< 훈련결과보고서 요약서 >

성 명	김 수 경		소 속			행정안전부
훈 련 국	영 국	훈련기간		2016.8.1～ 2018.7.15
훈련기관	University of Sheffield				보고서매수		102 매
훈련과제	복지수요 증가에 대응한 지방재정의 합리적 운영 및 재정건전성 강화방안 연구
보고서제목	지방재정책임성 및 건전성 강화를 위한 주민참여예산제도 발전방안 연구
내용요약	1. 연구의 배경 ｏ 전세계적으로 분권화의 흐름이 거세게 일어나고 있고, 한국도 1995년 지방자치 부활 이후 지방분권과 지방자치의 발전을 지속 추진해옴 - 현재 한국의 재정분권은 매우 미흡한 상태이며, 이는 중앙집권적 통치이념이 강한 역사적․문화적 이유 뿐만 아니라 지방재정의 건전성과 책임성에 대한 중앙정부의 불신이 있기 때문임. - 분권화로 인해 지방정부의 권한이 증대할수록 권한 남용의 위험성이 높고, 특히 재정적인 측면에서는 지방정부가 예산을 낭비하거나 비효율적으로 사용할 가능성이 높아짐 - 실제로 단체장의 권한이 확대됨에 따라 일부 자치단체에서 무리한 사업추진, 부당한 예산집행, 선심성 행사․사업 등으로 지방재정 부담이 가중되고 있다는 감사원의 지적이 있음 ｏ 향후 재정분권은 피할 수 없는 흐름이며 새정부도 지방분권과 재정분권을 국정과제로 천명하여 더욱 속도감 있게 추진할 것임 - 그러나 지방재정의 자율성 강화가 곧 지방재정의 건전성, 효율성을 담보하는 것이 아님을 명심해야 함 - 재정분권이 본래의 목적을 달성하기 위해서는 지방정부의 재정책임성 확보가 필수적 선결요건임 - 지방재정 책임성 확보와 관련, 지방정부의 자율 통제가 이루어지고 있으나, 이를 보완하여 지방정부를 견제․감시하기 위해 시민통제가 요구됨 ｏ 현재 지방재정운영과정에 시민이 참여하여 통제할 수 있는 제도적 장치 중 가장 대표적이고 보편화된 정책이 주민참여예산제도임 - 주민참여예산제도는 지방정부의 예산편성 및 운영 과정에 주민이 참여하여 목소리를 내거나 직접 의사결정을 하는 제도임 - 주민참여예산제도는 1989년 브라질의 포르토 알레그레 시에서 처음 실시되어 그 성공 경험이 전 세계 나라로 확산되었고, 한국에서도 2003년 광주 북구청을 시작으로 현재는 지방재정법에 따라 전 자치단체에서 의무적으로 실시되고 있음 - 그러나, 이러한 양적 확대에도 불구하고 지방재정 운영에의 주민참여가 본래의 취지와 달리 형식적으로 운영되고 있다는 지적이 여전히 많음 ｏ 본 연구의 목적은 현재 한국의 주민참여예산제도의 운영현황을 분석하여 적절한 재정통제 도구로서의 역할을 하고 있는지를 진단하고 동 제도를 보다 실효성 있게 개선할 수 있는 방법을 제시하는데 있음 2. 이론적 논의 및 선행연구에 대한 검토 ｏ 시민참여로 인해 형성된 지방정부와 시민과의 관계에 있어서 시민이 어떤 역할을 하고 어떤 권한을 부여받고 있는지에 따라 시민참여의 수준이 달라짐 - Arnstein(1969)은 권력의 재분배 여부를 기준으로 8단계의 참여수준을 제시하였으며, 즉 manipulation, therapy, informing, consultation, placation, partnership, delegated power, citizen control 순으로 참여 수준이 높아짐 - Morphy(2015)는 5단계의 시민참여방식을 제시하였는데, Pull communication, push communication, consultation, participation, partnership임 - OECD (2001)는 시민참여의 유형을 information, consultation, active participation 등 3단계로 제시하고 있음 - Gaventa & Valderrama (1999)는 정부와 시민사회의 새로운 관계를 말하는 가버넌스의 등장으로 참여의 전환이 일어난다고 함. 수혜자에서 시민으로, 프로젝트중심의 미시적 참여에서 정책 중심의 거시적 참여로, 단순 협의에서 의사결정으로 성격이 바뀌고 있음 - IAP2의 공공참여스펙트럼에서는 inform, consult, involve, collaborate, empower 등 5단계로 시민참여유형을 나누고 있음 - 이상의 시민참여에 관한 이론에 대한 검토 결과, 재정분권화 시대에 재정책임성을 높이기 위해서는 시민통제가 필요하므로 전통적인 시민참여의 수준보다는 한층 영향력 있고 의미 있는 시민참여가 요구되고 있음 3. 분석틀 ｏ 분석기준은 기존문헌 리뷰를 통해 살펴본 주민참여 수준에 관한 이론들과 선행연구결과를 바탕으로 높은 수준의 참여 단계의 정의 또는 특징들을 파악한 후 그것들의 공통점으로부터 도출되었으며, 다음의 3가지임 ① 전체에 대한 관리 : 시민은 지방정책과정의 주체로서 특정 프로젝트나 자신과 관련된 사업에만 관여하는 것이 아니라 지방정부의 재정운영 전반에 대해 파악하고 관리․통제할 수 있어야 함 ② 의사결정권 : 시민이 단순히 의견 전달을 하는 데 그치지 않고 중요한 사항에 대해 의사결정을 할 수 있는 권한이 주어져야 함 ③ 쌍방향 의사소통 및 심의 : 정부가 시민에게 일방적인 정보제공을 하거나 협의하는 것이 아니라 정부와 시민이 예산과정에서 쌍방향 소통을 해야 함. 또한 보다 합리적인 대안 결정을 위해 심의 과정이 보장되어야 함 ｏ 위 세 가지 분석기준을 이용하여 3개의 영역 - 참여의 범위와 단계, 의사결정구조, 참여의 방법- 에 대해 분석을 실시하고 함 4. 한국의 주민참여예산제도 분석 ｏ 주민참여제도의 역사와 시스템 개관 - 2003년 광주 북구청에서 시민단체의 요구로 도입된 이후 2005년 행정안전부가 지방재정법에 예산편성시 주민참여조항을 신설함. 2012년부터는 주민참여예산제도가 지자체의 법적 의무적 제도가 됨 - 한국의 주민참여예산제도는 일부 기초 지자체에서 자발적으로 시작되었지만 주민참여제도의 확산과 발전을 선도했던 것은 중앙정부이며, 실질적으로 중앙정부에 의해 획일적으로 도입된 면이 있음 ｏ 주민참여의 단계와 범위 - 주민참여의 단계와 관련, 일부 선도적인 자치단체에서는 예산편성 과정 이후의 예산집행 모니터링, 결산, 성과피드백 등 주민참여 단계를 전 과정으로 확대하는 시도를 하고 있으나, 일반적으로는 전체 예산과정 중에서 예산편성 단계에 국한하여 주민참여 허용 - 주민이 참여하는 예산의 범위는 이론상 전체 예산이지만, 주민의 실질적이고 적극적인 참여가 이루어지는 부분은 예산 중 일반회계 부분, 그리고 주민제안사업 예산에 한정되어 있음 - 예산 중 일정비율을 주민참여예산이라는 이름으로 할당하여 운영하는 자치단체가 많은데, 이는 주민의 결정권을 강화하는 한편 주민의 예산참여 범위를 제한하는 효과를 가져올 수도 있음을 유의할 필요 - 결국 의미 있는 주민참여가 되기 위해서는 전체재정에 대한 관리가 요구됨 - 현재는 대부분의 자치단체가 주민제안사업을 포함한 프로젝트 위주로 미시적인 참여를 하고 있는데 이는 지방재정 전체를 관리하는 데 어려움을 야기하므로, 시민들이 지방재정에 대한 합리적인 통제를 할 수 있기 위해서는 지방재정 전체에 대한 거시적인 이해, 정책에 대한 포괄적인 관여가 필요함 ｏ 예산에 대한 의사결정구조 - 시민참여의 영향력은 참여의 범위와 밀접하게 관련되어 있음 - 전체 예산의 일부에 해당하는 주민제안사업에 대해서는 시민에게 상당한 정도의 의사결정권을 부여하고 있음 - 대부분의 자치단체에서 주민참여예산위원회를 설치 운영하고 있는데, 참여예산위원회 시민대표들이 주민제안사업의 내용을 심의하고 우선순위를 조정하고, 예산에 반영할지 여부를 결정까지 하는 경우가 많음 - 또한 최종적으로 시민투표를 실시하여 시민대표가 아닌 일반주민에 의해 최종 우선순위가 결정되는 경우도 있었고, 민관협의회를 통해 정부와 시민이 공동으로 주민참여예산을 결정하는 사례도 있음 - 참여예산위원회를 설치하여 공모사업에 대해 적극적인 심의를 하는 자치단체에 있어서는, 제도적으로 시민의 결정이 최종적인 예산 결정에 큰 영향을 미치고 있고 시민들이 의사결정권자로서 지방재정 운영에 관여하고 있다고 할 수 있음 - 그러나, 주민제안사업예산 이외의 예산에 대해 그리고 전체 예산안에 대해서는 주민의 영향력이 거의 미치지 못하고 있음. 이 예산들도 규정상 주민참여위원회 논의대상이 될 수 있지만, 현실적 제약과 심의의 효율성 문제 때문에 주민제안사업 예산에만 초점이 맞추어져 있음 - 예산안에 대해서는 설문조사 등의 방법으로 의견을 수렴하기도 하지만 최종예산안에 반영할지 여부는 보장되지 않음 - 그 결과, 1%에도 달하지 않는 주민제안사업을 제외한 나머지 예산에 대해서는 시민에게 영향력 있는 의사결정권이 주어지지 않고 있다고 평가됨. ｏ 참여방법 - 주민참여예산제도의 핵심 운영기구는 주민참여예산위원회로서, 이 위원회에는 추천, 공개모집 등을 통해 선발된 시민의 대표들이 주민제안에 대해 심의조정을 하고 있음 - 이 위원회를 본래 의도에 맞게 활성화하여 운영하는 자치단체에서는 이 과정을 통해 주민이 주민참여예산 등에 대해 숙의과정을 거칠 수 있고 보다 많은 정보와 소통을 통해 더 합리적인 의사결정을 할 수 있게 됨 - 또한 주민참여예산위원회와 실무부서가 서로 의견을 교환하고 민관협의회 등을 통해 시민과 정부가 면대면 미팅을 하고 쌍방향 소통을 할 수 있음 - 그러나 자치단체에서 최근 선호되는 참여방식은 사업공모와 시민투표 방식으로,. 시민대표 뿐만 아니라 모든 주민들 누구나가 참여할 수 있어 참여의 양적 확대가 가능하며, 참여의 효능감도 느낄 수 있음 - 또한,. 지방정부의 입장에서도 공청회나 간담회, 지역회의와 같이 시간과 장소의 제약이 있고 바쁜 시민들의 참여를 보장할 수 없는 방법에 비해 훨씬 편리하고 효과적인 방법일 수 있음 - 하지만 이 과정에서 충분한 정보가 전달되지 않고 정부와 시민 간, 그리고 시민들 사이에 소통과 심의의 과정이 생략될 우려가 있음 -. 쌍방향 소통과 심도 있는 심의를 통해서 지방재정 방향을 공유하고 그것을 바탕으로 하여 보다 합리적인 대안을 결정하고 컨센서스를 이루어 나가는 것 또한 참여예산의 취지임을 감안할 때 단순히 주민이 가장 선호하는 사업을 투표를 통해 선정하는 것만이 주민의 의사를 가장 잘 반영하였다고 보기 어려움 ｏ 결론 - 한국의 경우 주민참여예산제도는 외형적으로는 매우 활발하게 이루어지고 있음 - 정치적 사회적 민주화, 주민의 참여욕구 증대 등에 따라 예산편성 과정에 주민참여가 자연스럽게 이루어졌고, 이에 중앙정부의 인센티브 제공 등에 의해 자치단체간 경쟁적인 노력과 벤치마킹의 결과 주민참여예산제도가 매우 빠른 속도로 확산되고 정착하였음 - 현재 지방자치단체의 주민참여제도 운영상황에 대한 진단 결과, 우리나라의 지방재정 분야의 주민참여는 의미 있는 참여, 실질적인 주민의 역할에 이르기에 아직 부족한 점이 많음 - 일부 지방자치단체가 형식적으로 주민 의견을 수렴하는데 그치는 경우가 있으며, 많은 지방자치단체가 소규모 주민제안사업 위주로 제도를 운영하면서 재정 전반에 주민들의 의사를 반영하는 데에는 상대적으로 소홀하다는 행안부의 지적도 있음 5. 해외사례 분석 ｏ Newcastle 사례 - Udedice 프로젝트 추진시, 주요 추진조직인 프로젝트 위원회와 워킹그룹에 지역주민 뿐만 아니라 시 공우뭔이 함께 참여토록 하였음. - 정부와 시민의 유기적인 파트너십을 통해 신뢰회복, 역량강화, 더 바람직한 의사결정으로 이어질 수 있음 ｏ The city of Guelph 사례 - 주민투표과정에 시 공무원이 퍼실리테이터로 참여하여 주민의 의사결정권을 지원함 - 대다수의 결정에 따른 예산결정이 아니라 합의에 의한 의사결정 방식을 취함 ｏ The city of Belo Horizonte 사례 - 2006년 온라인 주민참여예산제도(e-PB)를 도입하여 주민들이 e-voting의 방법으로 사업 선정 등 지방재정배분과정에 참여 - 그러나 온라인 참여는 심의과정을 약화시키는 우려가 있으므로, 이를 보완하기 위해 온라인 포럼 활용 및 전통적인 주민참여예산제도와의 병행 운영 중임 6. 한국의 주민참여예산제도 개선방안 제언 ｏ 지방재정에 대한 주민참여 단계와 범위의 확대 - 예산편성과정 뿐만 아니라 예산편성이 완료된 사업의 집행, 평가 과정까지도 주민참여를 확대시켜 사업에 대한 모니터링, 성과 피드백 등의 역할을 시민에게 부여해야 함 . - 특히 현재는 예산편성과정에서 주민제안사업을 발굴, 개발하는 수준으로 주민참여가 제한되어 있으므로 주민 참여할 수 있는 예산과 사업의 범위를 확대하는 방안을 적극 모색할 필요. - 주민참여예산위원회 회의 또는 예산안에 대한 의견수렴 절차를 형식적인 설문조사에 그치지 말고 보다 내실 있게 운영하여 공모사업뿐만 아니라 전체 예산안에 대해서도 주민들의 의견이 면대면미팅을 통해 진지하게 논의되고 반영될 수 있도록 장치 마련 ｏ 참여방법 다양화 및 심의 강화 - 주민참여예산제도는 주민들이 합리적인 의사결정을 할 수 있도록 주민 간, 주민들과 공무원간 충분한 소통과 심의가 이루어지도록 하는 것이 중요함. 많은 주민이 참여하면서도 쌍방향 의사소통과 심의의 특징을 살리는 주민참여 방법을 강구할 필요가 있음. - 온/오프라인 예산설명회나 공청회 등을 통해 전체 예산방향과 해당사업의 필요성 등에 대해 충분한 설명을 제공하고 시민들이 서로 의견을 교환하고 심의할 수 있는 절차를 함께 마련할 필요 - 온라인 포럼 등을 통해 온라인참여에 익숙한 젊은 세대들이 온라인 상에서 심의과정에 참여할 수 있도록 할 필요가 있으며, e-voting이 심의과정의 생략을 야기할 수 있으므로 전통적인 주민참여예산과 보완적으로 운영하는 것이 바람직 ｏ 주민의 의사결정에 대한 지원 강화 - 실질적인 참여를 위해서는 주민들의 의사 결정 권한이 확대되는 것이 중요함. 주민참여대표기구인 주민참여예산위원회의 권한을 명확히 규정하여 동위원회의 역할이 단순 협의 기능에 그치지 않고 주요사업의 결정, 예산배분 우선순위 조정 등을 결정할 수 있어야 함 - 주민들이 심도 있는 제안을 할 수 있도록 근본적으로 시민의 예산에 대한 전문성과 지식을 향상시킬 필요가 있음. 시민들의 전문성과 역량을 보완해주기 위한 퍼실리테이터 등의 운영 고려할 필요 ｏ 정보에 대한 접근성 제고 - 주민들이 예산편성 방향과 주요투자분야 등 해당 지자체의 장기적. 거시적인 재정운영 방향을 이해할 수 있도록 지방재정 및 예산에 대한 정보제공과 교육을 강화 - 자치단체의 재정현황과 향후 재정운영방향, 주요 시책과 사업우선순위 등의 내용이 쉽게 작성되고 주민생활 반경에서 언제라도 접근 가능하도록 함 ｏ 주민참여의 활성화 - 시민들의 예산에 대한 관심과 참여의 효능감을 높여나갈 필요가 있으므로, 주민들의 제안으로 인해 시행된 사업이 어떻게 운영되고 있고 실제 지역사회에 어떤 영향을 미쳤는지 등 결과들을 잘 정리하여 주민들에게 피드백하고 알기 쉽게 홍보할 필요 - 주민투표, 간담회, 공청회 등 다양한 참여의 장으로 이끌기 위해 여러 가지 지역이벤트와 연계하여 주민참여를 확대할 필요