민간투자사업 활성화 방안 연구

2017. 12월

기 획 재 정 부

정 동 영

-- 차 례 --

제1장 서론

연구의 배경

연구의 목적

연구의 범위

연구방법

제2장 민간투자의 개념 정립

민간투자의 필요성

민간투자의 정의 및 유형

제3장 영국의 민간투자 관련제도 및 사례

배경 및 목적

영국의 PFI(Private Finance Initiate) 유형

제4장 미국의 민간투자 관련제도 및 사례

미국에서의 PPP의 필요성

미국의 PPP 활용분야

미국의 PPP 유형

가. DBB(Design-Bid-Build)

나. Private Contract Fee Service

다. Construct Manager at Risk

라. Design-Build

마. Design-Build-Operate-Maintenance

바. Design-Build-Finance

미국의 민간투자 지원제도

가. 기업활동채권의 제공

나. 인터스테이트 하이웨이에서의 통행료 징수 허용

다. 연방정부의 승인에 대한 제약

미국의 민간투자 활용사례

가. E-470 Tollway 사례

나. Hiawatha Light Rail Transit 사례

다. I-15 Corridor Reconstruction Project 사례

라. Texas State Highway 130 사례

마. Hudson-Bergen Light Rail 사례

바. Las Vegas Monorail 사례

사. Route 3 North 사례

제5장 기타 외국의 민간투자 구조

1. 남아프리카공화국의 민간투자 사례

2. 칠레의 민간투자 구조

3. 페루의 민간투자 실행 원칙

제6장 지불구조,  성과감시 및 재무모델 조정

지불 메카니즘

가. 지불구조

나. 중간지불(중간정산)

다. 재정 인센티브의 규모

라. 인플레이션 조정

마. 수익구조에 대한 펀딩

2. 성과 모니터링

3. 재무모델 조정

가. 기본 재무모델 조정

나. 기본 재무모델의 정의

다. 재무모델 처리

라. 기본 재무모델의 사용

제6장 민간투자 활성화 방안

목표 및 기본방향

중점 추진방안

가. 창의적인 사업방식의 도입

나. 민간투자의 제약요인 완화

다. 대상시설 확대

라. 원할한 사업추진을 위한 정부지원 확대

마. 기존 민자사업의 MRG 절감 추진

바. 진행중인 민자사업의 신속한 추진

제7장 CASE STUDY

국외훈련개요

훈련국 : 미국

2. 훈련기관명 : 듀크대학교(DUKE UNIVERSITY) 아시아 안보 연구과정

3. 훈련분야 : 민간투자 활성화

4. 훈련기간 : 2016년 12월 ∼2017년 12월

훈련기관 개요

명 칭	미국 듀크대학교, Program in Asian Security Studies
소 재 지	Duke University, Box 90204 Durham, North carolina 27708, USA
홈페이지	http://sites.duke.edu/pass
설립목적	○ 최근 중요성이 부각되고 있는 동아시아 지역의 평화와 안정을 추구하기 위한 연구 추진 ▪ 1998년에 pass 과정 신설
조 직	○ 듀크대학교의 강의와 세미나 등을 공유하고 컨퍼런스 등을 개최
주요기능 및 연구분야	○ 동아시아 관련 연구에 특화
주요인사 인적사항	○ Professor Emerson Niou ▪ Professor of Political Science이며 과정의 책임 교수 ▪ Ph.d. 를 텍사스대학에서 1987년에 취득 ▪ The Balance of Power 등 다수 논문 저술
교섭창구	Professor Emerson Niou
	전화	919-660-4307	FAX	919-660-4330
	E-mail	niou@duke.edu

제 1 장 서론

연구의 배경

수십년 동안 급속한 경제 성장을 이룩한 대한민국은 1990년대 초반에 들어서면서 철도․항만 및 공항과 같은 인프라 시설의 심각한 부족 현상을 스스로를 발견했다. 또한 정부는 부족한 인프라 시설의 건설에 필요한 재정을 조달할 능력에 한계가 있음을 이미 알고 있었다. 이러한 내부의 인식과 고민의 결과로 정부는 인프라 건설에 필요한 자금의 조달을 위해 민간 부문의 참여를 유도할 필요성을 절실하게 통감했다.

이러한 고민의 결과로 1994년 8월 정부는 “민간투자촉진법”을 시행하기 시작하고 일부 민간투자사업을 시작하였다. 그러나 1997년 말에 한국은 IMF 금융위기라는 상황을 맞이하면서 투자가 급격히 감소하였고 민간투자사업도 한계를 나타냈다. 그래서 정부는 외국인의 직접투자를 유인하고 금융위기의 극복을 위해 1998년 12월에 민간투자에 대한 최소수익보장(MRG)을 포함한 다양한 정부지원 정책을 시행했다.

2005년 다시 법률을 개정하여 기존의 BTO (Build-Transfer-Operated) 방법에 추가하여 철도, 항만과 같은 경제기반시설 이외에 학교, 군복무 시설, 고령자를 위한 복지시설 등 문화시설과 주거시설 등 다양한 분야에 민간투자를 허용하는 BTL (Building-Transfer-Lease) 방식을 도입했다.

한편 재정의 낭비요인 및 특혜 시비 등으로 문제가 제기되었던 MRG는 2009년 폐지되었고 정부가 투자 위험을 공유하는 기본비용 보상 등 정부 지원 조치로 대체되었다.

이러한 과정을 거쳐 우리나라의 민간투자 시장은 지속적으로 안정적인 시장으로 성장해 왔습니다. 정부는 지난 20년 동안 민간투자사업 (PPP  : Public-Private-partnership) 프로그램에 대한 체계적인 지원을 통해 규모를 확대하고 민간투자가 고수익 금융 시장의 위상을 유지하는데 크게 기여했다.

그러나 최근 경기침체가 지속되면서 경기회복을 위해서는 투자 확대가 시급하다는 의견이 다시 제기되고 있다. 과거와 마찬가지로 정부는 여전히 재정여력이 부족한 상황있다. 관리재정수지가 2007년에는 6.8조원 흑자수준이었으나 2014년에는 –29.5조원으로 적자를 보여주고 있다.

반면에 민간에서는 여유자금이 풍부하게 존재하고 있으나 국내에 적당한 투자처가 없어 사내유보금으로 쌓고 있거나 해외직접투자로 눈을 돌리고 있는 상황이 벌어지고 있다.

이는 결과적으로 국가예산과 민간자금을 모두 포함하는 국가전체의 가용자원이 효율적으로 활용되지 못하고 있다는 문제점을 발생시킨다.

이와같은 상황에서 경제를 지속적으로 발전시키기 위해서는 국가예산의 효율적인 활용을 위한 재정운용의 패러다임의 전환이 필요하다.

과거에는 정부가 직접 재정을 통한 SOC 투자를 확대하여 경기를 회복시키는 방법을 주요 수단으로 사용했으나 앞에서 언급했듯이 국가예산의 한계로 이 수단은 더 이상 유효하지 않다.

대안으로 시중에 쌓여있는 민간의 여유자금을 SOC 투자에 사용할 경우 민간의 안정적인 투자처 확보 및 정부의 경기회복 정책목표 달성 등이 가능한 상황을 만들어 낼 수 있다.

여기에서는 이러한 문제인식을 기반으로 민간투자를 확대하기 위한 투자 효율화 방안을 검토한다.

2. 연구의 목적

이번 연구에서는 미국과 영국 등 외국의 민간투자 사례를 조사, 분석하고 이를 바탕으로 우리나라 민간투자관련 제도와 다양한 투자 요소들에 대한 정책적 시사점 및 정책 제언을 도출하는데 목적이 있다.

3. 연구의 범위

이번 연구에서는 민간투자의 개념을 검토하고 각국의 사회간접자본에 대한 민간의 참여 및 투자 제도를 조사하고 실제로 투자가 이루어진 사례를 조사한다.

아울러 이를 바탕으로 우리나라에의 도입가능성과 민간투자사업 추진체계에 대한 정책적 시사점을 도출한다.

영국에 대한 민간투자 관련제도 및 사례는 선행 연구 등에서 많이 다루어진 점을 고려하여 본 연구에서는 미국의 민간투자 관련제도에 초점을 맞추어 심도 있는 고찰을 진행한다.

4. 연구방법

미국의 사례를 중심으로 연구를 진행한다. 다만 연구의 진행을 위해 필요한 경우 영국 등 민간투자가 활성화되어 진행되고 있는 다른 나라들의 사례도 참고하여 조사한다.

아울러 재무모델과 성과감시 등 지불구조에 관련된 분석도 함께 진행한다.

제 2 장 민간투자의 개념 정립

1. 도입배경

민간투자사업이란 전통적으로 정부부문의 범주에 속했던 도로, 항만, 철도, 환경, 시설 등 사회간접자본시설(SOC)의 건설과 운영을 민간부문이 담당하여 추진하는 것을 말한다.

PFI제도의 개요 및 사례, 홍성필, 2006년

어느나라에서나 전통적으로 사회간접자본시설은 정부부문이 건설하고 운영을 직접 관리해 왔다. 이러한 관점에서 볼 때 사회간접자본에 대한 민간투자는 정부 재정사업의 커다란 변화로 볼 수 있다.

우리나라의 경우도 1990년대에 들어서면서 기존의 정부투자에 의한 도로 철도 항만 공항시설 등 인프라 시설에 대한 부족문제가 발생하였다. 또한 경제개발과정에서 소홀히 취급되었던 국민들의 복지, 교육, 환경 등에 대한 요구도 급증하였다.

이러한 문제의 해결을 위해 사회간접자본에 대한 민간투자가 활발히 논의되기 시작하였다.

정부는 부족한 투자자원의 문제를 해결하기 위해 민간자본의 유치 방안을 모색하기 시작하였고 지난 1994년 사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법을 제정하였고, 1998년 12월에는 『민자유치촉진법』을 『민간투자법』으로 개정하여 현재까지 이르고 있다.

PFI제도의 개요 및 사례, 홍성필, 2006년

2. 민간투자사업의 정의

민간투자사업이란 도로, 항만, 철도, 환경시설, 학교, 복지시설 등의 사회기반시설의 건설과 운영을 민간이 담당하여 추진하는 것을 말한다.

송병록․, 주재홍, □민간투자사업 업무수행 일반지침 수립□, 국토연구원, 2004.

이러한 민간투자사업은 우리나라에서 처음 시행하는 제도가 아니고 영국, 호주, 유럽, 중남미 등 세계적으로 PPP(Public Private Partnership), PFI(Private Finance Initiative) 등의 용어로 불리며 사회기반시설의 건설과 운영에서 정부의 재정을 보완하는 역할을 수행하고 있다.

국토해양부, 국립해양박물관 운영방안 연구, 2008년

영국, 일본 등지에서 시행하고 있는 PFI제도는 독립채산형(Financially Free-standing Project)과 서비스구매형(Service Sold to Public Sector)으로 구분된다.

PFI(Private Finance Initiative)란 1992년 11월 영국에서 처음 도입

우리나라의 BTO 방식은 영국의 독립 채산형과 비슷한 유형으로 볼 수 있다. 또한 우리나라 BTL방식은 영국의  서비스 구매형과 유사하다고 볼 수 있다.

영국, 일본 등 외국에서 시행하고 있는 PFI사업 중 80%이상은 BTL방식이라고 여겨진다.

인프라를 확장하려는 정부의 경우, 공공 - 민간 파트너십은 공공 조달과 민영화 사이에 있는 옵션을 제공한다. 정부는 현 시점에서 재정이 부족할 때 민간 분야의 역량, 자본을 공공 자산 또는 서비스 개선에 사용할 수 있다. 사업시행자는 성과와 관련한 이익을 대가로 리스크 및 관리하고 책임을 지는 데 동의할 수 있다.

세계은행은 "공공 부문의 인프라 구축이 점점 더 어려워 지고 있다. 이러한 상황에서 공공 - 민간 파트너십이 도움이 될 수 있다“고 충고한다.

<표 2-1 : 민간투자사업 참여자 및 역학>

2016년도 KDI 공공투자관리센터 연차보고서, KDI 공공투자관리센터, 2017

3. 민간투자사업의 유형

민간투자사업은 다음의 방식으로 구분할 수 있다.

첫째, BTO (Build – Transfer – Operate) 방식이 있다. 이는 민간이 투자하여 완성한 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리·운영권을 인정하여 주는 방식이다.

둘째는 BTL (Build – Transfer – Lease) 방식이 있다. 이 방식도 역시 사회기반시설에 대한 준공이후 해당 시설의 소유권이 국가 등에 귀속되고 사업자에게 일정기간의 시설관리와 운영권을 인정하는 점에서는 동일하나 그 시설을 국가 또는 비방자치단체 등이 협약에서 정한 일정기간동안 임차하여 사용·수익하는 방식을 말한다. 이는 BTO 방식보다 국가가 민간의 투자 위험성을 줄여준다는 장점이 있다.

<표 2-2 : 수익형 민자사업(BTO)과 임대형 민자사업(BTL) 기본구조>

셋째는 BOT (Build – Operate – Transfer) 방식이 있다. 이 방식은 애초에 사회기반시설의 소유권을 사업시행자에게 인정하여 주는 방식이다. 해당시설이 준공되면 사업시행자가 일정기간 소유권을 보유하고 시설을 사용·수익한 이후 기간의 만료에 따라 소유권이 국가 등에 귀속되는 방식이다.

이외에도 <표 2-1>과 같은 다양한 방식의 민간투자사업의 시행방식이 있다.

<표 2-1 : 다양한 민간투자사업 시행방식의 예시>
BOO(Build-Own-Operate)	사회기반시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 당해시설의 소유권이 인정되는 방식
BLT(Build-Lease-Transfer)	사업시행자가 사회기반 시설을 준공한 후 일정기간 동안 타인에게 임대하고 임대기간 종료후 시설물을 국가 또는 지방자치단체에 이전하는 방식
ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)	국가 또는 지방자치 단체 소유의 기존시설을 정비한 사업시행자에게 일정기간 도이서설에 대한 운영권을 인정하는 방식
ROO(Rehabilitate-Own-Operate)	기존 시설을 정비한 사업시행자에게 당해 시설의 소유권을 인정하는 방식
RTL(Rehabilitate-Transfer-Lease)	사회기반시설의 개량·보수를 시행하여 공사의 완료와 동시에 당해시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자는 일정기간 관리운영권을 인정받아 시설을 타인에게 사용·수익하도록 하는 방식

한편, 민간투자비용에 대한 회수 방식의 차이에 따라 수익형과 임대형으로 구분할 수도 있다. 수익형(BTO)은 민간사업자가 최종 이용자로부터 사용료를 부과하여 회수하는 방식이고, 임대형(BTL)은 정부가 지급하는 사용료(국고 또는 지방비)로 투자비를 회수하는 방식을 말한다.

사업을 제안하는 방식에 따라서는 주무관청이 민간투자사업을 발굴하여 사업자를 모집하는 정부고시사업과 민간이 대상사업을 발굴하여 정부 등에 민자사업 선정을 요청하는 민간제안사업으로 분류하기도 한다.

4. 민간투자사업의 기대효과

민간투자사업의 기대효과로는 민간에서 필요한 생활편익시설과 사회기반시설이 민간투자사업이 시행되기 전보다 조기에 제공될 수 있다는 점을 꼽을 수 있다.

현재 우리나라의 재정 수준에서는 OECD 국가의 사회기반시설에 대한 투자수준에 근접하기 위해서는 보다 많은 시간이 소요될 것이다.

따라서 민간투자를 통해 빠른 기간안에 OECD 수준의 공공서비스를 제공할 수 있다는 장점이 있다

둘째, 민간투자사업은 말 그대로 민간이 직접 사회기반시설 등에 투자하는 방식이다. 민간의 창의성과 효율성을 최대한 발휘하여 수익률과 사업의 성공가능성을 높일 수 있다는 장점도 무시할 수 없다. BTL 사업의 경우에는 사업시행자인 민간사업자가 20∼30년간 직접 관리·운영해야 하므로 부실공사의 우려를 예방할 수 있다.

이외에도 공기 연장, 설계 변경 등에 따른 공사비 부담이 모두 민간사업자에게 돌아가기 때문에 비용절감의 효과도 얻을 수 있다

셋째. 민간의 여유자금 활용을 통한 경기 활성화에도 기여할 수 있을 것이다. 현재 경기침체 상황에서 대기업을 비롯한 민간에서는 대규모의 여유자금을 가지고 있음에도 불구하고 마땅한 투자처가 없어 자금을 사내유보하고 있는 상황이다.

이러한 상황에서 민간투자사업은 일자리를 창출하고 경기회복에 기여할 수 있을 것이다.

실재로 우리나라의 민간투자사업도 ‘97년 외환위기와 ’08년 금융위기 전후에 집중 투자되어 <표 2-2>에서 보는바와 같이 경기회복에 큰 역할을 한 것으로 나타난다.

<표 2-2. 지난 20년간 민간투자사업 총투자규모 및 사업수 추이>

제3장 영국의 민간투자 관련제도 및 사례

1. 배경 및 목적

영국의 민간투자 관련제도의 도입과 시행도 우리나라의 배경과 크게 다르지 않다. 공공부문의 투자한계를 극복하기 위한 대안으로 민간투자를 시작하게 된다. 영국은 1992년에 유럽통화 통합의 구조를 정한 마스트리히트 조약에 조인함에 따라 그동안 악화된 재정적자, 정부채무를 GDP의 일정비율 이내로 억제할 필요성에 직면하게 되었다.

이러한 상황하에 영국 정부는 공공부문에 민간부문의 자금, 경영, 창의력을 직접 도입하려는 PFI(Private Finance Initiate)를 제창하게 되었으며, 이를 통해 민자유치 제도가 본격적으로 시작되었다. 영국 민자유치 제도의 목적은 민간부문의 창의성을 공공사업에 도입함으로써 자금의 유용성’(VFM, Value For Money)으로 표현되는 자원배분의 효율성을 증진시켜, 질높은 서비스를 보다 효율적으로 제공하는데 있다.

한국개발연구원, 민간투자사업에 대한 재정지원 기준 및 절차 개선방안, 2000, p41∼42.

2. PFI 유형

<표 3-1 영국 PFI의 세가지 유형> 한국개발연구원, 민간투자사업에 대한 재정지원 기준 및 절차 개선방안, 2000
타 입	특 징
민간부문에 의한 공공서비스 제공형	- 민간부문이 시설에 대해 스스로 자금 조달, 설계, 건설하고 일정기간 관리 후 공공부문으로부터 지불을 받는 타입 - 병원, 형무소, 도로, 스포츠 시설 등에 적합
독립채산 프로젝트형	- 민간부문이 공공부문으로부터 시설의 건설, 운영의 허가를 받고 건설비용을 직접 이용자로부터 요금에 의해 회수하는 타입 - 유료교량, 도로, 박물관, 고속철도 등에 적합
죠인트․벤쳐형	- 민간부문과 공공부문의 공동출자에 의해 추진하는 타입으로 전체 운영은 민간부문이 맡음. - 채널, 터널, 노면전차, 도시개발 프로젝트 등에 적합

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제4장 미국의 민간투자 관련제도 및 사례

미국에서 PPP의 필요성

미국 정부가 재정사업에 의한 교통 인프라 구축방식을 보완하기 위해 민간투자를 도입하게 된 배경을 먼저 살펴볼 필요가 있다.

첫째 미국에서도 대안적 교통 인프라 구축방식의 필요성 대두하였다. 새로운 교통인프라의 확충비용과 기존 시설물의 개량과 유지를 위한 비용이 지속적으로 증대되고 있으나 재원마련을 위한 뚜렷한 대안이 없는 상황이다. 전통적인 방법으로 세금을 올릴 수도 있으나 이는 정치적으로 선호되지 않고 있다. 가용재원과 교통 프로그램이 필요로 하는 재정수요간 격차가 증대됨에 따라 새로운 교통 인프라 확충 방안의 필요성이 제고 되었다.

재정수입과 교통에 대한 재정수요간 격차가 증대되면서 국가 및 주정부의 재정투입 요청되었으나 재정여건이 어려운 상황에서 새로운 재원 조달방식으로 민간투자의 수요가 발생하였다.

안정적 교통량과 그에 따른 수입원 확보가 용이함으로 인해서 교통 인프라에 대한 민간자본의 투자 리스크가 낮게 평가되었다. 교토인프라에 대한 민간투자와 관련된 정치적 리스크, 즉 정권교체에 따른 투자수익의 변동 가능성이 낮은 안정적 정치환경이 교통인프라에 대한 민간자본의 관심을 높이는 계기가 되었다.

미국의 민간투자의 현황 및 시사점, 경기개발연구원, 류시균, 2009

특히 민간의 창의와 효율을 기대할 수 있다는 점에서도 높은 평가를 내릴 수 있다. 창의적인 민간의 자본조달 방식과 민간이 효율성을 활용한 비용절감 등은 민간투자의 활성화를 높이는 계기가 되었다.

미국에서는 민간투자의 장점으로 인프라 자산의 조기 확충과 신기술 도입에 소요되는 시간의 단축, 인프라의 건설과 운영, 유지관리 효율성 제고, 보다 높은 품질의 소비자 만족도 제고 등을 꼽을 수 있다.

이러한 장점에도 불구하고 미국의 민간투자 제도는 영구, 한국 등 다른 나라에 비해 도입이 상대적으로 늦게 이루어 졌다. 미국은 공공가 민간의 역할과 책임이 다른 나라에 비해 명확히 구분되어 있어 많은 법적, 제도적 장치들이 민간투자의 도입을 막고 있었다.

미국의 PPP 활용분야

미국에서 PPP (public-private partnership)는 정부 기관이 계약 기간 동안 각 당사자의 권리와 의무를 정의하는 장기 계약에 따라 예기치 않은 사건이나 당사자의 의무 위반 등으로 인한 금융 재평가를 위한 메커니즘뿐만 아니라 정부기관의 일부 책임을 민간 사업시행자에게 위임하는 매우 특별한 유형의 계약이다.

PPP는 인프라를 개발하는 등 경제 발전을 촉진시키는 중요한 도구이다. 도로, 공항, 항만, 전력, 물 및 폐기물 처리와 같은 인프라 분야에 활용되며 일반적으로 운영 및 유지 보수가 포함된다.

또한 PPP는 보건 및 교육과 같은 사회 기반 시설, 예를 들어 병원 또는 학교 시설의 건설 및 유지에도 사용되지만 전체 또는 일부 임상 또는 교육 서비스를 포함할 수도 있다.

미국의 어떤 분야에서든 PPP는 잠재력을 가질 숭 있다. 흥미로운 예중에 하나는 농업 또는 사회 주택 부문이다. 농업과 관련하여 정부 기관이 인도나 파키스탄과 같이 식량 안보에서 중요한 역할을 하는 국가의 사일로는 PPP가 생산과정에 적용될 수 있다. 온도와 습도를 제어하고 해충을 방제함으로써 사일로는 건설비용을 쉽게 지불 할 수 있고 비용 절감 효과를 창출한다. 냉장 보관 시설에도 동일하게 적용된다.

또한 미국에서 민간투자는 복잡한 장기 계약이다. 일반적으로 프로젝트의 성격에 따라 15, 20, 25 년, 때로는 더 오랜 기간이 소요되는 경우도 많다. 그 기간에는 기술, 인구 통계, 환경 및 정치가 모두 바뀔 수 있으므로 프로젝트의 수명주기에 맞게 계약을 유연하게 조정해야 할 필요성이 있다. PPP 계약을 근본적으로 구조화하기 위해서는 프로젝트의 안정성과 지속 가능성을 보장하기 위해 당사자의 잠재적인 행동에 대한 인센티브와 벌칙을 분명히 해야한다.

3. 미국의 PPP유형

가. DBB(Design-Bid-Build)

이 방식은 미국의 민간투자 방식을 이해하기 위한 준거로서 일명 전톤적 방식으로 정의되는 기본개념이다. 연방정부 또는 주정부 등 관련 공공기관의 책임은 재원의 조달과 운영, 유지관리 등이다.

설계는 인증된 기업과의 협상을 통해서, 건설은 최저가 경쟁 방식을 통해서 수행주체가 결정된다. 1956년 Inter Highway가 건설되기 시작한 이후 거의 모든 사업의 추진방식이다.

미국 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, 경기개발연구원, 류시균, 2009

전통적 방식은 프로젝트 관리청이 건설 스케줄을 맞추기 위해서 설계를 서두르면서 비효율성이 가중되었다. 짧은 설계기간과 현장조사의 불충분으로 설계과정에서 설계오류나 누락 등이 발생하는 경우가 많았으며 이는 결과적으로 비용상승을 초래함으로써 사업추진의 비효율성을 야기하였다. 이러한 문제점을 해소하기 위한 방안으로 민간투자 대안이 모색되었다.

미국 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, 경기개발연구원, 류시균, 2009

미국 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, 경기개발연구원, 류시균, 2009

나. Private Contract Fee Service

이 방식은 계획, 환경영양 분석, 프로그램과 재원관리 또는 운영 및 유지관리 등 주로 실내작업에 대한 민간의 참여가 이루어 진다. 대부분 기존에 허가된 민간기업을 대상으로 업체의 경쟁을 통해서 사업수행자를 선발한다.

다. Construct Manager at Risk

이 방식은 건설관리자 또는 시공자와 별도의 계약을 체결하고 이를 통해서 조달된다는 점이다. 설계관리자는 시공단계, 요금책정 및 설계분석을 포함하여 최초 설계시 부터 참여한다. 건설관리자는 설계사와는 별도 계약을 통해서 결정된다.

이 방식의 가장 큰 편익으로는 가격 협상을 통해서 비용절감을 할 수 있고 능력있는 전문가들의 참여가 보장된다는 장점이 있다.

라. Design-Build

이방식에서 턴키방식과 유사하다. 설계와 건설이 동시에 하나의 계약으로 체결되는 방식이다. 주체는 단일의 기업이나 컨소시업이 될 수 있다. 설계와 건설이 하나의 동일 주체가 수행하기 때문에 확정된 비용으로 일괄 서비스를 제공하는데 따르는 리스크와 더불어 설계작업과 건설활동의 리스크 또한 동시에 부담하게 된다.

이방식을 활용하기 위해서는 연방정부 또는 주정부는 재원조달과 운영, 유지관리에 대한 모든 책임을 부담 하여야 한다.

마. Design-Build-Operate-Maintenance

이 모델은 ‘설계-건설’ 조달방식에 운영 및 ‘유지-관리’의 책임을 추가한 모형으로 정의할 수 있다. 구성요소로 정부 등이 담보한 재원을 기초로 공공과 민간 사이에 계약체결을 하고 사회간접자본에 대한 건설과 운영, 유지관리가 수행된다.

미국 SOC 민간투자의 현황 및 시사점 p21, 경기개발연구원, 류시균, 2009

바. Design-Build-Finance

미국에서 사용하는 이 방식에서는 설계, 건설, 재원조달과 운영 등에 관한 다양한 책임을 민간이 부담한게 된다.

이방식이외에도 Operate & Maintenance of Existing Facilities, Long Term Lease 등의 방식이 있다.

4. 미국의 민간투자 지원제도

미국의 제도를 이해하기 위해서는 우리나라와의 차이점을 먼저 이해할 필요가 있다.

기본적으로 우리나라의 경우 고속도로와 국도의 건설 및 유리관리는 국가가 전반적으로 책임을 지고 있으나, 미국의 경우 특수한 경우를 제외하고 국가는 재정지원을 통해서 사업을 관리할 뿐 인터스테이트 하이웨이를 포함한 모든 도로의 사업 시행주체는 주정부 또는 기초지방정부가 사업의 책임을 지고 있다. 이러한 이유로 미국의 민간투자 지원제도와 우리나라의 지원제도를 동일한 수준으로 비교하기에는 다소 무리가 있다는 점을 미리 알아야 한다.

미국의 민간투자와 관련한 근거법은 SAFETEA-LU(Safe, Accountable, Flexible Transportation Equity Act : A Legacy for Users)으로 볼수 있다. 우리나라는 민간투자법이라는 특별법이 있으나 미국은 “교통체계효율화법”의 일부에서 사회간접자본에 대한 민간투자를 관리하고 있다.

아래에서는 이법에 규정된 미국의 민간투자 촉진 제도를 소개한다.

가. 기업활동채권의 제공

기업활동채권(Private Activity Bonds)이란 민간이 수행하는 사업을 지원하기 위해 정부가 발행하는 채권을 말한다. 이러한 정부발행 채권은 금융조달비용을 낮춤으로서 저비용의 민간투자가 가능하도록 돕는다.

저비용 채권인 기업활동채권은 도로건설 사업에 대한 보다 많은 민간기업의 참여를 보장하고 투자리스크를 정부가 공동부담한다.

나. 인터스테이트 하이웨이에서의 통행료 징수 허용

이것은 기존 인터스테이트 하이웨이에 톨을 설치하거나 개량하는 사업에 민간자본이 참여할 수 있도록 유도하기 위해서 연방정부가 기 설치되어 있는 톨에서 통행료를 징수하거나 새로 설치되는 톨에서 통행료의 징수를 허용하고 있다.

여기서 징수되는 톨 수입은 사업수행자의 채무상화, 민간투자비에 대한 적정 수준의 이윤 보장, 재건축과 리모델링 등 시설물의 유지관리에 필요한 비용, 간선도로와 대중교통 사업과 관련된 사업의 투자재원으로 활용이 가능하다.

다. 연방정부의 승인에 대한 제약

미국 의회는 교통망 확충사업의 추진과정에서 발생할 수 있는 행정절차의 지연 등 리스크를 감소시키기 위해 사업을 금지시킬 가능성을 제거하기 위한 조항을 “교통체계효율화법”에 마련하였다.

과거에는 환경부문에 대한 승인전에 환경에 대한 악영을 예측하여 사업을 중단시키는 사례들이 발생하여 사업비용을 증가 시켰다. 이에 따라 소송등에 따른 잠제적 비용을 감소시킬 수 있게 되었다.

5. 미국의 민간투자 활용사례

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, 류시균, 2009, 경기개발연구원

가. E-470 Tollway 사례

이 사업의 주요내용은 Toll Highway 설치를 통한 요금징수를 위해 설계와 건설 조달방식으로 수행되었다.

E-470은 Denver라는 대도시의 동부 외관지역을 통과하는 47마일의 유료도로로서 기존의 도로를 연장한 노선이다. 이 시설은 2003년에 완공되었고 6개의 요금소를 설치하여 건설 및 유지비용을 회수한다.

비용은 12억달러가 소용외었고 요금징수는 대략 2035년까지 이며 요금징수가 완료되면 도로는 Colorado 교통국으로 넘겨질 예정이다.

주 수입원은 통행료수입, 자동차 등록세, 고속도로 인접자산에 부과되는 고속도로 확장비(highway expansion fees on adjacent properties), cellure towers의 임대수입 등으로 구성되어 있다.

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, 류시균, 2009, 경기개발연구원

나. Hiawatha Light Rail Transit 사례

Hiawatha Light Rail은 Mineapolis 도심과 Mineapolis-st. Paul 국제공항, 그리고 The Mall of America를 연결하는 노선으로, 노선연장은 12.0마일이고 MSP International에 위치한 지하철역을 포함해서 17개 역과 26대의 경전철 차량으로 구성되었다. 프로젝트는 두 개의 분리된 설게-계약으로 수행 되었는데 하나는 열차차량을 대상으로, 다른 하나는 하부시설(레일과 신호 및 통신시설)을 대상으로 수행되었다.

비용은 6.8억 달러가 소요되었고 2004년 7월 1일 영업운행에 들어가 첫주에만 9만 3천명의 승갱을 수송하였는데 이는 당초 추정수요인 5만 5천명을 상회하는 수준으로 수익성이 좋은 것으로 나타났다.

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, p45~46, 류시균, 2009, 경기개발연구원

다. I-15 Corridor Reconstruction Project 사례

Utah 교통부는 15번 고속도로의 재건설을 주정부로서는 처음으로 설계-건설 방식으로 조달하였다. 사업에는 26km의 주간선 고속도로의 재건설과 Salt Lake City Metropolitan area를 관통하는 HOV 차로와 일반차로를 추가하는 사업이 포함되어 있다. 또한 사업에는 130개 이상의 교량에 대한 신설 및 재건설과 7개의 도시내 IC개선, 그리고 I-80, I-215와 교차하는 3개의 Junction의 개량사업도 포함되어 있다.

비용은 15.9억불이 소요되었고 주로 프로젝트를 위한 주와 지자체의 기금과 연방정부의 기금이 수입원으로 구성되어 있다.

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, p47~48, 류시균, 2009, 경기개발연구원

라. Texas State Highway 130 사례

신설노선인 SH 130은 연장이 49마일이고 Georgetown의 Interstate 고속도로 3번 북측에서 남측방향으로 Williamson과 Travis County를 관통해서 Austin 남측 U.S. 183에 연결되는 유료도로 이다. 본 사업은 2007년에 완료되었다.

비용은 36.6억 달러가 소요되었고 주 수입원은 통행료 수입이다.

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, p49, 류시균, 2009, 경기개발연구원

마. Hudson-Bergen Light Rail 사례

32개 역과 5개소의 광역 park-and-ride 시설을 갖춘 총연장 20마일의 허드슨-베르겐 경전철은 뉴저지 허드슨 강변을 남북으로 관통해서 허드슨군과 베르겐군을 연결하는 노선이다. 프로젝트는 단계적으로 추진되었는데, 11억 달러를 투입해서 건설된 9.5마일 구간에는 6개역이 설치되었고 2002년에 완성되었다. 그리고 4개소의 환승역을 통해서는 타 교통수단, ferry 그리고 지역간 철도와 연계되며, 총 3천면의 주차공간을 갖춘 4개소의 광역 환승시설이 역과 근접해서 설치되었다.

비용은 11억 달러가 소요되었고 프로젝트 조달/계약방식으로 1996년, 9.5마일의 초기 운영구간을 대상으로 설계 및 건설의 적기완료, 경전철 차량의 납품 그리고 15년간의 운영 및 유지보수를 고정가격으로 계약되었다.

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, p51~52, 류시균, 2009, 경기개발연구원

바. Las Vegas Monorail 사례

Las Vegas Monorail Company는 비영리 공익법인으로서 기설치된 Bombardier Mark Ⅳ Monorail을 확장하고 개선하는 50개 프렌차이즈를 보유하고 있는 기업이다. 모노레일은 MGM 호텔 카지노와 Sahara 호텔 카지노를 연결하면서 라스베이거스 대로의 동측 리프트 축 중심부를 관통하고 있다. 프로젝트는 라스베이거스 컨벤션센터와 8개 주요리조트 시설물들을 서비스 하게 되며 운영초기 연도에 19백만명을 수송할 것으로 예상되었다.

비용은 6.5억 달러가 소요되었고 주수입원은 광고수입과 요금수입이다. 2004년 7월 개시되어 하루 3만명의 승객을 수송하고 있다. 미국에서 처음으로 민간이 재원을 조달한 고정식 유도로 시스템을 가지고 있다.

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, p53~54, 류시균, 2009, 경기개발연구원

사. Route 3 North 사례

Route 3 North는 보스톤과 뉴햄프셔의 경계지역을 통과하는 I-95와 I-128고속도로 사이에 위치한 연장 21마일의 남북간 고속도로이다. 이프로젝트는 이용교통량 과다에 따른 심각한 교통문제를 완화하기 위해서 계획되었다. 프로젝트에는 양방향 4차로 고속도로를 6차로 고속도로로 확장하고, 중앙분리대에 길어깨 설치와 30피트의 안전지역을 설치하고, 13개 인터체인치의 개선, 40개 교량의 개선 등이 포함되어 있다.

비용은 3.9억 달러가 소요되었고 수입은 주의회에 의해서 1년 단위로 조성되는 임대료이다. 또한 민간 사업자는 노선축에 따라 부대사업을 전개함으로써 비사업 수익을 창출할 수 있었고 민간사업자는 또한 서비스 광장의 재임대와 Fiber optic right의 판매수입을 공유할 수 있었다. 30년간의 운영 및 유지관리가 끝나면 개발사업자는 이 시설물의 소유권을 이전하도록 되어 있다.

미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, p56~57, 류시균, 2009, 경기개발연구원

제5장. 다른 나라의 민간투자 구조

1. 남아프리카공화국의 민간투자

남아프리카 공화국은 상당한 PPP 경험을 가진 또 다른 나라이다. 2000년 부터 2014년 4 월까지 남아프리카 공화국은 24 개 국가 및 지방 PPP 프로젝트를 수행하여 총 83억 5천만 달러를 투자했다.

국가 PPP와 주 PPP에 적용되는 법률은 1999년 공공재정관리법(Public Finance Management Act)에 따라 발행된 재무부 규칙 16 이다. 규정 16은 PPP 프로세스, 요구 사항 및 승인 및 제도적 책임을 설정한다.

시 PPP는 지방재정관리법(Municipal Finance Management Act)과 지방 자치시스템법(Municipal Systems Act)에 의해 관리된다.

또한 재무부 규정 16의 요구 사항을 대략 반영한 PPP 규정이 있다. PPP 프로세스 및 제도적 책임은 상세한 PPP 매뉴얼에 확립되어 있다. 이 매뉴얼은 재무부 규정을 어떻게 해석해야 하는지를 설명하고 PPP 프로세스의 모든 단계에서 개별 지침에 따라 세부 지침을 제공한다.

매뉴얼의 각 모듈은 국가의 재정지원으로 발행되며 별도로 업데이트를  할 수 있다. 비슷한 설명서인 Municipal Service Delivery 및 PPP Guidelines이 실질적인 PPP 지침을 제공한다.

PPP 프로젝트 구현에 대한 책임은 계약 기관에 있다. 계약 당국은 매뉴얼에 명시된 세부 지침 및 요구 사항(각 단계 및 표준 서식의 점검표 포함)에 따라 PPP 프로젝트를 식별하고 평가해야하며 낙찰자 선정 절차를 관리해야 한다.

계약기관은 프로젝트가 성과표준을 충족하는지에 대한 평가와 분쟁을 해결하고 기관/시정촌의 연례 보고서에서 PPP에 대한보고를 포함하여 계약 기간 동안 PPP를 관리 할 책임이 있다.

PPP 승인은 재무부가 연방 및 지방정부 수준에서 승인한다. 시 PPP는 재무부의 견해와 권고의 대상이 된다.

프로젝트는 다음의 4 가지 시점에서 승인을 위해 제출됩니다.

(1) 타당성 조사 완료

(2) 입찰 서류 준비

(3) 제시된 입찰가 평가

(4) 협상이 끝났고 PPP 계약

재무부는 모든 PPP 제출물을 검토하고 승인을 위해 PPP를 권고하기 위해 2004 년에 PPP 단위를 설립했다. 재무부의 평가는 특히 PPP 프로젝트의 비용과 경제성에 중점을 둔다. PPP 약속에 대한 지불은 연간 세출 예산 절차를 통해 이루어진다.

남아프리카 공화국의 회계 기준위원회는 PPP에 대한 공공 부문 회계 지침을 발표했다. 또한 PPP 매뉴얼은 PPP에 대한 감사 요구 사항을 제시한다. 감사원장의 연간 계약감사는 PPP 규정의 요구 사항이 충족되었는지 여부와 해당 재정적 영향이 해당 기관 또는 자치 단체의 회계에 반영되었는지 확인해야한다. 감사원은 또한 부정 행위가 의심 될 경우 법적인 감사를 실시 할 수 있다.

2. 칠레의 민간투자 구조

칠레는 상당한 PPP 경험과 잘 정의된 PPP 프레임 워크가 있는 나라이다. 2015년 현재 칠레는 도로, 공항, 감옥, 저수지, 도시 교통, 병원 및 기타 부문에서 총투자 108억 달러에 달하는 59개의 프로젝트를 진행했다.

칠레에서의 민간투자 활용은 1991년 법령 164에 의해 가능하게 되었는데 이 법령은 현재에도 활용중인 많은 구조들을 제시한다.

이 프레임 워크는 Concessions Law에 의해 2010년에 업데이트 되었다. Concessions Law는 PPP를 개발하고 이행하기위한 제도적 책임과 프로세스를 설명한다. 공공사업부(MOP)의 Concessions Unit는 칠레의 모든 PPP를 위한 실행 기관으로 활동한다.

MOP는 정부 기관이나 개인 투자자로부터 제안서를 받을 수 있다. 프로젝트를 평가하기 위해 명확하게 정의된 프로세스를 따른다. 프로젝트가 적정한 PPP 후보자로 간주되는 경우, 양해각서 수여부(MOP Concessions Unit)는 입찰서를 준비하고 입찰 절차를 관리하며 법령에 따라 낙찰자를 선정하여 발표한다.

그런 다음 사업단위는 프로젝트 수명 기간 동안 PPP 계약을 관리하고 수탁자로부터 정기적인 보고서를 받는다. 추가 감사를 통해 정보를 확인하고 계약에 필요한 모든 변경 사항을 관리 할 수 있다.

국가기획국(National Planning Authority)은 프로젝트의 기술 및 경제적 분석을 검토하고 승인한다. MOP가 고문을 맡은 공공사업부 장관이 이끄는 Concessions Council과 칠레 대학의 토목 공학, 경제 및 관리, 법률 및 건축학과를 대표하는 4명의 다른 고문은 - 프로젝트를 PPP로 내려 보낸다.

재무부는 입찰 과정중에 변경된 내용과 계약기간 동안 이루어진 중요한 변경사항은 물론 PPP 입찰 서류도 승인한다. 재무부 장관이 PPP 계약을 낙찰자에게 수여하는 법령에 서명한다.

이러한 책임을 관리하기 위해 정부는 승인 이전에 모든 프로젝트를 검토하고 초기 및 계약 기간 동안 매년 정부 부채의 가치를 계산하는 우발부채 단위를 설계했다.

칠레는 PPP 프로젝트에 대한 공약을 상세한 연간 우발부채 보고서에 공개한다. 칠레 재무부는 세출절차와 계약서에 명시된 이정표에 따라 PPP 계약에 지불금을 명시한다.

지출은 재정 위험에 미치는 영향을 최소화 할 수 있는 범위에서 구조화된다. 예를 들어, 수요 보장 지급은 일반적으로 수요가 발생한 연도에 이루어진다.

어느 당사자라도 프로젝트 구현 과정에서 발생하는 분쟁을 기술위원회에 제기 할 수 있다. 기술 패널이 제안한 해결 방법으로 문제가 해결되지 않으면 당사자는 중재위원회 또는 항소 법원에 문제를 제기 할 수 있다.

3. 페루의 민간투자 실행 원칙

페루의 PPP 정책은 법령 1012에 명시되어 있다. 제5조는 PPP 프로그램에 대한 다음과 같은 지침 원칙을 정의한다.

- 가치 : 민간이 제공하는 공공서비스는 같은 비용이라면 더 나은 서비스를 제공해야 하며 품질이 동일하다면 더 낮은 비용을 제시해야 한다. 이렇게 하는 것이 서비스 사용자 만족을 극대화하고 공공 자원의 사용을 효율화하는 것이다.

- 투명성 : PPP의 평가, 개발, 구현 및 모니터링 단계에서 결정을 내리는 데 사용되는 모든 양적 및 질적 정보는 공개되어야 한다. (공공정보접근법 제3조)

- 경쟁 : 공공인프라 및 서비스 공급의 효율성을 보장하고 비용을 낮추기 위한 경쟁을 추구해야 한다. 정부는 반경쟁적이거나 집단적으로 행동하는 것을 피해야한다.

- 적절한 위험 할당 : 공공 및 민간 당사자 간에 적절한 위험 할당이 있어야 한다. 이는 공익과 프로젝트의 특성을 고려하여 저렴한 비용으로 위험을 관리 할 수 있는 가장 효율적인 당사자에게 위험을 할당해야 함을 의미한다.

- 예산책임 : 이것은 공공재정의 지속 가능성을 손상시키지 않고 PPP 계약의 이행과 관련된 확고한 재정적 약속을 취할 수 있는 정부의 역량 또는 공공서비스 제공이 필요하다.

제6장. 지불구조, 성과감시 및 재무모델 조정

1. 지불 메카니즘

가. 지불구조

지불 메커니즘은 성능 모니터링 시스템 및 가용성, 요구사항과 함께

민간투자 계약의 핵심입니다. 지불 메커니즘의 주된 목적은 사업자를 보상하는 것이지만, 그것은 또한 정부와 사업자간에 책임과 위험을 할당한다. 또한 사업자가 서비스 기준에 따라 업무를 수행하도록 인센티브를 제공함으로써 공공이익과 사적 이익을 조정한다.

지불 메커니즘의 기본은 수익구조이다, 즉 미리 규정된 기준에 따라 사용자가 고속도로를 사용할 수 있도록 사업자에게 지불하는 요금이다. 수익구조는 조달중에 사업자와 정부가 합의한 계약서에 명시되어 있다.

수익구조는 사업자가 부담한 비용을 정부가 상환하지 않고 서비스를 제공하는 데 드는 비용이다. 이 서비스는 협의 조건에 따라 사용자에게 고속도로의 사용가능성을 나타낸다. 사업자는 예상 유지 보수, 운영 및 부채 관리 비용을 회수하고 해당 사업의 위험을 기준으로 적절한 목표 자기 자본 수익률 ("IRR")을 달성 할 수 있도록 수익구조를 설계한다.

사업의 수익 보장을 위해 사업자는 건설, 주요 유지 보수, 유지 보수 및 운영과 관련하여 비용이 필요한 다양한 활동을 수행할 수 있다. 그러나 수익구조의 개념은 사업자가 수행해야 할 수도 있는 여러 가지 활동과 상관없이 단일 성능 기반 서비스 요금에 초점을 둔다. 따라서 수익구조는 여러가지 요소로 구성되지는 않지만 서비스 수준에는 연결될 필요가 있다. 즉, 서비스가 제공되고 합의된 기준에서 서비스가 제공되는 범위 내에서만 지불이 이루어질 때까지는 정부가 사업자에게 지불하지 않는다. 수익구조는 실시협약에 따라 서비스 제공에 대한 최대 지급액을 나타내며 수행 실패에 대한 공제가 포함된다. 이러한 성과 반영은 실제 위험을 산정하기 위해 계산된 것이다. 수익구조는 월단위 도는 분기, 연간으로 적용되는 경우도 있다

사업자는 수익을 내고 대출금 상환을 시작하여 자금 조달 비용을 최소화하기 위해 가능한 조기에 사업을 완료할 수 있도록 인센티브를 받을 수도 있다. 경우에 따라 예산상의 이유로 정부는 특정 날짜 이전에 수익이 나지않도록 규정을 설정할 수도 있다. 또한 정부는 원래 예상했던 것보다 많은 지불을 회피하기를 원할 수도 있다.

수익구조는의 중요성을 감안할 때 수익기준의 정의에는 주의할 필요가 있다. 수익구조에는 일반적으로 고속도로의 안전하고 편안한 사용을 보장하는 데 중요한 요구 사항이 포함되어 있다.

나. 중간지불(중간정산)

수익구조는 정부가 수익 요구사항에 따라 서비스를 제공하기 위해 개발자에게 보상하며 업무 완료를 보상하지 않는다는 것이다. 이것은 사업자에게 100% 파이낸싱을 요구하는 것으로 해석될 수 있습니다. 그러나 지불 시스템을 구조화하는 데 있어서 정부가 고려해야 할 사항 중 하나는 100% 민간 자금조달이 최적의 경제성을 달성하는지 여부이다. 완성중 또는 완성 직후에 중간지불을 작성함으로써 개인 파이낸싱 구성 요소를 줄이면 비용 대비 성과와 장기적인 경제성 모두를 향상시킬 수 있다.

정부의 관점에서 볼 때 수익구조 중에서 일부 할인이 가능하도록 수익구조를 만드어 주는 것은 민간 사업자에게 인센티브를 제공한다는 의미이다. 일반적으로 100% 민간 자금조달이 최적의 성과를 가져오고 최고의 동기를 유발하지는 않는다는 것이다. 중요한 포인트는 사업자가 모든 상황에서 충분한 자금을 확보하여 항상 사업을 수행할는데 문제가 없도록 인센티브를 제공하는 것이다.

100% 사업자에게 자금조달을 요구하면 사업자는 재정적으로 리스크에 노출될 수 있으며, 사업자는 그러한 리스크의 회피를 위해 더 많은 프리미엄을 요구할 수도 있다. 결과적으로 높은 수익구조를 보장하는  형태로 리스크를 과대평가하는 결과를 낳을 수도 있으며 이는 정부의 비용 대비 가치를 떨어뜨릴 수도 있다. 정부에서 사용할 수 있는 예산이 있는 경우 완성 또는 건설중에 중간정산을 지불하면 장기적인 경제성과 비용 대비 가치를 향상시킬 수 있다. 이러한 자금조달 설계는 리스크 이전의 효과를 손상시키지 않으면서 개발자의 리스크 노출을 줄여 자금 조달 비용을 줄일 수 있다.

이러한 중간정산 또는 중간 지불은 법적이나 규정에 명시되어 있을 때 그리고 이를 가능하게 해주는 실질적인 관련 서류ᄀᆞ 완비되었을 때 가능하다. 그러나 이러한 중간정산에 의한 잠재적 절감액은 건설중에 지불될 때 그 효과가 크게 나타 날 수 있으나 재정정인 위험을 방지하기 위해 추가적인 거래비용이 지불될 수 있다. 예컨대 정부는 이러한 중간지불을 하기 위해 일정한 조건의 입증하기위한 서류를 요구할 수 있고 이러한 입증 서류의요구가 빈전하게 발생하는 경우 추가적인 비요이 들어갈 수 있다.

중간정산의 지금 규모를 정하는데에는 예산의 가용성과 효율적인 리스크 배분에 기반하여 사업의 재무모델을 분석하여 결정할 수 있다.

건설 중 이외에, 부서는 일반적으로 개발자가 중간정산금의 지불을 바꿀 수 없도록 한다. 한 가지 이유는 이것이 서비스를 지불하는 원칙에 위배된다는 것이다. 또 다른 하나는 중간지불의 현재가치를 기반으로 할 경우 입찰가격이 비교할 수 없을 정도로 낮아진다는 것이다. 일부 사업에서는 중간지불이 유지보수에 사용되므로 보다 효율적인 자금 조달 솔루션을 촉진하고 더 매력적인 입찰가로 이어질 수 있다.

사업자와 정부의 관심사는 시기와 관련하여 입찰가격을 평가할 때 이러한 중간지불의 문제는 반영되지 않는다. 따라서 사업자는 일반적으로 중간지불을 선호하고 반면, 정부는 반대의 입장을 보일 수 있다. 사업자는 입창제안서에 예정보다 일찍 중간지불을 받는 것을 선호할 수 있다. 이러한 결과는 사업자의 입찰제안서에 반영되면 입찰가격 평가가 변경 될 수도 있다.

따라서 이러한 메커니즘은 입찰자 간의 경쟁을 왜곡시키지 않고 의도하지 않은 입찰 행위를 방지하기 위해 평가 방법론과 계약 결과에 대한 엄격한 조건과 명확성을 요구된다.

다. 재정 인센티브의 규모

재정 인센티브 규모도 정할 필요가 있다. 공제의 적절한 수준을 결정하는 것은 지불메카니즘을 준비하는데 있어 가장 어려운 측면 중 하나 이다. 공제액의 크기는 사업자가 올바른 결정을 내릴 수 있는 크기여야 한다. 지불 메커니즘에서 공제금액은 사업자가 올바른 결정을 하여야 하고 또한 정부에서도 인정할 수 있는 서로의 이익이 일치하는 수준이어야 한다. 핵심은 페널티 시스템을 구체화하여 사업자가 발생 가능한 약점과 문제점을 빨리 보완할 수 있도록 하는 것이다. 정부와 재정고문은 프로젝트 재무 모델의 지불 메커니즘에 대한 시나리오 분석에 기초하여 이상적인 공제 금액을 조정할 수도 있다.

많은 지불 메커니즘에는 "래칫 메커니즘 (ratchet mechanisms)"이 포함되어 있다. 이러한 메카니즘에서는 실패를 고치는 데 오랜 시간이 걸리거나 샐패를 반복해서 더 높은 공제가 발생할 수도 있다. 이러한 메카니즘을 통해 구조적 문제가 적절하게 처리되고 초기 인센티브가 효과적이지 않을 경우 안정망 역할을 할 수 있다.

대부분의 지불 메커니즘에서 벌칙과 공제는 취소 할 수 없다. 다만 일부 메커니즘은 추후 기간에 우수한 성과를 낼 경우 부과 된 벌금 및 공제액을 회수할 수 있는 기회가 있다. 회수시스템은 관리하기가 다소 복잡하지만 일반적으로 합리적인 것으로 간주되며 전반적으로 부정적인 재정적 인센티브를 줄여 사업자의 관점에서 위험을 감소시키는 역할을 한다. 일부 지역에서는 부서가 일반적으로 운영 첫 해에 공제를위한 유예 기간을 적용한다. 이렇게 함으로써 정부와 사업자 모두 심각한 재정적 영향없이 인센티브 시스템에 익숙해 질 수 있다. 정부는  실적 저하에 대한 공제 금액 및 위약금 한도를 포함하도록 선택하여 사업자의 위험을 줄이고 보다 안정적인 현금 흐름을 창출 할 수 있다.

따라서 사업자가 채무를 이행함에 있어 프로젝트의 재정적 가능성을 개선하는 데 있어서 확실성을 확보해야 한다.

라. 인플레이션 조정

지불구조 관련 계약을 구성 하는데 있어 중요한 요소중에 하나는 인플레이션 위험을 배분하는 것이다. 장기계약의 경우 이는 상당한 수준의 위험이 될 수 있으면 가격에 반영될 수 있다. 일반적으로 정부는 계약에 “인플레이션 조정” 이라는 조항을 사업자가 계약에 포함하여 인플레 위험을 줄일 수 있도록 한다.

사업자의 비용중 일부만 가변적이기 때문에 전형적으로 인플레이션이 중요한 비용의 증가를 반영하도록 수익구조의 수정해야만 한다. 가장 일반적인 인플레이션 리스크 배분은 두가지 주요변수에 의해 결정된다. 1)지수화가 가능한 수익구조의 비율, 2)물가조정에 시용될 지표 등이다.

가장 일반적인 옵션은 다음과 같다.

1) 에스컬레이션을 미리 결정된 고정값 (예:2.5%)을 기반으로 하는 방식이다. 이 접근법에 대한 정부의 장점은 현금 흐름의 결과를 예측할 수 있다는 것이다. 또한, 입찰신청자는 자체 에스컬레이션 솔루션을 제안 할 수 없으므로 입찰가격 비교가 간단하다. 단점은 실제 비용 증가와 연계가 없기 때문에 모든 인플레이션 위험을 사업자에게 이전한다는 것이다.

2) 정부에서 정한 지수 생성 공식 (에스컬레이션될 비용의 비율 및 게시된 지표 세트 포함)을 기반으로 하는 방식이다. 이 접근법의 장점은 정부가 통제력을 유지하고 예기치 않은 지수 생성 공식의 위험을 최소화한다는 것입니다. 단점은 정부의 에스컬레이션 공식이 사업자 재정 제안의 실제 비용 증가와 밀접하게 관련되어 있을 가능성이 낮기 때문에 사업자에게 차선책인 인플레이션 방지로 이어질 가능성이 높다는 것입니다. 따라서 사업자는 여전히 입찰가 상승에 따른 비용 상승 위험을 가져야만 한다.

3) 사업자가 설정한 지수를 기반으로 하는 방식이다. 이 접근법은  사업자의 인플레이션 위험에 대한 최적의 보호를 유도 할 수 있으므로 사업자는 장기적인 가격상승 위험을 효과적으로 정부에 이전할 수 있다. 동시에, 정부가 이러한 위험을 수락한다는 것은, 사업자가 선정될 때까지 비용 예측을 위해 어떤 지수가 적절한 지 알수 없기 때문에 정부의 현금 흐름이 불확실하게 된다는 것을 의미하는 것이다.

일반적으로 정부가 장기적인 비용상승 위험을 받아들이는데 관심이 없다면 옵션 1)이 가장 좋고, 이 위험을 정부가 사업자를 위해서 부담하기를 원한다면 옵션 3)이 최상의 솔루션이다.

마. 수익구조에 대한 펀딩

사업자의 부채 조달은 수익구조 협약에 따라 정부가 지불해야 하는 금액으로 보장된다. 따라서 사업자 및 재정지원 당사자에게 중요한 요소는 기본의무의 성격이다. 많은 경우 정부에 의한 지불은 국회의 승인을 받아야 한다. 사업자와 금융기관은 이러한 지불에 관한 위험의 정도를 평가한다. 즉, 정부가 요구된 금액을 지불할 법적 의무는 무엇이며, 그러한 지불이 발생하지 않은 경우 사업자와 금융기관이 취할 조치는 무엇이고, 어떻게 충당되고 어떻게 지불 되는지 등을 평가한다

수익구조에 대해서는 정부의 공식적인 회계지침 대신 대부분의 경우 수익의 일부를 자본투입으로 처리해서 미래의 자금이 과도하게 낭비되지 않도록 조심해야 한다. 또한, 민간 계약자와 그 대금업자는 보조금, 세슴 등 자금의 출처를 평가하고 어떤 법적 규제가 적용될 수 있는지도 평가한다.

2. 성과 모니터링

양허계약은 일반적으로 최소한의 성과 기준을 포함하며 각기 다른 범주 (중요성 측면에서 다양 함)로 분류된다. 대부분의 양허계약은 부적합 사항을 처벌하는 절차를 규정하고 있지만, 우수한 성과에 대한 보상은 거의 없다. 최소한의 성과기준을 충족시키지 못하면 벌점이 누적된다. 양허계약은 각 벌점, 성과점수를 평가하기 전에 적용할 수 있는 치유기간 및 정부가 평가할 수 있는 최대 벌점을 보고하고 기록하는 절차를 규정한다. 또한 정부는 주어진 프로젝트로 달성하고자 하는 결과의 유형과 프로젝트에 적용할 수 있는 성과점수 시스템을 컴파일 할 때 달성하지 못하는 상대적인 심각성을 신중하게 분석해야 한다.

사업자가 벌점을 누적하면 다음과 같은 해결책 중 일부 또는 전부가 실행될 수 있습니다.

• 정부는 수익구조에 대한 성과 공제를 평가할 수 있다.

• 정부는 프로젝트의 모니터링 수준을 높이는 것이 허용 될 수 있으며, 사업자는 정부에 보상해야 한다.

• 정부는 사업자가 품질관리 실무, 계획 및 절차 개선과 같은 성과 개선을 위해 조직 및 경영 구조의 변화, 증가 된 모니터링 및 검사, 핵심 인력의 변화, 외주 업체의 교체 등을 위한 일정 및 구체적인 조치를 명시하여 정부의 승인을 받아 개선계획을 준비하고 제출하도록 요구할 수 있다.

• 시스템적인 성과실패의 경우에는 양허계약이 종료된다.

지불 메커니즘에 포함되는 특정 실패가능성은 성과 모니터링 시스템이  적절하게 기능하는지와 관련된다. 일반적으로 정부는 성과 모니터링을 하기위해 사업자에게 의존할 수 밖에 없다. 그러나 사업자가 부실한  이벤트를 보고하지 않으면 모니터링 시스템을 신뢰할 수 없게 된다.

정부는 재정적인 인센티브와 관련하여 어느 정도의 유연성을 유지하기를 원하며, 일부 벌점 시스템을 수정할 권리가 있다. 이는 지불 메커니즘의 기능이 항상 예측 가능한 것은 아니고 또한 성과지표도 수정가능하기 때문이다. 이러한 이유로 지불 메커니즘을 재검토하고 수정할 필요성이 있다. 메커니즘을 수정한다는 것은 새로운 의무를 창출하는 것이 아니라 단지 기존에 존재하는 의무를 측정하기 위해 새로운 방법을 적용하는 것이다.

3. 재무모델 조정

가. 기본재무모델 조정

사업시행 협정에 따라 사업자는 프로젝트와 관련된 모든 현금흐름 예측(모든 비용 및 수익 포함) 및 계산(기본재무 모델)을 포함하는 기본  재무모델을 제공하고 유지해야 한다. 기본 재무모델은 사업자가 프로젝트 입찰을 위해 제출한 재무모델의 후속 모델이다.

Financial Closing Date에서, 비공개 조작이나 수정을 피하기 위해 기본 재무모델을 에스크로에 배치할 수 있다. Financial Closing Date 이후 기본 재무모델의 업데이트 및 조정은 특정 조건 하에서만 허용되며 일반적으로 사업자와 정부가 협약에 따라 승인해야 한다. 또한 금융기관은 관련 금융서류에 따라 유사한 승인 권한을 별도로 요구할 수도 있다.

기본 재무모델의 업데이트는 역사적 정보의 통합을 포함하여 특정 이벤트의 재정적 결과를 반영하기 위해 수행된다. 일반적으로 보상 이벤트, 지연 이벤트, 재융자 이벤트, 감사 재무정보의 연간 업데이트 및 정부와 사업자가 적절하다고 판단하는 기타 상황의 영향을 설명하기 위해 업데이트가 수행된다.

기본 재무모델에 대한 조정에는 프로젝트의 중요한 변경에 따른 가정, 논리, 수학 공식 및 예상 정보에 대한 변경이 포함될 수 있으며 일반적으로 사업자와 정부 모두의 합의가 필요하다.

나. 기본 재무모델의 정의

통합문서로 개발된 기본 재무모델은 수익, 운영 및 유지 보수비용, 자본비용, 채무 환, 주식 수익률, 프로젝트 현금흐름, 현금흐름 우선순위 화, 세금처리, 보상비율 등을 설명하는 표 또는 스프레드시트로 구성 될 수 있다. 그것들은 대개 가정에 관한 부분을 포함하며 숫자 또는 차트로 결과를 요약할 수 있다.

기본 재무모델은 사업자가 적절한 조달에서 최적의 재무제안을 작성하고 제안된 금융 패키지가 재무적으로 효과가 있음을 정부에 입증해야 한다. 또한, 금융모델은 1)은행 및 자본 시장 중개 기관 등 부채 제공자, 2) 양허계약 기간동안 적절한 수익을 낼 것이라고 확신하는 지분투자자 등에게 증명하기 위해 사용된다.

또한 기본 재무모델은 민간투자 프로젝트의 수행기간 동안의 재융자, 구제 및 보상 이벤트를 포함한 특정 이벤트의 재정적 결과를 결정하는 데 사용된다. 재정적 결과를 결정하기 위해 재무모델을 사용하는 이점은 재무결과를 정확하고 상세히 반영하므로 "공정한 가격"이 될 수 있다는 것이다. 재무모델을 사용하는 단점은 운영이 매우 복잡해 질 수 있다는 것이다.

일부 공공기관은 사업자가 전문지식이 부족하기 때문에 재무모델을 양허계약의 일부로 사용하지 않기도 한다. 대신 리파이낸싱 및 보상 이벤트 또는 지연 이벤트의 재정적 결과를 계산하는 데 더 간단한 알고리즘을 사용하기도 한다. 그러나 미국 및 국제시장 표준은 금융 거래 모델을 양허계약의 일부로 작성하고 모델을 관리하기 위한 명확하고 공정한 절차에 동의한다. 다음은 양도계약에서 기본 재무모델이 어떻게 처리되고 주요사건을 어떻게 다루는지 자세히 설명한다.

다. 재무 모델 처리

기본 재무모델은 사업자 제안서의 하드카피의 일부로 제출되며 소프트웨어 버전은 에스크로에 보관된다. 양허계약의 기본 재무모델은 상업적으로 사용되며 일반적으로 재정적으로 종료시점에 업데이트된다. 정부나 사업자는 상대방에게 통보하지 않고서는 기본 재무모델 가정이나 수식을 변경할 수 없다.

기본 사례 재무 모델에는 다음을 포함하여 주요 프로젝트 재무 및 경제적 가정이 포함된다.

• 지불이 이루어질 것으로 예상되는 시기를 포함한 주요 날자

• 예상수익

• 운영 및 유지 보수 견적

• 현행 임금요율 가정

• 설계 및 건설 작업을 받는 불리한 기업의 요율 계산

• 자본지출 및 필요한 기술 향상에 대한 설명

• 부채 서비스 보상 비율 (DSCRs)

• 주식 IRR

• 부채비율

• 직접 보유액 및 기타 계좌에 보유된 금액

기본 재무모델의 가장 중요한 두 매개 변수는 DSCR과 주식 IRR 이다.

기본 재무모델의 준비와 제출은 사업자에게 의무를 부과한다. 많은 양허계약에서 사업자는 기본 재무모델 및 다음의 변경사항을 정부에 설명하고 증명해야 한다.

• 사업자가 사용한 모든 비용, 수익 및 기타 재정적 가정을 공개

• 독립적인 모델 심사원에 의한 감사

• 법률에 의해 부과된 세금과 관련된 모든 요구사항을 고려

• 개발자가 내부적으로 사용하는 것과 동일한 수식을 포함하고 잠재적 지분 투자자 및 대금업자에게 공개하는 수식 포함

기본 금융모델은 양허계약의 수행기간 동안 이벤트의 재정적인 영향을 결정하는 데 중요하므로 정부와 사업자는 모두 공정한 업데이트 또는 조정 절차에 관심이 있다. 절차에는 일반적으로 독립적인 감사인의 검토(감사인의 수수료 및 비용 책임 분담 포함) 및 기본 재무모델에서 발생하는 분쟁 해결 요구사항이 포함된다. 양허계약은 정부와 사업자 모두를 위한 기본 재무모델에 쉽게 접근할 수 있도록 하기 때문에 암호로 보호된 파일이나 숨겨진 워크시트를 금지하는 경우가 많다.

정부, 사업자 및 대표자는 모델을 검사할 권리가 있다. 기본 재무모델이 변경되지 않았다는 것을 확인하는 것 이외에도, 기본 재무모델은 가끔 기밀로 간주되며 상업적으로 중요한 정보가 포함되어 있어 정부가 의도하지 않은 공개를 피하기 위해 에스크로 에이전트에 보관된다.

재무 모델링 데이터에는 다음이 포함될 수 있습니다.

• 개발자의 가정, 예상치 및 계산의 기초가 되는 모든 백업 정보

• 추정, 예측 및 계산의 기초가 되는 모든 가정을 기술한 데이터북

• 재무모델 수식을 실행하는 절차에 대한 단계별 지침

• 기타 모든 지원 데이터.

라. 기본 재무모델의 사용

기본 재무모델의 업데이트는 과거 역사적 정보의 통합을 포함하여 특정 이벤트의 재정적 결과를 반영하기 위해 수행된 작업 등으로 구성된다. 일반적으로 보상 이벤트, 지연 이벤트, 재융자 이벤트, 검증된 재무 정보의 연간 업데이트 및 정부와 사업자가 적절하다고 판단하는 기타 상황의 영향을 설명하기 위해 업데이트가 수행됩니다. 비교를 통해 기본 재무모델을 조정하면 프로젝트의 중요한 변경으로 인한 가정, 논리, 수학 공식 및 예측 정보에 대한 변경이 포함될 수 있으며 일반적으로 사업자와 정부의 합의가 필요하다.

사업자는 일반적으로 신용 스프레드, 스왑 수수료, 스왑 여백 데이터, 기본 금리 및 기본 신용 스프레드를 포함하는 수익구조 세부 정보를 관련 부서에 제공해야하며, 정부가 검토할 수 있는 시간을 허용하고 어떤 경우에는 그것들을 승인해야 한다. 정부는 또한 이러한 데이터를 확인하거나 수익구조를 조정하기 위한 데이터 사용을 위해 제3자로 부터 정보를 얻도록 선택할 수 있다. 또한 사업자는 업데이트된 기본 재무모델에서 계산방법을 정부에 보여준다.

정부는 양허계약 또는 입찰서류에 설정된 특정 비율만큼 수익구조의 조정을 제한할 수 있다.

양허 계약(Concession Agreements)과 정부와 사업자간에 재융자 이익을 공유하는 방식을 계산하기 위해 국제적으로는 재무모델을 사용한다. 이 계산의 기초는 일반적으로 재융자 직전에 프로젝트의 모든 실제 변경 사항을 반영하여 갱신된 기본재무모델이다. 재융자 효과를 반영하여 갱신된 기본재무모델과 비교하여 재융자 직전과 똑같은 IRR을 얻는다.

재융자의 실제 재정적 효과는 일반적으로 두 재무 모델의 지분에 대한 순현재 가치를 뺀 값으로 계산된다. 이전 재융자 기본재무모델은 재융자 직전의 실제 조건을 반영하여 업데이트되고 직후 이후 재융자 기본재무모델과 비교되므로 재융자의 영향은 단절되고 계산은 영향을받지 않는다. 건설중 비용초과와 같은 재정으로 중요성이 있는 사건으로 인해 발생한다.

기본재무모델은 보상으로 인해 수익이 지연되는 경우 개발자에게 빚진 보상을 계산하는데도 사용된다. 이외에도 기본 사례 재무 모델 (Base Case Financial Model)은 그러한 지불이 이루어져야 했을 때, 지불된 원금의 액수 및 보상을 계산하는 데 사용될 수 있는 이자를 보여준다.

일부 부서에서는 주식 IRR을 실현하고 DSCR을 적절한 수준으로 높이기 위해 재무모델의 수익구조를 조정하여 개발자에게 보상을 제공하기도 한다.

제6장. 민간투자 활성화 방안

1. 목표 및 기본방향

민간투자 활성화의 목표는 기본적으로 경제활력의 제고에 있다. 민간의 유휴 자본을 활용하여 경제의 잠재 성장력과 실질 성장률을 높이는 역할이 가능하다,

민간투자 활성화의 기본 방향은 첫째로 창의적인 민간의 사업방식을 도입하여 투자유인을 제고해야만 한다.  둘째는 민간투자 절차를 간소화하는 등 사업추진의 효율성을 제고하는데 목적이 있다. 또한 민관협력을 통한 재정사업에 대한 부정적인 인식하는 방향으로 추진되어야만 한다.

이를 위해 여기에서는 6가지의 추진과제를 제안한다.

창의적 사업절차의 도입

2. 민간투자를 제약하는 규제의 완화

3. 민간투자 대상시설의 확대

4. 정부부처 지원의 확대

5. 기존 MRG 절감방안의 마련

6. 신속한 사업 추진

2. 중점 추진방안

가. 창의적인 사업방식의 도입

현행 민자사업의 추진방식은 사업위험 또는 리스크의 대부분을 민간이 부담하는 BTO 방식과 리스크를 정부가 부담하는 BTL 방식으로 단순화 되어 있다. 이는 급격히 변화하는 글로벌 경제환경과 국내의 경기 변화 환경을 대응하는 데는 한계가 있다는 지적이 있다.

2009년 MRG의 폐지와 최근 국내외 금융환경의 불안정성의 증가 등으로 민간부문의 사업리스크가 증가하고 있는 반면, 민간의 투자 방식이 하이-리스크 하이-리턴형에서 안정적인 수익을 선호하는 형태로 변화되어 커다란 민간투자 방식중에 하나인 BTO 방식의 민간투자에 소극적인 경향을 보이고 있는 것으로 나타나고 있다.

또한 BTO를 활용한 사업방식은 하이-리스크로 인해 중앙정부의 건설보조금 등 재정지원이 많고 이용자가 부담하는 요금도 높은 것으로 나타나고 있다.

이러한 한계를 극복하기 위해서는 새로운 추진방식의 모색이 필요하다. 여기에서 나타나는 BTO 사업방식의 약점을 보완하고, 다변하는 사업환경에 대처할 수 있는 새로운 제3의 사업방식 도입이 필요하게 되었다.

따라서 정부의 중앙정부와 사업자가 사업위험을 대략 50% 수준으로 분담하여 사업의 수익률과 이용자가 부담하는 요금을 낮추는 방식인 BTO-risk sharing을 검토할 필요성이 있다.

이 방식은 정부와 민간이 시설투자비와 운영비용을 분담하여  고수익․고위험 사업을 중수익․중위험으로 변경하는 것이다. 사회간접자본 건설, 복지시설 확충 등 사업의 성격에 따라서 정부와 민간의 분담비율에 대하여 일부 조정이 가능하도록 할 필요성도 있다.

특히, 공공성이 높은 사업은 BTO-adjusted의 방식도 고민해 볼 필요가 있다. 이 방식은 정부가 최소사업운영비 만큼 위험을 분담하고, 초과이익 발생시 공유하는 방식이다.

이러한 방식을 통해 민간은 리스크가 감소하여 이후 신규사업 발굴을 활발하게 할 수 있다는 장점이 있다. 또한 장기투자를 촉진할 수 있다는 장점도 있다. 현재의  BTO 대상사업에 적용할 경우 실질적인 건설보조금 인하가 가능해지고, 그 동안 위험이 높고 수익성이 불안정하여 투자가 어려웠던 정수장․상수관망 확충 사업을 추진하는 경우 적용될 수 있는 방식이다.

기획재정부 내부 보고서에 따르면 사업 리스크의 감소로 약 7조원대*의 신규사업 추진을 기대할 수 있는 것으로 잠정 집계된다.

이외에도 건설사 등은 사업 추진의지가 있으나 사업 리스크에 대한 금융기관의 엄격한 평가로 보류되었던 사업들도 추가로 추진 가능하게 된다.

민간투자사업 가이드라인, KDI, 2016년

그리고 사업 위험이 낮은 장기적․안정적인 투자처가 제공됨에 따라, 연기금․보험사 등의 장기투자 촉진도 기대할 수 있다.

기존 BTO 대비 수익률이 낮아져 재정절감, 사용료 인하 등을 통해 낮은 비용을 통한 사업의 효율성도 높아질 수 있는 장점이 있다.

< 표 5-1. BTO와 BTO-rs 및 BTO-a 방식 비교 >

민간투자 활성화 방안,  기획재정부 내부보고서, 2016년

구 분		BTO(현행)		BTO-rs	BTO-a
민간 리스크		높음	⇒	중간	낮음
손익부담 주체(비율)		▪손실․이익 모두 민간이 100% 책임	⇒	▪손실 발생시: 정부와 민간이 50:50 분담 ▪이익 발생시: 정부와 민간이 50:50 공유	▪손실 발생시: 민간이 먼저 30% 손실, 30% 넘을 경우 재정 지원 ▪이익 발생시: 정부와 민간이 공유(약 7:3)
정부보전 내용		없음	⇒	정부부담분의 투자비 및 운영비용	민간투자비 70% 원리금, 30% 이자비용, 운영비용 (30% 원금은 미보전)
’14 수익률 수준(경상)		7 ~ 8% 대	⇒	5 ~ 6% 대	4 ~ 5% 대
적용가능 사업(예시)		도로, 항만 등	⇒	철도, 경전철	환경사업
사용료 수준		협약요금 + 물가	⇒	협약요금 + 물가	공기업 유사 수준

BTO-rs(위험분담형: Build ․ Transfer ․ Operate - risk sharing)은 정부가 사업시행에 따른 위험을 분담(예: 50%)함으로써 민간의 사업 위험을 낮추는 방식이다. 이에 따라 사업수익률과 이용요금도 인하되는 효과를 가져 올 수 있다.

< 실제 운영수입에 따른 정부․민간 부담액 사례(BTO-rs) >

		실시협약		사례 １		사례 ２
				실제운영수입이 '연간시설투자비+운영비‘에 미달시		실제운영수입이 '연간시설투자비+운영비‘ 를 초과시
						정부 이익 10
						민간 이익 10
		100 (연간 시설투자비+ 운영비) ※ 정부:민간=5:5 분담 가정		정부 손실 20		실제 수입 120
				민간 손실 20
				실제 수입 60

BTO-a(손익공유형: Build ․ Transfer ․ Operate - adjusted)방식은 시설의 건설 및 운영에 필요한 최소사업운영비* 만큼 정부가  보전함으로써(초과이익 발생시 공유) 사업 위험을 낮추는 방식이다.

민간투자 활성화 방안,  기획재정부 내부보고서, 2016년

예시로 총민간투자비의 70%에 대한 원리금 상환액(원금 + 차입금리), 또는 총민간투자비의 30%에 대한 이자(국채금리 수준), 운영비용으로 구성 될 수 있다.

< 실제 운영수입에 따른 정부․민간 부담액 사례(BTO-a) >

							실시협약		사례 １		사례 2		사례 3
									실제운영수입이 '최소사업운영비‘에 미달시		실제 운영수입이 (최소사업운영비+미보장투자원금)에 미달시		실제 운영수입이 (최소사업운영비+미보장 투자원금)에 초과시
													정부 이익 14
													민간 이익 6
													실제 수입 120
							미보장 투자원금 30 (민간부담)		민간 손실 30		민간 손실 20
											실제 수입 80
	최소사업운영비								정부 손실 10
									실제 수입 60
							최소사업운영비
							70 (정부보전)

이러한 새로운 사업방식에 따르면 다음의 사업들이 가능할 수도 있다. 이는 다만 가능성만을 나타내고 실제 사업추진에 대해서는 면밀한 검토가 필요할 것으로 사료된다.

민간투자 활성화 방안,  기획재정부 내부보고서, 2016년

기재부 내부의 자료 조사(15,3월)에 따르면 도로 사업에서는 만성적 교통정체 구간인 경인고속도로를 지하화하여 교통혼잡을 완화할 수 있다. 이사업은 사업규모가 대략 1∼1.5조원 수준에 이를 것으로 예측된다.

철도사업 중에서도 신규로 도입가능한 사업이 있을 수 있다. 서울시 6개 경전철 사업의 가능성이 높아 진다. 서부선, 난곡선, 목동선, 우이신설 연장선, 위례신사선, 위례선 등이 대상이다. 새로운 방식이 도입될 경우 민간업계에서는 제안 가능성이 높아질 수 있다. 이 사업의 사업규모는 대략 4∼5조원 규모로 대규모의 민간 투자를 통한 일자리 창출 및 경기 활성화 효과를 가져 올 수 있다.

환경관련 사업 중에서도 가능한 사업들을 찾을 수 있다. 현재 노후화가 심각한 지방의 상수관 및 정수장 개선사업에 민간자본의 도입 가능성이 높아질 수 있다. 대표적인 지역으로 제주 등 전국 9개 지역의 상수관 및 정수장 개선사업의 규모는 대략 1조원 규모로 파악된다.

또한 하수 및 폐수 종말 처리시설 개량 사업의 가능성도 높아 진다. 대표적인 지역으로는 인천시의 하수 처리시설을 포함한 경산, 진주 등 전국 7개 지역에서 민간투자가 가능하고 사업 규모는 0.5조원 수준으로 나타 난다.

이외에도 민간 업계에서는 민간의 창의와 효율을 기반으로 다양한 사업의 제안이 예상된다.

나. 민간투자의 제약요인 완화

현재 민간투자를 제약하고 있는 많은 요인들을 완화하여 민간투자를 활성화하는 방안도 찾을 수 있다.

첫번째로 현재 민간투자 특수목적법인(SPC)의 공정거래법 상 기업집단 범위 제외를 검토해 볼 수 있다.

현재 민간투자 SPC는 주로 대기업 건설사들이 주도하고 있어, 공정거래법상 계열회사 편입요건의 적용을 받을 수 있도록 되어 있다.

이러한 사정으로 인해 대기업 기업집단의 경우 계열회사 편입 우려로 소수의 대기업만으로 SPC구성이 어렵고, 사업 진행 중 SPC 탈퇴자가 있어도 지분인수를 기피하는 경우가 있어 사업지연이 발생되는 경우가 발생할 수 있다.

이의 해소를 위해 최다출자자인 건설사가 민자SPC의 임원구성·사업운영 등에 지배적 영향력을 행사하지 않는 경우 건설기간 동안 계열회사 편입을 유예하는 방안을 검토해 볼 수 있다.

다만, 상호·순환출자, 출자자 외 계열사의 채무보증, 사익편취·부당지원 등이 없는 경우로 제한하는 것이 필요하다.

이러한 제도적 저해요인의 완화를 통해 계열편입 부담이 완화되고 민자사업의 안정적 추진과 대기업의 적극적인 투자도 가능해 질 수 있다.

두 번째로는 민간제안사업의 부담을 완화해 주는 조치가 필요하다.

민간제안사업의 부담을 완화해 주기 위해서 제출 서류를 간소화하는 방안을 마련해야 한다. 현재 필요한 제출서류를 1/2 수준으로 축소하여 기본설계를 기본계획 수주능로 간소화하는 방안을 고려해 볼 필요도 있다. 이밖에도 민간제안사업의 최초제안자에 대해서는 우대점수를 상향 조정(현행 1% →2∼3% 수준)하는 방안도 필요하다. 제안 비용도 상향 조정하는 방안을 검토해 볼 수 있다.

BTO 사업에서 건설기간동안 최소 자기자본비율을 완화하는 방안에 대해서도 검토가 필요하다.

이러한 방안들을 통해 민간사업제안에 대한 부담이 완화되어 창의적이고 다양한 민간제안이 더욱 활발해질 것으로 기대할 수 있다.

세번째로는 신속처리절차(Fast Track) 도입하는 방안이 있다.

현재는 민간투자절차가 길고 복잡하여 사업이 지연되는 사례가 많이 발생하고 있으며 민간투자사업에 대한 불확실성과 위험이 증가하고 있다. 민간투자사업에 대한 지연과 불확실성의 증가는 곧바로 비용 증가로 연결되어 민간뿐만 아니라 정부 측에서도 큰 부담이 되고 있다.

이러한 위험성과 문제점을 보완하기 위해서는 민자사업 중 정부고시사업은 경쟁적 협의절차 도입하고 민간제안사업은 기존절차 간소화를 통해 기간 단축하는 것이 필요하다.

경쟁적 협의(Competitive Dialogue) 절차란 주무관청이 복수의 입찰자와 해당 사업과 관련된 쟁점들을 협의를 통해 해결하면서 최종 낙찰자 선정에 이르는 입찰방식을 의미한다. 현재는 영국, 캐나다, 호주 등 선진국에서 기도입하여 민간투자사업 입찰시 적용하고 있는 방식이다.

우리나라도 경쟁적 협의절차를 도입하기 위해서는 평가와 협상을 동시에 진행함으로써 기간을 단축하는 절차를 도입해야 한다. 협의 과정에서 쟁점이 사전에 해소되고, 주무관청은 협상 과정을 통해 필요한 요구사항을 사업계획서에 반영 가능하게 된다.

주무관청이 협의를 주도할 수 있는 정부고시사업에 우선 적용하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

경쟁적 협의 절차를 도로사업에 적용할 경우 「시설사업기본계획 고시~협약체결」까지 현행 실적기준 15개월 단축이 가능(40 → 25개월)한 것으로 나타나고 있다.

민간투자 활성화 방안, 기획재정부 내부보고서, 2016년

< 현 행(도로) : 40개월 >     ⇨        < 개 선(도로) : 25개월 >

1	▪시설사업기본계획 작성․고시		1	▪시설사업기본계획 작성․고시
			2	▪평가1 (사전자격심사) ▪대화 (공고내용, 위험분담 등 명확화) ▪평가2 (가격중심 평가) → 우선협상대상자 선정
2	▪평가1 (사전자격심사) ▪평가2 (종합평가) → 우선협상대상자 선정
3	▪쟁점 협상 및 협약체결
			3	▪협약체결
			(사업 추진 기간 단축 효과)

현행절차 간소화를 통해서도 기간의 단축이 가능하다. 경쟁적 협의절차 도입뿐만 아니라 현행 절차도 대폭 간소화를 추진해야 할 필요가 있다.

주무관청은 순차적으로 진행되던 공고(안)과 실시협약(안)을 동시에 작성하고, 협상대상자는 협상과정에서 실시계획을 작성하여 기간을 단축하여야 한다.

또한 사업공고단계부터 사업의 주요 조건(사용료, 기술수준 등)을 명확히 하여 쟁점을 사전에 최소화 할 필요도 있다.

이러한 방식을 도로사업에 적용할 경우 제3자가 제안하고 공고할 때부터 협약 체결까지 걸리는 기간을 최대 1년 정도 단축이 가능하다

이러한 정책으로 시설의 조기완공에 따르는 국민 편익이 조기에 실현되고 반면 사업의 장기화에 따른 불확실성의 감소로 민간 및 정부의 기간과 비용이 절감되는 효과를 가져올 수 있다

다. 대상시설 확대

현재는 매년 대략 20조원 규모 이상의 SOC 사업이 예비타당성 조사를 통과하고 있으며 민간자본으로 추진이 가능한 사업의 경우에도 재정사업으로 추진하는 현상이 나타나고 있다.

따라서 도로, 철도 등 이용요금으로 투자비의 회수가 가능한, 즉 민간자본으로 추진이 가능한 사업은 예비타당성 조사 신청 단계부터 민자절차를 진행하는 것이 필요하다.

다만, 민자사업을 우선하는 검토 절차로 인해 기존 예비타당성조사절차가 지연되지 않도록 KDI 공공투자관리센터 등과 사전협의 등을 거쳐야 할 것이다.

이러한 조치들로 정부는 일부 재정사업을 민간투자사업으로 전환함에 따라 재정을 절감하고 민간투자 촉진을 유도할 수 있으며 정부고시 사업의 활성화도 기대할 수 있을 것이다.

향후 SOC 예산이 20조원 대로 유지시, 1/4수준인 약 5조원(총사업비) 규모가 민자로 전환 가능한 대상인데, 그 중 1/2을 BTO(민자 70%, 재정 30%)로 추진시 약 1.8조원이 재정에서 민자로 전환이 가능할 것으로 전망된다.

민간투자 활성화 방안, 기획기재정부 내부보고서, 2016년.

라. 원할한 사업추진을 위한 정부지원 확대

민자사업의 활성화를 위해 정부의 지원을 확대하는 방안도 검토하 ㄹ필요가 있다.

첫 번재는 부대사업 활성화를 위한 지원이다. 현재는 부대사업의 리스크가 통상적으로 본사업 보다 높은 경우가 많고 본사업의 수익률 이상을 실현하기가 어려워 민간에서는 사업추진에 대해 소극적인 태도를 많이 보이고 있다. 이러한 경우 부대상의 리스크를 고려하여 이에 상응하는 별도의 수익률을 추정하고 일정한 조건을 설정하여 예외적으로 해지시 지급금을 허용하는 방식을 취하는 방식을 검토해 볼 필요도 있다. 예컨대 정부의 책임있는 사유로 인해 사업계약이 해지되는 경우 또 정부가 이 시설을 이용할 수 있는 경우에는 해지시에도 지급금을 지급할 수 있을 것이다. 이에 대한 반대급부로는 추정된 수익률을 초과하는 경우에는 정부가 사업시행자와 수익을 공유하고 정부의 수익은 해당시설의 이용요금을 인하하는 데 사용될 수 있을 것이다.

두 번째로는 토지 선보상 제도를 확대하는 방법도 고려해 볼 수 있다. 현재는 이 제도를 국가사업에 대해서만 시행하고 있다, 향후 이제도를 지자체 까지 확대 적용하는 방법도 민자사업을 활성화할 수 있는 방안이 될 수 있다. 이러한 제도를 지자체까지 시행할 경우 보상지연에 따른 지가상승으로 보상비를 과다지급하는 부작용을 방지할 수 있을 것이다.

세 번째로는 산업기반 신용보증기금의 보증을 확대하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 민간사업자가 자금시장에서 자금조달을 자유롭게 할 수 있도록 보증을 지원하는 방안이 필요하나, 현행 산업기반 신용보증기금의 규모로는 한계가 있을 수 있다. 산업기반 신용보증기금의 기본재산을 지속적으로 확충하고, 사업당 보증한도를 확대할 필요가 있다.

정부가 보증을 지원함에 따라 원활한 자금조달효과와  낮은 금리로 자금을 조달하는 효과를 통해 민간투자를 활성화 할 수 있을 것이다.

네 번째로는 세제 지원을 확대하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 민자SPC의 공익성ㆍ한시성에도 불구하고, 일반기업과 유사한 세제가 적용되어 민자사업 투자 확대에 애로가 존재한다. 법인세법 등에 민자SPC에 대한 특례 적용 검토할 필요가 있다.

법인세는 민자SPC의 부채상환적립금을 기업소득환류세제 과세대상 소득에서 제외하는 방안을 검토해 볼 수 있다.

이를 통해 민간사업자의 투자유인 강화하여 민간투자사업의 활성화를 도모해 나가야 한다.

다섯 번째로는 신속한 분쟁해결 지원해야 한다. 최근들어 민간투자사업에 관련된 분쟁이 자주 발생하고 있으나 법률과 관련된 지원이 적절한 시기에 이루어지지 않아 소송 장기화되고 또한 소송발생시 확정판결까지 수년이 소요되는 등 분쟁이 장기화되면서 민간투자 활성화에 장애 요인이 되고 있다.

분쟁조정위원회를 적극적으로 활용하고, 정부법무공단 내 민자 전담팀을 두어 분쟁이 신속하게 해결될 수 있도록 최대한 지원해 나가야 할 것이다.

민자관련 법률서비스 제공을 목적으로 정부법무공단내에 신설(‘15.1)된 민자 전담팀을 적극 활용하여 주무관청의 분쟁비용 최소화로 민간투자가 활성화 되는 효과를 가질 수 있다.

여섯 번째로는 민자담당 공무원 전문성 제고해 나가야 할 것이다. 민간투자사업은 관련절차가 어렵고 관련 규정 또한 복잡한 이유로 인해 해당 부처 공무원들이 민간투자 관련업무를 어려워하고 사업발굴에 소극적인 태도를 보이고 있는 것이 현실이다. 이러한 결과로 최근에는 정부고시사업이 참여가 저조한 상황이다.

이러한 문제점을 해결하기 위해서는 민자담당 공무원들을 대상으로 금융․회계․세제 등 민자사업과 관련하여 체계적인 교육을 실시할 수 있는 제도적인 장치가 필요하다.

공공투자관리센터를 통한 권역별 순회교육을 실시하고 산기반 신보를 통한 금융컨설팅을 적극적으로 개최할 수 있도록 지원이 필요하다.

기타 주무관청에서도 담당 공무원의 요청이 있을경우 외부전문가를 활용하고 내부의 전문가를 활용하여 맞춤형 교육이 실시될 수 있도록 지원이 이루어 져야 할 것이다.

민자담당 공무원의 전문성이 높아질 경우 정부고시사업 발굴이 활성화되고 민간과의 소통도 원활화되는 효과를 가져와 민자사업의 활성화에 기여할 것으로 보인다.

마지막으로 KDI 공공투자관리센터의 지원 기능을 강화할 필요가 있다. 여기에서 제기된 민간투자사업을 활성화하기 위한 방안이 제대로 작동하기기 위해서는 전담기관인 공공투자관리센터의 지원이 핵심적인 역할을 수행하여야 한다.

현재 공공투자관리센터의 능력으로는 새로운 기능 수행에 한계를 가질 수 있다. 민간투자사업의 활성화를 위해서는 우선 조직 및 기능의 강화가 필요하다. KDI내의 인력 재배치 등을 통해 민자사업을 최우선으로 지원할 수 있도록 요청할 필요가 있다. 또한 필요시에는 신규업무 수요 등을 고려하여 조직 및 인력의 보강을 검토해 볼 필요도 있다.

활성화방안의 차질 없는 지원으로 성과를 조기에 달성할 수 있도록 지원체계를 강화할 필요가 있다.

마. 기존 민자사업의 MRG 절감 추진

현재는 과도한 MRG 지급으로 인한 재정부담 및 민자사업에 대한 부정적 인식 등이 민자사업 활성화의 걸림돌로 작용하고 있다.

2002년도 653억원 수준이었으나 2013년에는 8,606억원 수준으로 매년  26%의 증가율을 보이고 있다. 그동안 정부와 관련기관에서는 MRG 완화를 위해 지속적인 노력을 하였으나, 주주 등의 저항으로 성과를 보이지는 못하고 있는 실정이다.

MRG는 사업시행자도 부실수요 예측에 대한 책임이 있고, MRG 약정 당시에 비해 시중 이자율이 대폭 하락하는 등의 사정변경이 있으며, 전체 수입에서 MRG가 차지하는 비중이 과다하여 사업의 리스크가 증가하고 사업시행자의 도덕적 해이를 유발하는 유인이 되기도 하는 등의 부작용으로 완화 필요성이 지속적으로 제기되어 있는 상황이다.

이대로 방치시에에는 국가 및 지자체의 재정부담이 급증하고 언론과 국회 뿐만아니라 민간사업자 드로 MRG 완화의 필요성을 제기기하고 있는 상황이다.

이러한 이유로 MRG 완화를 위해 민간 사업시행자와 정부간 협의를 통해 추진하는 방식으로 개선이 필요하다. 향후 MRG 지급이 급증할 것으로 예상되는 사업을 대상으로 실시협약에 의한 사업자(특히 출자자)의 권리를 일부 보장하면서 국가․지자체의 재정부담도 완화하는 방식으로 추진이 필요하다. 또한 사업시행자가 자율추진기간 내에 사업재구조화방안을 제출하고 이후 주무관청과 협의하여 사업재구조화하는 방안도 검토해 볼 수 있다.

이러한 노력을 통해 민자사업에 대한 부정적 인식을 개선하고 민자활성화에도 기여할 수 있을 것이다.

바. 진행중인 민자사업의 신속한 추진

현재는 다양한 요인으로 인해 민간투자사업을 추진하는 중에 절차가 지연되거나 민원이 발생하는 등으로 사업 진행이 늦어져 불필요한 사회․경제적 비용이 발생하는 경우가 다수 발생하고 있다.

절차가 지연되는 경우로는 실시협약의 변경이 수반되거나, 수요예측을 재조사하는 과정이 진행되기도 하고, 관계기관 간에 재원을 분담하는방안에 대해 이견이 발생되기도 하고, 민자방식의 추진이 적정한지에 대한 검토를 하는 경우 등이 발생하기도 한다.

민원에 의해서 지연이 발생되는 경우도 있다. 대표적으로 노선의 변경이 요청되거나 환경보전상 필요성이 제기되는 경우, 적절한 보상의 문제 등이 발생할 수 있다.

이러한 경우에 대비하여 정부는 사업시행자와 긴밀한 협조가 필요하다, 문제의 원인을 신고하게 파악하고 근원적인 해결방안 모색한 후에  신속하게 사업이 추진될 수 있도록 하여야 한다.

먼저 절차 단축을 위해 주무관청의 검토를 거쳐 정부의 내부적인 절차로 인해 비연이 발생되는 사업은 부처간 협의를 통해 신속히 해결해 나가야 할 것이다.

민원 등으로 지연되는 경우에도 주무관청 주도로 사업시행자와 함께 조속한 민원 해결 도모하는 방안을 모색해야 한다.

이러한 사유 이외에도 정상적으로 추진 중이거나 지연사유가 해소된 사업도 주무관청 등과 협의하여 최대한 신속하게 추진될 수 있도록 지원을 아끼지 말아야 한다. 정부 주도로 소요기간을 단축하기 위한 방안을 마련하고 시행에 만전을 기해야 할 것이다.

<기간 단축 사례>

민간투자 활성화 방안, 기획기재정부 내부보고서, 2016년.

【 절차 단축 】

사업 명	추진방향
봉담-송산 고속도로	관계기관 협의를 통해 서해안고속도로 접속계획을 조기에 확정
신분당선(용산-강남)	기재부, 국토부, 서울시간 용산국제업무지구 무산에 따른 개발분담금 결손액(3,300억원)에 대한 재원분담방안 조속 협의

【 민원 해소 】

사업 명	추진방향
서울-문산 고속도로	국사봉 통과구간에 대한 관계기관 및 지역의견 수렴 후 다양한 대안 강구
광명-서울 고속도로	노선 지하화 등 지역 요구사항에 대해 광명시, 부천시, 서울시 강서구 등 해당 지자체와 보완방안을 적극 협의
포천-화도 고속도로	IC설치, 노선변경 등에 대해 민간사업자․주무관청이 ’15.상반기 중 공식협의 후 신속 처리

【 정상 진행사업의 신속 추진 】

사업 명	추진방향
평택-부여-익산 고속도로	당초 계획대비 18개월 단축 (’18.10월 착공 → ’17.4월 착공)
평택호 관광단지	당초 계획대비 12개월 단축 (’18.7월 착공 → ’17.7월 착공)
대곡-소사 복선전철	당초 계획대비 3개월 단축 (’15.12월 착공 → ’15.9월 착공)
이천-오산 고속도로, 서울 경전철(신림선․ 동북선․면목선)	사업추진 절차를 신속히 진행토록 독려

제7장. CASE STUDY

Understanding Options for Public-Private Partnerships in Infrastructure, The World Bank

1. Application of the Model to the Case Studies

The following applies the classification model to a number of case studies to see how projects from different regions and sectors can be categorized in practice and how this will help compare across these different projects.

□ Dhabol power generation project

□ East Manila water concession

□ Thames water privatization

□ Santiago – Valparaiso tollroad

□ Pulkovo airport

□ Athens airport

□ Royal Victoria Infirmary and Freeman Hospital

□ TANESCO management contract

□ Cartagena water project

□ Southern Africa regional gas project

□ São Paulo metro line 4

□ Skikda desalination project

□ Zagreb-Macelj tollroad

□ Panagarh to Palsit tollroad

□ Orlovski Tunnel concession

These are well known projects with sufficient information available publicly to permit open discussion without betraying confidentiality, and represent a crosssection of sectors and project structures. These case studies cut across some familiar lines, in particular those that demonstrate common terminology confusion. Projects that are usually thought of as relatively standard “Build-Operate-Transfer” or “BOT” projects turn out to have different characteristics, differences that might be missed when using classical terminology. Some of these “BOT” projects are actually closer in design and commercial drivers to some arrangements often thought of as “concessions”.Equally, the case studies demonstrate the significant differences between various forms of “concession”, for example

□ A Russian tunnel “concession” – New-Build-Finance-User-Fee

□ A Greek airport “concession” – Existing-Build-Finance-User-Tariff

□ A Chilean road “concession” – Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff

□ A Filipino water “concession” – Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff

□ A Brazilian Metro “concession” – New-Finance-User-Tariff

The case studies also show the important variances within sectors, and similarities between some projects in different sectors that are not often considered when analyzing the opportunity for cross-fertilization in the design of PPP projects. For example, the case studies include:

□ Two hospitals, one with the project company delivering just the facilities,with the grantor providing medical services (New-Build-Finance-Bulk-Fee). The second has the project company providing all services(Existing-Build-Finance-User-Fee).

□ Two power projects, one a classic IPP (New-Build-Finance-Bulk-Fee), and the other the outsourcing of management functions (Existing-User- Fee) and one gas pipeline (New-Build-Finance-Bulk-Fee).

□ Four water projects, one called a concession (Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff), one called a privatization (Existing-Finance-User-Tariff), one called a PPP project (Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff) and one a desalination plant (New-Build-Finance-Bulk-Fee).

□ Two airports, one a new build (Existing-Build-Finance-User-Tariff) and

the other a refurbishment of an existing airport (Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff), one metro (Existing-Finance-User-Tariff), and three toll roads, two toll-based refurbishments (Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff) and the other an annuity or availability payment new build(New-Refurbish-Finance-User-Fee).

□ The model also shows the structural similarities between the Manila water concession (Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff), Thames water privatization (Existing-Finance-User-Tariff), and the Cartagena water PPP (Existing-Refurbish-Finance-User-Tariff), yet they are each known by a different name: concession, privatization and PPP respectively.

2. DHABOL POWER CORPORATION, INDIA

Pursuing a policy of economic liberalization by the Indian government to open up the electricity sector to foreign investment, a senior Indian delegation invited Enron, along with other international investors to participate in the country’s sector reform. As a result, the Power Purchase Agreement (PPA) for the Dhabol Power Project was signed in 1993 for a $2.8 billion combined-cycle 2,000 megawatt LNG power plant in Maharashtra, India’s third largest state. Under the renegotiated PPA in 1995, Enron, GE and Bechtel, through their 8-1-1 joint-venture Dhabol Power Corporation (DPC), signed a take or pay off-take agreement to sell all the electricity to Maharashtra State Electricity Board (MSEB) for 20 years. The MSEB PPA is counter-guaranteed by the state and federal governments. Since the Dhabol project went through various iterations, this paper will use the original structure as a basis for analysis.

BUSINESS – New: The project involves the construction of a power plant facility on a Greenfield basis by the project company and assumes no previous or existing business or customers.

CONSTRUCTION OBLIGATIONS – Build: The project company, Dhabol Power Company (DPC), assumes significant risk in association with the construction of a new power plant; these involve inherent risks during the construction of a major infrastructure project, including geological and design risk, cost overruns, delays etc.

PRIVATE FUNDING – Finance: The project entitles significant contribution from the consortium in the form of equity and diverse sources of financing including commercial banks, export credit agencies (ECAs).

SERVICE DELIVERY – Bulk: Project Company DPC is responsible for

delivering services directly to a sole offtaker, in this case public entity Maharashtra State Electricity Board (MSEB), and does assume additional responsibility for customer service

SOURCE OF REVENUE – Fee: Since revenue stream for the project originates from a sole offtaker, in this case public entity Maharashtra State Electricity Board (MSEB), and the project company does not assume responsibility for customer service.

3. EAST MANILA WATER CONCESSION, PHILIPPINES

In February 1997 the Government of the Philippines awarded a contract to the Manila Water Company (MWC), a consortium lead by Ayala Corporation (Philippines) to operate and expand the water supply and waste water system of Manila’s East zone, comprising a total population of 4.5 million and about 70% of the total city coverage. Under the 25-year contract, MWC was responsible for the provision of water and

sewerage and to expand services to additional households according to specific and pre-agreed set of annual targets defined by zone; MWC also assumed a large portion of the debt burden of the public utility (MWSS) and offered large rebates on the existing tariffs. Despite high investment costs, MWC was able to make a remarkable turnaround in service access and reliability, water loss reductions and overall operational efficiency; MWC also achieved financial turnaround with increasing profitability from 2001 onwards leading to a successful IPO, and subsequent competition for

PPP contracts in the region. The East Manila Water concession has often been hailed as the largest water concession in the world and it is an example of a successful public-private partnership despite its high investment costs. The transaction has been recognized for its transparent bidding procedure, a best practice example for its robust and transparent regulation, its ability to survive the 1997 Asian Financial Crisis and most of all, for achieving a remarkable turnaround in service access and reliability, water loss reductions and overall operational efficiency in Manila.

BUSINESS – Existing: The project involves taking over management of Manila’s existing utility, the Metropolitan Water and Sewerage Services (MWSS) by Manila Water Company Inc (MWC). Under the contract MWC was responsible for responsible for the provision of water and sewerage services to existing customers for the city’s East Zone; MWC also agreed to expand service to additional households according to specific and pre-agreed set of annual targets defined by zone. When MWC took over operations in 1997 it faced major coverage and quality problems inherited, including MWSS’s precarious financial situation.

CONSTRUCTION OBLIGATIONS – Refurbish: The project company

assumes refurbishment and expansion of existing assets owned by MWSS and the risks related to their current condition.

PRIVATE FUNDING – Finance: The project required very large commitments from MWC which included $ 2.72 billion in investments and $ 222 million in concession fees. Along with the contract, was MWC’s responsibility of assuming a portion of the utility’s outstanding liabilities in the form of equity and diverse sources of financing including commercial banks. The transaction is therefore categorized as “Finance.”

SERVICE DELIVERY – User: MWC deliver services directly to consumers and is responsible for collection and billing obligations as well as customer service.

SOURCE OF REVENUE – Tariffs: Revenue stream originates from consumers; the project company assumes collection and billing obligations as well as customer service.

4. THAMES WATER, UK

Thames Water plc is the largest water and wastewater services company in the United Kingdom, with more than 13 million customers in England and Wales. The company was in hands of the public sector (Thames Water Authority) until 1989 when it was privatized with transfer of its regulatory, river management and navigation responsibilities to the National Rivers Authority, which later became part of the Environment Agency. The newly privatized water industry remained strictly subject to governmental control and regulation, including annual specific quality standards of the UK and the European Commission, and a mandatory capital investment program to improve existing inadequate infrastructure inherited by Thames. Over time, the company diversified its portfolio and took over several water supply utilities and also started to offer consulting, infrastructure, project management, engineering, and maintenance services. Thames Water was acquired by the RWE Group, a German conglomerate in 2001 and then sold to Kemble Water Ltd., formed by a group of investors led by Australia's Macquarie Group, in December 2006. Like other water companies, Thames saw its share of controversy as it tried to strike the balance between the public duty of a monopoly utility, the influence of the regulatory agency and the profit motive of the private sector.

BUSINESS – Existing: The transaction involved the privatization of the Thames Water, which until 1989 was in hands of the public sector (and referred as Thames Water Authority). The company therefore had an existing demand from about 7 million customers, an existing stream of revenues and tested cost data.

5. SANTIAGO - VALPARAÍSO – VIÑA DEL MAR TOLL ROAD(RUTAS DEL PACIFICO), CHILE

The Route 68 concession, joining Santiago with Valparaíso and Viña del Mar is an innovative example of a successful example of the large concession program which has been carried out by Chilean Government since the early 1990’s. The project consists on the engineering, construction, upgrade, operation, and maintenance of the existing 109 km Ruta 68 toll road, which connects Santiago with the Port of Valparaiso and the Viña del Mar region in Chile. The total financing costs for the project was about US$ 427 million, of which about US$ 103 million was provided by sponsors ACS and Sacyr. The project used a least present value of revenue (LPVR) auction mechanism and was the first example in which urban highways were implemented with free-flow inter-operable toll charges with four different project companies. Under the scheme, the regulator fixes user fees and announces a discount rate, and the franchise is awarded to the firm that bids the least present value of toll revenue. The franchise ends when the present value of toll revenue is equal to the winning bid. The LPVR mechanism allows for fair compensation if parties wish to terminate the contract early. The concession started in August 1998 and has a maximum term of 300 months. The toll road was opened in 2001.

BUSINESS – Existing: Rutas del Pacifico entails the improvement of an existing toll road of 109 km between the capital Santiago and Valparaiso, plus the construction of a new 20 km road section (Troncal Sur) connecting several towns with the city of Viña del Mar. The project also includes the maintenance of existing Route 60 and construction of two 5km tunnels. The existing highway was built and maintained by the Chilean ministry of public works. Tolls were charged to users, therefore there was an existing demand and revenue stream derived from the project.

CONSTRUCTION OBLIGATIONS – Refurbish: The project company is

responsible for the construction of a new 20 km section and auxiliary civil works; however, the main component is the overall expansion and improvement of the existing 109 km Santiago-Valparaiso highway.

PRIVATE FUNDING – Finance: The total financing costs for the project was about US$ 427 million of which about $103 million was provided by sponsors ACS Chile S.A. and Sacyr Chile S.A. As part of the financing, Rutas del Pacifico (SPV) issued bonds in local currency for about $ 75 million backstopped with an IADB guarantee.

SERVICE DELIVERY – User: The project company delivers services directly to the toll road users and is responsible for handling customer service.

SOURCE OF REVENUE – Fee: The project company obtains cash flows directly from the toll roads users, mainly from light vehicles (75%) in this particular case.

6. THE PULKOVO AIRPORT EXPANSION PROJECT, RUSSIA

In early 2008, the St. Petersburg City Government together with the Pulkovo Airport Company initiated the bidding process for a 30 year PPP project to expand, operate and maintain the Pulkovo International Airport (“Pulkovo”). Pulkovo, located 16 km south of St. Petersburg, is Russia’s fourth busiest airport in terms of passenger flow, servicing over 6 million people in 2007 and 66 airlines regularly. The project aims to address the airport’s rising capacity constraints and cater to forecasted growths in passenger and cargo traffic expected in the next 30 years. The project involves the construction of a centralized passenger terminal which will concentrate all main operations of scheduled and charter passengers, both international and domestic; the reconstruction of certain other existing buildings and structures of the landside facilities; construction of new buildings and structures of the landside facilities (hotel, parking, access roads); and reconstruction of part of existing airside facilities (expansion of the airfield, new apron, runways and taxiways construction).

BUSINESS – Existing: The transaction entails the expansion of the existing Pulkovo Airport of St. Petersburg to address the airport’s rising capacity constraints and cater to forecasted growths in passenger and cargo traffic expected in the next 30 years. The project company will essentially take over an existing business with a tested and existing (but growing) air traffic demand, as well as historic financial records and stream of revenues.

CONSTRUCTION OBLIGATIONS – Refurbish: The project entails the

construction of a centralized passenger terminal and the reconstruction of certain other existing buildings and structures of the landside facilities. The project company assumes risks such the existing condition and latent defects of the assets.

PRIVATE FUNDING – Finance: Although it is unclear the financial plan of the project, it is likely that it will require a combination of both equity and debt from the project company, who is yet to be defined.

SERVICE DELIVERY – User: It is envisaged that under the proposed structure the project company will provide services directly to its customers from airside (airlines) and landside operations.

SOURCE OF REVENUE – Tariffs: The project company will obtain revenues directly from users / customers airside (airlines) and landside operations.

7. ATHENS INTERNATIONAL AIRPORT, GREECE

In July 1995, the Government of Greece and a private consortium led by

HOCHTIEF signed an Airport Development Agreement (ADA) and entered into a 30-year contract for the development and operation of the Athens International Airport (AIA), a new airport at Spata, a town about 33 km to the northeast of Athens. The airport replaced the previous congested Hellenikon Airport. The concession was initiated in 1996, following the establishment of Athens International Airport (AIA), as special-purpose Company owned by the Greek Government and private investors. The state-of-the-art airport has been serving the Greek capital since it started commercial operations in March 28th, 2001 following a construction time of 51 months. The project is acclaimed as the first successfully completed PPP structure for a greenfield European airport. Total investment costs of the AIA were approximately EUR 2.25 billion.

BUSINESS – Existing: The project involves the construction of a new airport at Spata, a town about 30 km gto the northeast of Athens to replace the previous congested Hellenikon Airport. However, the project company is taking over an existing and known business with tested demand, previous financial data including revenue streams, operational costs and liabilities, as well as Hellenikon’s existing employees and contractual obligations.

CONSTRUCTION OBLIGATIONS – Build: The project involves the construction of a new airport facility with its associated construction risks

including, design risks, cost overruns, completion delays which could significantly impact the project company’s cash flow, its ability to repay debt and the overall project’s outcome.

PRIVATE FUNDING – Finance: The project financing includes equity contribution from sponsors as well as a substantial portion of debt (50%) provided by the European Investment Bank. The project therefore is classified as Finance under the categorization model.

SERVICE DELIVERY – User: Airport services are delivered directly to users. Operational and traffic risks of the project was almost fully allocated to the project company, without a minimum level of traffic guaranteed in the contract. The stateowned flag carrier (Olympic) represents about 60% of the airport traffic which poses a significant risk for the project company due to the fragile financial condition of the airline.

SOURCE OF REVENUE – Tariffs: Operational and traffic risks of the project was almost fully allocated to the project company, without a minimum level of traffic guaranteed in the contract. Revenues from the project are derived directly from users (passengers and airlines). The state- owned flag carrier (Olympic) represents about 60% of the airport traffic which poses a significant risk for the project company due to the fragile financial condition of the airline. Non-airside commercial activities of the airport (duty free zone, parking, restaurants, business center etc) account for about 20% of the total revenues of the project company.

8. THE ROYAL VICTORIA INFIRMARY AND FREEMAN HOSPITAL, UK

In the spring of 2003, a consortium led by Equion won preferred bidder status for the development of the Freeman Hospital and Royal Victoria Infirmary in Newcastle. The Royal Victoria Infirmary and Freeman Hospital is a typical example of a successful Private Finance Initiative (PFI) in the UK’s health sector which has been a key innovation in public sector management in the United Kingdom. Under the PFI scheme, the private concessionaire, Healthcare Support (Newcastle) Finance, will provide the designing and construction of facilities, nonclinical services and maintenance required over a term of 38 years (8-year construction period plus a 30-year operation period); a fixed unitary payment will be paid by the Newcastle-upon-Tyne Hospital NHS Trust (grantor) to the concessionaire in exchange for the services throughout the concession term.

BUSINESS – New: The project involves a combination of building new facilities and refurbishing existing ones. However, the refurbishment area corresponds only to 6,700 (8%) squared meters compared to 76,300 (92%) square meters of new construction.

CONSTRUCTION OBLIGATIONS – Build: Capital expenditure requirements for the project are in their majority focused on the construction of new buildings/facilities. The transaction implies significant construction risks including cost overruns and completion delays which may affect the project’s profitability.

PRIVATE FUNDING – Finance: The project uses a significant contribution from the consortium in the form of equity and a substantial debt portion (debt equity ratio is 92:8). There are diverse sources of financing including a bond issue by Royal Bank of Canada and EIB loan guaranteed by XL Capital Assurance.

SERVICE DELIVERY – Bulk: Healthcare Support (Newcastle) Finance, the

project operator, is responsible for delivering services directly to the Trust

(grantor). There are no customer service responsibilities or any specific social risks for the operator.

SOURCE OF REVENUE – Fee: The revenue stream for the project originates exclusively from the grantor (Newcastle-upon-Tyne Hospital NHS Trust) under a fixed-price unitary payment to the project company in exchange for the services provided throughout the concession term.

9. TANESCO- NETGROUP SOLUTIONS

In 2002, the Government of Tanzania entered into a two-year contract with NETGroup Solutions (Pty) Ltd. of South Africa for the management of the Tanzania Electric Supply Company Limited (TANESCO), the country’s national utility company. The contract focused on improving the financial and operational efficiency of TANESCO and preparing the utility for subsequent privatization at end of contract term. A very successful with first phase of the contract focused on billing and collection ended in May 2004 and was subsequently renewed by the government for another of two and a half years. In total, the contract spanned 56 months from May 2002 to December 2006, including an initial phase of 27 months. Total contract payments for the two phases were estimated between US$ 18 and 19 million. Following the expiration of second phase in December 2006, the Government decided not to renew the management contract but to continue with full public ownership of TANESCO. Although privatization was not achieved, the contract was successful in improving TANESCO’s financial and administrative commercial technical performance. This categorization relates to the first phase contract

BUSINESS – Existing: The project involves management of an existing utility (TANESCO) by the project company (NETGroup Solutions). The contract therefore implies taking over the utility’s customer base, previous undertakings, employees, and particularly in this case, TANESCO debt burden and fragile financial standing.

※ 참고문헌

◾ 민간투자사업의 펀드 투자 현황 및 규제 개선에 대한 연구, 이상훈 외, KDI 공공투자관리센터, 2014.

◾ 미국의 SOC 민간투자의 현황 및 시사점, 류시균, 경기개발연구원, 2009.

◾ 민간투자사업 개선방안, 류시균 외, 경기개발연구원, 2011.

◾ 민간투자사업에 대한 재정지원 기준 및 절차 개선방안, 갬재형 외, KDI 공공투자관리센터, 2000.

◾ Understanding Options for Public-Private Partnerships in Infrastructure, Jeffrey Delmon, The World Bank Finance Economics & Urban Department, 2010

◾ Public-Private Partnerships in US : The state of the market and the road ahead, PWC, 2016.

◾ Public-Private Partnerships Reference Guide, International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, 2017.

◾ Public-Private Partnerships Handbook, Ministry of Finance of Singapore, 2012.