재정분권을 위한 일본 삼위일체 개혁의 성과 연구

2018. 7

	행정안전부

목  차

Ⅰ. 국외훈련 개요	1

1. 훈련 배경	1

2. 훈련 필요성	2

3. 훈련 주요내용	2

4. 훈련 개요	2

5. 훈련 일정	3

6. 훈련국 개요	4

Ⅱ. 우리나라 제도 현황	5

1. 지방교부세 제도	5

2. 지방세 제도	7

3. 국고보조사업 제도	9

Ⅲ. 외국의 제도 현황	11

1. 독일	11

2. 캐나다	13

3. 덴마크	13

4. 스웨덴	14

5. 영국	16

Ⅳ. 삼위일체 개혁	19

1. 일본의 지방재정 개요	19

1. 일본의 지방재정 개요	20

3. 삼위일체 개혁의 목표와 추진배경	23

4. 삼위일체 개혁의 주요내용	24

5. 삼위일체 개혁의 주요효과	26

Ⅴ. 정책적 시사점	27

1. 삼위일체 개혁에 대한 평가	27

2. 삼위일체 개혁 이후 문제점 및 개선대책	28

3. 정책적 시사점	29

Ⅰ. 국외훈련 개요

1. 훈련 배경

○ 많은 선진국에서 지방분권을 위해 하위정부(sub-government)로 기능을 이양하거나, 지방의 조세 결정권을 확대하는 등 재정분권 개혁 추진 중

○ 반면, 우리나라 지방의 조세 자율성*은 아직 매우 낮은 것으로 평가

* 조세자율성은 총 조세중 지방세 비중, 자치단체가 보유하는 세율‧감면 조정권의 정도로 평가(OECD 2015 등)

- 지방재정이 의존재원에 기대는 비중이 높고, 증가하는 복지수요를 국고보조금 등 의존재원 중심으로 충당함에 따라 재정자율성 지속 악화

⇒ 자치단체의 재정자율성과 책임성을 제고하여 지방자치 발전을 견인할 수 있는 재정개혁 방안 모색 필요

	구 분		(재원흐름)	2017년 재원규모		지출용도
	지방예산		-	193.2조	-
		‣ 지 방 세	(자체재원)	71.2조	37%	용도자율
		‣ 세외수입	(자체재원)	22.3조	12%	용도자율
		‣ 지방교부세	(국가→지방)	33.7조	17%	용도자율
		‣ 국고보조금	(국가→지방)	43.5조	23%	용도지정
		‣ 지방채 등	-	21.8조	11%	용도자율

2. 훈련 필요성

○ 시행 후 10년이 지난 일본의 삼위일체개혁(’06)의 성과와 문제점에 대한 분석을 통해 향후 지방재정‧세제 개편방향에 대한 시사점도출

- 일부 학자의 평가가 성급히 객관화될 수 있어, 개혁 당사자들의 평가 및 학계 등을 통해 접하는 평가를 직접 청취하여 활용할 필요

○ 개혁 후 지방분권 및 지방재정부담 해소를 위한 후속조치 내용 및 성과, 향후 발전방안에 대한 토론을 통한 시사점 파악

- 특히 삼위일체개혁은 ‘02년에 기본계획이 마련되었지만, 다양한 갈등으로 인해 논의가 지연, 우리 재정개혁 과정에서 반면교사로 삼을 필요

	국정과제
▸ 75. 지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권 - 국가 대 지방의 세입구조 및 지방이전재원 개편 등 강력한 재정분권 실현

3. 훈련 주요내용

○ (중앙기관) 삼위일체 개혁의 추진배경, 과정, 결과 및 후속조치 등에 대해 주관부서(총무성, 재무성)을 방문하여 조사 및 청취

○ (연구기관) 삼위일체 개혁에 대한 학계의 평가 청취 및 시사점 도출

	< 삼위일체 개혁의 주요 내용 >
▸ (목적) 중앙과 지방의 40 : 60이라는 세출구조에 적합한 세수구조로 재정비 - (지방세) 소득세에서 주민세(소득할)로의 세원이양(3조￥) - (국고보조) 기관위임사무 폐지와 함께 지방사무 부분에 대한 보조금 축소‧폐지(4.6조￥) - (지방교부세) 규모를 일부 축소(5.1조￥)하되 재정형평화 기능은 강화 ▸ (평가) 재정분권을 통한 지방의 자율성 확대를 가져왔다는 평가와 지방재정 부담 증가로 지방재정의 위기를 초래했다는 평가가 상존

4. 훈련 개요

○ 훈련국가 : 일본 도쿄

○ 훈련기간 :  ‘18. 6. 18 ~ 22 (5일간)

○ 훈련기관 : 일본 재무성, 총무성, 히토츠바시 대학

훈련국	훈련예정기관	선 정 이 유
일본	총무성 (MIC)	▪ 총무성은 삼위일체 개혁에 있어서 주도적인 역할을 수행한 부서로, 지방재정 전반을 총괄하고 있는 기관임 특히, 삼위일체 개혁에 있어서 교부세의 역할과 국세 지방세 이양에 따른 영향, 국고보조사업 이양 대상 선정 방식 등에 대해 논의
	재무성 (MOF)	▪ 재무성은 국가재정을 담당하고 있는 기관으로, 삼위일체 개혁에 있어서 국세 이양 및 국고보조사업 이양의 효과에 대해 논의 - 특히, 삼위일체 개혁이 지방재정 측면에서만 검토되고 있는 측면이 있어, 재무성 방문을 통해 국가재정에서 보았을 때 삼위일체 개혁에 대한 평가 및 시사점 도출 필요
	히토츠바시 대학	▪ 히토츠바시대학은 문과에서는 도쿄대 다음으로 평가되는 일본의 명문 국립대학임 총무‧재무성에서는 실무적인 측면에서의 논의가 이루어질 예정으로, 삼위일체 개혁에 대한 학문적인 측면에서의 평가와 시사점에 대해서도 검토가 필요 특히, 히토츠바시대학 경제학부의 사토 모토히로 교수는 지방재정 분야에 있어서 일본 최고 권위자로, 아시아인으로는 유일한 국제지방재정학회의 회원임

날짜	업무수행내용 (자료 목록, 질의 내용 등)		비 고
6.18 (월)	일본 연수기관 연수방향 관련 토의 출국 (김포 → 도쿄)
6.19 (화)	총무성	삼위일체 개혁 추진에 있어서 지방6단체와 같은 지자체 연합 단체가 담당했던 역할 등 추진체계 검토 삼위일체 개혁 결과 지방예산 총액은 감소하였지만 지방세 비중이 증가하고, 또 이전재원 비중은 축소하였는데, 이에 따른 자체재원에 미친 영향을 중심으로 논의	총무성 행정과 재정과
6.20 (수)	히토츠바시 대학	삼위일체 개혁 전반에 대한 학계 평가 및 부정적으로 평가되는 영역에 대한 근거 등에 대해 논의 재정개혁 이후 지자체의 자율성을 확대하고 책임성을 강화하기 위해 일본에서 추진한 정책에 대해 논의	경제학부 (Sato Motohiro 교수)
6.21 (목)	재무성	국세 지방세 이양에 따른 국가재정에 미친 영향 및 이양 세목을 중심으로 논의 국고보조금 삭감에 따른 국가재정에 미친 영향 및 국고보조사업 지방 이양 시 대상 사업 선정 기준을 중심으로 논의	재무성 주계국
6.22 (금)	- 일본 연수결과 및 자료 종합정리 - 귀국 (도쿄 → 김포)

5. 훈련일정

6. 훈련국 개요

국명	일본(日本, JAPAN)
위치	북위 45도 33분에서 20도 25분 사이에 위치, 4개의 주요 섬으로 구성
면적	377,950km2(한반도 면적의 1.7배)
구성	4개의 주된 섬*과 주위 3,000~4,000여 개의 작은 섬 * 홋카이도, 혼슈, 규슈, 시코쿠
수도	도쿄
국가형태	입헌군주제
정부형태	내각책임제
인구	1억 2,731만명
기후	해양성의 온화한 기후
언어	일본어
종교	신도 52.3%, 불고 42.2%, 기독교 1.1%, 기타 4.3%
교육	의무교육 9년(소학교 6년, 중학교 3년)

Ⅱ. 우리나라 제도 현황

1. 지방교부세 제도

○ 제도의 목적

지방자치단체의 기본적인 재원은 지방자치단체 스스로가 징수하여 자유롭게 사용할 수 있는 ‘지방세’이다. 그러나 국세와 지방세간의 불균형, 지역간 세원의 불균형 등으로 인하여 모든 지방자치단체가 필요한 재원을 지방세수로 충당할 수는 없다. 따라서, 지역주민으로부터 징수되는 지방세만으로는 표준적인 행정서비스를 제공하는 것조차 불가능한 재정부족 단체에 대하여 부족한 정도에 따라 그 재원을 보전해 주는 재정지원제도가 필요하게 된다. 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하는 재정조정제도의 중추적인 기능을 바로 지방교부세가 담당하고 있다.

○ 제도의 성격

일단 교부된 지방교부세를 어떤 용도에 사용할 것인가는 그 지방자치단체 자율에 맡겨져 있다. 국가 시책수요 등에 사용되는 특별교부세는 제외하고, 국가 일반회계에서 지출되는 국고보조금과는 다르게 국가가 지방교부세를 교부함에 있어서 일정한 조건을 붙이거나 용도를 제한할 수는 없다. 다만, 지방자치단체 자율의 의미는 어디까지나 지방교부세가 지방자치단체의 고유재원으로서 지방자치단체에 대한 국가의 부당한 간섭을 배제하려는 취지로 해석되어야 하며, 지방자치단체가 이 재원을 법령에 반하여 무제한적으로 자의적인 사용을 할 수 있음을 인정하고 있는 것은 결코 아니다. 그렇기 때문에 법령위반 등의 경우에 행정자치부에서는 별도의 심사를 통해 지방교부세를 감액할 수 있는 절차를 마련하고 있다.

○ 재원 및 규모

｢지방교부세법｣ 제4조에 의하면 “교부세의 재원은 해당 연도의 내국세(목적세 및 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 20과 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당금액은 제외한다). 총액의 1만분의 1,924에 해당하는 금액, 종합부동산세법에 따른 종합부동산세 총액과 개별소비세법에 따른 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 20에 해당하는 금액 그리고 법 제5조제3항에 따라 정산한 금액으로 한다.”고 규정하고 있다.

교부세 법정률은 1983년 이후 13.27%로 운영되어 왔으나, 2000년부터 15%로 인상되었고, 2005년도부터는 기존의 지방양여금 재원 중 지방도로정비사업 재원 등 일부가 지방교부세 재원으로 편입되었고, 열악한 지방재정여건과 현실을 감안한 추가재원(0.5%)과 국고보조사업의 지방이양에 따른 재원보전을 위해 분권교부세가 신설(0.83%)되면서 19.13%로 인상되었으며, 2006년도에는 분권교부세율이 0.83%에서 0.11%p인상되면서 교부세 법정률은 현행과 같이 19.24%가 되었다. 그리고 2015년도에는 분권교부세가 폐지되고, 담배에 부과되는 개별소비세의 20%를 재원으로 하는 소방안전교부세가 신설되었다.

○ 지방교부세의 종류

지방교부세는 ‘보통교부세’, ‘특별교부세’, ‘부동산교부세’, 그리고 ‘소방안전교부세’의 네 종류로 구분된다. (지방교부세법 제3조)  보통교부세는 소방안전교부세를 공제한 내국세 총액의 19.24%에 해당하는 금액과 전년도 내국세 정산에 따른 교부세 정산액의 97%이고, 나머지 3%는 특별교부세의 재원이 된다. 부동산교부세는 종합부동산세 총액, 소방안전교부세는 담배에 부과되는 개별소비세액의 20%에 해당하는 금액으로 이루어져있다.

< 참고 : 지방교부세 종류 >

구분	보통교부세	특별교부세	부동산교부세	소방안전교부세
목적	자치단체 부족재원 보전 및 재정불균형 시정	지역별 특별수요 지원	지방재정 확충 및 재정불균형 시정	소방 및 안전시설 확충, 안전관리 강화 등
재원	내국세의 19.24%		종합부동산세 총액	담배에 부과되는 개별소비세 총액의 20%
	재원의 97%	재원의 3%
배분	재정수입 부족액 기준	재해예방, 복구, 시책 등	재정여건, 사회복지, 지역교육수요, 보유세 규모	소방 및 안전시설, 재난 및 안전강화, 재정여건
성격	일반재원	특정재원	일반재원	특정재원

2. 지방세 제도

○ 지방세의 개념

지방세란, 지방자치단체가 관할구역 내의 주민, 재산, 수익 등에 대하여 부과 및 징수하는 조세로서 지방자치단체 자주재원의 근간이 된다. 헌법 제38조에서는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다고 규정하고 있으며, 제 59조에서는 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다고 규정하고 있다.

지방세는 자치단체의 서비스 혜택을 누리는 모든 주민들이 편익의 크기에 비례하여 세부담을 배분하여야 한다는 편익성 원칙, 모든 지역에 골고루 분포된 세원이 적합하고 보편성이 클수록 기초단체 세원으로 배정해야 한다는 보편성 원칙, 주민생활과 직된 서비스 재원이므로 안정적 수입 확보와 재정수요 증가에 대응한 세수 신장이 필요하다는 안정성 원칙을 주요 원칙으로 한다.

○ 규모

'16년 결산 기준 우리나라 조세수입은 318.1조원이며, 이 중 242.6조가 국세, 75.5조는 지방세이다. 국세 대 지방세 비율은 76 대 24로, OECD 평균인 80 대 20에 비해 낮은 수준이다.

○ 지방세 근거법령

지방세는 지방세 법령 및 국세법령 등의 준용 및 적용, 그리고 지방자치단체 조례를 근거법령으로 한다. 지방세기본법은 지방세에 관한 기본적인 사항, 부과, 불복절차, 범칙행위 처벌 및 과세자료에 관한 사안 등을 규정하며, 지방세 징수법은 지방세의 징수와 체납처분에 관한 사안 등을 규정한다. 지방세법은 과세대상, 납세의무자, 과세표준, 세율, 과세기준일, 납기 등 지방세 각 세목의 과세요건 및 부과징수에 관한 사항 규정하며, 지방세특례제한법은 지방세 감면‧특례(세율 경감, 세액 감면, 세액 공제 등) 및 제한에 필요한 사항 규정하고 있다.

지방세기본법 제5조에 근거하여 각 지방자치단체별로 지방세의 세목, 과세요건 및 부과‧징수에 관한 사항을 정하고 있으며, 지방세특례제한법 제4조에 근거하여 지방세 감면조례에서 서민생활 지원, 특정지역의 개발, 특정산업‧시설의 지원 등 감면이 필요한 사항, 3년 범위 내에서 운영 등을 규정하고 있다.

○ 세목 및 세수

총 11개 세목으로, 보통세인 취득세, 등록면허세, 레저세, 담배소비세, 지방소비세, 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세, 목적세인 지역자원시설세, 지방교육세가 있다. ;16년 결산 기준 총 세수 규모는 75조 5,317억원이며, 이 중 가장 비중이 큰 세목은 취득세로 ‘16년 세수가 약 21.7조원이었다.

세원별로 보면 재산과세가 45.7%(거래과세 30.8%, 보유과세 14.9%), 소득소비과세 44.8%(소득과세 19.4%, 소비과세 25.4%), 기타 지방교육세 등이 9.5%이다.

(단위 : 억원)

구분		징수액
합계		755,317
보통세	소계	669,479
	취득세	217,016
	등록면허세	17,083
	레저세	10,602
	담배소비세	37,440
	지방소비세	64,011
	주민세	17,548
	지방소득세	130,946
	재산세	99,299
	자동차세	75,533
목적세	소계	77,161
	지역자원시설세	14,500
	지방교육세	62,661
과년도수입		8,677

3. 국고보조사업 제도

○ 국고보조사업 개요

국고보조사업은 시책사무 등에 대해 사용용도를 지정하여 국가에서 경비의 전부 또는 일부를 국고보조금 형태로 지원하는 사업을 말한다. 자치단체는 국고보조금에 사업별로 정해진 국고보조율에 따라 지방비를 매칭하여 지방예산을 편성한 후 사업을 집행한다. 보조금법 제13조에서는 지자체가 보조사업에 대한 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있다.

○ 국고보조금의 함의

국고보조금은 자체세입, 지방교부세와 함께 지방의 주요 기간 세입원이다. 중앙과 지방이 재원을 함께 부담하여 전국적으로 표준화된 서비스를 제공함으로써 중앙과 지방자치단체 간 행정 및 재정협력 관계의 가교 역할을 한다고 할 수 있다.

다만, 의무적 지방비 매칭으로 인해 자치단체 재정운영의 자율성을 제약하고, 지방재정의 어려움을 가중시키는 요인으로 작용하기도 한다.

○ 국고보조사업 현황

‘17년 당초예산 기준 국고보조사업 총사업비는 65.2조원으로 전체 예산의 약 34%에 달한다. 이 중 국비는 43.5조원, 지방비는 21.7조원으로 평균보조율은 67% 수준이다.

최근 지방예산의 양적 팽창에도 불구하고 국고보조사업 예산이 더 빠르게 증가하여, 지방재정 운용의 경직성이 심화되고 자체사업 여력이 감소한 측면이 있다. ‘08년부터 ’17년까지 연평균 증가율을 보면, 지방예산은 5.0%로 증가한데 반해, 국고보조사업은 7.2%로 증가하였다.

특히 복지사업 확대와 저출산, 고령화에 따른 사회복지 지출 증가로 지방재정 부담이 가중되는 상황이다. 동기간 연평균 증가율을 보면, 복지부 국고보조금이 11.7%로 증가하여, 지방예산 5.0% 증가율에 비해 훨씬 높은 것을 확인할 수 있다.

≪ 연도별 국고보조사업에 대한 지방비 부담 현황 ≫

(당초예산 기준/ 단위: 조원)

구 분	2008	2009		2013	2014	2015	2016	2017	연평균 증가율
지방예산(A)	125.0	137.5		156.9	163.6	173.3	184.6	193.2	5.0%
국고보조사업(B) (비중 B/A)	35.0 (28.0%)	41.8 (30.4%)		56.7 (36.2%)	61.1 (37.3%)	64.4 (37.2%)	67.1 (36.4%)	65.2 (33.8%)	7.2%
⦁국고보조금 (구성비)	22.9 (65%)	26.5 (64%)		34.0 (60%)	37.8 (62%)	41.4 (64%)	42.8 (64%)	43.5 (67%)	7.4%
⦁지방비 (구성비)	12.1 (33%)	15.2 (36%)		22.7 (40%)	23.3 (38%)	23.0 (36%)	24.3 (36%)	21.7 (33%)	6.7%

다만, 유사사업 정비 등으로 보조사업 수는 감소추세이며, 매년 하락하던 평균보조율도 ‘13년부터 상승 추세로 전환하였다. 사업수는 ’04년에 533개에서 ‘19년도 1,070개, ’11년도 1,091개였으나 ‘17년에는 834개 수준이다.

○ 국고보조사업 정비

‘04년 국고보조사업 정비는 3대 원칙(보충성, 포괄적 지원, 성과지향적 자기책임) 하에 추진되었다. 즉, 명백히 국가사무가 아닌 경우 지자체가 우선 추진하며 중앙정부의 역할은 지자체 기능 보완에 한정할 것, 보조금은 가급적 포괄보조 방식으로 지원할 것, 지방재정 책임성 확보장치 병행을 강구할 것을 기본 원칙으로 하였다.

이에 따라 ‘04년 7월 확정된 국고보조사업 정비 결과는 당초 논의 대상이 되었던 533개 사업 중 163개 지방 이양(1.1조원), 233개 사업 국고보조사업 유지(7.9조원), 126개 사업 균특회계 이관(3.6조원)이다.

이에 따른 재원 이전은 분권교부세 0.83%p 도입에 따른 8,454억원 확보 및 담배소비세 인상분 4,200억원 중 1,127억원 활용이다.

Ⅲ. 외국의 제도 현황

1. 독일

○ 주정부

독일의 지방재정조정제도는 연방정부가 주(州) 정부에 교부하는 연방보충교부금(Bundesergänzungszuweisungen)과 세입확충 능력에 근거하여 주정부 상호간에 이전되는 조정교부금(Ausgleichszuweisungen)이 있다. 연방정부와 주정부간의 수직적 재정형평화는 소득세와 법인세를 이용한다. 반면에 주정부 상호간에 이전되는 수평적 재정형평화 재원은 부가가치세를 활용한다. 독일 연방헌법에는 부가가치세 배분원칙에 대하여 다음과 같이 규정하고 있다.

1. 통상적인 수입의 범위 내에서 연방과 주는 동일하게 그들이 필요로 하는 지출을 충당할 청구권을 가진다. 이때 지출의 범위는 여러 해에 걸친 재정계획을 고려하여 산출하여야 한다.

2. 연방 및 주의 재정수요충당은 공정한 조정을 달성하고, 조세의무자의 과도한 부담을 회피하고, 또한 연방영역에서 납세의무자들의 생활수준의 균등성이 보장되도록 상호 조정되어야 한다.

부가가치세의 배분비율은 연방·주정부간 재정조정법(Gesetz uber den Finanzausgleich zwischen Bund und Landern)을 개정하는 방식으로 대응하고 있다. 즉, 소득세와 법인세는 기본법에서 배분비율을 정해놓고 있어 일정한 비율이 유지되고 있지만, 부가가치세 배분비율은 기본법에 규정하지 않고 상황에 따라 유연하게 운용하고 있다.

독일의 주정부간 재정조정은 부가가치세의 75%는 1인당 기준으로 균등하게 배분하며 나머지 25%는 주정부 평균 세입확충능력을 밑도는 주정부에 배분한다. 이때 교부액은 전국 평균 92% 수준에 도달하도록 조정하고 있다.

구체적으로 주정부 상호간 재원조정은 재정력 측정치(finanzkraftmesszahl)와 조정액 측정치(ausgleichsmesszahl)라는 기준을 토대로 산정한다. 재정력 측정치가 조정액 측정치를 상회하는 주가 하회하는 주에 교부를 하는 구조이다. 조정액 측정치는 기본적으로 인구기준으로 조정한 평균세수를 의미하며, 개념적으로는 인구 규모에 의한 재정수요를 내포한다. 보정인구는 인구규모, 인구밀도 등을 이용하여 6단계로 산출하며, 인구가 많을수록 높은 보정계수를 적용하고 있다. 그 후, 조정액 측정치의 92%를 하회하는 부분에 대해서는 부족액의 100%를 교부하며, 92~100% 부분은 37.5%만 교부한다. 반대로 조정액 측정치를 상회하는 주정부는 101%까지는 초과액의 15%를, 101~110%부분은 초과액의 66%를, 110%를 초과하는 부분은 초과액의 80%를 부담하여야 한다.

○ 기초단체

독일의 대부분 지방정부(기초자치단체)는 자체수입만으로는 필요한 재정수요를 충당할 수 없기 때문에 연방과 주정부로부터 재원을 받고 있다. 연방 및 주정부의 지방정부에 대한 재정지원은 재정균형제도 (Finanzausgleigh)의 틀 속에서 이루어지고 있다.

독일의 지방정부간 재정조정에 대한 권한은 각 주정부에 귀속되어 있다. 따라서 각 주정부마다 지방정부의 재정수요, 재정력 산출기준, 재정조정의 규모 등에 관하여 서로 다른 규정을 두고 있다.

주정부는 기초자치단체에 대한 소득세수입 배분액을 차감한 뒤, 산정된 총 공동세 수입에서 주정부에 배분된 세수입 중 일정비율을 기초단체에 교부해야하는 의무를 가지고 있다. 다만, 공동세의 주정부 배분액 가운데 얼마만큼을 배분할 것인가는 주정부의 입법권한에 속한다.

독일의 주정부는 재정이 허락하는 범위 내에서 기초자치단체가 제 기능과 위임된 사무를 적절히 수행할 수 있도록 필요한 재원을 지원하고 있다. 독일의 기초자치단체 간 재정조정은 일반적으로 재정이 취약한 기초자치단체의 재정력 제고기능, 수직적 재분배 기능을 통한 수평적 재정력 격차 완화기능, 경제질서 정책적 기능 및 국민경제적 기능의 네 가지 기능을 수행한다.

각 주마다 서로 상이한 제도를 운용하고 있지만 공통적으로 기초자치단체간 재정조정에 필요한 재원은 주정부에 대한 공동세 배분액과 주정부의 일정세원을 합해 조달한다. 각 주정부에서 교부하는 교부금은 사용목적을 제한하는 목적교부금과 그렇지 않은 일반교부금으로 구분된다.

2. 캐나다

캐나다의 지방재정조정제도는 기본적으로 과세능력(tax capacity)을 기준으로 지역간 재정격차를 조정한다.(Boadway and Watts, 2004). 과세능력은 개별 과표에 대한 전국 평균세율을 적용하여 얻어진 1인당 세입으로 산출하며 1인당 과세능력이 표준치에 비하여 낮은 지역은 그 차액을 교부받는 구조이다.

과세능력의 표준치는 5개 주(Quebec, Ontario, Manitoba, Saskatchwan, British Columbia) 평균치와 전체 10개 주의 평균치를 번갈아가면서 운용하였지만 현재는 전체 10개주의 5개 세목(개인소득세, 사업소득세, 매상세, 재산세, 자원수입) 징수액을 총 과표로 나누어 산출하고 있다.

기본산식은 먼저 5개 세목에 대한 과표액을 설정하고 과표액의 전국 합계를 전체 주정부 징수액으로 나누어 전국 평균세율을 산출한다. 다음으로 해당 주의 과표액에 전국 평균세율을 곱하고 이를 전체 항목에 합산한 수치를 인구로 나누어 주면 1인당 징수액이 산출된다.

이 공식으로 산출된 주의 1인당 세입이 전국 1인당 세입보다 적은 지역은 차액에 인구를 곱한 액수를 교부받게 된다. 이 때 징수액은 안정적이고 예측가능한 교부가 이루어질 수 있도록 2년전 기준으로 3개년 이동평균을 적용하며, 가중치는 2년전 50%, 3년전 25%, 4년전 25%이다.

3. 덴마크

덴마크는 재정수요와 세입 확충능력을 같이 고려하되, 운용체계는 분리되어 있다. 먼저, 재정수요는 자치단체별 1인당 세출수요와 전국 평균의 1인당 세출수요를 산정한 후 전국 평균치에 미달하는 자치단체가 재원을 부담하여 반대로 전국 평균치를 넘는 자치단체가 교부를 받는다. 일종의 역교부금 제도인 셈이다.

< 재정수요 재정형평화 산식(덴마크) >

▪ 교부단체 : 1인당 세출수요 (전국평균 < 당해자치단체)

▪ 재원부담단체 : 1인당 세출수요(전국평균 > 당해자치단체)

▪ 교부액 : (당해 자치단체 1인당 세출수요 – 전국평균 1인당 세출수요) × a

형평화율	비수도권 기초단체	수도권 기초단체	광역자치단체
a	0.45	0.85	0.80

형평화율은 수도권과 비수도권간 재정격차가 큰 현실을 반영하여 차등 적용한다. 원칙적으로 1인당 세출수요가 전국 평균에 미달하는 자치단체는 차액의 45%를 부담하거나 교부받지만 수도권 기초자치단체는 차액의 85%를 부담하거나 교부받는다. 그러나 현실적으로 경제력이 집중된 수도권지역에서 차액의 85%를 부담하는 구조로 운용되고 있다.

다음으로 세입확충 능력에 의한 재정형평화는 1인당 과세표준의 전국 평균액과 당해 자치단체의 1인당 과세표준액의 차액을 기준으로 세율요인, 형평화율, 인구를 곱하여 산정한다. 여기서 형평화율은 재정수요 기준 재정형평화와 마찬가지로 수도권 기초자치단체와 비수도권 기초자치단체, 광역단체로 분리하여 적용한다. 1인당 과세표준을 기준으로 당해 자치단체와 전국 평균치 차액 중 비수도권 기초자치단체는 45%, 수도권 기초자치단체는 85%, 광역단체는 80%의 형평화율을 적용한다. 다만, 1인당 과세표준이 전국 평균의 90%이하인 경우에는 차액의 40%를 보조금 형태로 추가하여 지원한다. 세입확충 능력 기준은 과세력 자체가 자치단체 재정능력을 직접적으로 표현하기 때문에 재정수요 기준에 비하여 더 강력한 기능을 발휘한다.

4. 스웨덴

덴마크와 마찬가지로 스웨덴도 세입확충 능력을 기준으로 하는 이전재원과 재정수요를 기준으로 하는 이전재원을 분리하여 운용하고 있다.

먼저 재정수요를 기준으로 하는 이전재원(Utjämingsbirdrag)을 보면, 1인당 표준재정 수요가 전국 평균을 밑도는 자치단체가 재원을 부담하며(Cost Equalisation Charge), 반대로 전국 평균을 넘는 자치단체가 교부대상이다(Cost Equalisation Grant). 표준세출수요가 전국 평균치를 밑도는 자치단체가 부담하는 재원으로 표준재정수요가 전국 평균을 넘는 자치단체에 교부하는 체제이다.

< 스웨덴의 재정형평화(재정수요기준, 2008) >

세입확충 능력을 기준으로 하는 재정형평화 이전재원(Inkomstutjäming)은 1인당 전국평균 지방세와 당해 자치단체의 지방세간 격차를 조정하는 방식으로 운용한다. 조정률은 95%이며 유보율 5%는 자치단체의 징세노력을 유도하고, 지방세 확충으로 교부액이 줄어드는 모순을 예방하는데 있다.

< 세입확충능력 기준 재정형평화 산식(스웨덴) >

▪ 부유단체 부담액 = (자치단체 1인당 과세소득 – 전국평균 1인당 과세소득)

× (전국평균세율 × 보장률) × (당해 자치단체의 인구)

▪ 빈곤단체 교담액 = (전국평균 1인당 과세소득 – 자치단체 1인당 과세소득)

× (전국평균세율 × 보장률) × (당해 자치단체의 인구)

▪ 보장률 : 95%

세입확충 능력을 기준으로 하는 이전재원(Inkomstutjäming)은 일차적으로 1인당 과세소득액이 전국 평균치를 15% 초과하는 자치단체가 재원을 부담한다(Income Equalisation Charge). 따라서, 부유단체가 강제적으로 부담하는 재원만으로는 필요한 교부재원을 충족할 수 없기 때문에 부족분은 중앙정부가 추가적으로 지원한다. 1인당 과세소득의 전국 평균치가 100일 때 평균치를 15% 초과한 자치단체는 부유한 자치단체가 되며, 이 자치단체와 중앙정부가 합쳐 교부할 재원을 마련하게 되는 것이다.

세입확충 능력을 기준으로 하는 이전재원(Inkomstutjäming)은 일차적으로 1인당 과세소득액이 전국 평균치를 15% 초과하는 자치단체가 재원을 부담한다(Income Equalisation Charge). 따라서, 부유단체가 강제적으로 부담하는 재원만으로는 필요한 교부재원을 충족할 수 없기 때문에 부족분은 중앙정부가 추가적으로 지원한다. 1인당 과세소득의 전국 평균치가 100일 때 평균치를 15% 초과한 자치단체는 부유한 자치단체가 되며, 이 자치단체와 중앙정부가 합쳐 교부할 재원을 마련하게 되는 것이다.

< 스웨덴의 재정형평화(세입확충능력기준, 2008) >

5. 영국

영국의 지방정부는 교육, 주택, 대인사회서비스(주민건강, 복지 등)의 세 부문을 중점적으로 관장하는데, 이는 우리나라를 포함한 다른 OECD국가에 비해 상대적으로 제한된 행정서비스를 제공하고 있음을 의미한다(임성일, 2008). 행정서비스에 필요한 재원은 지방의 자체재원과 중앙정부로부터의 이전재원을 통해 조달하고 있다. 영국 지방정부에서 운영하는 세목은 우리의 재산세와 비슷한 재산세(Council Tax이다. 선진국 가운데 단하나의 세목(Council Tax)으로 지방세를 운영하는 국가는 영국뿐이다. 이에 따라 지방세 세수는 전체 지방세입의 20~25%에 불과하며, 상당수의 지방정부들이 재정적 어려움을 겪고 있어 정책적 자율성이나 각종 권한 행사에 상당한 제약을 받고 있다.

영국의 중앙-지방정부간 관계는 기능과 재원분담면에서 볼 때, 상대적으로 잘 정립되어 있는 것으로 평가받고 있다. 다만, 문제는 적은 기능을 적은 재원으로만 수행하기 때문에 중앙정부 의존성이 매우 과도하다는 것이다.

영국 지방정부의 지방세수입은 주택과 거주자를 대상으로 부과 징수하는 재산세(Council Tax) 뿐이다. 세외수입은 사용료·수수료 및 각종 부담금 수입, 공영주택의 임대료·매각수입, 복권발행 수입 등으로 구성된다. 지방세입은 1990년 지방세제 개편 후, 급속히 감소하였다. 지방세 세목수가 하나인 상황에서 늘어나는 재정수요에 대응하기 위해 단행한 세율인상으로 인해 지방세 부담이 급격히 증가하였다. 이렇듯 영국의 지방세제는 세수탄력성이 낮은 단일 세목으로 되어 있기 때문에 재정의 중앙의존성이 심화되고 있으며, 지방정부의 재정운영상 자율성은 약화되는 양상을 나타내고 있다.

중앙정부로부터의 이전재원은 지방자치단체 수입의 약 70% 정도를 차지하고 있다. 세입지원교부금(RSG, Revenue Support Grants)을 비롯하여 국가비주거레이트 보조금(NNDR, National non-domestic Rates) 등 다양한 유형의 보조금으로 구성되어 있다. 열악한 재정구조로 인해 영국의 지방정부간 수평적 재정조정제도는 거의 존재하지 않는다.

영국의 지방정부는 필요한 재원의 상당부분을 중앙정부로부터의 보조금에 크게 의존하고 있다. 유럽이나 다른 OECD국가들과 비교해 볼때도 전체 세입 가운데 자체재원(자주재원)의 비율이 가장 낮은 나라라고 할 수 있다. 보조금 중에서는 통상 세입지원교부금(RSG)이 전체 보조금의 절반 이상을 차지하였으나, 최근에는 중앙정부의 재정통제정책이 강화되고 특정보조금(Specific Grants, Ring-fenced Grants 등)의 규모와 비중이 늘고 있는 상황이다.

세입지원교부금(RSG)과 국가비주거레이트 보조금(NNDR)은 사용용도가 정해지지 않는 일반보조금에 해당하고 특정목표 보조금(Target Grants), 특정보조금, 보충·특별 잠정보조금(Supplementary and Special Transitional Grants)은 용도가 정해진 보조금이다. 세입지원보조금은 우리나라의 보통교부세와 유사한 재정형평화를 위한 보조금이며, 특정목표보조금, 특정보조금, 보충·특별잠정보조금은 우리나라의 국고보조금과 유사하다(한국행정연구원, 2010). 최근에 도입된 특정목표보조금은 포괄적인 사업의 범위에서 지방의 자율성을 허용하는 일종의 포괄보조금(block grant)에 해당한다.

세입지원교부금은 우리나라의 보통교부세에 해당한다. 영국에는 우리나라나 일본에서 시행되고 있는 형태의 특별교부세제도는 없다. 세입지원교부금은 수요교부금(Need grant)과 일률 교부금(Flat grant)으로 나뉘며, 수요교부금이 중추적 역할을 하고 있다. 수요교부금은 지방정부가 표준적 행정서비스를 제공할 수 있도록 중앙정부가 지방의 재정을 지원하는 것이며, 주로 지방정부간에 존재하는 행정수요 격차를 보상하는 기능을 담당한다. 일률교부금은 저소득층의 지방세 부담을 경감시켜 줄 목적으로 중앙정부가 지방정부에 대해 1인당 일정액(정액방식)을 지원하는 보조금이다. 이와 같이 보통교부금제도를 두 부문으로 나누어 운영하는 것은 기준재정수요라는 개념을 통해 지방의 행정수요를 파악하고 그 산정과정에서 각 지방자치단체의 재정력과 지준재정수입액을 동시에 고려하는 우리나라의 방식과는 차이가 있다. 세입지원교부금은 경찰자치단체를 포함하여 모든 지방정부에 배분되며, 잉글랜드 전 지역에 걸쳐 특정 가격대에 속한 자산에 대한 재산세(Council Tax)가 전반적으로 동일할 수 있도록 만들어 조세 부담의 형평성에도 기여하고 있다.

국가비주거레이트보조금(기업레이트, NNDR)은 1990년대 이전까지 지방세였던 세목을 국세로 전환시킨 것으로 일종의 양여세적 성격을 지닌다. 초기에는 기업레이트 세수를 각 지방정부의 인구수를 기준으로 배분하였으나, 2006/07 회계연도 부터는 세입지원교부금(RSG)과 동일한 기준에 의해 배분하고 있다. 그 결과 현재의 국가 비주거레이트 보조금은 실질적으로 교부금적 성격을 지니게 되었다.

영국의 다양한 특정보조금들은 기능 측면에서 볼 때, 우리 나라의 국고보조금과 비슷하다. 세 가지 보조금은 중앙정부와 지방정부 차원에서 추진하는 중요한 특정목적의 사업을 대상으로 매년 계속적으로 지원되는 보조금이다. 영국에서는 2008년, 특정보조금의 비중을 줄이는 대신 일반보조금의 비중을 늘려주는 개혁을 단행한 바 있다. 영국정부는 향후 지방재정조정제도를 일반보조금과 지역기준보조금, 특정보조금의 세 형태로 구분하여 운영할 예정이라고 밝힌 바 있다. 이는 지방정부의 재정운영상의 자율성을 높여주고자 노력하고 있음을 시사한다고 볼 수 있다.

결국, 영국의 지방재정조정제도는 우리와 상당히 유사한 형태를 갖고 있다. 우리의 기준재정수요액과 영국 세입지원교부금의 표준지출평가액은 개념적으로도 유사하며, 측정항목이나 단위들도 상당히 비슷하다. 더불어, 시대와 상황변화에 발맞추어 주민의 행정수요를 적절히 파악하고, 그것을 반영시킬 수 있는 합리적인 보조금 산정공식을 개발함으로써 공정한 보조금제도 정착에 적극적인 노력을 기울이고 있다는 점은 우리나라와 영국 뿐만 아니라 다양한 나라들이 추구하고 있는 공통점이기도 하다.

Ⅳ. 삼위일체 개혁

1. 일본의 지방재정 개요

일본의 정부구조는 중앙정부–도(都)·도(道)·부(府)·현(県)(이상 광역자치단체*) - 시(市)·정(町)·촌(村)·구(區)(이상 기초자치단체)로 구성된다.

일본은 우리나라에 비해 상대적으로 국세 대비 지방세 비중이 높다. 우리나라가 76 대 24인데 반해, 일본은 61 대 39 수준이다. 또한 우리나라는 거래자산과세 비중이 높은 반면, 일본은 소득과세의 비중이 높은 구조이다.

< 지방세 세원별 비중 >

(단위 : %, 한국을 제외한 OECD는 ‘14년 기준)

구분	재산과세형		소득·소비과세형
국가	한국	영국	미국	독일	일본	스웨덴	OECD평균
소득·소비	44.8	0.0	69.2	92.0	70.5	97.5	61.9
재산과세	45.7	99.0	30.9	8.0	28.4	2.5	35.5
기타과세	9.5	1.0	0.0	0.0	1.1	0.0	2.6

* (주민세(지방소득세) 비중) 도부현세의 32.8%, 시정촌세의 44.7%

지방교부세는 우리나라와 일본 간 구조가 유사하나, 일부 차이가 있다. 일본은 지방교부세의 일부(12%)를 신형교부세라고 하여, 인구와 면적만을 기준으로 하여 산정 및 교부하고 있다.

우리나라와 비교하여 가장 큰 특징은, 우리나라와 달리 일본은 지방교육재정이 일반지방재정에 포함되는 일원적 재정구조인 점이다. 또한 일본은 특정 세수의 일정률을 자동 이전하는 지방양여세 제도를 유지하고 있다. 그리고 지방세입 중 지방채에 대한 의존도가 높아, 우리나라는 2% 수준인 반면 일본은 10.4%에 이른다.

2. 일본의 교부세제도

○ 종래의 지방교부세

일본의 지방교부세 제도는 국세의 5개 세목(소득세, 법인세, 주세, 소비세, 담배세) 세수의 일정비율을 재원으로 하고 있으며, 지방자치단체 간 재원불균형을 조정하고, 어느 지역에 거주하는 국민이라도 일정한 행정서비스를 제공받을 수 있도록 재원을 보장하는 것을 목적으로 하고 있다.

일본 지방교부세 제도는 다음의 세가지 항목을 운영의 기본으로 설정하고 있다. 첫째, 지방교부세의 총액은 재원부족 자치단체에 대해 형평하게 교부해야 한다(지방교부세법 제3조제1항). 둘째, 지방교부세의 교부에 있어서는 지방자치의 본지를 존중하여 조건을 붙이거나 그 비도를 제한해서는 안된다(지방교부세법 제3조제2항). 셋째, 자치단체는 행정운영에 있어서 합리적이고 타당한 수준을 유지하도록 노력하고 적어도 법률 및 정령에 의무화된 규모나 내용을 갖추어야 한다(지방교부세법 제3조제3항)

지방교부세의 재원은 다섯가지 국세수입의 일정분으로 법정화되어 있다. 구체적으로 소득세와 주세의 32%, 법인세 세수의 34%, 소비세 세수의 29.5%, 담배세 세수의 25%를 합산한 금액을 재원으로 하고 있다. 그리고 이 것에 추가하여 특례가산분으로 각 년도의 지방재정 대책 차원에서 이루어지고 있는 일반회계상 가산 및 차입금의 변제 등이 포함된다. 지방교부세는 그 전체 재원을 보통교부세(94%)와 특별교부세(6%)에 배분하고 있다. 일본의 특별교부세는 재해 등으로 특별한 재정수요가 발생한 자치단체에만 지급한다는 점에서 우리나라의 특별교부세 제도와 비슷한 체계로 운영되고 있다.

일본의 보통교부세 교부기준은 우리와 마찬가지로 기준재정수요와 기준재정수입을 산정한 후, 이들의 차액인 재정부족액에 따라 교부세를 산정하는 방식이다. 먼저, 기준재정수입액을 산정할 때 지방세법 등 관련 법령에서 정한 표준세율에 근거하여 표준적인 지방세입을 산정한 뒤, 75%만 반영하며, 여기에 징세율을 곱하여 해당 세목의 단위액을 산출한다. 자치단체가 초과세율 혹은 경감세율을 운용한 경우에도 표준세율을 적용하여 기준재정수입액을 산정한다. 여기서 나온 세목별 단위액에 측정단위를 곱하고, 여기에 지방양여세 등 다른 세입원을 더하여 기준재정수입액이 산출된다.

< 일본의 기준재정수입액 산정방식 >

▪ 기준재정수입액 = 세목별 단위액 × 세목별 측정단위 – 지방양여세 등

▪ 세목별 단위액 = 표준세율 적용 시 세목별 세입액 × 산입률(75%) × 징수율

▪ (예시) 개인균등할 시정촌민세

- ①1인당 표준적인 개인균등할 시정촌민세 수입 : 3,000엔

- ②산입률 반영 : ① × 0.75 = 2,250엔

- ③징세율 반영 : ② × 0.98 = 2,205엔

- ④개인균등할 시정촌민세의 기준재정수입액 : 2,205엔 × 납세의무자 수

산입률제도는 자치단체의 자주성과 독립성을 보장하며 징세의욕을 고취한다는 명분하에 운용하고 있으나 매우 복잡한 과정을 겪는 기준재정수요의 산정방식과의 관계도 있다(조기현, 2013). 일본의 보통교부세는 다양한 보정방식을 활용하여 자치단체간에 발생하는 비용격차의 문제에 대응하고 있다. 그런데 지나치게 복잡하고 객관성과 투명성이 결여된다는 비판이 제기되어 왔다. 실제로 기준재정수입이 잠재적인 재정수요와 괴리될 가능성을 배제할 수 없기 때문에 이를 보완하는 장치로서 기준재정수입 산정 시 실제 징수액의 75%만 반영하는 산입률 제도를 운용하고 있는 것이다. 다시 말해, 기준재정수요를 엄밀하게 측정하기 어렵다는 인식하에 세출의 25% 정도를 기준재정수입에서 제외하는 방식으로 대응하는 것이다. 이런 이유로 산입률의 반대개념으로 세출측면에서 유보재원율(1-산입률)이라고 불리기도 한다.

산입률 제도는 세입원천에 따라 75%와 100%로 분리되어 있다. 지방세의 경우 75%를 적용하지만, 국가로부터 이양되는 재원 중 일부는 100%를 적용한다. 일본의 경우 삼위일체 개혁을 통해 국고보조부담금을 폐지하고, 감축 재원으로 세원이양을 추진하였으나 지역간의 재정격차가 오히려 확대되었다. 이에 따라 개혁 후속조치로 개인주민세 등 이양된 세원에 대해서는 징수액의 100%를 기준재정수입에 반영하는 산입률 제도를 도입하였다.

< 일본의 보통교부세 산입률 현황 >

산입률	도도부현분	시정촌분
75%	지방세, 지방법인특별양여세, 지방특별교부금(세수보전특례교부금)	지방세, 세교부금, 시정촌교부금, 지방특별교부금(세수보전특례교부금)
100%	세원이양상당액(개인주민세) 지방양여세(지방법인특별양여세 제외) 지방특례교부금(아동수당특별교부금) 교통안전대책특별교부금	세원이양상당액(개인주민세) 지방양여세 지방특례교부금(아동수당특별교부금) 교통안전대책특별교부금

기준재정수요액은 측정항목, 단위비용, 측정단위, 보정계수 등에 근거하여 산정된다. 측정항목은 지방교부세법 제12조에 의해 대분류, 중분류, 소분류로 구분되며 단위비용은 지방행정을 시행하는 경우, 또는 표준적 시설을 유지하는 경우에 필요한 경비를 기준으로 산정하도록 되어 있다.

○ 신형 교부세제도

일본 지방교부세 제도가 안고있는 대표적인 문제점으로 그 산정방법이 지나치게 복잡하다는 문제점이 지적되어 왔다. 보통교부세 산정방식이 지차치게 복잡해서 실무 담당자는 물론 전문가조차 이해가 쉽지 않다는 불만이 끊임없이 제기되어 왔다. 이에 대한 대책으로 일본은 2007년부터 보통교부세 산정기준을 간소화하여 인구와 면적을 교부기준으로 하는 신형교부세를 도입하였다.

여러 우여곡절을 거친 끝에 일본은 2007년부터 기준재정수요액의 12%에 해당하는 규모의 신형교부세(포괄산정경비)가 도입되었다. 신형교부세의 신설과 더불어 종래의 보통교부세 산정에 고려되던 개별산정경비 항목 수를 30% 줄이는 조치가 이루어졌다. 뿐만 아니라 신형교부세 도입으로 초래되는 불이익을 줄이기 위해, 낙도나 인구 과소 지방자치단체를 배려하기 위한 지역진흥비를 추가적으로 창설하였다.

신형교부세 도입에 따라 기준재정수요액은 포괄산정경비(신형교부세)와 개별산정경비와 지방재생대책비 등을 포함하고, 임시재정대책채발행가능액 등을 감하도록 되었다. 이는 신형교부세인 포괄산정경비가 기준재정수요액에 포함되어 계산됨을 보여주고 있다. 이 때 개별산정경비가 종래의 교부세 배분기준에 따라 계산되는 항목이며, 신형교부세 도입 후에도 이러한 개별산정경비가 기준재정수요액 산출에 있어 가장 높은 비중을 차지하고 있다.

▪ 기준재정수요액

= 개별산정경비 + 지방재생대책비 + 지역고용창출추진비 + 공채비

+ 포괄산정경비 – 임시재정대책채발행가능액

신형교부세 산정방식에 따르면 자치단체의 인구가 많고 면적이 넓으면 그만큼 많은 교부액이 배분된다. 그러나 이런 방식을 적용하면 인구가 월등히 많은 지역(동경, 요코하마 등)이나 면적이 넓은 지역(홋카이도 등)에 교부세가 많이 배분된다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 신형교부세는 그 금액을 산정함에 있어 인구 규모에 따라 적용하는 계수가 작아지도록 하는 조치를 하고 잇으며, 면적기준은 토지 이용 형태에 따라 적용 계수를 다르게 설정하고 있다.

일본의 신형교부세는 교부세의 핵심기능에 해당하는 재원의 균형화(재원조정기능)와 재원의 보강(재원보장기능)을 따를 수 밖에 없는 현실적 한계로 말미암아 외형적으로는 단순하지만 실제는 매우 복잡한 방식으로 배분되고 있다. 그럼에도 불구하고 전체적으로 볼 때 신형교부세는 기존의 복잡한 배분방식과 달리 인구와 면적을 기준으로 하여 보통교부세 산정방식을 간소화하였고, 자치단체 교부세액의 예견가능성과 투명화를 제고하는데 기여하였다고 하는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다.

3. 삼위일체 개혁의 배경과 추진목표

삼위일체 개혁은 중앙과 지방의 재정상황 악화, 지방재정조정제도의 낮은 투명성, 그리고 당시 제도가 중앙집권적이라는 인식에 의해 추진되었다. 당시 중앙세입 대 지방세출 중심의 구조와 지방의 중앙의존적 경향으로 인한 지방의 자율성 훼손을 방지하기 위해 근본적인 시정조치가 필요하다는 인식이 커졌다.

이에 따라, 지방권한 이양과 함께 재원이전을 도모하여 중앙과 지방의 효율화를 추진하고, 지방의 재정책임 제고를 위해 지방세‧국고보조금‧지방교부세를 망라하는 개혁이 추진되었다.

특히, 지방6단체에서는 삼위일체 개혁을 ‘지방자치단체의 자유도를 높여 주민 스스로 지역 특성에 맞는 시책을 전개하기 위하여 중앙과 지방의 역할을 개선하고 자립을 도모하여 진정한 의미의 지방자치의 확립을 목표로 하는 지방분권개혁이라고 하고 있다.

4. 삼위일체 개혁의 주요내용

○ 국고보조금 개혁

국고보조금 개혁은 국고보조금으로 지방의 행정서비스나 공공사업을 조정하여 지방의 독자성을 저해하는 것을 막고, 국고보조금 감소 및 철폐로 공공서비스의 질 제고를 도모하는 것을 기본방향으로 하고 있다. 이 때문에 국고보조금을 감소 또는 철폐하는 것이 공공서비스의 질을 높이고 세금 낭비를 줄일 수 있다는 입장이었다.

이에 따라‘04년에서 ’06년 3년 간 총 4조 6,661억엔의 국고보조금을 삭감하였으며, 이 중 83.8%인 3조 9,119억엔만 세원이양 또는 교부금을 통해 보전되었다. 당시 국고보조금 삭감을 위해 교육, 사회보장, 공공사업 등으로 나누어 삭감안을 내놓은 바 있다.

<‘05-’06년도 국고보조금 개혁>

(단위: 억엔)

구분	삭감 및 교부금화		대상보조금의 예
내각본부	10	(10)	생활정비체제정비 교부금, 교통사고상담소교부금
총무성	90	(40)	소방방재설비보조금, 정보통신시스템정비촉진보조금
문무과학성	8,500	(4,250)	의무교육국고부담금(감액상당분은 세원이양예정 특례교부금(교직원급여비를 기본으로 배분)으로 조치)
	230	(230)	기타국고보조부담금(예, 교원연수사업비보조금)
후생노동성	9,340	(9,180)	국민건강보험국고부담, 양호노인홈보호비부담금
농림수산성	3,040	(1,360)	경영체육성기반정비사업비보조, 치산사업비보조
경제산업성	180	(70)	소규모기업활성화보조금, 산업재배치촉진환경정비보조금
국토교통성	6,460	(3,240)	공영주택임대료대책보조, 주택산업구조개혁촉진보조금
환경성	530	(330)	환경감시조사보조금, 폐기물처리시설정비비보조
합계	28,380

국고보조금의 구체적인 삭감 대상과 대상별 삭감규모를 결정함에 있어서, 당시 중앙부처 간에는 합의점을 찾지 못하고 보조금 삭감의 규모를 먼저 정치적 결단에 의해 정한 후 구체적인 삭감 방안을 정하는 방식으로 논의가 진전되었다. 이에 따라 결과적으로는 부처별로 소관 국고보조사업 전체 금액 대비 일정 비율을 할당하여 삭감하는 방식으로 국고보조사업 개편이 이루어졌다.

가장 큰 논란이 되었던 의무교육비의 경우, 국고보조금 제도를 유지하면서 교원퇴직금 부담금은 일반재원화하고 초중등학교 부담률을 기존 1/2에서 1/3으로 인하하는 방법 등을 통해 1조 2,717억엔을 삭감하였다.

사회보장 관련 지출은 지자체 불만이 가장 큰 분야이다. 저출산 고령화의 진전으로 향후 사회보장 분야 경비가 크게 증가할 것으로 예상되는 상황에서 중앙정부가 지방에 그 부담을 떠넘긴다는 인식이 컸기 때문이다. 이에 따라 국민건강보험을 지방으로 권한 이양할 것을 전제로 하여 도도부현도 그 부담을 하는 것으로 제시되었다.

○ 세원이양

국고보조금 폐지 및 삭감과 연계하여, 세원이양으로 지방세 3조엔을 지방에 이양하였다. 이에 따라 지방세 비중은 30%에서 45%로 증가하였다. 특히, 지방소득세를 개편하여, 누진세인 개인주민세를 10% 비례세율제로 변경하고(도도부현 4%, 시정촌 6%), 소득세는 누진세율 구간을 조정하였다. 이렇게 고소득층의 세수를 국세로 이양하고, 저소득층의 세수를 지방세로 이양함으로써 결국 고소득 계층이 상대적으로 많은 부유한 지역과 저소득층이 많은 지역 간 세수 편재를 축소하는 효과를 얻었다고 할 수 있다. 단, 전체적으로는 지방세 증세분과 국세 감세분을 같게 하여 국민 세부담에는 변동이 없도록 하였다.

삼위일체 개혁 이후 지방재정 확충을 위해 ‘14년에 소비세율 인상과 연계하여 지방소비세율을 인상하였다. 이에 따라 당초 소비세율이 5%였으나(국가 4%, 지방 1%), ’14년에 8%로 상승하였고(국가 6.3%, 지방 1.7%), ‘19년에는 10%로 인상하는 것을 계획하고 있다.

○ 지방교부세 개혁

지방교부세 개혁의 기본방향은 지방세출 절감을 위한 교부세 총액 감축 및 배분방식 간소화이다. 당시 교부세 2.1조엔 및 임시재정대책채 3.1조엔 등 총 5.1조엔을 감축하였으며, 이에 따라 총 자치단체 중 불교부단체가 ‘05년 137곳에서 ’07년 171곳으로 크게 증가하였다.

또한 자치단체 간 재정격차 완화를 위하여 세원이양에 따른 세수증가분을 기준재정수입액에 100%하고 산정방법을 간소‧투명화하고 자치단체의 참가를 도모하는 등 개혁을 추진하였다. 구체적으로는 기준재정수요액 산정 시 활용되는 복잡한 보정계수를 축소 내지 단순화하였는데, 특히 도도부현의 경우, 각 경비별로 기준재정수요액 산정 시 적용되는 보정계수를 절반 수준으로 정리 및 폐지하였다.

5. 삼위일체 개혁의 주요효과

중앙과 지방 간 세수배분 구조 개선 측면에서는, 종전 59 대 41에서 55 대 45로 개선되었으나, 세원 이양보다 국보보조금 및 교부세 감축이 커서, 지방의 자율성이 훼손되었다는 평가가 다수이다. 세출 순합계에서 차지하는 지방세출 비중은 62.3%(‘02년)에서 59.8%(‘06년)로 줄어들었고, 지방세출에서 차지하는 투자적 경비의 비중은 22%(‘02년)에서 8.7%(‘12년)로 줄어들었다.

< 삼위일체 개혁 이후 중앙지방간 세원배분구조의 변화 >

개혁이전(’04)	개혁이후(’07)
세입 중앙 : 지방 = 59 : 41	세입 중앙 : 지방 = 55 : 45
세출 중앙 : 지방 = 40 : 60	세출 중앙 : 지방 = 40 : 60

지방부담 차원에서는, 국고보조금 개편이 사회복지사업의 보조율 인하 및 SOC 사업 보조금 폐지 등으로 이루어져 지방부담이 1조 1,500억엔 이상 증가하였다. 예를 들어, 초중등 국고부담율이 50%에서 33%로 감소하였으며, 아동부양수당은 75%에서 25%로 감소, 아동수당은 66%에서 33%로 감소하였다.

지자체 간 균형 측면에서는, 세원이양에 따른 세수 편중 현상 및 국세 감소에 따른 교부세 축소 등으로 재정 불균형이 오히려 심화되었다는 평가가 있다.

Ⅴ. 정책적 시사점

1. 삼위일체 개혁에 대한 평가

일본의 지방6단체(전국 지사회, 전국 도도부현의회 의장회 등)는 삼위일체 개혁을 진정한 의미의 지방자치 확립을 목표로 하는 개혁이라고 평가한 바 있다.

전반적으로, 중앙관여가 큰 국고보조금 개혁, 과세자주권 확대, 교부세 기능 명확화 등에 대한 긍정적인 평가와, 이양규모가 정치적으로만 결정되었고, 오히려 지방 부담이 심화되었다는 부정적인 평가가 상존한다.

< 삼위일체개혁 이후 중앙지방간 세원배분구조의 변화 >

구 분		‘06년도 예산기준	세원이양후
총 조세 (합계100%)	국세	50.9조엔(59%)	47.9조엔(56%)
	지방세	34.9조엔(41%)	37.9조엔(44%)
이양세목 (합계100%)	국세소득세	15.8조엔(63%)	12.8조엔(51%)
	지방소득세	9.1조엔(37%)	12.1조엔(49%)

목적 측면에서는, 간소하고 효율적인 행정 재정시스템 구축이라는 본래 목적에서 벗어나 ‘3조엔 세원 이양’이라는 수치에만 초점을 맞추고, 이양 규모도 정치적으로 결정되었다는 부정적 평가가 있다.

균형 측면에서는, 세원 이양에 따른 세수 편중과 국세 감소에 따른 교부세 축소로 지역 간 재정력 격차가 확대되고 불균형이 심화되었다는 지적이 있다.

재량 측면에서는 국고보조사업 개혁이 중앙 개입은 그대로인 채 보조율을 내리는 형태로 이루어져 재정적 자율성이 확보되지 못했다는 점이 지적된다.

2. 삼위일체 개혁 이후 문제점 및 개선대책

삼위일체 개혁 이후 지역 간 세수격차 확대, 지방사무 증가에도 충분한 재원이 확보되지 못함에 따른 지방재정부담 증가로 지방교부세 증액 및 개편요구가 확대되고, 지방소비세도 확대 시행되었다.

<일본 소비세율 인상 계획>       ※ 자료 : 일본 총무성

구 분		’14년 4월 이전	‘14.4 ∼ ’15. 9	’19년 10월 이후
국세소비세+지방소비세(a+c)		5%	8%	10%
국세소비세	전체분(a)	4%	6.3%	7.8%
	교부세분(b)	1.18%	1.40%	1.52%
지방소비세(c)		1%	1.7%	2.2%
지방분 합계(b+c)		2.18%	3.10%	3.72%

특히, 소규모 시정촌은 재정운영의 핍박을 가져올 것이라는 우려로 불만을 표출하였으며, 지방의 자주권보다 지방교부세 복원을 내세우며 교부세는 지방의 고유재원임을 강조하였다. 이는 재무성이 일방적으로 교부세 삭감을 하지 못하도록 막기 위한 지방의 의도였다고 할 수 있다.

또한, 삼위일체 개혁 이후, 자주재원 비중은 높아졌지만 지역 간 재정력 격차는 확대되었는데, 이에 따라 고향납세제도, 지방법인세의 교부세화 등 지역 간 재정력 격차 완화를 추진하였다.(‘09년) 뿐만 아니라, 일본은 지방채 의존도가 높음에도 불구하고 삼위일체 개혁에서는 지방채 개혁은 미포함되어, ’07년에는 지방재정재생제도가 도입되었다.

3. 정책적 시사점

○ 지방세제 관련

지방에서 세목 및 세율을 결정하는 과세자주권의 확립이 필요하다. 장기적으로는 지방정부가 부과할 수 없는 세목만을 정하고 그 이외의 세목은 모두 독자적으로 과세하는 방식인 네거티브 리스트 방식을 지향할 필요가 있다.

지방세제를 소비세, 소득세, 재산세 중심으로 개편할 필요가 있다. 저출산 고령화에 따른 지방 복지지출 중대에 대비하기 위해, 세수의 신장성과 안정성이 높은 소비소득 세제를 중심으로 지방세를 확충할 필요가 있다. 또한 과세자주권 확립 시 한 지역이 독자적으로 지방세를 부과할 때 타 지역 주민에게 과세되어 세부담이 전가되는 조세 수출 현상이 발생하지 않도록 소득세와 재산세 중심으로 지방세입을 확충하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

○ 지방교부세 관련

지방세만으로 지방재정을 확충할 경우 재원 불균형에 따른 지역 간 재정격차 심화가 우려된다. 따라서 지방 균형재원인 지방교부세 규모를 유지할 필요가 있다. 일본의 경우, 삼위일체 개혁으로 지방부담이 심화되고 지역 간 재정불균형이 심화되어 지방의 교부세 증액 요구가 확대되었으며, 특히 소규모 시정촌에서 불만이 높았다.

또한 교부세 배분기준 마련 시 투명성 제고 등 제도 개선이 필요하다. 일본 역시 지방재정조정제도의 낮은 투명성이 삼위일체 개혁의 배경이 되었는데, 이에 따라 지방교부세 산정방식을 간소화, 투명화하고 자치단체의 참가를 도모한 바 있다. 교부세 배분기준 마련에 있어서 배분지표 단순화 등 개선방안을 모색할 필요가 있다.

< 참고자료 >

이정만,  ｢일본 삼위일체 개혁의 추진과정과 성과｣, 2008

한국지방행정연구원, ｢지방교부세 제도의 합리적 개선방안｣, 2010

행정안전부, ｢지방교부세 산정해설｣, 2018

지방세 연구원,  ｢일본의 지방세 제도｣, 2012

국중호,  ｢한일 지방재정비교와 일본의 삼위일체 개혁｣, 2008

지방세 연구원,  ｢지방세 탄력세율 활요에 관한 연구 : 한일 지방세 탄력세율 운영현황 비교분석을 중심으로｣, 2018

이용모,  ｢일본의 지방재정 개혁과 우리나라 중앙-지방 간 재원배분에 관한 정책 대안 모색｣, 2011

참 고	일본측에 송부한 사전 질문지

１．地方財政一般

①　日本の国家財政と地方財政の比率の現況および最近の趨勢について（歳入/歳出の側面）

②　最近、中央政府の権限を縮小させ、地方政府に権限を委任し、地方財政の自立性を拡大させた事例があればご紹介ください

③　地方財政の責任制を確保するため、国家が制約をかけたり、統制している政策があればご紹介ください。

２．地域別税収格差解消のための地方税制度

①　地方税は地域別税収格差が発生するという問題がありますが、特に日本の住民税（所得分）、事業税のような所得を贅言にしている税金の累進税率は大都市（高所得者に集中）税収が急激に増加し、地域別の税収格差を大きくするという短所があると思われます。これを補完する徴税制度を現在もしくは今後計画している制度がありましたら、ご紹介ください。

３．日本の三位一体改革関連

①　改革から10年以上経ちましたが、現在三位一体改革に対する日本社会における評価についてお聞かせ願いたいです。

②　日本において、地方交付税の縮小により、地域間の行政サービス格差の拡大および財源保障の機能が弱くなったとの専門家の意見があります。これに対する貴省のお考えはいかがでしょうか。またそうした意見が一定正しいとするならば、何らかの対策が論議されているのでしょうか

③　日本は自治体が自由に税目を選択し、税率を決定することができる、多様な任意税制度（共同施設税、宅地開発税など）を運営しているとお聞きしました。

*都道府県、市町村において運営している任意税の現況をお教えください

*　地方自治体が任意税を賦課するための税目を選択する際、中央政府との協議を義務化するなどの手続きはありますか。ある場合、具体的な手続きの中身をお教えください。

*任意税の税率の決定時にも中央政府との協議をしなければならないのでしょうか。具体的な手続きの中身をお教えください。

④　第１期三位一体改革終了後、中央と地方の税収配分構造を50対50に向上させるため、2007年から2009年まで、第２期の三位一体改革（地方消費税の引き上げを通じた税源以上など）が推進された背景とその成果（目標達成の有無）をお教えください。