 있는 것과 구분된다.

○ 각 행정기관이 어떠한 방식으로 입법예고를 하는지 알아보는 것이 필요하며, 미국의 여러 행정기관 중 FCC (Federal Communications Commission)의 홈페이지(https://www.fcc.gov/general/rulemaking-fcc)에 입법예고 실시 방법에 대하여 상세히 기술되어 있다.

○ FCC는 입법예고(Notice of Proposed Rulemaking, 간단히 NPRM) 외에도 다음 네 가지 절차를 활용하고 있다.

(1) Notice of Inquiry (NOI),

(2) Further Notice of Proposed Rulemaking (FNPRM),

(3) Report and Order (R&O),

(4) Memorandum Opinion and Order (MO&O)

○ NOI는 광범위한 주제(broad subject)에 대한 정보를 얻거나 특정한 쟁점에 대한 정책의 아이디어를 얻기 위해서 이루어지며, FCC 자체 필요성 또는 외부의 요청에 의해서 이루어진다.

○ FNPRM은 입법예고를 통해 제출된 의견에서 제기된 쟁점에 대하여 더 의견을 청취할 필요가 있을 때 이루어지며, 우리나라의 재입법예고와 유사하다.

○ R&O는 NPRM 또는 FNPRM을 통해 제출된 의견을 반영하여 수정이 이루어지거나 입법을 하지 않기로 결정할 수도 있는데,

- 이러한 변경 사항에 대하여 Federal Register 사이트에 공고하여 청원(petition)의 기회를 주며,

- 청원에 대한 검토 후 검토의견서(Memorandum Opinion and Order, 간단히 MO&O)를 작성하여 발행(issue)한다.

○ 우리나라와 비교

- 우리나라의 경우, 중요한 변경이 발생한 경우 「행정절차법」 제41조제4항에 따라 입법예고를 다시 하고 있으나, 입법을 하지 않기로 결정한 경우에는 따로 이를 공고하도록 강제하고 있지 있다.

- 하지만 이 경우에도 국민들의 새로운 정책에 대한 기대를 변경할 필요성이 있고, 입법예고된 법령안에 찬성하기 때문에 의견을 제출하지 않았던 사람들에게 의견 제출의 기회를 줄 필요성이 있으므로, 입법을 하지 않기로 결정한 경우 그 이유 등을 적시하여 지체없이 이에 대해서 공고함이 바람직할 것이다.

- 또한, 이러한 공고로 제출된 중대한 반대 의견에 대해서도 검토하여 의견서를 남겨놓는 것이 공공의 이익에 부합할 것이다.

- 개정하기로 입법예고하였던 법령의 일부를 현행과 같이 유지하기로 결정한 경우에는 재입법예고하도록 법제처가 권고하고 있다.

5) 입법예고 인터넷 사이트

○ 두 종류의 입법예고 사이트

- APA 553(b)에 따르면, 이해관계자 이름이 특정하여 직접 알리거나 법에 따라 실질적으로 알게 되었을 경우를 제외하고는 입법예고는 우리나라 관보와 유사한 Federal Register (https://www.federalregister.gov/)를 통해서 입법예고를 하도록 하였지만,

- 오바마 대통령의 행정명령 13563 (Executive Order 13563 of January 18, 2011)에 따르면, Regulations.gov(https://www.regulations.gov/)를 통해서 입법예고를 하여야 한다.

○ 입법예고 문서의 관리

- 각 입법예고는 하나의 Docket ID가 부여되는데, 입법예고 시 공개된 문서, 입법예고 기간 동안 제출된 국민들의 의견 등이 이 Docket ID하에 관리된다.

· 33 CFR 1.05-25(a)는 Coast Guard가 정의하고 있는 public docket에 관한 것인데,

· public docket은 1) 규칙 입법에 대한 청원 2) 규칙 입법예고에 대해서 생성되어 관리되며,

· public docket에는 1) 입법예고 시 공개된 문서, 2) 입법예고 기간 동안 제출된 국민들의 의견, 3) 공청회 등의 자료, 4) 규제 영향 평가, 5) 그 밖에 공개가능한 정보가 포함된다.

33 CFR 1.05-25 - Public docket.

§ 1.05-25 Public docket.

(a) A public docket is maintained electronically for each petition for rulemaking and each Coast Guard rulemaking project and notice published in the Federal Register. Each docket contains copies of every rulemaking document published for the project, public comments received, summaries of public meetings or hearings, regulatory assessments, and other publicly-available information.

· Docket ID는 각 행정기관마다 다른 방식으로 부여된다. 예를 들면, EPA의 Docket ID는 다음과 같이 다섯 부분으로 구성되어 있다.

(예시) EPA의 Docket ID

AGENCY-LOCATION-OFFICE-YEAR-DOCKET NUMBER

(행정기관명-본부 또는 지역본부 등의 구분-부서-연도-Docket을 구분할 수 있는 네 자리 숫자)

한편, Federal Aviation Administration (FAA)의 경우 Docket ID는 FAA-2017-0792와 같이 더욱 간단하게 구성되어 있다.

· 이는 국민들이 쉽게 관련된 자료를 찾아볼 수 있도록 하고, 추후에 관련 소송이 제기되었을 때 행정기관뿐만 아니라 국민이 주장의 근거로서 활용할 수 있도록 하기 위해서이다.

- 입법예고 기간 동안 제출된 국민들의 의견은 다른 사람들이 볼 수 있도록 공개되어 있고, 의견 제출 시 입력한 개인정보(이름, 주소 등)는 다른 사람들이 볼 수 없다. 단, 제출된 의견은 다른 사람이 볼 수 있기 때문에 제출된 의견에 포함된 개인정보는 다른 사람이 볼 수 있다.

· 의견을 제출하는 페이지에서는 1) 의견이 docket에 의해 관리될 것이라는 점 2) 제출된 의견에 포함된 개인정보는 다른 사람이 볼 수 있는 점에 대해서 다음과 같이 안내하고 있다.

You are filing a document into an official docket. Any personal information included in your comment text and/or uploaded attachment(s) may be publicly viewable on the web.

○ 입법예고 검색

- 키워드, 제목, 분야, 문서 고유번호(Document ID), 규제 고유번호(Regulation Identifier Number (RIN)), 의견 고유번호(Comment Tracking Number), 또는 Docket ID으로 검색할 수 있다.

· 분야는 다음과 같다.

Aerospace and Transportation	항공, 교통
Agriculture, Environment, and Public Lands	농축산, 환경, 공유지
Banking and Financial	은행, 금융
Commerce and International	무역, 국제
Defense, Law Enforcement, and Security	국방, 법무, 안보
Education, Labor, Presidential, and Government Services	교육, 고용, 정부 서비스
Energy, Natural Resources, and Utilities	에너지, 천연자원, 설비
Food Safety, Health, and Pharmaceutical	식품 안전, 보건, 의약품
Housing, Development, and Real Estate	주택, 개발, 부동산
Technology and Telecommunications	기술, 통신

- 입법예고 기간 시작일뿐만 아니라 만료일로도 검색이 가능하며,

· 첫페이지에는 입법예고 시작일(오늘, 3일 전, 7일 전, 15일 전, 30일 전, 90일 전)별로 구분하고,

· 입법예고 기간 만료일(오늘, 3일 후, 7일 후, 15일 후, 30일 후, 90일후)별로 구분하여, 의견 제출이 용이하도록 하였다.

- 이슈가 되는 입법예고안에 대해서 쉽게 찾아볼 수 있도록 첫 페이지에 “What’s Trending”섹션을 구성하였다.

○ 입법예고 사이트 만족도 조사

- 상시적으로 사이트 만족도 조사를 하고 있으며, 질문 구성은 아래와 같다.

usefulness of the service	서비스가 유용한지
convenience of the service	서비스가 편리한지
ease of reading	읽기 쉽게 구성되어 있는지
clarity of site organization	사이트 구성이 명확한지
usefulness of search results	검색 결과가 유용한지
provides comprehensive search results	검색 결과가 포괄적인지
search feature helps you to narrow the results	검색 도구가 원하는 검색 결과로 좁히는 데 도움이 되는지
overall satisfaction	전반적으로 만족하는지
meet your expectation	기대에 미치는지
compare to your idea of an ideal website	응답자가 생각하는 이상적인 웹사이트와 비교했을 때 얼마나 가까운지
return to this site	다시 방문할 의사가 있는지
recommend this site to someone else	다른 사람에게 추천할 의사가 있는지
primary resource for participating in the federal regulatory process	정책 참여의 주요 도구로서 얼마나 활용할 의사가 있는지

○ 입법예고 목록 페이지

○ 우리나라와 비교

- 우리나라 통합입법예고센터에서 검색할 수 있는 방법은 소관부처, 법령종류, 공고기간, 공고번호, 입법예고명이 있다.

· 국민들이 소관부처나 법령종류를 알기 어렵기 때문에 미국의 사례와 같이 키워드 및 분야 검색 방식을 도입하는 것도 고려할 만하다.

· 또한, 입법예고 중에서도 국민들이 관심을 가지는 입법예고안에 대해서는 첫페이지에서 바로 볼 수 있도록 하여, 국민들의 의견 제출을 독려하는 것도 고려할 만하다.

- 한편, 소관부처별 공고번호가 문서 고유번호와 같은 역할을 한다고 볼 수 있다. 하지만 공고번호는 각 부처에서 홈페이지에 공고하기 위해 부처 내에서 공고번호를 생성하는 것이므로 「법제업무 운영규정」상 관보 및 통합입법예고센터에 의무적으로 입법예고를 하고 부처 홈페이지에는 선택적으로 입법예고를 하도록 한 것과 상충되는 측면이 있다.

· 이는 통합입법예고센터가 만들어지기 전에 관보 및 각 부처의 홈페이지에 입법예고하여야 했기 때문에 각 부처에서 공고번호를 생성하였던 것이 통합입법예고센터가 만들어지고 나서도 계속 이어졌기 때문이다. 이를 효율적으로 개선하기 위해서 미국의 사례와 같이 통합적으로 고유번호를 생성하는 것을 검토할 수 있겠다.

· 통합입법예고센터에 등록하기 위해서는 법제처에 공문으로 송부하여야 하는데, 공문 접수 번호를 통합입법예고센터의 문서 고유번호로 쓰는 방법이 있다. 이로써 온나라 문서번호와 통합입법예고센터의 문서 고유번호를 일치시킬 수 있고, 국민들에게 투명한 행정처리를 보장할 수 있을 것이다.

- 통합입법예고센터에서는 다른 사람의 의견을 볼 수 없다.

· 다른 사람의 의견을 접함으로써 의견제출자가 논리를 더 보완할 수 있고, 새로운 아이디어를 도출할 수도 있기 때문에 미국과 같이 제출된 의견을 공개하는 방안에 대해서 검토할 필요성이 있다.

- 법제처는 통합입법예고센터를 개선하기 위해 이용 만족도 조사를 실시하고 있지만, 상시적으로 실시하는 것은 아니다.

· 미국과 같이 상시적으로 설문조사를 실시하는 것을 검토할 필요성이 있으며, 설문조사의 질문도 참고하여 개선할 필요성이 있다.

3. 미국의 유사 입법예고 제도

○ 빌 클린턴 대통령의 행정명령 12866(Executive Order 12866 of September 30, 1993) notices of inquiry, advance notices of proposed rulemaking, notices of proposed rulemaking에 대해서 언급하고 있다.

Sec. 3.

(e) “Regulatory action” means any substantive action by an agency (normally published in the Federal Register) that promulgates or is expected to lead to the promulgation of a final rule or regulation, including notices of inquiry, advance notices of proposed rulemaking, and notices of proposed rulemaking.

○ Notice of Inquiry 제도

- 광범위한 주제(broad subject)에 대한 정보나 특정한 쟁점에 대한 정책의 아이디어를 얻기 위한 것으로,

- 정책이나 계획의 방향을 결정하기 전에 국민들의 의견을 듣는 점에서 우리나라 「행정절차법」 제46조 행정예고 제도와도 구별되는 것으로 보인다.

제46조(행정예고) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립·시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있거나 그 밖에 예고하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우에는 예고하지 아니할 수 있다.

1. 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항

2. 많은 국민의 이해가 상충되는 사항

3. 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항

4. 그 밖에 널리 국민의 의견을 수렴할 필요가 있는 사항

② 제1항에도 불구하고 법령등의 입법을 포함하는 행정예고는 입법예고로 갈음할 수 있다.

③ 행정예고기간은 예고 내용의 성격 등을 고려하여 정하되, 특별한 사정이 없으면 20일 이상으로 한다.

○ Advance Notice of Proposed Rulemaking (ANPRM) 제도 (사전입법예고 제도)

- 초안을 만들기 전에 단순한 아이디어나 제안에 대한 국민들의 인식을 이해하기 위한 것으로, 행정기관은 입법예고 전에 선택적으로 이 제도를 활용할 수 있다.

- (예시) 연방정부기관 Administration of Children and Families (ACF)에서는 특정한 제도에 대해서 사전입법예고를 하였는데, 법령안 마련 없이, 제도 개선에 대한 국민들의 전반적인 의견(“public suggestion”)에 대해서 청취하고자 하였다.

“ACF is seeking public suggestions, in particular from state and tribal title IV-E agencies and Indian tribes and tribal consortiums and other stakeholders, for streamlining the Adoption and Foster Care Analysis and Reporting System (AFCARS) data elements and removing any undue burden related to reporting AFCARS.”

https://www.regulations.gov/document?D=ACF-2018-0003-0001

- 초안으로 구체적인 제안을 하기 전에 국민들의 의견을 듣는다는 점에서 우리나라 「행정절차법」상 입법예고뿐만 아니라 행정예고 제도와도 구별되는 것으로 보인다.

4. 미국 재입법예고 제도((Supplemental Notice of Proposed Rulemaking)

○ 재입법예고에 대한 근거는 법에 규정되어 있지 않지만, 각 행정기관의 규칙(rule)에 규정되어 있다.

○ 33 CFR 1.05-40는 Department of Homeland Security가 정하는 재입법예고에 관한 것인데,

33 CFR 1.05-40 - Supplemental notice of proposed rulemaking (SNPRM)

§ 1.05-40 Supplemental notice of proposed rulemaking (SNPRM).

An SNPRM may be issued if a proposed rule has been substantially changed from the original notice of proposed rulemaking. The supplemental notice advises the public of the revised proposal and provides an opportunity for additional comment. To give the public a reasonable opportunity to become reacquainted with a rulemaking, a supplemental notice may also be issued if considerable time has elapsed since publication of a notice of proposed rulemaking. An SNPRM contains the same type of information generally included in an NPRM.

- 이에 따르면 재입법예고는 최초의 입법예고에 실질적인 변경이 발생하였을 때 공고될 수 있으며,

- 재입법예고는 변경된 내용에 대하여 국민들에게 알리고 국민들이 추가적인 의견을 제출할 수 있는 기회를 주도록 한다.

- 또한 최초의 입법예고로부터 상당한 시간이 경과하여 다시 알리기 위해 재입법예고가 공고될 수 있다.

- 재입법예고 시 포함하여야 하는 정보는 입법예고 시 포함하여야 하는 내용과 동일하다.

○ 한편, 14 CFR 11.7는 FAA가 정하는 재입법예고에 관한 것인데,

14 CFR 11.7 - What is a supplemental notice of proposed rulemaking?

§ 11.7 What is a supplemental notice of proposed rulemaking?

On occasion, FAA may decide that it needs more information on an issue, or that we should take a different approach than we proposed. Also, we may want to follow a commenter's suggestion that goes beyond the scope of the original proposed rule. In these cases, FAA may issue a supplemental notice of proposed rulemaking (SNPRM) to give the public an opportunity to comment further or to give us more information.

- 이에 따르면 재입법예고는 FAA가 더 많은 정보(more information)가 필요하거나 최초에 제안했던 것과 다른 접근 방식(a different approach)이 필요하다고 결정하거나,

- 최초에 제안했던 입법예고 내용의 범위를 벗어나는 국민들의 의견을 따르려고 할 때,

- 재입법예고를 공고하여 국민들이 의견을 제출할 기회를 주거나 FAA가 추가적인 정보를 얻을 수 있도록 한다.

○ 우리나라와 비교

- 우리나라 「행정절차법」 제41조제4항 및 「법제업무 운영규정」 제14조제3항에 재입법예고에 관하여 규정하고 있으며,

- 내용상 변경이 발생하여 다시 의견을 들을 필요가 있을 경우에 재입법예고를 한다는 제도상의 취지는 일치한다.

「행정절차법」 제41조④ 입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.

「법제업무 운영규정」 [대통령령 제28521호] 제14조(법령안 입법예고) ③ 「행정절차법」 제41조제4항 본문에서 "대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 국민의 권리·의무 또는 국민생활과 직접 관련되는 내용이 추가되는 경우

2. 그 밖에 법령안의 취지 또는 주요 내용 등이 변경되어 다시 의견을 수렴할 필요가 있는 경우

5. 미국 입법예고 생략 및 단축 실태

○ Government Accountability Office (GAO)의 2012년 자료에 따르면,

- 2003년부터 2010년 동안 연방 정부기관에서 중요 규제(major rules의 약 35%가 입법예고 절차를 생략하였고,

- 비중요 규제(non-major rules)의 약 44%가 입법예고 절차를 생략하였다.

* 중요 규제 여부는 5 U.S.C. § 804(2)에 따라 The Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA)에 의해 판단되며, 그 기준은 다음과 같다.

(1) 연간 경제적 효과가 1억 달러 이상인 경우, an annual effect on the economy of $100 million or more

(2) 소비자, 개별 산업, 연방·주·지방 정부기관, 또는 지질학적 지역에 중요한 비용 또는 가격의 증가를 발생시키는 경우, a major increase in costs or prices for consumers, individual industries, federal, state, or local government agencies, or geographic regions;

(3) 경쟁, 고용, 투자, 생산성, 혁신 또는 국내기업의 내수시장 및 수출시장에서의 경쟁력에 중요한 역효과를 발생시키는 경우, significant adverse effects on competition, employment, investment, productivity, or innovation, or on the ability of United States-based enterprises to compete with foreign-based enterprises in domestic and export markets

* 중요 규제의 경우, 5 U.S.C. § 802(a)에 따라 시행 전에 의회의 판단(review) 대상이 될 수 있으며, 의회에서 승인하지 않는 경우 무효화된다.

* 또한, 의회검토법(Congressional Review Act, 간단히 CRA)에 따르면 GAO는 의회에 중요 규제를 입법함에 있어 절차를 준수하였는지 보고하여야 한다. 중요 규제의 내용이나 질에 대해서는 보고하지 않는다. 중요 규제 공포 후 15일 이내에 상·하원에 보고서를 제출하여야 한다.

“The CRA requires GAO to report to Congress on whether an agency, in promulgating a major rule, has complied with the regulatory process. GAO does not analyze or comment on the substance or quality of rulemaking. GAO's report must be made to each house of Congress no later than 15 calendar days after a rule's submission or publication date. 5 U.S.C. § 801(a)(2)(A).”https://www.gao.gov/legal/congressional-review-act/faq

* 비중요 규제 입법 시에도 행정기관은 GAO와 의회에 입법완료된 규칙을 제출하여야 하지만, GAO는 절차상 준수에 대한 보고서를 의회에 제출하지 않는다.

“Although agencies must submit nonmajor rules to both Congress and GAO, GAO is not required to submit a report to Congress on an agency's compliance with procedural requirements governing the rulemaking process.” https://www.gao.gov/legal/congressional-review-act/faq

* 입법예고안에 대해서는 GAO에 제출하지 않는다.

“Agencies should only submit major, nonmajor, and interim final rules to GAO.”https://www.gao.gov/legal/congressional-review-act/faq

○ 한편, 미국의 경우, 행정기관이 입법예고 기간을 단축하는 법률상 근거는 없는 것으로 보이나,

- 오바마 대통령의 행정명령 13563 (Executive Order 13563 of January 18, 2011)에 따르면, 법에서 허용하는 범위 내에서(“to the extent feasible and permitted by law”) 최소 60일 이상의 입법예고기간을 두도록 하고 있으며,

- 실제로 입법예고 기간을 단축하고 있다.

Sec. 2. Public participation. (a) 생략

(b) (전략) To the extent feasible and permitted by law, each agency shall afford the public a meaningful opportunity to comment through the Internet on any proposed regulation, with a comment period that should generally be at least 60 days. (후략)

○ 우리나라와 비교

- 법제처에서 실시한 입법예고 실태조사 결과, 입법예고 실시율이 95%를 상회하는 것과 비교하면 우리나라가 입법예고 제도를 더욱 활용하고 있는 것으로 볼 수 있다.

- 한편, 우리나라 입법예고기간 준수율이 약 60%이다.

6. 미국의 입법예고 생략 기준

1) 입법예고 생략 결정 권한 및 사법부의 권한

○ Congressional Research Service (CRS)는 미국 사법부의 APA 553상의 입법예고 생략 사유에 대한 판단 기준에 대한 보고서, “The Good Cause Exception to Notice and Comment Rulemaking: Judicial Review of Agency Action”(Jared P. Cole)를 2016년 1월 29일 발간하였다.

* Congressional Research Service (CRS)는 미국 의회도서관에 속한 기관으로, 상원의원 및 하원의원, 위원회에 정책 및 법률적 조언을 제공하며, 우리나라 국회 입법조사처와 비슷한 역할을 수행하는 기관으로 볼 수 있다.

“The Congressional Research Service (CRS) works exclusively for the United States Congress, providing policy and legal analysis to committees and Members of both the House and Senate, regardless of party affiliation. As a legislative branch agency within the Library of Congress, CRS has been a valued and respected resource on Capitol Hill for more than a century.”http://www.loc.gov/crsinfo/

○ 입법예고 생략 시 행정기관이 자체적으로 판단하며, 입법예고 생략과 관련하여 절차상의 문제를 이유로 소송이 제기되면, 이에 대해서 법원에서 행정기관이 입법예고 생략 판단 시 제시된 특별한 사유에 대해서 타당성 여부를 판단하여 관련 법령의 적법성에 대해서 판단한다.

○ 미국 행정기관은 APA 553(b)(3)(B)(“행정기관이 입법예고 절차를 따르는 것이 실용적이지 아니하거나(impractical), 필요하지 아니하거나(unnecessary), 공공의 이익에 반한다는(contrary to public interest) 특별한 사유를 발견하였을 때 이를 거치지 아니할 수 있다.”)에 따라 입법예고 절차를 생략할 수 있는데

- 위 보고서에 따르면, 미국 사법부에서 인정한 입법예고를 생략할 수 있는 타당한 사유는 다음의 3가지 유형으로 나뉜다.

(1) 긴급한 경우 (emergencies)

(2) 예고를 함으로써 법령 제·개정의 목적이 달성될 수 없는 경우 (contexts where prior notice would subvert the underlying statutory scheme)

(3) 의회가 「행정절차법」(APA) 제553조를 면제하려는 의도가 있는 경우(congressional intention)

2) 입법예고 생략에 대한 미국 사법부의 검토 기준(review standard)

○ 법원은 입법예고 생략 사유(“the good cause exception”)에 대하여 좁게 해석하여야 하고, 마지못해 동의하여야 한다는 원칙을 천명한 바 있다.

"narrowly construed and only reluctantly countenanced." State of New Jersey v. EPA, 626 F.2d 1038, 1045 (D.C.Cir.1980).

○ 법원은 입법예고 생략 결정에 대해서 1) 재량으로 보는 경우도 있고, 2) legal conclusion으로 보는 경우도 있으며, 두 관점을 모두 채택하지 않는 경우도 있는 등 일관된 태도를 보이고 있지 않다.

- 재량으로 보는 경우, 법원은 APA 706(2)(A)의 재량의 적법성 판단 기준(arbitrary and capricious standard)에 따라 재량의 임의성, 남용성 등을 고려하여 적법성 여부를 판단하고,

- legal conclusion으로 보는 경우, APA 706(2)(D) 에 따라 적법한 절차를 거쳤는지 de novo 기준(de novo standard)으로 적법성 유무를 판단한다. 또한, Chevron deference 방식을 통해 행정기관의 법률에 대한 해석을 존중하기도 한다.

APA 706

To the extent necessary to decision and when presented, the reviewing court shall decide all relevant questions of law, interpret constitutional and statutory provisions, and determine the meaning or applicability of the terms of an agency action. The reviewing court shall—

(1) 생략

(2) hold unlawful and set aside agency action, findings, and conclusions found to be—

(A) arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law;

(B) 생략

(C) 생략

(D) without observance of procedure required by law;

(E) 생략

(F) 생략

In making the foregoing determinations, the court shall review the whole record or those parts of it cited by a party, and due account shall be taken of the rule of prejudicial error.

- De novo 기준이란 적극적인 판단 기준으로, 행정기관이나 하급 법원의 판단을 고려하지 않고, 다시 처음부터(from the new) 판단하는 방식으로, 행정기관이나 하급 법원의 판단을 뒤집을 수 있으며, plenary standard 또는 legal error standard라고 칭하기도 한다.

· 이 기준은 주로 행정기관이 법적 절차를 준수하였는지 여부 및 법 적용을 타당하게 하였는지 여부(procedural or legal conclusions)를 판단할 때 채택되며,

· 재량의 적법성 판단 기준(arbitrary and capricious test)으로 판단할 수 있는 행정기관의 사실에 대한 판단(factual determinations 또는 factual finding)에 대해서는 de novo standard에 의해서 판단이 이루어지지 않는다.

Meet me in the middle: The search for the appropriate standard of review for the APA’s good cause exception, Kelli M. Golinghorst.

- Chevron deference는 법률상 의미가 명료하지 않아 이를 집행하는 행정기관의 해석을 내렸고, 이 해석이 국민들의 권리·의무에 영향을 미칠 때(the force of law), 의회가 행정기관의 해석이 되는 문제에 대하여 침묵하고 있고, 행정기관에게 해석 권한을 준 것이라고 볼 수 있으며, 그 해석이 용인할 수(permissible, reasonable, rational) 있다면 법원에서는 이에 대해서 다르게 판단하지 않고 존중(deference)한다.

· Chevron deference 방식과 arbitrary and capricious 기준은 서로 겹치는 부분이 많다고 볼 수 있다.

City of Arlington, Tex. v. F.C.C. (2013)

· 한편, Skidmore deference는 행정기관이 해석의 권한을 위임 받은 것이 아니어서 해석이 구속력(the force of law)이 없는 경우에 채택되며, (1) 행정기관의 충분한 조사 (the thoroughness of the agency's investigation) (2) 해석 근거의 타당성 (the validity of its reasoning) (3) 해석의 일관성 (the consistency of its interpretation over time) (4) 그 밖의 행정기관의 해석에 대한 설득력 (other persuasive powers of the agency)을 만족할 때, 법원은 행정기관의 해석을 존중(deference)한다.

· APA에 대한 해석 권한을 의회에서 행정기관에게 위임한 것이 아니기 때문에 행정기관의 해석을 존중(deference)할 수 없고, de novo 기준으로 판단하여야 한다고 한 판례도 있다.

Meister v. Dep't of Agric., 623 F.3d 363, 370 (6th Cir. 2010); Reno–Sparks Indian Colony v. EPA, 336 F.3d 899, 909 n. 11 (9th Cir. 2003); Warder v. Shalala, 149 F.3d 73, 79 (1st Cir. 1998).

- 행정기관의 행정행위의 근거를 구성하는 사실에 대한 판단은 행정기관의 재량에 대해서 판단하는 기준(arbitrary and capricious standard)은 의한다.

A court might consider whether the agency “relied on factors which Congress has not intended it to consider, entirely failed to consider an important aspect of the problem, offered an explanation for its decision that runs counter to the evidence before the agency, or is so implausible that it could not be ascribed to a difference in view or the product of agency expertise.”(Burlington Truck Lines v. United States, 371 U.S. 156, 168(1962))

· 구체적으로는 (1) 행정기관이 행정행위의 근거로 제시한 요소(사실)들이 근거로서 적절한지 (whether the decision was based on a consideration of the relevant factors), (2) 명백한 판단의 오류가 없는지 (whether there has been a clear error of judgment) 소극적으로 판단한다. 소극적으로 판단하기 때문에 법원은 행정기관의 판단을 대체하는 새로운 판단을 내리지는 못한다.

○ de novo 기준을 채택한 판례(United States v. Reynolds, 710 F.3d 498, 507(3d Cir. 2013))는

- 사실 판단에 대해서는 행정기관의 재량이라고 보지만,

- 행정기관이 구성한 사실(established facts)이 행정행위(입법예고 생략)의 근거를 적절하게 구성하는지에 대해서는 de novo 기준이 적용되는 legal conclusion이라고 보았다.

“whether the agency’s asserted reason for waiver of notice and comment constitutes good cause, as well as whether the established facts reveal justifiable reliance on the reason.”while “any factual determination made by the agency to support its proffered reason are subject to arbitrary and capricious review.”(United States v. Reynolds, 710 F.3d 498, 507)

○ 한편, 이와는 반대로 APA상의 입법예고 생략 사유에 해당하는지에 대해서는 de novo 기준에 의해서 판단하지만, 입법예고 생략으로 제·개정된 하위법령의 유효성(validity)에 대해서는 arbitrary and capricious standard을 적용한다고 본 판례도 있다.

National Federal Emp. v. Devine, 671 F.2d 607, 610-12 (D.C. Cir 1982) reviewing de novo whether good cause existed to bypass notice and comment rulemaking, but reviewing a challenge to the substantive validity of the underlying action itself-postponement of a health benefit enrollment period-under the arbitrary and capricious standard.

○ 결론적으로 미국의 판례도 일관된 판단 기준을 가지고 있는 것이 아니며, 판단 기준에 따라 판례를 예측할 수 있는 것도 아니다.

- 즉, 비교적 까다로운 de novo 기준을 채택하였다고 해서 입법예고 생략이 항상 부적법하다고 판단되는 것도 아니었으며,

- 비교적 덜 엄격하게 판단하는 arbitrary and capricious standard을 채택한 경우에도 입법예고 생략이 부적법하다고 판단된 경우도 있었다.

○ 우리나라와 비교

- United States v. Reynolds, 710 F.3d 498, 507에서 (1) 행정기관이 행정행위의 근거로 제시한 요소(사실)들이 근거로서 적절한지    (2) 명백한 판단의 오류가 없는지 소극적으로 판단하는 것과 같이,

- 법제처에서 입법예고 생략 및 기간 단축 협의 시, (1) 입법예고 생략 및 기간 단축의 특별한 사유에 해당되는지 (2) 행정기관이 판단한 사실이 특별한 사유를 타당하게 구성하여 뒷받침하고 있는지에 대해서 판단하고 있다.

- 또한, 사실의 판단에 대해서는 부처가 사유서에 적시한 내용을 신뢰하며 이와 관련하여 따로 조사를 하여 사실 여부를 확인하지는 않는다.

· 다만, 명백한 사실 판단에 대한 오류가 있다고 판단되면, 협의 과정에서 입법예고 절차 축소 협의를 의뢰한 부처담당자와 유선 등을 통해 확인하는 과정을 거친다.

3) 부적법한 입법예고 생략으로 입법된 규칙의 효력에 대한 미국 사법부의 판단

○ 입법예고 생략이 부적법하다고 판단되었을 때 해당 규칙의 효과에 대한 미국 사법부의 판단은 일관되지 않다.

○ APA 706(2)(D)에 따르면 법원은 부적법한 행정기관의 행위 등을 취소할(set aside) 수 있으나, APA 706 후단에 따르면 부적법성이 결과에 미치는 영향도 고려하여야 한다(“the rule of prejudicial error”)고 하였다.

APA 706

To the extent necessary to decision and when presented, the reviewing court shall decide all relevant questions of law, interpret constitutional and statutory provisions, and determine the meaning or applicability of the terms of an agency action. The reviewing court shall—

(1) 생략

(2) hold unlawful and set aside agency action, findings, and conclusions found to be—

(A) arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law;

(B) 생략

(C) 생략

(D) without observance of procedure required by law;

(E) 생략

(F) 생략

In making the foregoing determinations, the court shall review the whole record or those parts of it cited by a party, and due account shall be taken of the rule of prejudicial error.

- 따라서 해당 하위법령이 취소되기도 하지만(“vacate [the] rule”), 입법예고 생략이 결과에 부정적인 영향을 끼치지 않는다면(harmless) 취소되지 않고 입법예고를 거칠 때까지 해당 하위법령의 효력이 정지될 수 있다.

- 또한, 큰 틀에서 입법예고를 생략하였다고 볼 수 없고, 단순한 기술적인 준수 문제(technical compliance error)로 보인다면, 취소까지는 되지 않는다고 보았다.

· 단순한 기술적인 준수 문제(technical compliance error)인지 여부를 판단하기 위해서 “입법예고가 제대로 되었다면 입법예고된 법령안을 실질적으로 바꿀 수 있는 다른 의견을 제시할 수 있었을 것인지”에 대해서 원고가 입증해야 한다고 보았다.

“In these "technical failure" cases, the party challenging the agency rule "may be required to demonstrate that, had proper notice been provided, they would have submitted additional, different comments that could have invalidated the rationale" of the rule.”U.S. v. Reynolds, 710 F.3d 498, 517-18 (2013)

○ 우리나라와 비교 (재입법예고 시 입법예고 생략 및 기간 단축 중심으로)

- 위 판례들은 입법예고를 생략한 것은 해당 규칙의 취소 등의 사유가 될 수 있지만, 기간을 단축했을 때에 대해서는 언급하고 있지 않다.

· 또한, 큰 틀에서 입법예고 절차를 거쳤다고 볼 수 있으면 취소 사유까지는 되지 않는 경우도 있기 때문에, 내용 변경이 발생하여 재입법예고 절차를 거쳤으나, 기간을 단축하여 진행했을 때 입법예고 절차에 문제가 없다고 볼 여지도 있다.

· 따라서 재입법예고 시 입법예고 기간 단축 사유가 될 수도 있다고 볼 수도 있을 것이다. 이는 법제처 입법예고 기간 단축 협의 시, 한 번 이상 입법예고를 거쳤다는 사유를 입법예고 기간 단축의 특별한 사정이 발생하였다고 볼 수 있는지에 대해서 판단할 때 참고가 될 것으로 보인다.

- 법령상 재입법예고 기간은 「행정절차법」 제43조에 따라 원칙적으로 40일을 기준으로 하도록 하고 있고, 이미 입법예고를 하였던 사유가 「법제업무 운영규정」 제14조제2항 입법예고 기간 단축 사유를 구성하는지에 대해서는 법령에 규정되어 있지 않다.

- 법제처 실무상, 한 번 이상 입법예고를 거쳤다는 사유만으로는 입법예고 기간 단축의 특별한 사정이 발생하였다고 보지 않으며,

· 처음 입법예고 할 때와 같이 「행정절차법」 제41조제1항 각 호의 생략 사유를 참고로 하여 특별한 사정에 대하여 참고하고 있다.

- 「행정절차법」 제41조제4항에 따르면 법령안 소관기관은 입법예고 후 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하였을 경우 재입법예고를 하여야 하나, 같은 조 제1항 각 호의 입법예고 생략 사유에 해당될 때는 입법예고를 하지 않을 수 있다.

「행정절차법」 제41조④ 입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.

- 따라서 재입법예고를 하지 않아도 되는 사유에 대하여 두 가지로 규정한다고 볼 수 있다.

1) 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하지 않은 경우

2) 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하였으나, 「행정절차법」 제41조제1항의 각 호에 해당하는 경우

- 이 때 대통령령으로 정하는 중요한 변경은 「법제업무 운영규정」 제14조제3항에 규정되어 있으며, 다음과 같다.

「법제업무 운영규정」 제14조③ 「행정절차법」 제41조제4항 본문에서 "대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 국민의 권리·의무 또는 국민생활과 직접 관련되는 내용이 추가되는 경우

2. 그 밖에 법령안의 취지 또는 주요 내용 등이 변경되어 다시 의견을 수렴할 필요가 있는 경우

- 「법제업무 운영규정」 제21조제4항에 따르면 「행정절차법」 제41조의 입법예고절차를 거치지 않은 법령안에 대한 심사 요청을 받은 경우, 법제처는 사유를 명시하여 반려할 수 있다. 「행정절차법」 제41조제4항에 재입법예고에 관한 사항을 규정하였기 때문에 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에 해당하는지 여부에 대해서 법제처에서 판단하여 심사 요청을 반려할 수 있는 것으로 보인다.

- 「행정절차법」 제41조제3항에 따르면, 법제처는 “입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우”에 입법예고를 하는 것이 적당하다고 판단할 때에는 해당 행정청에 입법예고를 “권고”하거나 “직접 예고”할 수 있으나,

- “입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우”가 1) 법령안 소관기관이 입법예고 없이 법제처에 심사 요청을 한 경우만을 가리키는 것인지, 2) 재입법예고가 필요한 경우(대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우)에 해당하나 재입법예고를 하지 않고 법제처에 심사 요청을 한 경우까지 포함하는지 명백하지 않다는 점이다.

- 따라서 재입법예고를 하지 않은 법령안의 심사 요청을 받은 경우에는 다음의 두 가지 견해로 나뉠 것이다.

1) 「행정절차법」 제41조제3항의“입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우”가 법령안 소관기관이 입법예고 없이 법제처에 심사 요청을 한 경우만을 가리키므로 법제처는 사유를 명시하여 법령안 심사 요청 반려만을 할 수 있다.

2) “입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우”가 재입법예고가 필요한 경우(대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우)에 해당하나 재입법예고를 하지 않고 법제처에 심사 요청을 한 경우까지 포함하므로 법제처는 입법예고 권고, 직접 입법예고, 또는 사유를 명시하여 법령안 심사 요청 반려를 할 수 있다.

- 2)의 견해에 따라 법제처가 직접 입법예고를 할 수 있는 것은 행정절차 면에서 효율적일 것이다. 법제처의 직접 입법예고의 가장 큰 이점은 입법예고 기간을 비교적 자유롭게 정할 수 있는 점이다. 법령안 소관기관이 입법예고 기간을 단축하기 위해서는 「법제업무 운영규정」 제14조제2항에 따라 특별한 사정에 해당하는지 여부에 대하여 법제처와 협의하여야 하나, 법제처에서 직접 입법예고한다면, 협의 과정을 거치지 않아도 되며,

- 법제처가 1) 입법예고 기간 중 제출된 의견 등을 반영하기 위해 변경이 발생하는 경우, 2) 법제처 심사 과정 중 법제처 심사 의견을 반영하여 변경이 발생하는 경우를 「행정절차법」 제43조의 특별한 사정에 해당한다고 실무적으로 정한다면 특별한 협의 과정 없이 재입법예고 기간을 40일 미만으로 할 수 있을 것이기 때문이다.

- 특히 법제처 심사 과정 중 법제처 심사 의견을 반영하여 변경이 발생하는 경우, 법제처가 직접 재입법예고한다면 국민들에게 변경된 내용에 대하여 더 정확히 설명할 수 있을 것이다.

- 실무적으로는 입법예고 권고가 이루어지며, 권고에 따르지 않을 경우 심사 요청 반려가 가능하기 때문에 법령안 소관기관이 법제처의 권고를 따를 수밖에 없다.

「행정절차법」

제43조(예고기간) 입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다.

「법제업무 운영규정」

제21조(법령안 등의 심사 요청) ④ 법제처장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 법령안 또는 조약안이 심사 요청되었을 때에는 그 사유를 명시하여 이를 반려할 수 있다. 이 경우 제3호부터 제5호까지의 규정에 해당하는 경우에는 법령안 주관기관의 장과 협의하여야 한다.

1. 제1항 및 제3항에 따른 관계 기관의 장과의 협의, 입법예고절차 또는 규제심사를 거치지 아니한 법령안 또는 조약안

(후략)

4) 미국 사법부가 판단한 유형별 입법예고 생략 사유

(1) 긴급한 상황 (Emergencies)

○ 컬럼비아 특별구 항소법원은 Tennessee Gas Pipeline Co. v. F.E.R.C.에서 행정기관의 입법예고 생략의 특별한 사유에 대한 판단을 뒷받침할 수 있는 사실상의 근거(factual basis)가 부족하다고 보아 입법예고 생략이 타당하지 않다고 판단하였다.

○ 배경: Federal Energy Regulatory Commission (간단히, FERC)파이프라인 회사들에게 새로운 설비를 설치하거나 기존의 설비를 바꾸기 전에 미리 공지를 하도록 하는 한시 규칙을 입법하면서 입법예고 절차를 생략하였다.

○ FERC이 입법예고 생략의 특별한 사유에 해당한다고 판단한 근거는

- 해당 하위법령이 한시 규칙(interim rule)의 형태를 띠고 있고,

- 입법의 목적이 환경상의 피해를 방지하기 위한 것이며,

- 입법예고 시 건설사업체들이 규제를 피할 목적으로 공사를 빨리 진행할 것으로 예측되기 때문에 입법예고를 생략하였다고 주장하였다.

- 또한, 입법으로 인해 이해관계자들이 부가되는 부담이 작다고 주장하였다.

○ 한시 규칙(interim rule)의 형태를 띠는 것은 입법예고 생략의 특별한 사유를 판단할 때 중요한 기준이 된다고 본 판례가 있다고 하며, 법원은 더 한시적인 성격이 강할수록 입법예고의 필요성이 적다고 인정하였다.

"[t]he interim status of the challenged rule is a significant factor”in the good cause analysis. Mid-Tex Elec. Coop., Inc. v. FERC, 822 F.2d 1123, 1132 (D.C.Cir.1987).

“We have also indicated that the less expansive the interim rule, the less the need for public comment.”

○ 하지만 한시 규칙의 형태라는 이유만으로 입법예고 생략은 불가하다고 본 판례도 있다고 하며, 법원은 후자의 판례에 무게를 두었다.

"the limited nature of the rule cannot in itself justify a failure to follow notice and comment procedures." Council of S. Mountains, Inc. v. Donovan, 653 F.2d 573, 582 (D.C.Cir.1981)

○ 한편, FERC가 주장한 입법예고 시 건설사업체들이 규제를 피할 목적으로 공사를 빨리 진행할 것으로 예측된다는 이유에 대해서는

- 비록 행정기관이 오래 축적된 행정적 경험과 전문지식에 기초하여 판단하였더라도,

- 구체적인 예시 등 사실적 근거를 적시하지 않았기 때문에 이유가 되지 않는다고 보았다.

“That may well be the case, but that does not excuse the Commission's failure to cite such examples in support of its claim of a good cause exception [297 U.S.App.D.C. 146] from the APA's notice and comment requirements.”

○ 비록 한시 규칙 절차(interim rulemaking)에 대하여 APA에 명시적으로 언급되어 있지는 않지만,

- 행정기관이 입법예고 절차를 거치지 않고 규칙을 입법하였을 경우, 해당 규칙에 즉각적인 효력을 갖도록 하고, 사후에 입법예고 절차를 거치는 것으로 이해되고 있다.

PETER L. STRAUSS ET AL., GELLHORN AND BYSE’S ADMINISTRATIVE LAW: CASES AND COMMENTS 173-174 (11th ed, 2011) “an agency adopts a rule without public comment, makes it immediately effective, and then seeks comments post-promulgation.”

- 한편, 2018년 5월 11일 Centers for Medicare Medicaid Services (CMS)가 입법예고한 “Medicare Program: Durable Medical Equipment Fee Schedule Adjustments to Resume the Transitional 50/50 Blended Rates to Provide Relief in Rural Areas and Non-Contiguous Areas CMS-1687-IFC”의 경우,

https://www.regulations.gov/document?D=CMS-2018-0067-0002

· 2018년 6월 1일 시행되는 한시 규칙의 형태로 입법하려고 하지만 2018년 7월 9일까지 의견을 제출받고 있다.

- 2010년 2월 2일 Centers for Medicare Medicaid Services (CMS)가 입법예고한 “Interim Final Rules under the Paul Wellstone and Pete Domenici Mental Health Parity and Addiction Equity Act of 2008”의 경우

https://www.regulations.gov/document?D=CMS-2009-0040-0048

· 2010년 4월 5일 시행되는 한시 규칙의 형태로 입법하려고 하지만 2010년 5월 3일까지 의견을 제출받았다.

○ 위 판례는 한시 규칙의 형태인지 여부와 관계 없이 내용이 미치는 국민의 권리·의무에 미치는 영향력의 크기에 따라 입법예고의 필요성이 결정된다는 것을 강조하며,

- 입법예고 생략 시 근거에 대해서 충분히 제시해야 한다는 것을 강조한다.

○ 법제처 실무상으로는 한시법 여부를 입법예고 생략 또는 기간 단축 협의 시 고려하고 있지 않으며, 입법예고 생략사유서 또는 입법예고 기간 단축사유서 검토 시, 부처의 행정적 경험 및 전문지식을 존중하는 편이다.

- 다만, 위의 판례에서 보는 바와 같이 법령안 주관기관이 입법예고 생략 또는 기간 단축 사유에 대해서 충분히 설명하도록 하는 것이 필요할 것이다.

○ 2004년 컬럼비아 특별구 항소법원은 연방항공국(Federal Aviation Administration, 간단히 FAA)이 국가 안보상의 이유로 항공조종사 자격을 일시정지하거나 취소하는 내용으로 법령을 개정하는 과정에서 입법예고 절차를 생략한 사례에 대하여,

- 2001년 9.11 테러 이후 항공기를 이용한 테러의 위협에 대한 합리적인 판단에 근거하여 생략이 이루어져 특별한 사유에 해당한다고 판단한 바 있다.

Jifry v. F.A.A., 370 F.3d 1174, 1179-80 (D.C. Cir. 2004)

· 이에 대해서는 우리나라 「행정절차법」 제41조제1항제1호 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우에 해당한다고 볼 수 있다.

· 한편, 위와 같은 사례는 국가 안보상의 이유를 입법예고 생략의 특별한 사유로 판단하였기 때문에 같은 항 제5호 예고함이 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있는 경우에도 해당한다고 볼 여지도 있지만, 「행정절차법」 제41조제1항제1호와 제5호가 각기 다른 사항을 규율하고 있으며 상호 배타적이라는 가정 하에 제5호는 “예고함”자체로 인해 공공의 안전 또는 복리에 해가 발생하는 경우인 반면, 제1호는 예고되어 국민들에게 알려지는 것 자체가 문제가 되지는 않지만 긴급한 입법을 통해 신속히 국민의 권리를 보호해야 하거나 예측 곤란하였던 특별한 사정의 발생에 대응해야 하는 경우를 의미한다고 볼 수 있다.

○ 또한, 연방항공국이 전년도의 7번의 헬리콥터 사고 발생으로 현재 규제로서는 유사한 사고 발생의 방지가 어려우므로 관련된 규제를 시급히 개정해야 한다는 필요성으로 인해 입법예고를 생략한 사례에 대하여,

- 이에 대해서도 법원은 입법예고 생략에 특별한 사유가 있다고 인정하였다.

Hawaii Helicopters Operators Ass’n v. F.A.A., 51 F.3d 212, 214 (9th Cir. 1995).

- 법원은 입법 지연이 실질적인 해를 발생시킬 우려가 있을 경우, 입법예고 생략이 가능하다고 본 판례를 언급하며, 연방항공국이 공공의 안전을 위해서 입법예고를 생략하였으며,

“delay would do real harm.”  Buschmann v. Schweiker, 676 F.2d 352, 357 (9th Cir.1982)

- 규칙 공포 시, 입법예고 생략 판단 근거에 대한 충분한 설명이 있지 않다면 APA 553에 반한다고 본 판례를 언급하며, 이 경우, 생략 판단에 대한 근거를 적절히 설명하였기 때문에 적법하다고 보았다.

San Diego Air Sports Center, Inc. v. FAA, 887 F.2d 966, 970 (9th Cir.1989) (FAA did not comply with provisions of § 553 when it issued letter disallowing parachuting without any explanation of why it felt emergency action was needed and where only known accident had occurred two years earlier.).

· 이에 대해서는 우리나라 「행정절차법」 제41조제1항제1호 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우에 해당한다고 볼 수 있다.

○ 한편, 단순히 법률상의 기한이 존재한다는 사실(“mere existence of a deadline”)만으로는 입법예고 생략의 특별한 사유에 해당되지 않는다고 보았다.

United States Steel Corp. v. United States Environmental Protection Agency, 595 F.2d 207, 213 (5th Cir. 1979).

- 법원은 법률상 기한이 고려되어야 하지만, 행정기관은 입법예고 생략을 정당화하기 위해 입법예고 생략이 실행 불가능했다는 사실을 설명해야 한다고 하였다.

“The deadline is a factor to be considered, but the agency must still show the impracticability of affording notice and comment.”

- 그러나 행정기관은 적어도 검토 중이었던 안에 대하여 입법예고를 할 시간적 여유가 있었다고 보았다.

· 우리나라의 경우, 입법예고는 초안이 완성되고 난 후 이루어지기 때문에 위 판례에서 법원이 언급한 바와 같이 초안이 완성되기 전 단계에서 입법예고를 하는 것은 불가능할 것이다.

· 하지만 입법예고가 불가능하다고 보일 때에는 미국의 사전 입법예고(Advance Notice of Proposed Rulemaking, 간단히 ANPRM)와 같이, 초안 전 단계에서도 입법예고하는 방식을 도입할 수 있을 것이다.

○ 또한, 법원은 행정기관이 법에 규정된 기한만으로는 입법예고 생략의 특별한 사유에 해당되지 않을 뿐만 아니라 시행유예기간을 30일보다 짧게 둘 수 있는 특별한 사유에 해당되지 않는다고 판단하였다.

Council of S. Mountains, Inc. v. Donovan, 653 F.2d 573, 581 (D.C. Cir. 1981); Am. Fed'n of Gov't Emp., AFL-CIO v. Block, 655 F.2d 1153, 1158 (D.C. Cir. 1981); United States Steel Corp. v. United States Environmental Protection Agency, 595 F.2d 207, 213 (5th Cir. 1979).

- Council of S. Mountains, Inc. v. Donovan (1981)에서 MSHA (Mine Safety and Health Administration)는 유해물질로부터 광부들이 치명적인 건강상의 피해를 얻는 것을 방지하기 위해 2년간의 시행유예기간을 두고, 광산 사업체들이 특정한 호흡기 보호장치를 광부들에게 지급하도록 하는 규제를 중심으로 규칙을 개정하였다.

- 하지만 해당 규제 집행의 가이드라인으로 삼기 위해 실시하려던 field test를 규칙 시행일 전까지 완료하려던 계획에 차질이 생기자, MSHA는 5 U.S.C. § 553(b)(B)에 따라 입법예고 생략이 가능한 사례라고 주장하며 입법예고를 생략하여 시행일을 유예하였다. 이에 입법예고 절차 없이 유예된 시행일의 효과에 대해서 법원의 판단을 받게 되었다.

- MSHA의 주장:

· MSHA은 국민의 건강을 유해물질로부터 보호하기 위한 내용의 규칙의 중요성을 고려하여 제때 해당 법령을 시행하기 위해서 노력하였고,

· 실제로 법령이 제때에 시행되지 못할 것이라고 판단하게 된 시기는 법령 시행일을 얼마 남겨두지 않았을 때였으며,

· 시행일을 유예하는 것이 규칙 시행의 효과성 측면에서 중요하다고 판단하였으며, 법원도 이 점을 고려하여 입법예고 생략을 통한 시행일 개정의 적법성을 인정한 판례가 있다고 주장하였다.

- 법원은 MSHA이 field test가 규칙 시행일 전까지 완료되지 못한다는 것을 알면서도 이에 대해서 방관하고 있다가 입법예고를 생략하고 시행일을 유예한 것이 아니라고 보고 MSHA의 손을 들어주었다.

- 법원은 다음을 고려하여 입법예고 생략이 적법하다고 판단하였다.

· 첫째, 관련 호흡기 보호장치 생산과 관련된 행정 인가 문제, field test와 관련하여 사업체들의 비협조 등 MSHA가 통제할 수 없었던 상황(circumstances outside of an agency’s control),

· 둘째, MSHA이 초기부터 field test를 위해 꾸준히 노력한 점,

· 셋째, MSHA이 규칙 제때 시행이 불가능하다는 것을 알게 된 시점이 법령 시행일을 얼마 남겨두지 않은 시기였다는 점이 기록상으로 남아있는 점,

· 넷째, 연장된 시행일의 유예 기간이 비교적 짧은 점(연장된 시행일의 유예 기간이 길었다면 이로 인해 국민들에게 미치는 영향이 더 큰 점을 감안하여 입법예고의 필요성이 더욱 커졌을 것임),

· 다섯째, 정부 측의 주장에 근거하여 판단하였을 때 새로운 시행일이 다시 변경될 가능성이 없음이 거의 확실시 되고 불필요하게 시행일을 연장하지 않아 행정기관으로서의 의도가 선한 것으로 신뢰(good faith intention)할 만한 점.

- 한편, 법원은 판결문 말미에 이 사례의 경우 이러한 결론만이 옳다고 할 수 없고, 여러 결론이 도출될 수 있으며(this is an extremely close case),

· APA Section 553을 해석함에 있어서 좁고 까다롭게 해석해야 하는 점을 다시 천명하였다. 또한, 이러한 예외적인 사례는 관련된 특별한 상황을 모두 고려하여 조심스럽게 인정해야 한다고 하였다.

- 이 판결에서 제시하고 있는 다섯 가지 근거를 우리나라 「행정절차법」 제41조제1항 각 호와 연결해서 살펴보면,

· 첫째 이유(관련 절차에 대해서 행정기관이 통제할 수 없었던 점), 둘째 이유(행정기관이 고의적으로 늑장을 부리지 않은 점), 및 셋째 이유(행정기관이 변동된 상황에 대해서 예측할 수 없었던 점)는 제1호 중 “예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등”으로 입법이 긴급을 요하는 경우에 해당될 수 있을 것이다.

· 또한, 넷째 이유(입법예고 생략한 법령안의 개정 내용이 비교적 국민들에게 미치는 영향이 작은 점) 및 다섯째 이유(입법예고 생략한 법령안의 개정 내용이 행정기관의 편의를 위한 것이 아닌 점)는 국민에게 미치는 영향을 고려한다는 점에서 제3호 “입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우”와 같은 맥락에 있다고 볼 수 있다.

- 비록 판결문 말미에서 언급한 바와 같이 위 사례에 대해서는 다양한 결론 도출이 가능하고 구체적이고 특별한 사정을 고려하여 판단한 것으로 일반화하기 어렵다는 한계가 있지만, 법제처 입법예고 생략 및 기간 단축 업무에 위와 같은 기준을 적용할 수 있는지에 대해서 살펴보겠다.

· 첫째, 법제처에서 관련 절차의 지연이 법령안 주관 기관의 책임인지 판단하기 어려울 것이다. 실무상 입법예고 생략 및 기간 단축 협의 시, 법령안 개정 추진 과정 중 발생한 다양한 사유에 대해서 어떤 기준을 통해 해당 사유가 불가피하였거나 예측 불가능하였는지 판단하는 데 어려움이 따를 수 있다.

다만, 셋째 이유에서 볼 수 있는 바와 같이, 불가피하였거나 예측 불가능한 사유에 해당하는지 여부를 판단할 때, 기록 근거를 요구하는 것이 향후 법제처 입법예고 생략 및 기간 단축 협의에서 필요할 것으로 보인다.

· 둘째, 법령안의 내용이 국민들에게 미치는 영향의 크기를 판단하는 데 어려움이 따를 것이다. 우리나라는 「행정절차법」 제41조제1항제3호에 따라 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우 입법예고 생략이 가능하지만, 위 판례에 따르면 비록 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우에 해당된다고 할 수 없지만 행정기관의 주장에 근거하여 판단할 때 최소한의 변경에 불과하여 국민들에게 미치는 영향이 작은 것이 입법예고 생략 사유에 기여한다고 보았다.

국민들에게 미치는 영향의 크기는 관점에 따라 달리 판단될 수 있기 때문에 단독적으로 입법예고 생략 또는 기간 단축의 사유 기준으로는 활용하기 어려울 것이다. 설령 국민들에게 미치는 영향의 크기를 판단할 수 있다고 하더라도 만일 국민들에게 미치는 영향에 비례하여 입법예고 기간을 단축시킬 수 있다면, 「행정절차법」 제43조에 따른 입법예고 기간 40일이 형해화될 수도 있을 것이다. 따라서 이 기준은 긴급한 사유 등에 보완적으로 활용되어야 할 것이다.

또한, 법제처 실무상으로 행정기관 내부의 조직 및 내부 운영과 관련된 직제 및 직제 시행규칙을 「행정절차법」 제41조제1항제5호 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우의 대표적인 사례로 보고 있는데, 국민의 권리·의무에 대해서 어떻게 해석하느냐의 문제가 있다.

· 셋째, 입법예고 생략이 행정기관의 편의를 위한 것이 아닌 점은 해당 판례에서 대략적인 기간 계산을 통해 판단하고 있는 바,

법제처 실무상, 입법예고 생략 및 기간 단축이 불가피한지 여부는 상위법 시행일로부터 역산하여 판단하고 있으며, 특히 기간 단축 시에는 불필요하게 단축되는 일이 없도록 하고 있어, 실제로 행정상의 편의로 인한 입법예고 절차 축소를 지양하고 있다.

하지만 부처 내부 보고, 부처 내부 위원회 절차 등 행정절차에 소요되는 시간이 부처마다 다르기 때문에 모든 부처에 일괄적인 기준을 적용하기 어려운 점이 있다.

법제처에서는 행정내부절차에 소요되는 시간에 대해서 생략사유서 또는 단축사유서에 적시하도록 요청하여 향후 절차적 타당성의 문제가 제기되는 것을 방지하려는 노력을 하고 있다.

이와 관련된 또 다른 문제 상황은 하위법령 제때 마련 대상에 해당되나, 부처에서 상위법 공포 시점부터 하위법령 개정에 대한 충분한 노력을 하지 않았다고 보일 때다. 위 판례에서 입법예고 생략의 타당한 이유로 강조하고 있는 점은 행정기관이 적기 시행을 위해서 충분히 노력하였다는 점이다.

법제처에서는 하위법령 제때 마련의 사유로 입법예고 절차가 축소되는 것을 최소화하기 위하여 노력하고 있으나, 그럼에도 불구하고 부처가 통제할 수 없는 외부 사정이 아닌 부처 자체 내부 사정상 초안 작성이 지연되는 경우가 발생할 수 있고, 이 경우 법제처에서 입법예고 절차 축소에 대해서 협의해주어야 하는지의 문제가 발생한다.

실무상으로는 법를을 적기에 시행하는 것이 법적 안정성을 담보하여 법에 대한 국민의 신뢰성을 높이는 데 기여할 것이라고 보고, 입법예고 절차 축소에 협의해주고 있다. 하지만 이러한 행정관례가 계속될 경우, 일부 행정기관에서 자체 편의를 위해 내부 절차를 신속히 진행하지 않을 우려가 있다.

따라서 위 판례의 주요 취지에 따라 입법예고 생략 및 기간 단축 협의 시, 행정기관에서 입법예고 절차를 거치기 위한 충분한 노력을 하였는지 고려하는 것이 필요할 것이다.

○ 2012년 EPA, United States Environmental Protection Agency에서 특정한 산업체를 지원하기 위해 규제를 완화하는 내용의 개정을 추진하였는데 그 과정에서 입법예고를 생략한 사례에서 법원은 입법예고 생략 사유에 해당되지 않는다고 판단하였다.

Mack Trucks, Inc. v. E.P.A., 682 F.3d 87, 95 (D.C. Cir. 2012)

- 이 규제 완화로 인해 해당 산업체는 환경유해물질을 비교적 많이 배출하는 디젤 엔진을 1개당 1,919 달러의 벌금을 내면서 팔 수 있게 되었고, 이에 대해서 경쟁 업체에서 해당 법령의 적법 여부를 묻는 소송을 제기하였다.

- EPA는 특정 산업체의 이익을 위하여 개정을 추진하였으나, APA 553(b)(B)에 해당된다고 판단하여 입법예고를 생략하였다고 주장하였다.

- 법원은 중요한 공공의 이익이 결여되었을 뿐만 아니라 한 산업체를 구제하기 위해서 산업 전체 및 소비자에 대한 위협을 초래하기 때문에 입법예고 생략의 특별한 사유가 없다고 보았다.

·특정한 산업체를 지원하기 위해서 간접적으로 공공의 이익이 침해되었을 때 입법예고 생략이 부적법하다고 본 것으로, 이해 관계에 대립이 발생할 여지가 있는 정책의 경우, 입법예고 절차를 준수해야 한다고 판단한 것으로 볼 수 있다.

(2) 의회의 의도 (Congressional Intent)

○ 비록 “법에 규정된 기한”만으로는 입법예고 생략 사유를 구성하지 않으나,

- 의회에서 입법예고 생략에 대해서 암묵적으로 면제하는 것으로 볼 수 있는 경우가 있다.

- 예를 들면, 법에서 기한을 정하면서 특정한 절차를 규정하고 있는데, 입법예고 절차를 거치면 법에서 정한 특정한 절차 및 기한을 지킬 수 없는 경우, 의회가 입법예고 생략에 대해서 면제하려는 의도가 있었다고 볼 수 있다.

○ New Jersey v. EPA, 626 F.2d 1038, 1045 (D.C.Cir.1980) 판례에서, 컬럼비아 특별구 항소법원은 법에서 정하는 촉박한 규칙 마련 일정(a tight statutory schedule to promulgate its rule)을 이유로 입법예고 절차를 생략할 수 있는지 살펴보았다.

“We review here a rule promulgated by the Administrator of the Environmental Protection Agency under section 7407(d) of the Clean Air Act. Because the Administrator felt that a tight statutory schedule gave him "good cause" to do so, he promulgated that rule without the prior notice.”

- 법원은 United States Steel Corp. v. EPA, 605 F.2d 283 (7th Cir. 1979) 판례를 언급하였으나, 이 판례와는 다르게 판단하였다.

· United States Steel Corp. v. EPA, 605 F.2d 283 (7th Cir. 1979) 판례에서는 APA 553(b)(3)(B)상의“impractical”의 의미를 의회 보고서(Senate and House Reports, S.Doc. No. 248, 79th Cong., 2d Sess. 200, 258 (1946))에서 언급된 바와 같이 입법예고 절차를 거칠 경우, 의무적으로 주어진 행정기관 기능을 불가피하게 집행하지 못하는 상황을 의미한다고 보았으며,

“Impracticable means a situation in which the due and required execution of the agency functions would be unavoidably prevented by its undertaking public rule-making proceedings.” Senate and House Reports, S.Doc. No. 248, 79th Cong., 2d Sess. 200, 258 (1946)

·촉박한 하위법령 마련 일정을 준수하기 위해서 APA상의 입법예고 생략의 특별한 사유가 활용될 수 있다고 보았다.

"the 'good cause' exception may be utilized to comply with the rigors of a tight statutory schedule." United States Steel Corp. v. EPA, 605 F.2d 287.

· 또한, 법률상 주정부에게 11개월의 목록 작성 시간을 주었고, 주정부 목록 작성이 완료되고 난 후, 60일 내에 EPA가 규칙을 입법하도록 하였는데, 주정부에서 목록 작성이 늦어졌기 때문에 60일의 일정이 더욱 촉박하게 되었다고 보았다.

· 또한, 한 달 동안의 입법예고와 네 달 동안의 검토 및 답변 기간을 고려하면, 입법예고를 하는 것은 다섯 달 이상의 입법 지연을 초래하였을 것이고, 이는 주정부에게 6개월의 목록 작성 기간을 주게 되는 결과를 초래하였을 것이라고 보았다.

· 따라서 입법예고 생략에 타당한 이유가 있다고 보았다.

- 또한, 법원은 Republic Steel Corp. v. Costle, 621 F.2d 797 (1980) 판례를 언급하였다.

· Republic Steel Corp. v. Costle, 621 F.2d 797 (1980) 판례에 따르면, 의회는 이산화황을 규제하는 규칙(“national air quality standards for sulfur dioxide”)을 1979년 1월 1일까지 입법하도록 하였는데, 입법예고 절차를 따른다면 1979년 1월 1일까지 입법하는 것은 실행불가능(“impractical”)하다고 보았다.

“Congress had confronted [the Administrator] with the second of two mandatory attainment dates for national air quality standards for sulfur dioxide and it was obvious that the January 1, 1979, date could not be achieved if notice and comment procedures were allowed in advance. It would, indeed, have been impracticable to ignore the January 1, 1979, date.”

- 법원은 규칙의 상위법인 “The Clean Air Act”가 APA상의 입법예고 절차와 충돌할 수밖에 없다면 APA가 상위법의 목적을 위협하는 것이 되고, 상위법의 목적을 달성하기 위해 입법예고 절차를 생략한 것에 이유가 있다고 볼 수 있으나,

- 이 경우, 행정기관이 초안을 가지고 있었던 시기가 입법예고를 할 수 있을 정도로 이른 시기였기 때문에, 행정기관이 입법예고 절차를 생략하지 않고도 규칙을 입법할 수 있다고 보았다.

“Our third, and basic, consideration is that, whatever one's conclusions about the general compatibility of the APA and the Clean Air Act, the Third and Fifth Circuits have demonstrated that, under the facts of this case, the Administrator could have reconciled the commands of the two acts by publishing the designations submitted to him by the states as proposed rules.”

- 따라서 이 경우, EPA의 입법예고 절차 생략은 이유가 없다고 보았다.

- 한편, 입법예고를 생략한 긴급한 상황 또는 입법예고 생략 필요성을 판단한 근거에 대해서 국민들에게 알려야 한다고 하였다.

“A true and supported or supportable finding of necessity or emergency must be made and published.”

○ United States Steel Corp. v. EPA, 595 F.2d 207, 214 (5th Cir. 1979)) 판례에서는 생략 사유에 대해서 엄격하게 해석되어야 하며, (입법예고 절차를 준수함으로써 발생하는 하위법령의 제·개정에 대한) 지연이 해를 발생시킬 경우에 사용된다고 하였다.

“This exception should be read narrowly. It is an important safety valve to be used where delay would do real harm. It should not be used, however, to circumvent the notice and comment requirements whenever an agency finds it inconvenient to follow them.”

○ 위 판례들은 법률에서 규정한 시행일을 맞추기 위해서 입법예고를 생략하였을 때, 다음 두 가지를 판단한다고 볼 수 있다.

- 실제로 입법예고가 불가능한지 (초안 완성 시기에 대한 판단)

- 입법예고 절차를 거치는 것이 법률상의 다른 절차를 침해하는지

○ 우리나라와 비교

- 법제처 실무상, 하위법령 제때 마련 대상의 경우, 입법예고 기간 40일을 준수함으로써 상위법 시행일을 맞추지 못한다고 판단하게 되면, 입법예고 기간 단축에 대해서 협의해주고 있다. 이는 미국의 판례의 취지와 일치한다고 볼 수 있다.

- 미국의 판례에서 실제로 입법예고가 불가능한지 초안 완성 시기에 대해 판단하는 까닭은 입법예고를 생략하기보다는 입법예고 기간을 단축해서라도 입법예고를 실시하여야 한다고 판단하는 것으로 보인다.

· 따라서 미국의 판례 취지에 비춰봤을 때에도 우리나라가 하위법령 제때 마련 대상이라는 이유로 입법예고 기간을 단축하는 것에 대해서 정당화될 수 있는 것으로 보인다.

· 다만, 미국에서는 유사 입법예고 제도(notices of inquiry, advance notices of proposed rulemaking)를 운영하고 있으며, 이러한 유사 입법예고 제도 운영의 활용이 입법예고 생략 사유에 기여하는지에 대하여 알아볼 필요가 있다.

- 하위법령 제때 마련 대상이라는 사유로 입법예고 기간이 단축되는 것을 최소화하기 위해 새로운 상위법의 시행 시기에 대해서 예측할 수 있었는지의 여부를 판단할 때가 있다.

· 예를 들면, 국회의 본회의 일정을 알 수 있고, 국회에서 본회의 통과가 예상되는 법률안의 시행일이 3개월 이내일 경우, 법제사법위원회 단계에 있는 경우에도 입법예고를 하도록 독려한 바 있다.

· 상위법 공포 이후 입법예고를 하는 것이 상위법에서 위임한 사항 및 상위법 집행에 필요한 사항을 정하는 하위법령의 특성상 바람직할 것이나,

· 입법예고의 목적이 국민의 의견을 수렴하는 데 있으며, 국회에서 통과될 것으로 예측되는 상황을 입법예고 시 명시한다면 국민들이 혼란을 느끼지 않을 뿐만 아니라 더 일찍 관련 하위 법령 내용을 접할 수 있어 국민의 편의상으로도 바람직할 것으로 보인다.

· 하지만 이러한 절차를 부처에게 일괄적으로 요구한다면 하위법령 초안 작성을 언제부터 시작할 것인지에 대해서 논란이 있을 수 있다. 구체적으로는 법률안이 국회를 통과할 것으로 예측되는 시점을 언제로 볼 것인가의 문제가 있다. 상임위원회 소위원회 단계로 볼 것인지, 상임위원회 전체회의 단계로 볼 것인지, 법제사법위원회 단계로 볼 것인지 등 의견이 나뉠 것이다. 또한, 본회의에서 부처에서 예상하는 내용대로 통과할 것인지 확실하지 않다는 문제가 있다.

· 그렇기 때문에 부처에서 법률안 통과가 거의 확실시되는 것으로 판단하여 법령안 초안을 준비하였고 해당 법률안의 시행일이 촉박하여 법제처에 입법예고 절차 측소에 대해서 협의가 들어온 경우에만, 상위법 제·개정이 완료되지 않은 시점에서도 입법예고를 하도록 독려할 수 있을 것이다.

· 미국과 비교했을 때, 이러한 노력은 입법예고 절차 준수를 위한 적극적인 노력이라고 볼 수 있다.

(3) 예고를 함으로써 법령 제·개정의 목적이 달성될 수 없는 경우 (contexts where prior notice would subvert the underlying statutory scheme)

○ 법원은 미리 알림으로 인해 공공의 이익이 침해된다면 입법예고 생략 사유에 해당한다고 보았다.

○  Nader v. Sawhill, 514 F.2d 1064, 1068 (Temp. Emerg. Ct. App. 1975)에서 보는 바와 같이,

- 정부의 최고가격 인상에 관한 규칙은 국가 경제에 중대한 영향을 미치지만,

- 아랍 오일 수출 정지 정책에 즉각적으로 대응하는 것이 필요하였다고 행정기관은 판단하였고,

- 예고함으로써 의도하지 않은 부정적인 효과를 발생시킬 수 있기 때문에 입법예고 생략하는 것이 부적법하지 않다고 보았다.

○  Mobil Oil Corp. v. Dep’t of Energy, 728 F.2d 1477, 1490 (Temp. Emerg. Ct. App. 1975)

- 정부의 가격 조정에 관한 규칙을 예고한다면, 가격 안정화라는 입법의 목적이 달성될 수 없기 때문에 입법예고 생략 사유에 해당한다고 보았다.

○ Riverbend Farms, Inc. v. Madigan, 958 F.2d 1479, 1486 (9th Cir. 1992)에 따르면,

- 오렌지 생산량에 대하여 매주 결정하는 위원회의 경우, 매주 입법예고할 수 있기 때문에 입법예고 생략 사유에 해당하지 않는다고 보았다.

- 한편, APA 553(d)상의 특별한 사유(“good cause”)에는 해당되어, 시행유예기간을 30일 이상 두도록 하는 의무가 면제된다고 보았다.

○ 우리나라와 비교

- 「행정절차법」 제41조제1항제5호는 “예고함”자체로 인해 공공의 안전 또는 복리에 해가 발생하는 경우에 대해서 규정하고 있다.

- 미국의 사례와 마찬가지로, 법제처에서는 가격 조정 정책의 경우 예고함으로써 입법의 목적을 달성할 수 없게 되므로 입법예고를 생략 사유를 인정하고 있다.

7. 미국 입법예고 절차 축소 사례

○ 입법예고 사이트, Regulations.gov (https://www.regulations.gov/)에서 분야별로 입법예고 생략 또는 단축된 사례에 대해서 조사하였다.

- 입법예고 생략의 경우, 규칙 공포 시 입법예고 절차 생략 사실을 언급하면서 생략 사유에 대해서 설명하고 있는데,

· 이는 New Jersey v. EPA, 626 F.2d 1038, 1045 (D.C.Cir.1980) 등의 판례에서 본 바와 같이, 법원이 공포 시 생략 사유에 대해서 설명하도록 요구하고 있기 때문인 것으로 보인다.

- 입법예고 기간 단축의 경우, 입법예고 시 기간 단축 사실에 대해서 알 수 있으나, 따로 단축 사유에 대해서 설명하고 있지는 않다.

○ 입법예고 사이트에 분야별로 검색할 수 있으므로, 분야별로 입법예고 절차 축소 사례에 대해서 조사하였다.

- 다만, 여러 개의 분야에 중복되어 있는 경우도 있어, 하나의 입법예고안이 여러 개의 분야에 중복 검색되는 것으로 파악되었다.

- 또한, 입법예고 내용이 분야와 적절하게 배치되지 않는 경우도 있는 것으로 파악되었다.

<분야>

Aerospace and Transportation	항공, 교통
Agriculture, Environment, and Public Lands	농축산, 환경, 공유지
Banking and Financial	은행, 금융
Commerce and International	무역, 국제
Defense, Law Enforcement, and Security	국방, 법무, 안보
Education, Labor, Presidential, and Government Services	교육, 고용, 정부 서비스
Energy, Natural Resources, and Utilities	에너지, 천연자원, 설비
Food Safety, Health, and Pharmaceutical	식품 안전, 보건, 의약품
Housing, Development, and Real Estate	주택, 개발, 부동산
Technology and Telecommunications	기술, 통신

○ APA 553(a) 따르면, 1) 군사 및 외교 기능에 관련되었거나 2) 행정기관의 관리, 인사 또는 국유재산, 대출, 보조금, 수당, 국가계약에 해당하는 내용의 경우에는 입법예고를 하지 않아도 되는데,

- 위 표에서 보이는 바와 같이, 군사나 외교 관련된 분야는 없어 이에 대한 입법예고가 실제로도 이루어지지 않고 있는 것으로 파악되었다.

1) 항공, 교통 (Aerospace and Transportation)

○ Airworthiness Directives: Airbus Airplanes

- 14 CFR Part 39

- 행정기관: Federal Aviation Administration (FAA)

- 입법예고 기간: Apr 2, 2018 - May 17 2018 (45일간)

- 입법예고 내용: 내공성 제한(airworthiness limitation)과 유지 요건(maintenance requirements)을 더 강화하는 내용의 개정(a revision of an airworthiness limitations document)을 반영하기 위한 것으로, 안정성 문제를 강화하기 위한 것임.

- 검토: 다른 규제의 내용을 반영하기 위한 것인 점에서 입법예고 기간을 15일 단축한 것으로 보임. 그러나 45일간 입법예고를 하여 우리나라의 「행정절차법」상 입법예고 기간인 40일보다 더 오랫동안 입법예고를 함.

○ Airworthiness Directives: The Boeing Company Airplanes

- 14 CFR Part 39

- 입법예고 기간: May 15, 2018 - Jun 29 2018 (45일간)

- 행정기관: Federal Aviation Administration (FAA)

- 입법예고 내용: horizontal stabilizer의 안전성을 담보하기 위해 안전성 검사 영역을 일부 변경하는 것임.

- 검토: 비록 사업체에게 부담을 주는 내용이지만, 안정성을 강화하기 위한 점 등을 고려하여 입법예고 기간을 정하였을 것으로 보임. 또한, 입법예고 전에 이해관계자들의 의견을 수렴했을 가능성도 있음.

○ Safety Zone; Lower Mississippi River, New Orleans, LA

- 33 CFR Part 165

- 입법예고 기간: May 14, 2018 - Jun 13 2018 (30일간)

- 행정기관: Coast Guard (USCG)

- 입법예고 내용: 2018년 8월 25일에 있을 불꽃놀이 대회에서의 안전성을 담보하기 위해 임시 안전 구역을 설정하려는 것으로, 임시 안전 구역에는 허가를 받지 않은 사람이나 배의 출입을 통제하려는 것임.

- 검토: USCG에서는 이와 같이 출입 통제에 대한 입법예고를 많이 하고 있으며, 대부분 60일 미만으로 입법예고를 하고 있음. 우리나라의 경우, 시행일로부터 역산했을 때, 입법예고 기간 단축 없이도 시행에 차질이 발생하지 않는다면 입법예고 기간 단축을 하지 않고 있음. 이 경우에는 입법예고 종료일로부터 약 2개월 정도 시간적 여유가 있으나 입법예고 기간을 단축하고 있음.

○ Establishment of Class E Airspace: Freeport, PA

- 14 CFR Part 71

- 입법예고 기간: May 17, 2018 - Jul 2 2018 (45일간)

- 행정기관: Federal Aviation Administration (FAA)

- 입법예고 내용: GPS 설비 설치 등을 위해 Freeport, PA에 있는 Class E Airspace를 700피트 증축하려는 것임.

- 검토: 신속한 설비 증축을 위해서 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

○ Special Local Regulations for Marine Events, Delaware River; Philadelphia,PA

- 33 CFR Part 100

- 입법예고 기간: May 4, 2018 - May 11 2018 (7일간)

- 행정기관: Coast Guard (USCG)

- 입법예고 내용: 2018년 5월 24일에 있을 배 퍼레이드 이벤트 기간 동안 공공의 안전을 위해서 낮 12시부터 저녁 6시까지 Delaware River 일부 배 항해 교통을 통제하려는 것임.

- 검토: 시행일을 고려하여 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

○ VOR Federal Airways; Amendments: V-170 and V-219 in the Vicinity of Fairmont, MN

- 14 CFR Part 71

- 입법예고 기간: Apr 17, 2018 - Jun 1 2018 (45일간)

- 행정기관: Federal Aviation Administration (FAA)

- 입법예고 내용: 항공 교통을 가이드하던 FRM 및 NAVAID가 계획대로 사용 중단됨에 따라 항공로를 정비하려는 것임.

- 검토: 설비 사용 중단이 이미 계획되어 있었고, 항공로를 신속히 정비해야 할 필요성 등으로 입법예고 기간을 정한 것으로 보이나, 우리나라 「행정절차법」상 40일보다 장기간 입법예고를 하고 있다는 점에 주목해야 함. 따라서 이와 같은 사유로는 입법예고 기간 단축에 대해서 보수적으로 볼 필요성이 있음.

○ Special Local Regulation; Monongahela River (MM 0.22), Allegheny River (MM 0.8), and Ohio River (0.8), Pittsburgh, PA

- 33 CFR Part 100

- 입법예고 기간: Apr 17, 2018 - May 2 2018 (15일간)

- 행정기관: Coast Guard (USCG)

- 입법예고 내용: 콘서트가 개최되는 주말 동안 안전을 위해 허가를 받지 않은 사람이나 배의 출입 등을 일부 통제하려는 것임.

- 검토: 시행일을 고려하여 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

○ Civil Penalties

- 49 CFR Part 578

- 입법예고 기간: Apr 2, 2018 - May 2 2018 (30일간)

- 행정기관: National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA)

- 입법예고 내용: CAFE(corporate average fuel economy) 기준을 위반한 자동차 제조업체에게 부과할 벌금을 정하려는 것임.

- 검토: 벌금에 관한 내용으로 자동차 제조업체에게 직접적인 영향을 미치는 내용이나, 입법예고 전에 자동차 제조업체들의 의견을 수렴했을 가능성이 있음.

○ Large Aircraft Security Program, Other Aircraft Operator Security Program, and Airport Operator Security Program; Withdrawal

- 49 CFR Parts 1515, 1520, 1522, 1540, 1542, 1544

- 입법예고 기간: Mar 16, 2018 (하루)

- 행정기관: Transportation Security Administration (TSA)

- 입법예고 내용: 2008년 10월 30일 입법예고하였던 내용(특정한 사유 비행기의 경우 상업 비행기의 안정성 기준과 유사한 수준의 안정성 기준을 채택하도록 하려던 것)을 철회하려는 것임. TSA는 여러 번에 걸친 공청회와 약 7,000 개의 의견을 검토하여 이와 같이 결정하였음.

- 검토: 입법예고 철회에 대해서는 따로 의견을 받지 않는 것으로 보임.

○ Drawbridge Operation Regulation; Chambers Bay, Steilacoom, WA

- 33 CFR Part 117

- 입법예고 기간: Mar 12, 2018 - Apr 11 2018 (30일간)

- 행정기관: Coast Guard (USCG)

- 입법예고 내용: Chambers Bay Bridge의 승개(昇開) 시간을 조정하려는 것임.

- 검토: 국민들의 생활에 직접적인 관련이 있으나, 국민들이 의견을 구성함에 있어서 긴 시간의 필요하지 않는 내용의 입법으로 볼 가능성이 있음.

2) 농축산, 환경, 공유지 (Agriculture, Environment, and Public Lands)

○ Air Quality State Implementation Plans; Approvals and Promulgations: California; San Joaquin Valley Unified Air Pollution Control District; Reasonably Available Control Technology Demonstration

- 40 CFR Part 52

- 입법예고 기간: May 17, 2018 - Jun 18 2018 (30일간)

- Environmental Protection Agency (EPA)

- 입법예고 내용: San Joaquin Valley Unified Air Pollution Control District (지방 행정기관)의 의견을 반영하여 캘리포니아 주 계획(California State Implementation Plan (SIP))에서 해당 기관에 관한 부분을 변경하려는 것임.

- 검토: 주 계획 수립 시 의견 수렴 절차를 거쳤을 가능성이 있음.

○ Air Quality State Implementation Plans; Approvals and Promulgations: Kentucky: Removal of Reliance on Reformulated Gasoline in Kentucky Portion of Cincinnati-Hamilton Area

- 40 CFR Part 52

- 입법예고 기간: Feb 14, 2018 - Mar 7 2018 (20일간)

- 행정기관: Environmental Protection Agency (EPA)

- 입법예고 내용: 2017년 9월 13일에 제출된 켄터키 주 계획(State Implementation Plan (SIP))의 수정안을 반영하려는 것으로, 주요 내용은 켄터키 주 일부 카운티에 적용되는 federal RFG program 요건을 삭제하는 것이며, EPA는 상위법인 Clean Air Act와 상충되지 않기 때문에 수정안을 승인하려는 것임.

- 검토: 주 계획 수립 시 의견 수렴 절차를 거쳤을 가능성이 있음.

○ Receipts: Several Pesticide Petitions Filed for Residues of Pesticide Chemicals in or on Various Commodities

- 40 CFR Part 180

- 입법예고 기간: Feb 27, 2018 - Mar 29 2018 (30일간)

- 행정기관: Environmental Protection Agency (EPA)

- 입법예고 내용: 다양한 물품에 있을 수 있는 살충제 등 화학 잔여물에 대한 규제에 대한 청원이 있었기에 청원을 수령하였음을 공고하며 청원 내용에 대한 의견을 받으려는 것임.

- 검토: 청원에 대해 의견을 받기 위해 초안을 마련하지 않고 입법예고하려는 것으로 입법예고 제도를 유연하게 활용하는 예로 볼 수 있음.

○ Petitions for Rulemaking: Airlines for America and National Propane Gas Assn.

- 입법예고 기간: Feb 20, 2018 - Mar 14 2018 (20일간)

- 행정기관: Federal Energy Regulatory Commission (FERC)

- 입법예고 내용: Airlines for America 및 National Propane Gas Association로부터 원유, 천연가스, 석유제품 파이프라인 산업에 대한 규제를 강화하라는 청원이 있었기에 청원 내용에 대한 의견을 받으려는 것임.

- 검토: 청원에 대해 의견을 받기 위해 초안을 마련하지 않고 입법예고하려는 것으로 입법예고 제도를 유연하게 활용하는 예로 볼 수 있음.

○ Pennsylvania Abandoned Mine Land Reclamation Program

- 30 CFR Part 938

- 입법예고 기간: May 16, 2018 - Jun 15 2018 (30일간)

- 행정기관: Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement (OSM)

- 입법예고 내용: 펜실베이니아 폐광지역 환경복원 계획(Pennsylvania Abandoned Mine Land Reclamation Plan)을 변경하여 펜실베이니아 주정부에게 상위법상 긴급 사업에 대한 집행 권한을 부여하기 위한 것임.

- 검토: 행정기관 내의 집행 권한 변경에 관한 것으로 보아 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

○ National Emission Standards for Hazardous Air Pollutants: Surface Coating of Wood Building Products Residual Risk and Technology Review

- 40 CFR Part 63

- 입법예고 기간: May 16, 2018 - Jun 15 2018 (30일간)

- 행정기관: Environmental Protection Agency (EPA)

- 입법예고 내용: Clean Air Act에 따라 실시한 검토 결과, 현재 규제로서는 독성 있는 공기로부터 국민의 건강을 보호할 수 없기 때문에 규제를 강화하기 위한 것임.

- 검토: 국민의 건강을 시급히 보호해야 한다는 긴급한 사정이 있는 것으로 보아 입법예고 기간을 단축한 것으로 보임.

○ Outer Continental Shelf Air Regulations: Massachusetts; Consistency Update

- 40 CFR Part 55

- 입법예고 기간: May 9, 2018 - Jun 8 2018 (30일간)

- 행정기관: Environmental Protection Agency (EPA)

- 입법예고 내용: 2018년 3월 9일 매사추세츠 주 규칙 개정되었기에 이를 통합·반영하기 위하여 EPA에서 2018년 2월 12일 입법예고한 내용을 수정하여 재입법예고하는 것임.

- 검토: 입법예고 도중 다른 법령의 개정으로 입법예고안의 내용 변경이 불가피하여 재입법예고하려는 것으로, 재입법예고 기간을 30일로 하여 충분한 의견 제출 기간을 두고 있는 것으로 보임.

○ Proposed Approval of the Minnesota SO2 SIP revision for Flint Hills Resources

- 40 CFR Part 52

- 입법예고 기간: Apr 26, 2018 - May 29 2018 (33일간)

- 행정기관: Environmental Protection Agency (EPA)

- 입법예고 내용: 2017년 2월 8일 제출된 미네소타 주의 이산화황(SO 2)과 관련된 계획(State Implementation Plan (SIP)) 변경을 승인하려는 것으로, 정유 공장의 설비 요건 및 이산화황 배출 제한 기준을 변경하여 이산화황 배출량을 줄이려는 것임.

- 검토: 규제를 강화하고 있는 내용인데도 불구하고 입법예고 기간을 짧게 두고 있음. 그러나 미네소타 주 계획 수립 시 의견 수렴 절차를 거쳤을 가능성이 있음.

○ Fisheries Off West Coast States: West Coast Salmon Fisheries; Management Measures to Limit Fishery Impacts on Sacramento River Winter Chinook Salmon

- 50 CFR Part 660

- 입법예고 기간: Feb 22, 2018 - Mar 9 2018 (20일간)

- 행정기관: National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA)

- 입법예고 내용: 희귀종 연어 포획 제한을 위한 기준을 설정하기 위해 2012년부터 도입된 현 희귀종 연어 숫자 측정 방식이 너무 보수적이라는 우려를 종식시키기 위해 더 과학적인 측정 방식으로 바꾸려는 것임.

- 검토: “더 과학적”이라는 행정기관의 판단을 어느 측정 방식이 더 과학적인지에 대해서는 논란의 여지가 별로 없는 사실적인 판단으로 본다면 입법예고 기간을 짧게 하여도 문제가 없을 것으로 보임.

○ National Priorities List - Donnelsville Contaminated Aquifer

- 40 CFR Part 300

- 입법예고 기간: May 17, 2018 - Jul 16 2018 (60일간)

- 행정기관: Environmental Protection Agency (EPA)

- 입법예고 내용: 상위법(The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act)이 유해 물질 및 오염 물질에 관한 우선 순위 목록을 추가하도록 개정됨에 따라, 이를 반영하기 위한 것으로 해당 목록은 환경 조사 장소 결정에 대한 가이드 역할을 하게 될 것임.

- 검토: 상위법 개정에 따라 위임한 내용을 정하려는 것으로 비록 이 목록이 직접적인 규제 성격을 띤다고 볼 수 없으나 결국에는 환경 조사 장소 결정의 가이드 역할을 하게 됨으로써 규제의 일부를 구성한다고 볼 수 있음. 이와 같이 간접적으로 국민의 권리 및 의무에 영향을 미치는 사항에 대해서도 입법예고 기간을 준수하는 것이 바람직한 것으로 보임.

○ Eliminating Unnecessary Requirements for Hog Carcass Cleaning

- 9 CFR Part 310

- 입법예고 기간: May 16, 2018 - Jul 16 2018 (60일간)

- Food Safety and Inspection Service (FSIS)

- 입법예고 내용: 도살 과정에서 발생할 수 있는 감염 등 위생 문제를 방지하기 위한 육류 검사와 관련하여, 일부 규제 조항을 삭제하려는 것임. 다른 규제 조항으로 더 효율적이고 효과적으로 규제할 수 있기 때문에 해당 조항은 더 이상 필요 없는 것으로 보임.

- 검토: 중복되는 규제에 대해서 삭제하려는 것으로 해당 규제 삭제로 발생할 수 있는 공공에 대한 부정적인 영향에 대해서 의견을 충분히 들어볼 필요가 있음.

○ Oil and Gas and Sulfur Operations in Outer Continental Shelf: Blowout Preventer Systems and Well Control Revisions

- 30 CFR Part 250

- 입법예고 기간: May 11, 2018 - Jul 10 2018 (60일간)

- 행정기관: Bureau of Safety and Environmental Enforcement (BSEE)

- 입법예고 내용: 시추 정 제어 시스템(well control system) 및 유정 폭발 방지기(blowout preventer system)에 대한 규제를 변경하려는 것으로 현 규제의 오류를 정정하고 이해관계자들의 규제에 대한 부담을 덜어주는 한편, 안전성을 담보하기 위한 것임.

- 검토: 규제에 관한 부분을 개정하려는 것이어서 국민의 권리 및 의무와 직접적으로 관련된다고 보이며, 비록 국민들에게 부담을 지우는 내용이 아니라고 밝히고 있지만, 입법예고 기간을 준수하고 있어 주목할 만함. 이는 행정기관이 이해관계자들의 부담을 덜어준다고 판단한 부분에 대하여 이해관계자들이 다르게 판단할 수 있고, 규제 완화로 인해 발생할 수 있는 공공에 대한 부정적인 영향에 대해서 의견을 충분히 들어볼 필요성이 있기 때문인 것으로 보임.

3)  은행, 금융 (Banking and Financial)

○ Regulatory Capital Rules: Regulatory Capital, Enhanced Supplementary Leverage Ratio Standards for U.S. Global Systemically Important Bank Holding Companies and Certain of Their Subsidiary Insured Depository Institutions, etc.

- 12 CFR part 6

- 입법예고 기간: Apr 19 2018 - May 21 2018 (30일간)

- 행정기관: Federal Reserve System (FRS)

- 입법예고 내용: GSIB 등 특정한 은행 등에 대해서만 적용되는 레버리지 비율(the enhanced supplementary leverage ratio standards) 2%를 변경하고, 이 레버리지 비율이 적용되는 대상에 대한 평가 기준 및 방법도 변경하려는 것임.

- 검토: 이해관계자들에게 직접적인 영향을 끼치는 중요한 정책 변경으로 보이나 입법예고 기간을 30일로 하고 있음. 입법예고 실시 전에 이해관계자들의 의견을 청취하였을 가능성이 있음.

○ Repeal of Federal Housing Finance Board Regulations

- 12 CFR Parts 900, 906, and 956–999

- 입법예고 기간: Apr 3, 2018 - May 18 2018 (45일간)

- 행정기관: Federal Housing Finance Agency (FHFA)

- 입법예고 내용: 일부 정의 부분과 절차 부분을 삭제하려는 것으로, 정의 부분은 더 이상 쓰지 않는 부분이거나 다른 규칙과 중복되는 것이고, 절차 부분은 이자율 서베이에 관한 부분인데 구식으로 현재 실정과 맞지 않은 부분이 있어 삭제하려는 것임.

- 검토: 현 실정과 맞지 않은 부분을 개선하고 필요 없게 된 부분을 삭제하려는 것으로 신속한 입법을 통해 행정 절차를 개선하고 혼란을 줄일 수 있을 것으로 보임.

4)  무역, 국제 (Commerce and International)

○ Design Standards for Highways

- 23 CFR Part 625

- 입법예고 기간: May 11 2018 - Jun 11 2018 (30일간)

- 행정기관: Federal Highway Administration (FHWA)

- 입법예고 내용: 국가 고속도로 시스템(National Highway System, NHS)에 이루어지는 새로운 건축, 재건축 등 사업에 적용되는 기준을 개선하기 위한 것으로, 주요 내용은 기존의 기준을 삭제하고 이미 채택되고 인용되었던 최신판 기준을 반영하는 것임.

“The proposed rule would incorporate by reference the latest versions of design standards and standard specifications previously adopted and incorporated by reference, and would remove the corresponding outdated or superseded versions of these standards and specifications.”

https://www.regulations.gov/document?D=FHWA-2017-0001-0001

- 검토: 입법으로 반영하려는 기준이 다른 법령의 개정 등으로 이를 반영하지 않으면 상충되는 문제가 발생하는 것일 경우, 법령 해석에 대한 혼란을 최소화하기 위해서 신속한 입법이 필요할 수 있음.

○ Revising the Beryllium Standard for General Industry

- 29 CFR Part 1910

- 입법예고 기간: May 7 2018 - Jun 6 2018 (30일간)

- 행정기관: Occupational Safety and Health Administration (OSHA)

- 입법예고 내용: 2017년 1월 9일 공포한 베릴륨 및 베릴륨 합성물에 대한 노출 관련 산업 규제에서 일부 불명확한 부분을 명확화하려는 것으로, 관련 산업 종사자의 건강 및 안전을 보장하고 산업체의 부담이 줄어들게 될 것으로 예상함.

검토: 규제에 관한 부분을 개정하려는 것이어서 국민의 권리 및 의무와 직접적으로 관련된다고 보이지만, 국민들에게 부담을 지우는 내용이 아니라는 점을 고려하여 입법예고 기간을 정한 것으로 보임. 다만, 행정기관이 개정 내용이 관련 산업 봉사자의 건강 및 안전을 보장한다고 한 판단 등에 대하여 관련 산업 종사자 및 산업체 등은 다르게 판단할 수 있는 점을 고려하여야 함.

○ National Network

- 23 CFR Part 658

- 입법예고 기간: Apr 11, 2018 - Apr 23 2018 (10일간)

- 행정기관: Federal Highway Administration (FHWA)

- 입법예고 내용: 뉴욕시에 위치한 도로 “Interstate-895 Sheridan Expressway”가 새로운 디자인으로 재건축될 예정임에 따라 Interstate System에서 삭제하고, Sheridan Boulevard (NY 895)으로 명칭을 바꿔 National Network (NN)에 편입시키려는 것임.

- 검토: 재건축 결정 시, 국민들의 의견을 수렴했으며, 단순히 이러한 결정에 따라 관련 법령을 정비하는 것이라면 입법예고 기간을 짧게 하여도 문제가 없을 것으로 보임.

○ Alternative to Fingerprinting Requirement for Foreign Natural Persons

- 17 CFR Part 3

- Jan 12, 2016 - Feb 11 2016 (30일간)

- 행정기관: Commodity Futures Trading Commission (CFTC)

- 입법예고 내용: 지문 채취 요건에 18세 이후부터 미국에 거주하지 않은 자를 포함하려는 것임.

- 검토: 지문 채취 요건이 강화되는 점에서 입법예고 기간을 충분히 할 필요가 있는 것으로 보임.

5)  국방, 법무, 안보 (Defense, Law Enforcement, and Security)

○ Defense Nuclear Agency Freedom of Information Act Program

- 32 CFR Part 291

- 입법예고 기간: 생략

- 공포일: May 2, 2018

- 행정기관: Department of Defense (DOD)

- 입법예고 내용: DoD 내의 프로그램(FOIA program) 관련 부분을 삭제하려는 것으로, 2016년 상위법(FOIA Improvement Act)가 개정됨에 따라 해당 프로그램을 2018년 2월 6일 변경한 바 있음. 이 때 32 CFR part 286에 해당 프로그램에 관한 부분을 일원화하였기에 필요 없는 부분을 삭제하려는 것임.

- 입법예고 생략 사유: 행정기관의 홈페이지에 공개되어 있는 내부의 정책 및 절차를 삭제하는 내용이기 때문에 입법예고 생략 사유에 해당됨.

“It has been determined that publication of this CFR part removal for public comment is impracticable, unnecessary, and contrary to public interest since it is based on removing DoD internal policies and procedures that are publically available on the Department's website.” https://www.regulations.gov/document?D=DOD-2017-OS-0021-0001

- 검토: 행정기관 내부 규율 사항에 관한 것인 점, 해당 내용은 홈페이지에 공개되어 있기 때문에 국민들의 알 권리를 침해하지 않는 점을 고려하여 입법예고 절차를 생략한 것으로 보임.

○ National Security Agency/Central Security Service Freedom of Information Act Program

- 32 CFR Part 299

- 입법예고 기간: 생략

- 공포일: Apr 26, 2018

- 행정기관: Department of Defense (DOD)

- 입법예고 내용: DoD 내의 프로그램(FOIA program) 관련 부분을 삭제하려는 것으로, 2016년 상위법(FOIA Improvement Act)가 개정됨에 따라 해당 프로그램을 2018년 2월 6일 변경한 바 있음. 이 때 32 CFR part 286에 해당 프로그램에 관한 부분을 일원화하였기에 필요 없는 부분을 삭제하려는 것임.*

입법예고 생략 사유: 행정기관의 홈페이지에 공개되어 있는 내부의 정책 및 절차를 삭제하는 내용이기 때문에 입법예고 생략 사유에 해당된다고 보았음.*

* Defense Nuclear Agency Freedom of Information Act Program와 같음.

- 검토: 행정기관 내부 규율 사항에 관한 것인 점, 해당 내용은 홈페이지에 공개되어 있기 때문에 국민들의 알 권리를 침해하지 않는 점을 고려하여 입법예고 절차를 생략한 것으로 보임.

○ Paternity Claims and Adoption Proceedings Involving Members and Former Members of Armed Forces

- 32 CFR Part 81

- 입법예고 기간 : 생략

- 공포일: Apr 9, 2018

- 행정기관: Department of Defense (DOD)

- 입법예고 내용: 군인들의 친자 확인 및 입양 관련 정책이 법에서 정하도록 요구하고 있지 않는 사항이므로 삭제하려는 것임.

- 입법예고 생략 사유: 이미 없어진 정책을 규칙에서 삭제하는 것에 불과하므로 입법예고 생략 사유에 해당됨.

“It has been determined that publication of this CFR part removal for public comment is impracticable, unnecessary, and contrary to public interest since it seeks to remove DoD policy from the CFR that has already been rescinded.”

https://www.regulations.gov/document?D=DOD-2017-OS-0048-0001

- 검토: 이와 같이 입법 전에 정책이 변경되는 경우, 실질을 반영하여 형식을 바꾸는 것으로 보아 입법예고 절차를 생략한 것으로 보임.

○ Defense Support of Civilian Law Enforcement Agencies

- 32 CFR Part 182

- 입법예고 기간 : 생략

- 공포일: Apr 5, 2018

- 행정기관: Department of Defense (DOD)

- 입법예고 내용: 국방부(DOD) 내의 주요 인사들에게 연방정부, 주정부 등 법 집행기관을 지원하도록 하는 부분을 삭제하려는 것으로, 법 집행기관에서 국방부에게 지원을 요청할 수 있기 때문에 해당 부분은 법 집행기관에 이익이나 부담을 부여하고 있지 않아 삭제하려는 것임.

- 입법예고 생략 사유: 행정기관의 홈페이지에 공개되어 있는 내부의 정책 및 절차를 삭제하는 내용이기 때문에 입법예고 생략 사유에 해당됨.

“It has been determined that publication of this CFR part removal for public comment is impracticable, unnecessary, and contrary to public interest since it is based on removing DoD internal policies and procedures that are publicly available on the Department's issuance website.”

https://www.regulations.gov/document?D=DOD-2017-OS-0052-0001

- 검토: 행정기관 내부 규율 사항에 관한 것인 점, 해당 내용은 홈페이지에 공개되어 있기 때문에 국민들의 알 권리를 침해하지 않는 점을 고려하여 입법예고 절차를 생략한 것으로 보임.

○ Freedom of Information Act

- 1 CFR Part 426

- 입법예고 기간 : 생략

- 공포일: May 2, 2018

- 행정기관: National Commission on Military National and Public Service (NCMNPS)

- 입법예고 내용: 정보공개법(FOIA)에 따라 국민들의 위원회로부터 정보를 취득할 수 있는 절차를 규정하려는 것임.

- 입법예고 생략 사유:

“The Commission is a temporary, independent establishment with statutorily-defined deadlines and a limited existence. It is the intent of the agency to be as transparent as practicable in making information available to the public. This regulation establishes procedures to facilitate the Commission's interactions with the public and the public's access to information about the Commission. In light of this agency's limited duration, as set forth in its enabling legislation, and the need for timely access, the Commission has decided that full notice and comment rulemaking is impracticable and contrary to public policy as the absence of FOIA regulations could impair the public's ability to access information. Additionally, the Commission has determined that full notice and comment rulemaking is not necessary as this regulation constitutes a rule of agency procedure under 5 U.S.C. 553(b). This is because the rule merely establishes procedural requirements for accessing information under FOIA from the Commission.”

https://www.regulations.gov/document?D=NCMNPS-2018-0002-0001

· 위 내용은 위원회의 국민들과의 상호작용을 촉진시키고, 국민들의 위원회 정보에 대한 접근성을 강화하기 위한 것으로, 해당 위원회가 임시적 성격을 띠고 있기 때문에 입법예고 절차를 거치는 것은 사실상 불가능하고 입법예고 절차를 거친다면 정보공개법(FOIA) 관련 규칙의 부재로 국민들의 정보 접근성을 침해할 수 있기 입법예고 생략 사유가 있는 것으로 판단함.

· 한편, 위 내용은 단순히 절차적 사항에 관한 것이므로 연방「행정절차법」상의 규칙(“rule”)의 정의에 해당되지 않는다고 판단함.

* 해당 규칙은 한시 규칙(interim rule)의 형태로 공포됨.

- 검토: 입법예고 절차를 거치게 되면 입법이 지연되어 그 기간 동안 상위법에서 보호하고 있는 국민의 행정기관 정보에 대한 접근을 제한할 수밖에 없는 상황이 되므로 입법예고 절차를 생략한 것으로 보임. 즉, 입법예고 절차가 상위법의 목적을 침해한다면 입법예고 생략 사유가 있다고 보아야 함.

○ Assistance to and Support of Dependents; Paternity Complaints

- 32 CFR Part 733

- 입법예고 기간 : 생략

- 공포일: May 17, 2018

- 행정기관: Navy Department (USN)

- 입법예고 내용: 해군 인사에게 피고인을 지원하도록 하는 국방부(DoD)의 규제 부분을 삭제하려는 것임.

- 입법예고 생략 사유: 행정기관의 홈페이지에 공개되어 있는 내부의 정책 및 절차를 삭제하는 내용이기 때문에 입법예고 생략 사유에 해당됨.

https://www.regulations.gov/document?D=USN_FRDOC_0001-1059

○ Federal Policy for the Protection of Human Subjects: Proposed Six Month Delay of the General Compliance Date While Allowing the Use of Three Burden-Reducing Provisions During the Delay Period

- 6 CFR Part 46

입법예고 기간: Apr 20, 2018 - May 21 2018 (30일간)

행정기관: Department of Health and Human Services (HHS)

입법예고 내용: 시행일을 2018년 7월 19일로 6개월간 연장하였던 것을, 다시 6개월간 연장하려는 것임.

검토: 시행일을 연장하려는 것으로 기존의 시행일인 7월 19일까지의 기간이 충분하여 입법예고 기간을 더 길게 하였어도 문제가 없었을 것으로 보임.

○ Special Conditions: Gulfstream Aerospace Corporation Model GVII-G500 Series Airplanes; Flight Envelope Protection-High Incidence Protection System

- 14 CFR Part 25

- 입법예고 기간: May 14, 2018 - Jun 4 2018 (20일간)

- 행정기관: Federal Aviation Administration (FAA)

- 입법예고 내용: Gulfstream Model GVII-G500 시리즈 항공기는 새로운 모델로서 기존의 안전성 기준으로는 적절히 규제할 수 없기 때문에 이에 대한 안전성 기준에 만들려는 것임.

- 검토: 새로운 모델을 신속히 활용하기 위해 관련 규제를 신속히 입법하려는 것으로 보임.

○ Auctions of Upper Microwave Flexible Use Licenses for Next-Generation Wireless Services; Comment Sought on Competitive Bidding Procedures for Auctions 101 (28 GHz) and 102 (24 GHz); Bidding in Auction 101 Scheduled to Begin November 14, 2018

- 47 CFR Parts 1, 2, 15, 25, 30, and 101

- 입법예고 기간: May 4, 2018 - May 23 2018 (20일간)

- 행정기관: Federal Communications Commission (FCC)

- 입법예고 내용: 2018년 11월 14일에 있을 공개입찰경쟁에 대한 절차 등에 대해서 규정함.

- 검토: 입법예고 만료일로부터 공개입찰경쟁일까지의 기간이 충분하여 입법예고 기간을 더 길게 하였어도 문제가 없었을 것으로 보임. 그러나 입법예고 외에도 필수적으로 거쳐야 하는 행정적인 절차에 소요되는 시간을 고려하여 입법예고 기간을 정했을 가능성이 있음.

6) 교육, 고용, 정부 서비스 (Education, Labor, Presidential, and Government Services)

○ Overweight Items

- 39 CFR Part 111 - GENERAL INFORMATION ON POSTAL SERVICE

- 입법예고 기간: Apr 20, 2018 - May 21 2018 (30일간)

- 행정기관: Postal Service (USPS)

- 입법예고 내용: 사전입법예고(Advance Notice of Proposed Rulemaking , ANPRM)를 통해서 중량 초과하는 우편물이 발생하는 것을 방지하기 위한 정책 방향에 대한 의견을 수렴하여 이를 바탕으로 마련된 개정안에 대하여 입법예고함.

- 검토: 사전입법예고를 통해 이미 국민들의 의견을 수렴하였고, 이를 바탕으로 초안을 마련하였다는 점을 고려하여 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

○ Proposed Waivers: Migrant Education Program Consortium Incentive Grant Program

- 34 CFR Chapter II

- 입법예고 기간: Apr 20, 2018 - May 21 2018 (30일간)

- 행정기관: Department of Education (ED)

- 입법예고 내용: 현재 재정적 지원을 받는 대상자들이 향후 24개월 동안 연방정부의 재정적 지원을 받을 수 있도록 일정 요건을 면제해주려는 것임.

○ Adoption and Foster Care Analysis and Reporting System: Notice of Proposed Rulemaking; delay of compliance and effective dates.

- 25 CFR Part 30

- 입법예고 기간: Mar 15, 2018 - Apr 16 2018 (30일간)

- 행정기관: Administration of Children and Families (ACF)

- 입법예고 내용: Adoption and Foster Care Analysis and Reporting System의 시행일을 연기하려는 것을 내용으로 하며, 이 외에도 Adoption and Foster Care Analysis and Reporting System의 전산 관리 및 불필요한 부담에 대한 의견을 듣기 위함.

- 검토: 시행일을 연장하면서 해당 규칙을 개선하기 위한 의견을 듣고자 하는 것으로, 이미 개정된 규칙에 대해서 의견을 듣는 점이 특이함.

○ Fees

- 25 CFR Part514

- 입법예고 기간: Nov 13, 2017 - Dec 28 2017 (45일간)

- 행정기관: National Indian Gaming Commission (NIGC)

- 입법예고 내용: 위원회가 매년 11월 1일 전에 다음 연도의 요금을 산정하도록 하고, 재정 연도를 정의하며, 요금 산정 방식 등을 변경하려는 것임.

- 검토: 요금 산정 방식의 변경은 국민의 생활에 직접적인 관련이 있다고 볼 수 있기 때문에 입법예고 기간이 충분해야 할 것으로 보임.

○ Fees; Correction

- 25 CFR Part 514

- 입법예고 기간: Nov 20, 2017 - Dec 13 2017 (20일간)

- 행정기관: National Indian Gaming Commission (NIGC)

- 입법예고 내용: 2017년 11월 13일자 입법예고 의견 제출 기간을 45일에서 30일로 변경하려는 것임.

- 검토: 단순히 입법예고 기간을 변경하려는 것이나, 기존의 입법예고 기간보다 단축한다는 점에서 국민의 신뢰에 반하는 문제가 발생할 수 있음. 우리나라에서도 입법예고 도중에 입법예고 기간을 단축하여 재공고한 사례가 있었음.

○ Committee Establishment; Proposed Memberships: Bureau of Indian Education Standards, Assessments, and Accountability System Negotiated Rulemaking Committee

- 25 CFR Part 30

- 입법예고 기간: Apr 17, 2018 - May 17 2018

- 행정기관: Bureau of Indian Affairs (BIA)

- 입법예고 내용: Accountability System Negotiated Rulemaking Committee(위원회) 등의 위원으로 추천받은 후보들에 대한 의견을 물으려는 것임.

- 검토: 특정한 후보들에 대한 의견을 듣기 위한 것으로, 후보 개개인에 대한 의견을 받는 점이 특이함.

7) 에너지, 천연자원, 설비 (Energy, Natural Resources, and Utilities)

○ Low-Level Radioactive Waste Disposal

- 10 CFR Part 61

- 입법예고 기간: October 17, 2017 - November 16, 2017 (30일간)

- 행정기관: Nuclear Regulatory Commission (NRC)

- 입법예고 내용: 규제 분석서 초안에 대한 의견을 듣고, 비용, 편익 관련 정보를 얻으려는 것임.

- 검토: 비록 규제 분석서에는 법령안과 같이 직접적으로 국민의 권리 및 의무에 영향을 미치는 내용은 없지만, 규제 분석서의 정확성 등을 담보하기 위해 입법예고하는 것으로 보임. 우리나라에서도 입법예고 시 규제영향분석서를 게재하도록 하고 있는 바, 국민들이 이에 대해서 의견이나 정보를 제공할 수 있을 것임.

○ Low-Level Radioactive Waste Disposal

- 10 CFR Part 61

입법예고 기간: Nov 24, 2017 - Dec 18 2017 (30일간)

행정기관: Nuclear Regulatory Commission (NRC)

행정기관: the U.S. Nuclear Regulatory Commission (NRC)

입법예고 내용: 국민들이 의견을 구성하고 제출할 시간을 더 주기 위해서 다시 입법예고를 하는 것임.

검토: 입법예고 기간을 연장하는 것과 같음.

8) 식품 안전, 보건, 의약품 (Food Safety, Health, and Pharmaceutical)

○ Regulations Under the Tea Importation Act; Tea Standards

- 21 CFR Part 1220

- 입법예고 기간: 생략

- 공포일: June 7, 1995

- 행정기관:　Food and Drug Administration (FDA)

- 입법예고 내용: 1995년 5월 1일부터 1996년 4월 30일까지 적용되는 차 기준(tea standards)을 제정하려는 것으로, 상위법인 Tea Importation Act을 근거로 함.

- 입법예고 생략 사유: 해당 기준을 제정함에 있어 장시간의 기준의 특성에 적절하고 절차를 거친 점, 차 전문가들의 의견을 바탕으로 제정된 점, 국민들의 참여 기회가 이미 부여된 점, 연간 기준을 설정하기 위한 것으로 시간적 제한이 있는 점 등을 고려했을 때 입법예고 생략 사유에 해당된다고 판단함.

- 검토: 비록 입법예고 절차를 거치지 않았지만, 입법예고에 상응하는 절차를 거친 점을 강조하고 있으며, 시간적인 제한이 있어 긴급한 사유가 있다고 판단한 것으로 보임.

○ Coverage of Certain Preventive Services under the Affordable Care Act

- 29 CFR Parts 2510 and 2590

- 입법예고 기간: 생략

- 사후 입법예고 기간*: Aug 27, 2014 - Oct 27 2014 (60일간)

* 한시 규칙(interim rule)의 형태로 입법하였기 때문에 2014년 8월 27일 시행이 되지만 시행일로부터 60일간 해당 입법에 대한 의견을 듣기 위해 사후 입법예고를 실시함.

- 행정기관: Employee Benefits Security Administration (EBSA)

- 입법예고 내용: Wheaton College v. Burwell, 134 S. Ct. 2806의 대법원의 명령(Supreme Court's interim order)에 따라 현재 규제를 강화하는 한편, 종교적인 이유로 사후피임약 커버리지를 거부할 수 있는 절차를 규정하려는 것임.

- 입법예고 생략 사유: 단순히 입법예고 생략 사유에 해당된다고 판단하였다고 언급하면서, 구체적인 사유에 대해서는 밝히고 있지 않음.

https://www.regulations.gov/document?D=CMS-2014-0115-0002

○ 340B Drug Pricing Program Ceiling Price and Manufacturer Civil Monetary Penalties Regulation

- 42 CFR Part 10

- 입법예고 기간: May 7, 2018 - May 22 2018 (15일간)

- 행정기관: Health and Human Services Department (HRSA)

- 입법예고 내용: 국민들이 규칙 준수에 필요한 시간을 주기 위해 규칙 시행일을 1년 뒤로 미루려는 것임.

- 검토: 시행일을 연기하는 것은 국민들의 시행일에 대한 신뢰에 반하는 것이지만, 새로운 규제가 더 강화된 것일 경우 이를 연기함으로써 충분한 준비 기간을 줄 수 있기 때문에 국민들에게 부담을 지우는 것은 아니라고 볼 수 있음. 다만, 미국 판례에서 본 바와 같이, 해당 규칙을 연기함으로써 공공의 이익에 반하는 결과가 발생한다면 이를 고려하여 입법예고 기간을 준수하는 것이 바람직할 것임.

Mack Trucks, Inc. v. E.P.A., 682 F.3d 87, 95 (D.C. Cir. 2012)

○ Free and Restricted Percentages; 2017-18 Crop Year Tart Cherries: Grown in the States of Michigan, et al.

- 7 CFR Part 930

- 입법예고 기간: May 11, 2018 - Jun 11 2018 (30일간)

- 행정기관: Agricultural Marketing Service (AMS)

- 입법예고 내용: 체리 사업 행정 이사회 (Cherry Industry Administrative Board)에서 권고한 대로 2017-2018년도 타르트 체리의 출하량을 제한 정도를 정하려는 것으로, 시장 수요에 맞게 공급이 이루어져 체리 농가의 수익 증가에 기여할 것으로 보임.

- 검토: 이사회의 의견을 반영하려는 것으로, 해당 이사회에서 이해관계자들의 의견을 대표할 수 있다고 볼 수 있는 점 등을 고려하여 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

○ Cranberries Grown in States of Massachusetts, Rhode Island, Connecticut, New Jersey, Wisconsin, Michigan, Minnesota, Oregon, Washington, and Long Island in State of New York: Marketing Order; Proposed Amendment

- 7 CFR Part 929

- 입법예고 기간: Apr 27, 2018 - Jun 26 2018 (60일간)

- 행정기관: Agricultural Marketing Service (AMS)

- 입법예고 내용: 크랜베리 마케팅 위원회에서 권고한 대로 국내 사업자들로부터 기부금을 받도록 하고, 이러한 기부금으로 발생한 수익은 연구개발 활동에만 쓰도록 하려는 것임.

- 검토: 마케팅 위원회의 의견을 반영하려는 것으로, 해당 위원회에서 이해관계자들의 의견을 대표할 수 있다고 볼 수 있는 점 등을 고려하여 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

○ Marketing Orders: Almonds Grown in California; Adjusted Kernel Weight Computation

- 7 CFR 981

- 입법예고 기간: Apr 20, 2018 - May 21 2018 (30일간)

- 행정기관: Agricultural Marketing Service (AMS)

- 입법예고 내용: 캘리포니아 아몬드 이사회에서 권고한 대로 캘리포니아 주에서 생산된 아몬드에 대한 무게 측정 방식을 변경하는 한편, 외국산 비중, 수분 비중, 식용 부분 비중의 조정을 가능하도록 허용함으로써 비중 간 합이 100 퍼센트가 될 수 있도록 하려는 것임.

- 검토: 이사회의 의견을 반영하려는 것으로, 해당 이사회에서 이해관계자들의 의견을 대표할 수 있다고 볼 수 있는 점 등을 고려하여 입법예고 기간을 정한 것으로 보임.

9)  주택, 개발, 부동산

○ Definitions; Cost Standards and Procedures; Purchasing and Property Management

- 45 CFR Parts 1600, 1630, and 1631

- 입법예고 기간: Dec 21, 2016 - Jan 26 2017 (30일간)

- 행정기관: Legal Services Corporation (LSC)

- 입법예고 내용: LSC는 2016년 10월 28일 정의, 절차, 구매 및 관리에 관한 부분을 개정하는 내용으로 입법예고 하였으나, 입법예고 기간을 30일간 연장하려고 함.

- 검토: 단순히 입법예고 기간을 연장하려는 것임.

10)  기술, 통신 (Technology and Telecommunications)

○ Bridging the Digital Divide for Low-Income Consumers, Lifeline and Link Up Reform and Modernization, Telecommunications Carriers Eligible for Universal Service Support

- 47 CFR Part 54

- 입법예고 기간: Jan 16, 2018 - Feb 23 2018 (38일간)

- 행정기관: Federal Communications Commission (FCC)

- 입법예고 내용: 디지털 접근성에 대한 기회를 보장하기 위한 Lifeline 프로그램을 개선하기 위한 것으로 위원회에 법으로 보장된 권한에서 벗어나지 않는 한도 내에서 Life 프로그램을 구성하도록 하고, 재정적 낭비가 발생하지 않도록 하는 방안을 모색하려는 것임. 특히, 디지털 접근성에 대한 기회 보장이 가장 필요한 대상들에게 효율적으로 재정적 지원을 할 수 있는 방안에 대한 의견을 들으려는 것임.

○ Dog Management; Golden Gate National Recreation Area, CA; Withdrawal

- 36 CFR Part 7

- 입법예고 기간: Dec 27, 2017 (하루)

- 행정기관: National Park Service (NPS)

- 입법예고 내용: 캘리포니아 Golden Gate National Recreation 지역에 적용하려던 개 관리 계획(dog management plan)을 철회하려는 것임.

- 검토: 입법예고되었던 내용을 철회하는 내용에 대해서는 의견을 받지 않음.

○ Public Information, Freedom of Information Act and Privacy Act Regulations

- 15 CFR Part 4

입법예고 기간: Feb 6, 2018 - Mar 8 2018 (30일간)

행정기관:

입법예고 내용: 상위법인 Freedom of Information Act 절차적 용어를 명확히 하는 내용으로 개정됨에 따라 이를 반영하는 한편, 판례(case law)를 반영하기 위한 것임.

검토: 상위법 및 판례를 반영하기 위한 것으로 이러한 반영을 신속하게 해야 할 긴급한 사유가 있었을 것으로 보임. 우리나라의 경우, 상위법 및 판례를 반영하는 경우라도 구체적인 내용을 정함에 있어 여러 가지 대안이 가능할 경우, 입법예고 기간 단축에 대해서 소극적임.

○ Subsistence Management Regulations: Public Lands in Alaska: 2019-20 and 2020-21 Subsistence Taking of Fish and Shellfish Regulations

- 36 CFR Part 242

- 입법예고 기간: Mar 23, 2018 - Apr 23 2018 (30일간)

- 행정기관: Forest Service (FS)

- 입법예고 내용: 2019-2020 및 2020-2021 기간에 적용될 어획 기간, 채집 제한, 방법 등에 대한 규제를 입법하려는 것임.

- 검토: 비록 2019년도부터 적용될 규제에 관한 것이지만 30일로 단축하고 있어 바람직하지 않은 것으로 보이나, 입법예고 전에 이해관계자들과 협의 등이 있었을 가능성이 있음.

○ Comprehensive Review of the Uniform System of Accounts; Jurisdictional Separations and Referral to the Federal-State Joint Board

- 입법예고 기간: Mar 13, 2018 - Apr 27 2018 (45일간)

- 행정기관: Federal Communications Commission (FCC)

- 입법예고 내용: Federal-State Joint Board에서 제안한 바와 같이 관할권을 분리하기 위해 개정하려는 것으로, Federal-State Joint Board에서 검토한 바에 따르면 다른 조문과 상충하지 않으며, 개정 문구는 사소한 일부분을 제외하고는 Federal-State Joint Board 제안에 따른 것임.

- 검토: Federal-State Joint Board의 의견을 반영한다는 이유가 입법예고기간 단축 사유를 구성할 수 있는지에 대해서는 의문이나, 우리나라에서도 이러한 사유로 협의를 요청하는 경우가 종종 있음. 예를 들면 의사결정의 구속력이 있는 위원회에서 결정한 사항을 단순히 집행하기 위해서 입법을 하는데 해당 위원회가 국민을 대표한다고 볼 수 있는 경우에 입법예고 기간 단축이 가능한지에 대해서 논의된 바 있음. 하지만 입법예고 기간 단축은 긴급한 사유를 우선적으로 구성하여야 하며, 미국의 판례에서 본 바와 같이, 입법예고 절차를 제대로 거침으로써 발생하는 지연이 공공에 실질적인 피해를 가져오는지를 판단하여야 할 것임.

“delay would do real harm.”  Buschmann v. Schweiker, 676 F.2d 352, 357 (9th Cir.1982)

○ Protecting Against National Security Threats to Communications Supply Chain through FCC Programs

- 47 CFR Part 54

- 입법예고 기간: May 2, 2018 - Jul 2 2018 (60일간)

- 행정기관: Federal Communications Commission (FCC)

- 입법예고 내용: Universal Service Fund (USF)의 재정이 커뮤니케이션 네트워트의 통합성과 커뮤니케이션 공급망과 관련하여 국가 안보에 위협이 되는 사업자의 서비스나 설비를 사용되는 것을 제한하려는 것임.

- 검토: 비록 Universal Service Fund (USF)만이 규제 대상이지만 60일간 입법예고를 하고 있음.

○ Mandatory Deposit of Electronic-Only Books: Extension of Comment Period

- 37 CFR 202

- 입법예고 기간: May 16, 2018 - July 16, 2018 (60일간)

- 행정기관: Library of Congress (LOC)

- 입법예고 내용: 전자의 형태로만 제공되는 자료(책 제외)에 대하여 의무적으로 보증금을 내도록 하는 내용을 2010년 한시 규칙을 상시 규칙화하고, 전자의 형태로만 제공되는 책에 대해서도 의무적으로 보증금을 내도록 하려는 것으로 2018년 4월 16일 입법예고 하였으나, 입법예고 기간을 45일간 연장하여 2018년 7월 16일까지 의견을 받으려는 것임.

- 검토: 총 입법예고 기간이 4월 16일부터 7월 16일까지로 3개월 동안 입법예고를 하고 있는 점을 주목할 만함.

○ Statutory Cable, Satellite, and DART License Reporting Practices

- 37 CFR Part 201

- 입법예고 기간: Dec 1, 2017 - Jun 14 2018 (6개월 반)

- 행정기관: U.S. Copyright Office (COLC)

- 입법예고 내용: Notice of Inquiry* 를 통해서 발견된 케이블 사업자의 COLC(행정기관)에 대한 정보 제출과 관련된 문제점들을 해결하기 위해 정보 제출 관련 규제를 변경하고, Statement of Account forms 등 서식을 변경하는 한편, 위성사업자 등의 자격에 대한 요건을 변경하려는 것임.

* Notice of Inquiry는 광범위한 주제(broad subject)에 대한 정보를 얻거나 특정한 쟁점에 대한 정책의 아이디어를 얻기 위하여 국민들에게 의견을 수렴하는 제도임.

- 검토: 입법예고 시 하나의 초안을 마련하지 않고 여러 가지 대안을 제시하면서 입법예고를 하고 있는 예로, 입법예고 제도를 유연하게 활용하고 있음.

○ Rules and Policies to Promote New Entry and Ownership Diversity in Broadcasting Services

- 47 CFR Part 73

- 입법예고 기간: Jan 8, 2018 - Apr 9 2018 (90일간)

- 행정기관: Federal Communications Commission (FCC)

- 입법예고 내용: 방송 산업에서 새로운 사업자 및 소규모 사업자의 사업 기회를 확대시키고, 경쟁적인 환경을 강화시키며, 방송 산업에 새로운 바람을 불어넣기 위한 인큐베이터 사업(재정·기술·경영 지원 관련)을 어떻게 구성하고 집행할 것인지에 대하여 국민들의 의견을 듣기 위한 것임.

- 검토: 입법예고 시 하나의 초안을 마련하지 않고 여러 가지 대안을 제시하면서 입법예고를 하고 있는 예로, 입법예고 제도를 유연하게 활용하고 있음.

8. 미국의 신속한 입법을 위한 유연한 입법예고 제도 운영

○ 미국은 규칙 입법절차에 대한 세부적인 규정을 각 행정기관에서 정하고 있다.

- 이는 법제처에서 대통령령, 총리령, 부령 등의 입법절차를 총괄하고 있는 것과 구분된다.

○ FDA에서는 Direct Final Rulemaking 방식을 도입함으로써 입법예고 절차를 유연하게 적용하여 신속한 입법을 도모하고 있다.

1) Direct Final Rulemaking

○ FDA는 신속한 입법을 위해 Direct Final Rulemaking 방식을 채택하고 있는데, 이는 FDA의 가이드라인에 규정되어 있어 FDA나 국민을 구속하지는 않는다.

“This guidance represents the agency's current thinking on direct final rules. It does not operate to create or confer any right for or on any person and does not operate to bind FDA or the public. An alternative approach may be used if such approach satisfies the requirements of the applicable statute, regulation, or both.”https://www.fda.gov/RegulatoryInformation/Guidances/ucm125166.htm

○ Direct Final Rulemaking 방식이란

- 입법에 대한 중대한 반대 의견(significant adverse comment)가 없을 것으로 예상되는 경우, 입법예고를 생략하는 방식과 입법예고를 생략하지 않는 방식 두 가지를 동시에 입법을 진행하는 것이다.

○ 입법예고를 생략하는 입법과 입법예고를 진행하는 입법을 동시에 진행하는 이유는

- 중대한 반대 의견이 제출되는 경우 또는 입법예고 생략하여 제·개정한 하위법령이 입법예고 생략으로 인해 절차상의 하자가 문제되어 법원에 의해 해당 하위법령의 적법성 및 유효성이 부정되는 경우에 대비하기 위한 것으로

- 중대한 반대 의견이 제출되고 나서 혹은 법원의 결정이 이루어지고 나서 입법예고 절차를 거친다면 신속한 입법이 어렵기 때문이다.

○ 중대한 반대 의견 기준에 대해서는 Administrative Conference of the United States' (1964 to 1995)의 조언을 따르고 있다. 중대한 반대 의견이란 다음 두 가지를 뜻한다.

(1) 입법의 밑바탕이 되는 가정 또는 접근 방식에 대한 반박을 통해서 입법이 부적절한 이유에 대해서 설명한 의견

(2) 입법 내용의 변경 없이는 효과적이지 않거나 수용하기 어려운 이유에 대해서 설명한 의견

○ FDA는 Direct Final Rulemaking을 더 이상 진행하지 못할 정도로 중대한 반대 의견인지 여부에 대하여 판단하기 위해서

- 의견에 제기된 문제의 심각성을 고려했을 때 실질적인 답변을 요하는 문제인지에 대하여 고려한다.

○ FDA는 의견이 사소하거나(frivolous), 실질적이지 않거나(insubstantial), 해당 하위법령의 규정 범위를 벗어나는 경우(outside the scope of the rule), 중대한 반대 의견으로 보고 있지 않다.

- 또한, 해당 입법을 보완하는 의견(a comment recommending a rule change in addition to the rule)의 경우, 해당 하위법령이 추가적인 보완 없이는 효과적이지 않다고 주장하는 이유에 대하여 설명한 경우가 아닌 이상 중대한 반대 의견으로 보고 있지 않다.

· FDA는 제출된 모든 의견에 대해서 답변을 할 필요가 없다고 가정하기 때문에 실질적인 답변이 필요한 중대한 반대 의견이 없을 것으로 판단되고 논란이 없을 것으로 예상되는 내용의 입법에 대해서는 신속하게 입법을 추진하는 것이 공공의 이익에 부합하는 것으로 보고 있다고 할 수 있다.

- 또한, 일부분에 대해서만 중대한 반대 의견이 있고 이 부분이 나머지 부분과 분리가 가능한 경우(예를 들면, 서로 관계가 없는 규제를 삭제하는 경우)에는 중대한 반대 의견이 없는 나머지 부분만을 Direct Final Rule 방식에 의해서 입법을 완료할 수 있다.

· 법제처 실무상 입법예고 절차 축소 협의 시, 법령안의 일부분만 입법예고 절차 축소가 가능하다면, 이를 분리하여 입법예고하도록 하고 있다는 점에서 유사하다.

○ 입법예고 기간 중 중대한 반대 의견이 제출된다면, 이에 대하여 공고를 하여야 하고, comment period 만료 후 30일 이내에 해당 하위법령을 철회하여야 한다.

- 이 경우, 보통의 입법예고 절차를 거칠 때와 같이 중대한 반대 의견 외에도 입법예고 기간 동안 제출된 다른 의견에 대해서 검토하게 된다.

○ 한편, 중대한 반대 의견이 제출되지 않는다면, comment period 만료 후 30일 이내에 확정 공고(confirmation notice)를 하여야 하고, 확정 공고 후 30일 이후에 시행한다.

- FDA는 입법예고 기간을 75일 이상 두도록 하고 있으므로, Direct Final Rule Procedures 방식으로 입법할 경우 중대한 반대 의견 제출이 없다면 입법예고 후 135일 정도 소요된다고 할 수 있다.

○ Direct Final Rule 방식을 채택할 수 있는 중대한 반대 의견이 없을 것으로 예상되는 예로는 다음 네 가지가 있다.

(1) 규제에 대한 주요하다고 볼 수 없는 실질적인 변화 (minor, substantive changes to regulations)

(2) 최신판 기술 기준이나 산업 기준에 대한 참조의 반영 (incorporation by reference of the latest edition of technical or industry standards)

(3) 법령 준수 시기 연장, 새로운 상위법에 따라 발생하는 요구에 대한 직접적인 반영 (extensions of compliance dates, direct incorporations of mandates from new legislation)

(4) Direct Final Rulemaking 방식으로 입법하는 것이 공공의 이익이 되고 중대한 반대 의견을 발생시키지 않을 것으로 FDA가 판단하는 그 밖에 논란이 되지 않을 하위법령 (other non controversial rules where FDA determines that use of direct final rulemaking is in the public interest and that the rule is unlikely to result in any significant adverse comment)

- FDA가 판단하는 중대한 반대 의견이 없을 것으로 예상되는 예 중 2) 최신판 기술 기준이나 산업 기준에 대한 참조의 반영 (incorporation by reference of the latest edition of technical or industry standards)은 다른 법령의 제·개정에 따른 단순한 인용 조문의 변화와 유사하며, 법제처에서는 이 경우, 입법예고 절차 축소가 가능하다고 보고 있다.

- 한편, 3) 법령 준수 시기 연장, 새로운 상위법에 따라 발생하는 요구에 대한 직접적인 반영 (extensions of compliance dates, direct incorporations of mandates from new legislation) 중 법령 준수 시기 연장의 경우,

· FDA는 산업체의 규모 등의 특성을 고려하여 규제의 적용 시기를 산업체마다 달리하기도 하는데 법령 준수 시기 연장의 경우 산업체에 부담을 주는 것이 아니라는 점에서 중대한 반대 의견이 없는 것으로 판단하고 있는 것으로 보인다.

· 새로운 상위법에 따라 발생하는 요구에 대한 직접적인 반영의 경우도 마찬가지로 상위법의 내용을 구체화하는 내용 없이 단순히 법조문상 체계를 일치시키기 위한 것일 경우 반대 의견의 여지가 없고, 신속히 법조문상 체계를 일치시키는 것이 국민들의 혼란을 방지할 수 있기 때문에 중대한 반대 의견이 없는 것으로 판단하고 있는 것으로 보인다.

○ 우리나라와 비교

- Direct Final Rule 방식은 135일 정도가 소요되기 때문에 우리나라 하위법령 입법 소요 기간과 비교했을 때 특별히 더 신속하다고 평가할 수는 없다.

- 다만, 법에서 규정하는 입법예고 절차와 상충하지 않는 한도 내에서 행정기관 차원에서 입법예고 제도를 유연하게 적용하는 점은 우리나라와 다른 점으로 입법예고 제도의 유연성의 측면에서는 미국이 더 강점을 가지고 있다고 할 수 있다.

- 또한, Direct Final Rule 방식은 입법예고를 진행함과 동시에 다른 입법절차를 진행할 수 있다는 점이 우리나라와 다르다.

· 우리나라의 경우, 실무상 법제처와 협의하지 않고 입법예고를 생략하거나 기간 단축한 법령안의 경우 법제처 심사가 공식적으로 진행되지 않는다. 하지만 비공식적으로는 긴급한 사유 등이 인정될 경우 입법예고가 진행하면서 법제 심사를 진행하기도 한다.

· 입법예고 기간 동안 제출된 국민의 의견은 법제 심사에 중요한 정보를 제공할 수도 있기 때문에 입법예고 절차 완료 후 법제 심사가 진행되는 것이 바람직할 수 있다. 그러나 중대한 반대 의견이 없을 것으로 보이는 법령안의 경우, 입법예고 절차가 법제 심사에 중요한 정보를 제공한다고 볼 수 없기 때문에, 부처에서 이와 같이 판단하여 입법예고 절차와 동시에 법제 심사를 진행하고자 요청한다면 이를 긍정적으로 판단해 볼 필요성이 있다.

· 입법예고와 법제 심사를 동시에 진행하는 것을 허용한다면, 보다 신속한 입법이 가능하기 때문에 입법예고 기간 단축에 대한 요청도 줄어들 것으로 예상된다.

· 또한, FDA의 중대한 반대 의견의 기준을 참고하여 우리나라의 입법예고 기간 단축의 특별한 사유를 구체화하는 것을 검토해 볼 수 있다. 현재 법제처 실무상, 국민들의 의견 반영이 있을 수 없는 단순한 상위법의 반영의 경우에도 상위법의 시행일까지 시간적 여유가 충분한 경우, 입법예고 기간 단축을 협의해주지 않고 있다.

- Direct Final Rule 방식 도입에 대한 검토

· 입법예고를 실시하는 각 부처가 해당 하위법령에 대한 전문성과 경험이 있기 때문에 “중대한 반대 의견”에 대한 판단은 각 부처에서 하는 것이 바람직할 것이다.

· Direct Final Rule 방식을 도입한다면, 입법예고기간 단축 요청이 줄어들 수도 있으나, 이 방식을 도입하여도 미국 FDA와 같이 135일이 소요된다면, 입법예고기간 단축이 신속한 입법에 더 유용할 것이다. 따라서 소요시간을 우리나라 실정에 맞게 조절할 필요가 있다.

· 도입을 위해서 「법제업무 운영규정」 제21조제4항의 개정 필요성에 대해서 검토해야 할 것이다.

「법제업무 운영규정」 제21조④ 법제처장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 법령안 또는 조약안이 심사 요청되었을 때에는 그 사유를 명시하여 이를 반려할 수 있다. 이 경우 제3호부터 제5호까지의 규정에 해당하는 경우에는 법령안 주관기관의 장과 협의하여야 한다.

1. 제1항 및 제3항에 따른 관계 기관의 장과의 협의, 입법예고절차 또는 규제심사를 거치지 아니한 법령안 또는 조약안

2. 정부입법계획에 포함되지 아니한 법령안

3. 헌법에 위반될 소지가 있거나 법리적으로 명백한 문제가 있다고 인정되는 법령안 또는 조약안

4. 정부정책의 변경 등 사정변경으로 인하여 심사 요청된 법령안의 내용이 재검토될 필요가 있다고 인정되는 법령안

5. 그 밖에 입법 추진일정을 재검토할 필요가 있는 등 특별한 사유가 있는 법령안 또는 조약안

· 한편, “중대한 반대 의견”이 없을 것으로 예상되는 경우를 「법제업무 운영규정」 제14조의 입법예고 기간 단축의 “특별한 사정”의 기준에 도입할 것인지 검토해볼 수 있다.

2)  Emergency Rulemaking

○ 캘리포니아주는 입법이 긴급한 경우, Emergency Rulemaking 절차를 통해 한시 법령을 입법하여 긴급한 상황에 대처하고, 이후 제대로 입법예고 절차를 거쳐 새로운 입법을 하도록 하고 있다.

○ Emergency Rulemaking 절차는 다음과 같다.

- The Office of Administrative Law (OAL)에 검토를 요청하기 5일 전에 행정기관은 긴급입법 관련 공지를 하여야 하고, 이 공지에는 법령안, 긴급한 사유 등을 적시하여야 한다.

“The Office of Administrative Law (OAL) ensures that agency regulations are clear, necessary, legally valid, and available to the public. OAL is responsible for reviewing administrative regulations proposed by over 200 state agencies for compliance with the standards set forth in California’s Administrative Procedure Act (APA), for transmitting these regulations to the Secretary of State and for publishing regulations in the California Code of Regulations.” https://oal.ca.gov/

- 원하는 시행일 10일 전까지 OAL에 검토를 요청하여야 하고, OAL 검토 기간 10일 중 처음 5일 동안 국민들은 의견을 제출할 수 있다. 행정기관은 OAL 검토 기간 10일 중 8일째까지 국민들의 반대 의견을 반박할 수 있다.

- OAL이 긴급입법을 승인하여 Secretary of State에 송부하면 해당 긴급입법은 180일간 효력을 가지게 된다. 한편, 한시규칙을 상시규칙으로 전환하는 과정 중에 있다면 90일씩 두 번 연장 가능하다.

○ Emergency Rulemaking 절차는 한시법으로 입법이 된 후, 상시법으로 전환 시 입법예고를 하므로 사후 입법예고 제도를 도입하는 것과 같은 것으로 볼 수 있다.

○ 우리나라와 비교

- 우리나라의 경우, 긴급한 입법의 경우에 해당되어 입법예고를 생략하거나 기간을 단축하는 경우에도 상시법의 형태로 제·개정한다.

- 이는 우리나라에서는 한시법을 예외적으로 두는 것으로 보이며, 절차상의 미비점을 지닌 법령이라고 하여 특별히 한시법으로 두고 있지는 않다.

- 미국 캘리포니아주와 같이 입법예고 절차 축소에 따른 불충분한 절차적 타당성을 보완하기 위해 일단 한시법으로 제·개정한 후, 추후 상시법으로 전환하는 것에 대해서 검토해볼 만하다.

· 다만, 한시법에 대한 국민들의 신뢰를 담보할 수 없다는 문제점이 있다. 만일, 절차상의 하자가 중대하다고 인정되어 사법부로부터 무효 판결을 받게 되는 상황이 많이 발생한다면 국민들이 한시법에 대해서 신뢰하지 않아 법적 안정성이 위태로워질 수 있을 것이다.

· 이러한 신뢰의 문제는 입법예고 생략 또는 기간 단축에서도 나타난다. 우리나라에서는 입법예고를 시작하였으나, 추후 발견된 긴급한 사정 등으로 입법예고 생략 또는 기간 단축 협의가 이루어지는 경우가 있다. 이때 입법예고가 이미 공고되어 국민들이 입법에고 기간에 대해서 신뢰하고 있는데, 입법예고 생략이나 기간 단축을 한다면 국민들의 신뢰에 반하게 된다.

3) 미국 의회의 노력

○ 캘리포니아주의 Emergency Rulemaking과 유사한 절차를 도입하고자 하는 의회의 노력이 있다.

- 2015년에 발의된 Regulatory Accountability Act of 2015, S. 2006§3(2)에 따르면,

· 입법예고 생략 사유 중에서도 실행 불가능한(impractical) 경우 및 공공의 이익에 반하는 경우(contrary to the public interest)에는 한시법령의 형태로 입법예고를 생략하여 제·개정하였다가 추후 상시법으로 전환 시 입법예고 절차를 거치도록 한다.

“Under this bill, if an agency for good cause finds that compliance with Section 553 is unnecessary, then it may issue a final rule. However, if agency for good cause finds that compliance is impractical or contrary to the public interest, the agency may issue an interim rule, but subsequently engage in notice and comment proceedings before the rule is finalized.”The good cause exception to notice and comment rulemaking: Judicial review of agency action, Jared P. Cole