요약본

지방재정 건전성 확보를 위한 감사원 역할 연구

2018년 7월

감     사     원

전   우   승

Ⅰ. 서론

민선자치 이후 지방재정 규모는 1995년 36.7조 원에서 2015년 175.3조 원으로 4배 증가하는 등 양적으로 성장하였으나, 지방재정자립도가 1997년 63%에서 2015년 50.6%로 하락하는 등 질적 측면에서 문제가 지적된다. 지방자치 이후 재정 규모의 확대와 외형적 성장은 이루어지고 있으나, 재정운영의 책임성 부족과 의존성은 점차 높아지고 자치단체 간 재정불균형이 심화하는 등 진정한 의미의 재정분권은 이루어지지 못하고 있다는 의견이 지배적이다.

지방재정구조의 악화와 더불어 이를 해결하고자 하는 측면에서 재정건전성과 위기관리에 대한 인식이 퍼지고 있다. 특히 2010년 7월 성남시의 지급유예선언을 계기로 지방자치단체 재정의 위기와 파산에 관한 염려가 지속해서 제기되고 있다.

지방재정은 지방자치를 유지하는 근간이라고 할 수 있어 현 정부는 국정운영방향으로서 “지방재정 확충 및 투명성 강화”를 중점과제로 채택하였다. 2014년 2월에 당시 행정자치부는 ‘지방자치단체 파산제도’의 도입방안을 발표하면서, 재정운영의 책임성을 확보하고 행정서비스 중단사태로 인한 주민피해 예방을 강조하였다. 이후 2015년 12월 29일 행정자치부는 악화일로에 있는 지방재정의 위기관리를 강화하려는 방안으로 ‘긴급재정관리제도’ 도입을 위해 지방재정법을 개정하였다.

이와 같이 정부는 재정위기를 사전적으로 관리하고 또한 장래 발생할 수 있는 재정위기를 적정하게 관리하기 위한 제도 등을 운영하고 있으나 여전히 일부 자치단체에서 재정위기 문제가 나타나는 등 기존 관리제도의 유효성에 대해 논란이 제기되고 있다.

이 연구의 목적은 기존 재정건전성 관련 이론을 살펴보고 미국의 재정위기관리 사례를 검토하면서 지방재정위기 방지를 위한 지방재정 건전성 확보를 위한 감사원의 적정한 역할을 모색하는데 있다.

Ⅱ. 지방재정 건전성 이론 및 정책

제1절 재정건전성의 개념 및 주요 특성

일반적으로 재정건전성은 현재 및 중장기적 관점에서 건전재정 운영원칙에 입각한 재정상태의 건전성을 말한다. 건전성 여부는 수입과 지출의 차이로 표시되는 재정수지(균형, 흑자, 적자), 채무수준 및 상환능력(장기적, 단기적 유동성), 재정여건과 재정능력(세원, 자체자원), 재정성장과 지속가능성을 통해 파악할 수 있다.

이러한 재정건전성은 재정상태(financial condition)의 개념을 사용하여 정의할 수 있는데, 이는 미국 ICMA에서 제시하는 FTMS 매뉴얼인 “Evaluating Financial Condition"에서 설명하는 4가지 종류의 재정상태를 통해 건전성을 파악하는 것이다. FTMS에서 제시하는 4가지 재정상태의 공통 언어는 지불능력(solvency)이다. 지불능력은 현금지불능력, 예산지불능력, 장기적 지불능력, 서비스수준 지불능력으로 구성된다.

International City/County Management Association

Financial Trends Monitoring System

첫째, 현금지불능력(cash solvency)이란 정부가 단기간(30～60일)에 발생하는 지급의무에 대해 이를 충당할 수 있는 능력을 말한다. 즉, 연체없이 두 달 안에 지불이 가능한 지를 살펴보는 것이다.

둘째, 예산지불능력(budgetary solvency)은 한 회계연도 동안 정부의 총수입으로 총지출을 감당하는 능력이다. 적자재정을 발생시키지 않는 지를 살펴보는 것이다.

셋째, 장기적 지불능력(long-run solvency)이란 장기적인 수지 균형 관점에서 향후 몇 년동안 발생할 비용을 정부가 충당할 수 있는 능력이다. 연금 등 퇴직 직원들에게 지급해야 하는 다양한 혜택을 지급할 수 있는 지를 살펴보는 것이다.

넷째, 서비스수준 지불능력(service level solvency)이란 지역주민이 바라는 적정수준(양적․질적)의 기본적 서비스(사회복지, 안전서비스 등)를 지속적으로 공급할 수 있는 능력을 말한다.

이 경우 지방자치단체가 지불능력의 4가지 차원을 얼마나 가지고 있는지를 살펴봄으로써 재정의 지속가능성과 재정위기와의 관계를 파악할 수 있다. 예컨대, 장기균형 지불능력은 장래 자치단체의 재정적 감당능력을 의미하므로 재정의 지속가능성과 관련된다. 또한 서비스수준 지불능력은 자치단체의 기본적인 필수서비스 공급능력이므로 지불능력 여부가 자치단체의 재정위기와 그대로 관련된다.

따라서 지방자치단체의 재정 건전성을 재정상태의 건전성으로 파악하는 경우, 건전한 재정상태는 “세출수요에 대한 재원충족, 재정지불능력(fiscal solvency)을 갖춘 재정상태”로 정의할 수 있다.

제2절 재정건전성의 영향요인

ICMA의 연구결과에 의하면, 지방자치단체의 재정건전성(재정상태)에 영향을 미치는 요인은 크게 환경적 요인, 조직적 요인, 재정적 요인으로 구분되며 이들 간의 관련성은 환경적 요인이 조직적 요인에 영향을 주고 다시 조직적 요인은 재정적 요인에 영향을 미치는 관계에 있다.

Groves & Valente, 1994:4-5

① 환경적 요인(environmental factors)은 지방자치단체에 대한 외부적 영향요인으로서 재정수요를 창출하거나 재정수입이 증가되는 방식이다. 예컨대 인구 변수는 환경․도시개발․사회복지 등 재정수요를 창출하는 반면 조세수입이 증가하는 현상이 나타난다. 즉, 환경적 요인은 수입-지출 양자 모두에 영향을 미치는 변수이다.

② 조직적 요인(organizational factors)은 환경변화에 대한 정부의 대응력으로 경제불황과 부동산 경기위축으로 세입결손이 발생하거나 연금비용과 복지비용이 급증하는 과정을 통해 재정상태에 영향을 주게 된다.

③ 재정적 요인(financial factors)은 주로 환경적, 조직적 영향의 결과로서 나타난다.(ICMA,  1994). 만약 재정수요가 재원조달을 초과하면 수지불균형이 발생하고 이러한 현상이 지속되어 구조화되는 경우 재정위기를 맞을 수도 있다.

<표 2-1> ICMA의 재정상태에 영향을 미치는 주요 요인

구분	주요 내용
환경적 요인	ㆍ지역사회 수요와 자원(인구, 소득, 고용, 기업 활동) ㆍ외부적 경제상황(인플레이션, 실업, 시장 등) ㆍ정부간 제약(위임, 보조금, 세원/법령 제약) ㆍ재난재해 상황(홍수, 가뭄, 지진, 화재 등)
조직적 요인	ㆍ균형예산 편성 ㆍ채무관리, 재정건전화관리방안 등 ㆍ채무/수지준칙 등 재정운영 원칙과 기준 ㆍ투자사업 심사, 재정계획 수립 ㆍ지속가능한 재정운영 등
재정적 요인	ㆍ세입(성장, 유연성, 탄력성, 의존성, 다양성 등) ㆍ세출(증가, 생산성, 효과성 등) ㆍ재정운영(실적, 수지, 유동성 등) ㆍ채무구조(단기채, 장기채, 우발채무, 채무계획 등) ㆍ부채(연금, 퇴직충당부채 등) ㆍ자본시설(감가상각, 자산관리, 유지관리 등)

Ⅲ. 우리나라 지방재정관리제도와 재정 실태

제1절. 지방재정관리제도

1. 지방재정분석제도

재정분석제도는 자치단체의 재정현황 및 성과를 객관적인 자료에 근거하여 종합적으로 분석ㆍ평가함으로써 지방재정의 건전성과 효율성을 제고시키는 제도이다. 지방재정법에 근거하여 1998년부터 매년 자치단체별 분석ㆍ평가를 실시하고 있다. 재정분석의 주요 기능은 우선 자치단체별 재정운영 결과를 분석ㆍ공개함으로써 지방재정의 책임성과 투명성을 확보하며 유사단체 재정비교표를 활용한 자율적 재정위상 확인 및 점검기능이 있다. 그리고 재정건전성ㆍ효율성이 미흡한 자치단체에 대한 원인분석과 대안제시를 통한 재정여건 개선 지원 기능을 수행한다.

2. 지방재정위기 사전경보시스템

행정안전부(구 행정자치부)는 2011년 9월 6일 지방재정법 시행령을 개정하여 재정위기단체의 지정기준 및 절차 등(제65조의 2), 재정건전화계획의 제출시기 등(제65조의 3), 재정투자사업 예산편성 제한(제65조의 4)의 규정을 신설하여 재정위기 사전경보시스템을 도입하여 2012년부터 운영하고 있다. 재정위기 사전경보시스템은 분기별로 모니터링을 실시하는 지방재정 위기관리시스템이다.

3. 발생주의 복식부기 재무분석제도

지방자치단체는 2007년도부터 발생주의 회계원리에 의한 복식부기제도를 시행하고 있으며, 새로운 재무제표를 기초로 복식부기 재무분석지표를 운영하고 있다. 복식부기 재무분석지표는 재무제표의 결산정보를 기준으로 산출되며, 지방재정법령에 명시된 것은 아니며 행정자치부에서 매년 발표하는 “지방자치단체 결산작성 통합기준”의 재무보고서 표준서식에 의하고 있다. 현재 재정상태분야 9개, 재정운영분야 10개, 회계책임분야 11개 등 30개 지표를 운영하고 있다.

4. 통합부채관리제도

통합부채의 개념은 자치단체 부채에 지방공기업 및 출자ㆍ출연기관 부채를 포함한 부채이다.(지방재정법 제44조의2) 우발부채는 부채에는 포함되지 않으나, 협약ㆍ보증으로 부채로 바뀔 가능성이 있는 것을 말한다(지방재정법 제44조의2). 우발부채에는 보증채무, 예산외의무부담, 채무부담행위(미발생액), BTO 재정지원 협약 등이 포함되는데 보증채무와 예산외의무부담(매입확약, 토지리턴 등)은 우발채무로 정의되어 지방채 한도산정 시 반영된다.

5. 긴급재정관리제도

긴급재정관리제도란 유동성 위기에 빠진 지방자치단체에 중앙정부와 상급 지방자치단체가 직접 개입하여 구조조정을 진행하는 제도이다. 이 제도는 재정위기 상태가 더 악화하여 지방자치단체 스스로 회생이 어렵거나 주요경비 등을 일정기간 이상 지급하지 못하는 유동성 위기로 해당 자치단체의 재정기능이 정지되거나 주민 서비스 중단ㆍ축소 사태가 발생하지 않도록 중앙정부와 지방자치단체가 협력하여 재정위기를 극복하기 위한 예방적 차원의 제도라고 할 수 있다. 긴급재정관리와 관련하여 ｢지방재정법｣ 제60조의 3(긴급재정관리단체의 지정 및 해제)부터 제60조의 9(국가 등의 지원)에 규정되어 있다.

제2절 우리나라 지방재정 실태

2013년 우리나라 국가․지방의 재정규모를 살펴보면,

<표 3-7> 국가와 지방의 재정관계 내역

(단위: 억원, %)

		중앙정부	지방자치단체	지방교육자치단체
예산규모(중복계상) 4,719,421(100%)		2,636,038 (55.9%)	1,568,887 (33.2%)	514,496 (10.9%)
이전재원흐름	계 (△1,134,861)	△1,110,331	△59,659	35,129
	①중앙정부 →자치단체	△697,702 지방교부세 355,359 국고보조금 342,343	(656,332)+41,370 지방교부세 314,600 국고보조금 341,732
	②중앙정부 →지방교육 자치단체	△412,629 교육교부금 410,619 교육보조금 2,010	-	(391,900)+20,729 교육교부금 391,728 교육보조금 172
	③자치단체 →지방교육 자치단체	-	△101,029 전출금(의무) 84,338 보조금(재량) 16,691	(86,629)+14,400 전출금(의무) 81,192 보조금(재량) 5,437
실질적 재정사용액 3,584,560(100%)		1,525,707 (42.6%)	1,509,228 (42.1%)	549,625 (15.3%)

주: 1. 2013년 순계예산 기준임.

2. 중앙정부-지방자치단체 간 이전재원 차이(41,370억원)는 자치단체에서 예산편성 시 지방교부세와 국고보조금을 적게 반영한 금액임(중앙정부-지방교육자치단체 간 이전재원 차이(20,729억원)도 마찬가지임).

3. 자치단체-지방교육자치단체 간 이전재원 차이(14,400억원)는 지방교육청에서 자치단체 이전재원 예측을 보수적으로 산정하여 적게 반영한 금액임.

자료: 안전행정부, ｢2013년도 지방자치단체 통합재정개요(상)｣, 2013.

통합재정수입기준으로 총규모는 471.9조원이며, 중앙정부의 재정규모가 263.6조원(55.9%), 일반자치단체가 156.9조원(33.2%), 교육자치단체가 51.4조원(10.9%)을 차지하고 있다. 여기에는 정부 간 이전지출이 중복 계상되어 있으므로 이를 최종사용주체를 기준으로 구분해보면 <표 3-7>에서와 같이 2013년에 중앙정부와 지방자치단체와 교육자치단체의 비중이 42.6 : 42.1 : 15.3으로 지방자치단체의 몫이 더 커진다.

요컨대 중앙정부와 지방자치단체 간 재정관계를 정리하면 제도적․형식적으로는 중앙재정의 비중이 더 크지만 정부 간 재정조정을 하고 나면 실질적으로 지방재정(일반자치와 교육자치 포함)의 몫이 훨씬 더 커진다. 즉 예산서상으로는 지방의 몫이 44.1%이지만 이전재원이 모두 실질적 재정주체의 몫으로 이전되면 지방의 몫이 57.4%를 차지하고 있다. 크기로만 보면 지방재정의 크기가 충분히 크다고 볼 수도 있다. 선진국들과 비교해도 결코 작지 않은 규모와 비중인데 여전히 지방정부 쪽에서는 권한도 재원도 부족하다고 하소연하고 있다.

Ⅳ. 미국의 지방재정위기 및 파산사례

미국의 재정위기 사례를 검토하여 볼 때, 그 발생원인은 단기적으로는 금융기관의 공채인수 거부로부터 시작된다. 그러나 재정위기는 경제침체속에서 인구의 교외이전, 수지불균형, 안일한 재정관리방식, 사전적 위기대응 부재, 보조금 삭감, 투자손실 등 다양한 요인에 의하여 발생하고 있다. 이와 같이 재정위기는 다양한 요인이 작용하고 있기 때문에 그 원인을 유형화하기란 매우 어렵다. 최근에 발생한 미국 도시재정위기의 원인의 특징을 정리하면 <표 4-1>와 같다.

<표 4-1> 미국 도시재정 위기의 원인

유 형 구 분		주요 원인	도시 및 연도
도시 내적 요인	지역경제	지역경제불황, 복지비 증가, 세수감소, 빈곤층 유입 및 부유층 유출	챌시시(1991) 브릿지포트시(1991)
	행정관리	투자손실 공채발행 및 누적적자	오렌지카운트(1994) 뉴욕시(1975, 1993)
세계경제 및 국가경제 요인		경기침체, 재산세수입감소, 실업구제 재정수요 팽창, 공채부담 증가	뉴욕, 시카ㅗ, 디트로이트, 피츠버그, 보스톤 등 1930년대 대공황
정부간 재정관계 요인		보조금 삭감 및 누적적자	워싱턴 D.C(1995)

자료 : 서정섭, p .4.

재정위기는 본질적으로 지방정부의 정치, 사회, 경제, 행정 등 내적요인에 의해 발생한다.

① 정치·사회적 원인은 재정수요의 팽창과 조세저항에 근원한다. 정치적동기에서 과도한 지출, 주민욕구의 팽창, 조세저항의 심화로부터 재정위기가 발생한다.

② 경제적 원인은 지역경제의 침체에 근원한다. 지역경제의 침체로 과세과세기반의 취약, 자본·소득의 역외 이전, 지역경제 환류 기능의 미흡으로부터 재정위기가 발생한다.

③ 행정적 원인은 재정운영의 문제에 근원한다. 재정운영과정에 있어서 비효율적인 예산운영, 전문성 및 재무정보의 부족, 비효율적인 징세방법, 수입의 과대추정, 여유자금의 재태크 잘못 등으로부터 발생한다.

그리고 지방정부의 재정위기는 국가 전체의 경제 침체, 산업구조의 변화, 인구구조의 변화 등의 파급효과로부터 발생하며, 이는 지방정부가직접적으로 통제할 수 있는 범위를 넘기 때문에 그 대응에 한계가 있다. 이는 오일쇼크와 같은 세계 경제 및 국가경제의 변화로부터 발생하는 산업기반 및 산업구조변화의 파급효과로부터 발생한다. 예를 들면 1973년의 석유파동은 미국경제는 물론 뉴욕주와 뉴욕시의 지역경제에도 어려움을 가져와 뉴욕시 재정위기의 요인이 되었다.

또한 연방보조금 감소로 나타난 정부간 재정관계의 변화가 재정위기의주요 원인으로 작용하고 있다. 1980년대 이후 대두된 신연방주의는 지방정부에 지대한 영향을 주었다. 신연방주의로 인해 주 정부의 권한은 거의 증가하지 않은 반면 연방정부로부터 위임받은 책임은 급격히 증가하였다. 이 과정에서 연방정부는 州정부, 州정부는 지방정부에게 재정지원 없이 비용과 책임을 떠넘겼다. 그 결과 1980년대 이후의 재정위기는 몇몇 대도시에 국한되지 않고 많은 주의 소도시에서도 발생하게 되었다.

Ⅴ. 지방재정 건전성을 위한 감사원의 역할

감사원은 ｢헌법｣ 제97조, ｢감사원법｣ 제22조(필요적 검사사항), 제23조(선택적 검사사항), 제24조(감찰사항) 제1항 등에 근거하여 중앙부처와 지방자치단체에 대한 회계검사 및 직무감찰을 실시하고 있다.

특히, ｢감사원법｣은 제22조, 제23조를 통해 국가기관 및 지방자치단체 회계에 대한 감사권한을 명시하고 있으며, 지방자치단체에 대한 정부의 재정지원이 있는 경우 정부 부처와 지방자치단체 모두에 대한 감사가 가능하다. 따라서 지방재정 건전성에 대한 종합적인 감사가 가능하다.

이에 감사원은 지방재정구조와 재정운용방식에 대한 점검과 감사를 통해 지방재정자체의 비효율을 제거하고 재정건전성을 회복하는 것을 지원할 필요가 있다.

지방자치단체에 대한 감사를 실시하는 경우 첫째, 지방재정에 구조화되어 기득권화되고 경직성을 초래하는 경비항목을 적출하여 효율성을 제고해야 한다. 각종 보조금 중에서 이미 사업목적을 달성했음에도 기득권화되어 지출이 지속되는 경우도 있고, 국고보조사업으로 유도된 경우 지역주민의 삶의 질과는 관계도 없는 시설이나 사업이 추진되는 경우도 적지 않다. 게다가 많은 자치단체에서 지역유력자들의 영향으로 무기계약직에 의한 인건비 증가가 적지 않다. 심지어 어떤 지역에는 면단위 기관장에게도 비서가 배정되어 하루 종일 커피 타는 일밖에하지 않는 인력도 있다. 그러다보니 복지 분야처럼 서비스 대상인구는 급증하는데 담당인력이 부족하여 과로로 목숨을 버리는 사람이 있는 반면 어떤 분야는 할 일에 비해 인력구성이 많은 경우가 있다. 인력구조를 진단하여 효율적인 인력재배치를 통해 불필요한 인건비 등을 줄일 수 있다.

둘째, 지방복지지출을 포함하여 재정전달체계에 내재된 경직성과 피로감을 줄일 수있는 방안을 모색해야 한다. 정부의 지출은 사업을 통해서 제공되는 현물서비스가 있고 현금보조를 통해 실현되는 현금급여서비스가 있다. 사업을 집행하는 경우 자치단체가 직접 수행하는 경우보다는 민간사업자에게 위탁하는 경우가 대부분이다. 특히 복지지출의 경우가 그러하다. 그런데 이 경우 자본의 논리가 작용하여 지출되는 예산규모에 비해 제공되는 서비스의 양과 질이 낮아지는 경우가 적지 않다. 따라서 복지전달체계의 개선은 전문가나 시민단체들이 제기하는 개선과제의 단골내용이며 지방자치단체 감사시에도 중점을 두고 살필 필요가 있다.

셋째, 국가와 지방을 막론하고 사회경제적 여건변화에 대응하여 새로운 정부의 역할이 요구되고 있지만, 이에 대한 정치적 대응은 선거과정을 통한 무책임한 공약의 남발로 인해 재정의 부담으로 돌아오는 것이 일반적 실태이다. 특히 비록 규모가 크지는 않더라도 주민과 가장 가까이에서 접촉하고 있는 지방재정에서 그 사례는 더 빈번하게 발생하고 있다. 게다가 전시성행정에 가까운 각종 시설이나 행사가 소수의 이익을 위해 마련되고 있어도 이에 대한 재정적 책임성은 별로 발휘되고 있지 않다. 지방재정의 책임성 제고를 위해서는 중앙정부에 의한 재정진단과 교부세 인센티브 등을 활용해야하는데 이러한 제도가 적정히 활용되는지를 점검하여야 한다.

넷째, 지방자치단체의 공기업을 포함한 산하기관의 채무규모와 구조를 정밀 진단하여 악성채무는 조기상환하거나 상환부담과 상환기간을 고려하여 장기저리채무로 구조전환하도록 유도할 필요가 있다. 또한 사업시행과정에서 고의 또는 중대한 과실이 있는 경우에는 원인행위자에 대한 구상권도 행사해야 한다.

다섯째, 악성채무나 과도한 채무에 따른 주민부담의 증가를 초래하는 사업의 경우에는 인력 및 시설을 포함하여 사업의 전면적 구조조정을 실시하고 관련된 자산의 매각 등을 통해 주민부담을 최소화하도록 하여야 한다.

마지막으로 우리나라 지방자치단체의 채무수준은 해외 선진국들과 비교하여 높은 수준은 아니어서 지방재정의 건전성이 매우 열악하다고 지적하기는 곤란하지만 지방자치단체의 자율성을 강조하면서 많은 지방공기업이 설립되었고 지방공기업 채무가 빠른 속도로 증가하고 있으며 이는 지방공기업 수익성 악화로 인한 장기적인 재정위험을 초래할 우려가 커지게 하고 있다. 따라서 지방자치단체의 재정건전성과 관련한 감사시 지방공기업의 부채관리에 대한 점검도 실시하여야 할 필요가 크다.