지방재정 건전성 확보를 위한 감사원 역할 연구

2018년 7월

감     사     원

전   우   승

목     차

Ⅰ.	서론		6
제1절	연구배경 및 목적		6
제2절	연구내용 및 방법		7
Ⅱ.	지방재정 건전성 이론 및 정책		9
제1절	재정건전성의 개념 및 주요 특성		9
제2절	재정건전성의 영향 요인		11
제3절	재정건전성과 재정위기의 관계		14
제4절	재정건전성의 측정요소의 기준		19
Ⅲ.	우리나라 지방재정관리제도와 지방재정 실태		27
제1절	지방재정관리제도		27
제2절	우리나라 지방재정 실태		36
Ⅳ.	미국의 지방재정위기 및 파산사례		55
제1절	재정위기 발생현황		55
제2절	미국 지방재정위기 사례		64
Ⅴ.	지방재정 건전성을 위한 감사원 역할		79
제1절	미국과 우리나라 지방재정 건전성 관련 제도 비교		79
제2절	재정건전성 확보를 위한 감사원 역할		85
Ⅵ.	수집자료 및 참고문헌		98

국외훈련 개요

1. 훈련국 : 미국

2. 훈련기관명 : 듀크대 정치학과(Department of Political Science, Duke University)

3. 훈련분야 : 감사행정

4. 훈련기간 : ’17. 7. 26. ∼ ’18. 7. 25.

훈련기관 개요

□ 기관 개요

○ 명  칭 : Department of Political Science, Duke University

○ 소재지 : 140 Science Drive 208 Gross Hall Durham, NC 27708

○ 홈페이지 : http://polisci.duke.edu

○ 연락처 : (전화) 1-919-660-4305 (FAX) 1-919-660-4330

□ 기관 운영현황

(설립목적) 듀크대 정치학과는 정치학 뿐만 아니라 공공정책학, 경제학, 철학, 법학 등을 포괄하는 학제간 공동 연구를 목적으로 하고 있음

듀크대 정치학과는 공공정책학 관련 학사 및 석․박사 과정을 운영하고 있으며 Program in Asian Security Studies를 포함한 총 12개의 Research Center 설립 운영하고 있음

(조직) 학장과 부학장을 포함한 총 38명의 전임 교수진으로 구성되어 있으며, 대학 부설 정치대는 하버드대의 케네디행정학과, 프린스턴대 Woodrow wilson 정책과학대학과 함께 미국 3대 정치행정학 관련학과로 통함

(운영 현황) 듀크대학교 정치학과는 West Campus의 중심부에 위치하고 있으며, 퍼킨스 도서관과 연결되어 있는 퍼킨스 빌딩에 위치하며 교수진은 전임교수 38명, 겸임교수 16명, 초빙(객원교수) 7명 등 61명으로 구성돼있고, 연구 program 12개 과정이 있으며 Visiting Scholarship 과정은 정치학과 소속 Duke Research Centers의 PASS(Program in Asia Security Studies at Duke University)과정임

PASS 과정은 주로 동아시아지역의 안보와 미국정부의 주요 정책에 관해 폭넓게 연구하고 다자 학제간 연구를 진행한다. 필요할 경우 다른 학부나 학과의 과정도 청강할 수 있으며, 다양한 미국의 세계정책 등 주제에 대한 세미나 등을 다른 과정과 연계에 참여할 수 있음

정치학과는 신학, 경제학, 환경, 역사, 심리학, 공공정책 등 모든 학문과 관련된 교수들로 종합적으로 구성돼있으며 학문의 시너지효과를 위해 이런 학문들과 연계 추진

(주요인사) 美 전임 대통령인 리처드 닉스 등 다수의 유력인사를 배출하고 있음

Ⅰ. 서론

제1절 연구배경 및 목적

최근 지방재정은 경기 상황에 따라 세수의 증감이 발생하고 세수가 줄어들게 되는 상황에서는 지방자치단체의 부채 증가로 인한 재무상태가 악화되게 되며, 동시에 비효율적 재정운영이 나타나는 등 재정 건전성 확보가 중요한 과제로 대두되고 있다.

민선자치 이후 지방재정 규모는 1995년 36.7조 원에서 2016년 185.7조 원으로 5배 증가하는 등 양적으로 성장하였으나, 지방재정자립도가 1997년 63%에서 2016년 52.5%로 하락하는 등 질적 측면에서 문제가 지적된다. 지방자치 이후 지방재정 규모가 커지는 등 외적인 성장은 이루어졌으나, 재정 집행에 대한 책임성은 부족하고 중앙정부에 대한 의존성은 증가하였고 지방자치단체 간의 재정편차가 커지는 등 진정한 의미의 지방재정분권은 달성하지 못하고 있다는 의견이 지배적이다.

지방재정구조의 악화와 더불어 이를 해결하고자 하는 측면에서 재정건전성과 위기관리에 대한 인식이 퍼지고 있다. 특히 2010년 7월 성남시의 지급유예선언을 계기로 지방자치단체 재정의 위기와 파산에 관한 염려가 지속해서 제기되고 있다.

이에 대한 정부의 대응으로 다양한 재정관리제도가 도입되고, 위기를 사전에 방지하고자하는 시스템이 구축되엇지만, 여전히 일부 자치단체에서 재정위기 문제가 발생하는 등 제도의 실표성에 대한 의문이 제기되고 있다.

지방재정은 지방자치를 유지하는 근간이라고 할 수 있어 현 정부는 국정운영방향으로서 “지방재정 확충 및 투명성 강화”를 중점과제로 채택하였다. 2014년 2월에 당시 행정자치부는 연간 업무계획에서 ‘지방자치단체 파산제도’의 도입방안을 발표하면서, 재정운영의 책임성을 확보하고 행정서비스 중단사태로 인한 주민피해 예방을 강조하였다. 이후 2015년 12월 29일 행정자치부는 증가하고 있는 지방재정의 위기관리를 강화하려는 방안으로 ‘긴급재정관리제도’ 도입을 위해 지방재정법을 개정하였다.

이와 같이 정부는 재정위기를 사전적으로 관리하고 또한 장래 발생할 수 있는 재정위기를 적정하게 관리하기 위한 제도 등을 운영하고 있으나 여전히 일부 자치단체에서 재정위기 문제가 나타나는 등 기존 관리제도의 유효성에 대해 논란이 제기되고 있다.

이 연구의 목적은 기존 재정건전성 관련 이론을 살펴보고 미국의 재정위기관리 사례를 검토하면서 지방재정위기 방지를 위한 지방재정 건전성 확보를 위한 감사원의 적정한 역할을 모색하는데 있다.

제2절 연구내용 및 방법

연구내용은 우선 재정건전성의 개념과 재정위기 관련 이론 모형을 개괄적으로 살펴봄으로써 재정건전성과 재정위기의 관계를 살펴보고자 한다.

그리고 제Ⅲ장에서는 현재 우리나라에서 운용 중인 다양한 지방재정관리제도를 검토함으로써 해당 제도들이 재정위기관리에서 어떠한 역할을 담당하는가를 알아보았다. 특히 긴급재정관리제도의 도입배경과 의의, 주요 내용 및 쟁점에 대해 분석하였다.

제Ⅳ장에서는 미국의 지방재정위기의 개념과 관리체계 그리고 구체적 사례를 살펴봄으로써 그 특성을 검토하였다.

마지막으로 Ⅴ장에서는 미국과 우리나라의 지방재정위기 관리체계의 차이점을 살펴보고 이를 통해 감사원의 적절한 역할을 검토ㆍ정리하였다.

연구방법은 주로 문헌연구와 2차 통계자료를 활용하는 방식으로 진행되었다. 2차 통계자료는 중앙정부와 지방자치단체의 예산 및 재정자료를 이용하여 우리의 재정실태를 분석하였고 미국의 재정위기관리제도 및 사례는 관련 문헌들을 참고하여 정리하였다.

Ⅱ. 지방재정 건전성 이론 및 정책

제1절 재정건전성의 개념 및 주요 특성

1. 재정건전성의 개념

일반적으로 재정건전성은 현재 상태와 중장기적 관점에서 건전재정 운영원칙에 입각한 재정상태의 건전성을 말한다. 건전성 여부는 수입과 지출의 차이로 표시되는 재정수지(균형, 흑자, 적자), 채무수준 및 상환능력(장기적, 단기적 유동성), 재정여건과 재정능력(세원, 자체자원), 재정성장과 지속가능성을 통해 파악할 수 있다.

이러한 재정건전성은 재정상태(financial condition)의 개념을 사용하여 정의할 수 있는데, 이는 미국 ICMA에서 제시하는 FTMS 매뉴얼인 “Evaluating Financial Condition"에서 설명하는 4가지 종류의 재정상태를 통해 건전성을 파악하는 것이다. FTMS에서 제시하는 4가지 재정상태의 공통 언어는 지불능력(solvency)이다. 지불능력은 현금지불능력, 예산지불능력, 장기적 지불능력, 서비스수준 지불능력으로 구성된다.

International City․ County Management Association

Financial Trends Monitoring System

첫째, 현금지불능력(cash solvency)이란 정부가 단기간(30～60일)에 발생하는 지급의무에 대해 이를 충당할 수 있는 능력을 말한다. 즉, 연체없이 두 달 안에 지불이 가능한 지를 살펴보는 것이다.

둘째, 예산지불능력(budgetary solvency)은 한 회계연도 동안 정부의 총수입으로 총지출을 감당하는 능력이다. 적자재정을 발생시키지 않는 지를 살펴보는 것이다.

셋째, 장기적인 지불능력(longrun solvency)이란 장기적인 수지 균형 관점에서 향후 몇 년간 발생할 비용을 정부가 충당할 수 있는 능력이다. 연금 등 퇴직 직원들에게 지급해야 하는 다양한 혜택을 지급할 수 있는 지를 살펴보는 것이다.

넷째, 서비스수준 지불능력이란 지역주민이 바라는 적정수준(양적․질적)의 기본적 서비스(사회복지, 안전서비스 등)를 지속적으로 공급할 수 있는 능력을 말한다.

이 경우 지방자치단체가 지불능력의 4가지 차원을 얼마나 가지고 잇는지를 살펴봄으로써 재정의 지속가능성과 재정위기와의 관계를 파악할 수 있다. 예컨대, 장기균형 지불능력은 장래 자치단체의 재정적 감당능력을 의미하므로 재정의 지속가능성과 관련된다. 또한 서비스수준 지불능력은 자치단체의 기본적인 피수서비스 공급능력이므로 지불능력 여부가 자치단체의 재정위기와 그대로 관련된다.

따라서 지방자치단체의 재정 건전성을 재정상태의 건전성으로 파악하는 경우, 건전한 재정상태는 “세출수요에 대한 재원충족, 재정지불능력(fiscal solvency)을 갖춘 재정상태”로 정의할 수 있다.

2. 재정건전성의 주요 특성

재정 건전성은 재정상태에 영향을 미치는 사회경제적 요인과 함께 세입-세출 관계에 의한 수지균형, 채무(부채)수준과 채무(fqnco)상환능력, 그리고 자치단체가 처한 재정여건 등 다양한 요인을 통해 파악할 수 있다. 이에 따라 재정 건전성의 판단은 재정지출수요와 수입조달력 간의 균형, 합리적인 자원 배분, 재정운영에 있어 안정성이 유지되는 재정상태에 초점을 두게 된다. 따라서 건전성 측정에 영향을 미치는 요인은 세입재원과 세출수요 간의 불균형, 재정의 상태에 영향을 미치는 구조적 요인, 세입․세출구조, 재정의 지속가능성, 미래채무위험요인 등을 들 수 있다.

즉, 세입과 세출의 상호작용으로 인해 수입과 지출의 불균형(imbalance), 현금부족상태(deficit), 지급불능(insolvency)현상이 나타나고 이로 인해 유동성 위험에 이르고 이것이 장기화, 구조화되면서 재정건전성이 악화되는 것이다. 이와 같은 재정건전성은 일반적으로 다음과 같은 주요 특성을 지니고 있다.

첫째, 재정건전성은 그 속성상 복잡하고 다면적인 개념이며 이 때문에 재정상태의 측정은 지역의 사회경제적인 변화, 인구의 증감추이, 세입기반, 채무의 추세, 연금부담의 정도, 내부자원 및 관리능력, 자본시설 등 매우 다양한 요인과 관련된다. 이에 따라 자치단체의 현재 재정상태와 미래 재정위험 예측 및 지방재정과 밀접하게 연관성을 갖는 사회경제적 요인을 망라하는 보다 종합적인 접근이 요구된다.

Hay & Wilson, 1996: 405-406

둘째, 재정상태의 건전성은 시간 차원을 지니고 있다. 단기적 관점과 장기적 관점에서의 건전성에 따라 단기유동성과 장기적인 미래세대 부담을 포함한다. 즉, 단기적인 지급유동성 뿐 아니라 장기적 관점에서의 미래 지급의무를 감당할 수 있는 지속가능한 재정운영이 필요하다.

셋째, 재정상태는 다면적 개념이고 복합적인 변수에 의해 영향을 받는다. 재정상태의 악화는 채무증대, 재정적자 누적 뿐 아니라 경기위축에 따른 세입기반 약화, 사회복지비용 증대 등 세출구조의 경직성, 정부 간 재정관계 변화 등 다양한 변수들의 관계속에서 발생하는 현상이다.

넷째, 재정상태는 일반회계 중심의 직접적 영향 뿐 아니라 공기업․출자출연기관 등 간접적 영향도 포함되며 특히 확정채무 이외에 채무보증이나 연금부채와 같은 우발상황도 포괄하여 이해할 수 있다.

결국 재정 건전성은 다면적이고 복합적인 요인에 의해 결정되는 재정상태의 속성을 지니고 있다. 따라서 지방자치단체의 재정건전성을 평가하기 위해서는 재정상태의 개념과 그에 해당하는 속성을 정확하게 이해하는 것이 중요하다.

제2절 재정건전성의 영향요인

ICMA의 연구결과에 의하면, 지방자치단체의 재정건전성(재정상태)에 영향을 미치는 요인은 크게 환경적, 조직적, 재정적 요인으로 구성되며 이들 상호간의 관련성은 환경적인 요인이 조직적 요인에 영향을 미치며 조직적인 요인은 재정적인 요인에 영향을 미치는 관계에 있다.

Groves & Valente, 1994:4-5

<표 2-1> ICMA의 재정상태에 영향을 미치는 주요 요인

구분	주요 내용
환경적 요인	ㆍ지역사회 수요와 자원(인구, 소득, 고용, 기업 활동) ㆍ외부적 경제상황(인플레이션, 실업, 시장 등) ㆍ정부간 제약(위임, 보조금, 세원/법령 제약) ㆍ재난재해 상황(홍수, 가뭄, 지진, 화재 등)
조직적 요인	ㆍ균형예산 편성 ㆍ채무관리, 재정건전화관리방안 등 ㆍ채무/수지준칙 등 재정운영 원칙과 기준 ㆍ투자사업 심사, 재정계획 수립 ㆍ지속가능한 재정운영 등
재정적 요인	ㆍ세입(성장, 유연성, 탄력성, 의존성, 다양성 등) ㆍ세출(증가, 생산성, 효과성 등) ㆍ재정운영(실적, 수지, 유동성 등) ㆍ채무구조(단기채, 장기채, 우발채무, 채무계획 등) ㆍ부채(연금, 퇴직충당부채 등) ㆍ자본시설(감가상각, 자산관리, 유지관리 등)

① 환경적 요인(environmental factors)은 지방자치단체에 대한 외부적 영향요인으로서 재정수요를 창출하거나 재정수입이 증가되는 방식이다. 예컨대 인구 변수는 환경․도시개발․사회복지 등 재정수요를 창출하는 반면 조세수입이 증가하는 현상이 나타난다. 즉, 환경적 요인은 수입-지출 양자 모두에 영향을 미치는 변수이다.

② 조직적 요인(organizational factors)은 환경변화에 대한 정부의 대응력으로 경제불황과 부동산 경기위축으로 세입결손이 발생하거나 연금비용과 복지비용이 급증하는 과정을 통해 재정상태에 영향을 주게 된다.

③ 재정적 요인(financial factors)은 주로 환경적, 조직적 영향의 결과로서 나타난다.(ICMA,  1994). 만약 재정수요가 재원조달을 초과하면 수지불균형이 발생하고 이러한 현상이 지속되어 구조화되는 경우 재정위기를 맞을 수도 있다.

Berne & Schramm은 재정상태의 분석에 영향을 미치는 주요 요인들을 크게 7개 부문을 제시하고 부문별로 세부요인에 대해서 아래와 같이 기술하고 있다.

Berne & Schramm, 1986: 79-82

①지역사회의 선호 및 수요는 소득수준, 교육, 고용, 지역경제활동 등과 연관되며 주로 지역사회의 수요기반을 형성하는 사회경제적 요인이다. 예를 들어 주민소득, 저소득층비율, 경제활동인구, 교육학령인구, 실업률 등이 해당된다.

②생산 및 서비스 조건은 주로 지역사회의 인구구조와 변동성, 주택 상태 등 공공서비스 공급에 영향을 미치는 요인이다. 예를 들어 총인구, 인구증감변화, 주택여건, 기후 등이 해당된다.

③자본 및 노동 등의 시장자원은 지역사회의 서비스공급비용에 영향을 미치는 요인으로 임금, 금융, 이자율 등이다. 예를 들어 공무원급여, 지방채이자율 등이 해당된다.

④지역의 재정자원은 주로 소득, 재산, 소비, 산업기반 등 주로 세원 형성기반과 관련되는 요인이다. 예를 들면 주민1인당 소득이나 소비, 산업구조에서 제조업이 점하는 비중, 재산가치 등이 해당된다.

⑤정치 및 정부구조는 지방정부의 정치역학, 선거제도, 이해관계자, 공무원집단 등 주로 지방정부를 둘러싼 정치․행정적 변수이다. 예를 들면 정당구조, 관료․의원성향, 이익집단 영향력, 관료집단의 압력 등이 해당된다.

⑥정부간 재정관계는 중앙정부와 지방정부, 상급단체와 하급단체 간에 있어서 재원배분이나 재정이전시스템이 어떻게 이루어지고 있는가와 관련된다. 예를 들면 지방교부금, 국고보조금제도, 보조금에 대한 매칭방식 등이 해당된다.

⑦지방의 재정정책 및 관리시스템은 내부관리적 요인으로 지방정부의 재정상태에 영향을 미치는 중요한 요인이다. 이는 주로 지방세 관리, 지방채발행, 자산부채관리 등을 통해 세입재원을 확충하고 내부자원을 활용하는데 직접적인 영향을 미친다. 예를 들면 채무부담, 채무상환비율, 지방세징수, 체납축소, 조세감면, 부채관리 등이 해당된다.

<표 2-2> Berne & Schramm의 재정상태 결정요인

영향요인	기대효과	관련내용(자원과 수요)
지역사회의 선호 및 수요 중위가족소득 저소득가족의 인구비율 교육수준 노령인구비중 주택보급(자가 소유)비율 실업률	- - - - + -	현재와 미래의 수요수준 부채의 수준과 유형
생산 및 서비스조건 인구수 인구증가율 인구밀도 주택(연령, 불량주택 등) 기후 양호성(평균 기온 등)	+/- +/- + - +	서비스공급비용
자본과 노동/기타 자원시장 공무원 임금률 도시공채에 대한 이자율	- -	서비스공급비용
지역사회 자원 주민소득(1인당) 고용비율 산업기반(제조업체 종사자) 재산가액(1인당) 소비수준(1인당 소매판매)	+ + + + +	세입확충 능력 내부자원 활용
정치 및 정부구조 정치분산도(중심도시인구 등) 정당구조(지배정당) 정부개혁(도시관리자, 대선거구, 무소속의원 등) 이익집단 영향(노인, 저소득자, 주택소유자 등) 공무원 압력(정부규모, 예산수준)	+ +/- + +/- +/-	수요충족, 부채상황, 세입확충 내부자원 활용 노력
연방 및 주정부정책 정부간 이전제도	+	모든 과정과 연계
지방재정정책 채무부담/채무상황비율 체납세액 비중 조세부담 측정 연금부채 등	- - - -	부채의 수준/유형, 세입확충 내부자원 활용 노력

주 : +,- 표시는 긍정적, 부정적 효과(영향)를 의미함

자료 : Berne & Schramm(1986)

제3절 재정건전성과 재정위기의 관계

이 절에서는 재정건전성과 재정위기와의 관계를 검토하고자 한다. 앞서 재정건전성의 개념에서 기술한 바와 같이 재정건전성은 재정상태의 악화 여부에 따라 재정의 지속가능성 및 재정위험에의 노출로 연결된다는 점에서 건전성과 재정위기 간의 관계에 대해 파악하는 것이 필요하다.

1. 재정위기 관련 이론모형

재정적자가 일시적 현상이 아니라 지속적으로 발생하여 구조화되는 경우 재정건전성에 문제가 있는 것으로 평가할 수 있다. 그 원인은 다양하게 제시될 수 있으나 일반적으로 재정건전성을 저해하는 요인을 아래와 같이 살펴볼 수 있다.

즉 재정건전성 악화의 원인을 다루는 재정위기 관련 이론적 모형으로는 사회경제적, 정치적, 관리적 요인 등 위기발생을 초래하는 배경이나 원인에 따라 아래와 같이 여러 가지 모형들이 제시되고 있는데 이를 종합적으로 정리하면 다음과 같다.

지방재정위기를 설명하는 이론적 모형에 대해서는 우리나라 지방자치단체의 재정위기와 대응방안(윤영진, 1999), 지방재정관리제도 운용실태와 개선방안: 지방재정위기 대응방안을 중심으로(조기현ㆍ신두섭, 2008), 지방재정건전성 문제에 대한 재인식(우명동, 2010) 자료를 기초로 작성

1) 사회경제적 모형

사회경제적 모형은 재정위기 발생 원인을 설명하는 전통적 접근이며 위기요인으로서 경기순환에 따른 경제불황, 인구구조 변화 등 외부적 요인을 중시한다. 즉 지역의 경제적 기반이 되는 특정산업의 쇠퇴 등 지역경제의 침체 등에 기인한 세입기반 약화, 저출산ㆍ고령화 등 인구구조 변화에 의한 세입재원 및 재정지출수요에의 영향, 자본ㆍ소득의 역외 이전 및 해당 지역경제 환류기능 미흡 등이 재정위기를 불러오는 원인으로 작용한다는 것이다.

2) 정치적 모형

자치단체장이나 지방의원들의 정치적 입장이나 동기에 기인한 과도한 예산지출이나 세출수요 증대 등으로 인해 재정위기가 초래된다는 견해이다. 예컨대 공약사업, 선심성 지출에 따른 예산낭비 등 정치적 동기에 의한 과도한 지출, 주민욕구의 팽창으로 인한 재정지출의 증대, 조세저항의 심화 등이 위기 원인으로 작용하는 것을 말한다.

3) 내부관리모형

지방자치단체의 불건전한 내부관리체계를 재정위기의 원인으로 보는 입장이며 내부관리 소홀이나 미흡한 관리능력으로 인해 세입이 감소하거나 예산의 과도한 지출이 발생할 수 있다. 즉 비효율적 재정관리, 세수예측능력 결여, 예산회계처리 미숙, 현금관리의 비효율 등이 재정위기 원인으로 작용하는 것을 말한다.

4) 정부간 재정관계 모형

지방자치단체의 세입이 감소하거나 재정분담체계 변화로 인해 지출이 증대되는 등 재정위기 발생에 있어서 정부 간 재정관계 요인이 작동하는 것을 말한다. 정부간 세원배분의 불균형, 중앙정부의 보조금 삭감, 재정지원 없는 사무이양 등이 위기원인으로 작용하는 것이다.

5) 관료주의 팽창모형

공공선택이론 관점에서 보사 정부조직의 확대나 관료주의에 의한 비시장적 의사결정, 권한의 비대화와 비합리적인 권한행사로 인한 지출증대 등을 재정위기의 발생 원인으로 보는 입장이다. 즉 관료의 팽창 및 예산극대화 행태, 가격기제의 결여에 따른 비합리적인 의사결정 등이 위기의 원인으로 작동하게 된다.

2. 재정위험의 개념과 원인

재정위험(fiscal risk)은 기본적으로 재정건전성(fiscal soundness)의 반대되는 상황이라고 할 수 있다. 국가재정이나 지방재정이 건전성을 확보하지 못하고 재정부실(fiscal vulnerability)을 초래하게 되면 정부가 원래 추구하던 정책목적을 달성하지 못하게 될 위험성에 직면하게 된다.

이에 대해 Hemming & Petrie(2000)는 재정위험을 “정부가 의도하였던 재정정책의 목적을 일부 또는 전부 달성하지 못할 가능성”으로 매우 포괄적인 개념으로 보고 있다.

이러한 재정위험이 발생하는 원인으로는 ①초기 재정상황에 대한 부정확한 진단, ②단기적 재정성과 추구, ③보다 장기적인 지속가능성에 대한 위협, ④재정정책에 영향을 미치는 제도적 취약성 등을 들 수 있다. 결국 재정적자 및 정부부책가 크거나 거시 경제적 불균형에 대한 대응능력이 부족할 경우, 그리고 조세부담이 높은 수준에 있다면 재정총량에 대한 재정위험이 존재한다고 볼 수 있다. 이와 같은 재정위험의 개념 속에서 재정위기와 관련한 유사 개념을 살펴보면 다음과 같다.

① 재정압박(fiscal stress)

재정위기 징후로 재정지출이 지속적으로 팽창하는 과정에서 이를 충당하기에 충분한 재정수입이 확보되지 않아 지급유동성에 문제가 발생하여 재정적자가 누적되는 상황이다. 재정지출과 재정수입 간의 괴리로 인해 현금흐름에 문제가 발생한 경우이며 일시적인 반면 이러한 문제가 악화되어 구조적이고 장기적으로 적자가 누적된다면 재정난과 재정위기 상태로 볼 수 있다.

② 재정고통(fiscal distress)

재정압박을 넘어선 단계로 자치단체의 재정적자가 지속적으로 누적되고 재정적 어려움에 노출되어 이것이 사회적인 이슈로 나타나게 되는 상태를 말한다. 이 단계는 재정압박을 거쳐 구조적이고 장기적 위험에 노출되는 것을 의미한다.

③ 재정파산(fiscal bankruptcy)

자치단체가 채무상환능력을 상실하고 자치단체로서의 기능을 할 수 없게 된 단계로 미국은 1930년대에 제정된 연방파산법에 지방정부 재정파산의 성립조건과 행정적ㆍ사법적 절차를 규정하고 있다.

종합적으로 재정위험은 재원대책이 제대로 마련되지 않거나 불충분하여 재정적자가 발생하고 이로 인해 지방채무가 누적적으로 증가하고 우발채무가 발생하여 재정의 지속가능성을 위협받는 상황이라고 정의할 수 있다. 이러한 재정위험은 강도ㆍ지속성 기준으로 재정압박→재정고통→재정파산으로 진화하는 것으로 이해할 수 있다.

3. 재정의 지속가능성과 건전성 관계

재정적자가 누적되고 정부부채가 급격하게 증가하는 경우 이들 주지와 부채가 중장기 시야에서 안정적으로 유지될 수 있을지 여부는 흔히 재정의 지속가능성(fiscal sustainability)문제와 관련된다.

일반적으로 정부의 재정수지와 부채가 일정수준에서 안정적으로 유지되는 것을 지속가능한 재정이라고 볼 수 있다. 예컨대 GDP대비 재정수지비율과 GDP대비 부채비율이 안정적인 조건에서 유지되는가를 측정하게 된다. 재정의 지속가능성을 살펴보기 위한 방법은 아래와 같이 크게 세가지로 구분하여 살펴볼 수 있다.

재정의 지속가능성에 대해서는 중장기 재정전망 및 2011년 국가재정 건전성 확보방안(고영선 외, 2001), 위험요인을 고려한 재정의 지속가능성: 이론과 실증분석(송준혁ㆍ이상호, 2006) 참고

① 정부의 시점간 예산제약 검증방법

재정수지가 정부의 시점간 예산제약을 만족시키는가를 살펴보는 방법으로 여기에서는 재정수지나 정부부채 등의 변수들이 일정한 통계적 특성을 가지고 있는지를 검증함으로써 재정적자의 지속가능성을 판단하게 된다. 이러한 종류의 지속가능성 검정이 갖는 근본적인 한계는 재정적자나 정부부채 등의 변수에 영향을 미치는 여러 가지 정치경제적 여건(정부의 재정정책 변화 등)은 고려하지 않고 단지 이들 변수 자체의 통계적 특성만을 검증한다는데 있다.

② 정치경제학적 접근방법

정부 재정긴축의 성공확률은 재정긴축이 주로 지출축소에 의존하였는가 아니면 수입확대에 의존하였는가, 또 지출축소가 정부소비나 이전지출의 축소에 의존하는가 아니면 정부투자의 축소에 의존하는가에 따라 달라진다. 특히 예산편성, 회계처리, 결산, 회계감사에 이르는 전체 예산운용체계와 내부통제시스템이 어떠한가에 따라 재정긴축의 성공여부가 다르게 나타날 것이다. 이에 대해 Perotti(1997)는 보다 구체적으로 재정적자의 지속가능성을 검정하기 위한 다음 <표 2-3>과 같은 판단기준을 제시하고 있다.

Perotti의 방법은 현재의 정책이 얼마나 항구적으로 재정건전화에 기여할 수 있는가를 평가하는데 유용하지만, 장래에 재정건전성을 위협할 수 있는 중요한 요인을 파악하는 데에는 한계가 있다. 또한 구체적으로 재정지출을 어떻게 늘려나가야 재정수요를 충족시키면서도 재정건전성을 회복 또는 유지할 수 있는 지에 대해서는 말해주지 못한다.

<표 2-3> 재정정책의 지속가능성 판단기준

단계	판단 기준
1	부채: GDP대비 60% 미만, 재정적자: GDP대비 3% 미만
2	재정적자의 감소 원인이 무엇인가?(세입확충, 세출축소)
3	재정적자가 발생한 원인을 찾아서 해결하는 조치가 이루어졌는가? (세수가 줄어든 경우 세입확대, 사회복지지출이 급격하게 증가한 경우 이에 대한 대책이 마련되었는가?)
4	재정적 어려움에 대해 문제요인을 공유하면서 공감할 수 있는 제도개선을 위한 여건을 조성하였는가?
5	부채증가나 재정적자 누적이 발생한 경우 이와 관련된 제도가 개선되었는가?

자료: Perotti(1997), 고영선(2001) p13을 참고

③ 중장기 재정전망에 의한 접근방법

일정한 가정하에서 장래의 재정적자 및 정부부채의 변화를 전망해 보는 방법이며, 재정전망을 통해 재정운영에 영향을 미치는 위협요인과 기회요인을 파악하고 재정지출의 적정규모를 설정하는 방법이다. 이러한 재정전망을 위해서는 미래의 성장률 등에 관한 여러 가정이 필요하며, 가정이 얼마나 현실적이고 믿을만한가에 따라 재정전망의 유용성이 결정된다.

제4절 재정건전성의 측정요소와 기준

1. 측정요소

재정상태의 건전성과 관련하여 재정수지, 채무(부채)관리, 비용관리, 재정능력 측면에서 건전성 측정을 위한 핵심요소를 다음과 같이 정리할 수 있다.

①재정수지

자금수지 균형과 재정수지 흑자/적자 상태와 관련되며 대표적으로 통합재정수지비율, 실질수지비율, 경상수지비율, 가용재원비율 등에 의해 파악할 수 있다.

②채무(부채)관리

적정 채무부담 및 장래채무위험 수준과 관련되며 채무총규모, 채무상환능력, 장래부담수준을 측정하는 것으로 채무비율, 채무상환비율, 장래채무부담비율 등에 의해 측정된다.

③비용관리

재정운영의 경직도/유연성과 관련되며 지출구조상 인건비ㆍ의무적 경비 등 경상비용이 과다하거나 사회복지서비스에 대한 지방비부담이 높으면 그 만큼 가용재원이 축소되고 재정경직도가 높아진다. 이러한 상황은 인건비비율, 경상경비비율, 사회복지지출비율, 의무지출비율 등으로 측정할 수 있다.

④재정능력

주로 자체세입기반과 관련되며 세입구조상 세원이 취약하거나 세입재원을 중앙정부나 상급정부로부터의 재정이전수단(지방교부세, 국고보조금, 조정교부금 등)이나 지방채발행을 통한 차입재정에의 의존성이 크게 되면 그만큼 재정여건이 어렵고 채무상환여력이 떨어지게 된다. 이러한 상황은 1인당 지방세, 지방세비율, 자체세입비율, 외부재원의존도, 재정력지수 등으로 측정할 수 있다.

이와 같은 재정건전성 측정요소는 상호 교차하면서 장기적, 구조적으로 재정상태가 악화되면 재정위험에 노출된다. 예컨대 자치단체가 채무상환을 연기하거나 채무불이행 상태에 직면하는 경우 재정위험에 노출되고 결국 재정파산으로 이어지게 될 것이다.

<표 2-4> 재정건전성의 측정요소

구분	재정위기의 유발	주요 지표
재정수지	ㆍ세입과 세출간 불균형(재정수지 악화) ㆍ지급유동성 부족 ㆍ공기업 누적적자	통합재정수지비율 경상수지비율 실질수지비율 공기업 재정적자비율
채무(부채)관리	ㆍ채무상환 능력 저해(채무부담 초과 발생) ㆍ지불능력을 초과하는 채무총규모 누적 ㆍ지불유예, 채무불이행(default) 초래	채무비율 채무상환비율 장래채무부담비용 등
비용관리	ㆍ방만한 재정운영 등 비용증가 ㆍ복지비용 증가 ㆍ공무원급여, 기본경비 등 경상경비 증가	인건비비율 경상경비비율 의무지출비율 등
재정능력	ㆍ세입확보능력 빈약 ㆍ인구/산업 감소 등 경제기반 약화 ㆍ자체적인 위기해결 능력 여부	1인당 지방세 지방세비율 자체세입비율 등

2. 재정건전성 측정기준

1) 미국 ICMA의 재정지표

미국 ICMA는 제2장에서 살펴본 바와 같이 재정상태의 건전성을 지방자치단체의 지불능력에 기초하여 살펴보고 있는데, 지불능력은 다음의 4가지 관점에서 판단하고 있다.

첫째, 현금지불능력(cash solvency)은 단기간(30일 또는 60일)의 지급의무에 대해 현금을 충당할 수 있는 지방정부의 능력이며, 현금유동성 결여로 인해 현금부족이 발생하지 않는가를 파악하는 것이다.

둘째, 예산상 지불능력(budgetary solvency)은 예산운영에 있어서 세입과 세출의 균형성을 달성하는 지방정부의 능력이다. 만일 예산에서 세출이 세입을 초과하여 재정부족이 발생하면 이 부족재원을 충당하기 위해 자치단체는 지방채를 발행하게 될 것이다.

셋째, 장기지불능력(long-run solvency)은 보다 넓은 의미에서 재정상태를 바라보는 관점이며 장기적인 수지 균형 유지에 초점을 두고 있다. 즉 향후 지급의무에 해당하는 채무보증, 연금부채 등 우발부채를 포함한 재정의 지속가능성, 미래 채무부담 등이 중요하게 다루어진다.

넷째, 서비스지불능력(service-level solvency)은 매우 광의로 재정상태를 바라보는 관점이다. 공공서비스의 양적ㆍ질적 수준을 충족시키는 가운데 지역사회의 보건, 안전, 복지 등 공공서비스를 제공할 수 있는가하는 지방정부의 능력을 말한다. 예컨대 현 수준에서 시민들이 원하는 적정 수준의 경찰, 소방, 교육 등 공공서비스를 제공할 수 있는가에 초점을 두고 재정상태를 판단하는 것이다.

이와 같은 이론적 배경 하에 ICMA는 재정상태의 측정을 위해서 재정추이모니터링제도(FTMS, financial trend monitoring system)를 활용하고 있다. 미국의 FTMS는 지방정부의 재정상태에 미치는 요소들을 파악하는 관리도구이며, 이 제도는 정부의 예산 및 재무보고서로부터 정보를 도출하고 이를 경제ㆍ인구데이터와 연결하는 방식을 통해 다양한 재정지표를 설정하고 있다.

FTMS는 재정상태에 영향을 미치는 12개 요인에 기초하여 이들 요인의 서로 다른 7개 측면을 측정하기 위한 재정지표로 구성된다. 재정지표는 크게 세입, 세출, 운영상태, 채무구조, 채무부담, 자본시설 측면으로 구분하여 설정하고 있다.

①세입측면은 주로 세입확충과 수입구조, 재원의 구속성 여부 등을 파악하기 위한 지표를 설정하고 있다. 대표적으로 1인당 수입액, 구속성 수입비율, 이전수입비율, 탄력적 조세수입, 일회성 수입, 재산세수입, 재산세체납, 사용자부담금 비율 등의 지표를 들 수 있다.

②세출측면은 주로 세출증가와 지출생산성과 효과성을 파악하기 위한 지표를 설정하고 있다. 주민1인당 세출규모, 공무원 수, 세출에서 고정비용이 점하는 비율, 부가적인 편익 관련 지표가 이에 해당된다.

③운영상태 측면은 주로 운영적자, 수지차액, 재무적 유동성을 파악하기 위한 지표를 설정하고 있다. 경상적자비율, 사업손실액, 이월금비율, 유동자산비율 등이 해당된다.

④채무구조 측면은 채무유형(단기채, 장기채), 우발채무, 채무관리계획 등을 파악하기 위한 지표를 설정하고 있다. 경상채무비율, 장기채무비율, 채무상환비율, 중복채무비율 등이 해당된다.

⑤채무부담 측면은 주로 미래 지급의무와 관련하여 지급보증, 공무원퇴직수당, 연가보상 등에 대한 부채상태를 파악하기 위한 지표를 설정하고 있다. 연금채무비율, 연금자산비율, 공무원 누적휴가일수 등이 해당된다.

⑥자본시설 측면은 주로 감가상각, 자본유지, 자산관리계획 등을 파악하기 위한 지표를 설정하고 있다. 자본시설유지노력, 자본지출비율, 감가상각비용 등이 해당된다.

<표 2-5> 미국 FTMS의 재정지표

구분	지표명	산식
세입 측면	1인당 수입액	순운영수입/인구수
	목적재원비율	구속성 운영수입/순운영수입×100
	이전재원비율	정부간 이전수입/총운영수입×100
	탄력적 조세수입비율	탄력적 운영수입/순운영수입×100
	1회성 수입비율	1회성 운영수입/순운영수입×100
	재산세수입	재산세 수입액
	재산세체납비율	체납재산세/재산세부과액×100
	사용자부담비율	사용자부담금수입/해당서비스 지출액×100
	세입부족비율	세입부족액/순운영수입×100
세출 측면	1인당 지출액	순운영지출/인구수
	주민1인당 공무원수	공무원수/인구수
	고정비용비율	고정비용/순운영지출×100
	부가급부비율	부가급부지출/인건비×100
운영상태 측면	운영적자비율	일반펀드 운영적자/순운영수입×100
	사업손실액	사업이익 또는 사업손실
	펀드수지비율	수지차액/순운영수입×100
	유동성비율	현금 및 단기투자/경상부채×100
채무구조 측면	경상부채비율	경상부채/순운영수입×100
	장기채무비율	장기채무액/재산가치×100
	채무상환비율	순채무상환/순운영수입×100
	중복채무비율	장기중복채무/재산가치×100
채무부담 측면	연금부채비율	연금부채/재산가치×100
	연금자산비율	연금계획자산/연간지불연금혜택×100
	공무원 누적휴가	미사용일수/공무원수
자본시설 측면	유지관리비비율	일반고정자산 수선유지비/총자산×100
	자본지출비율	자본지출/순운영지출×100
	감가상각비율	감가상각비용/상각대상 고정자산비용×100

자료: Evaluating financial condition(Groves&Maureen, 1994)을 재구성

2) Standard & Poor's의 채무부담능력지표

Standard& Poor's는 지방채 신용평가와 관련하여 지방정부의 재정상태를 측정하는 지표를 설정하고 있다. 여기서는 주로 지방채 발행을 위한 자치단체 신용평가 차원에서 부채수준과 채무상환능력을 평가하는 지표를 설정하고 재정지표별로 재정압박의 판단기준을 제시한다. S&P 신용평가에서 사용하는 지표는 주로 부채 관련 변수(부채총액, 단기부채, 장기부채)를 통해 지방자치단체의 채무부담능력을 측정하고 있다.

<표 2-6> Standard & Poor's의 채무부담능력지표

지방채의 신용평가 지표	재정압박 판단기준
총부채액가 총부동산가치에 대해서 점하는 비중	-10% 이상인 경우 -5% 미만인 경우 매우 양호
총부채 증가율	-과세기반 증가율과 1인당 GDP증가율 현저히 상회
1인당 총부채액	-$1,300 이상 -$550 이하이면 양호
단기성 부채	-당 회계 연도에 미상환되고 이월된 경우
장기채무 원리금의 상환액이 자체재원에서 차지하는 비중	-20~25%를 초과 -단기채무원리금 상환액 포함시 40% 초과

자료: George Kaufman, Debt Management; Richard Aronson & Elischwartz Management in Local Government Finance(ICMA, 1981)

3) NICE 신용정보의 자치단체 신용등급 평가표

NICE신용평가는 신용등급 결정에 있어 비교적정성을 제고하기 위하여 평정방식을 응용하고 있다. 이 방식은 지방자치단체의 신용위험을 크게 지방자치단체의 관리체계, 재정능력, 중앙정부지원가능성으로 범주화한다. 각각의 범주에서 핵심평가요소를 추출하여 관련되는 위험수준을 평가하며, 평가한 결과를 점수로 표현하고 이를 종합하여 최종신용등급을 산출한다.

최종적인 지방자치단체의 신용등급을 도출함에 있어 감안되는 평가요소 중 국가 전반의 지방자치단체 관리체계에 대한 평가가 가장 중요하게 고려된다. 이는 우리나라의 지방자치단체 관리체계가 중앙집권적인 특성을 보유하고 있음을 반영한 결과라고 볼 수 있다.

지방자치단체 신용평가시 먼저 국가차원에서 중앙정부가 지방자치단체를 관리하는 법적, 제도적인 체계의 내용을 검토하여 공공서비스 제공 및 세수 확보 등에 있어서의 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 수준과 중앙정부의 지방자치단체 관리체계 내용을 검토하고 평가한다.

중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 수준과 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관리수준을 결정짓는 국가차원의 지방자치단체 관리체계는 지방자치단체 전반에 영향을 미치는 것으로 국가 내 모든 지방자치단체가 공통적으로 영향받는 요소로써 작용한다.

지방자치단체가 역할을 수행하는 기반인 관리체계에 대한 파악 및 평가가 이루어진 이후에는 동 관리체계 하에서의 지방자치단체 재정능력 수준을 평가한다. 이를 위해서 먼저 지방자치단체의 수입 및 지출의 근간이 되는 경제기반인 지역 내 인구 및 산업의 안정성과 경쟁력을 평가하고 있다. 또한 지방자치단체 관리체계 하에서 지방자치단체가 보이는 지출 및 수입의 규모와 구성을 확인하여 어떠한 수지구조를 보이고 있는가를 평가한다.

이후에 이와 같은 경제기반 및 수지구조 하에서 지방자치단체 관리주체가 어떠한 관리를 하고 있는가를 평가하는데 구체적으로 관리능력에 대한 평가, 수지관리에 대한 평가가 이루어진다. 최종적으로 지방자치단체의 관리에 따라 나타나고 있는 지방자치단체의 채무부담과 그에 대한 재무적 대응능력에 대해 평가한다. 이를 종합하여 지방자치단체 재정능력수준을 평가한다.

지방자치단체의 신용도에는 영향을 미치나, 주요 평가요소에 반영하기 어려운 요소들은 기타 고려요소를 통해 신용평가에 반영한다. 여기에는 지방자치단체의 미래재정능력에 대한 전망, Credit Event, 기타 계량화하기 어려운 정성적 요소 등이 반영된다.

마지막으로 지방자치단체의 최종신용등급을 결정하기 위해서는 중앙정부의 비경상적 지원 가능성에 대한 평가가 필요하다. 이는 위기시의 지방자치단체 채무상환능력은 중앙정부의 지원을 통해서 보강될 수 있기 때문이다. 이에 따라 지방자치단체가 중앙정부로부터 지원을 받을 수 있는 배경인 중앙정부의 지방자치단체 지원능력 및 지원 의지, 그리고 지방자치단체의 위상, 지방자치단체의 전력적 중요성 등을 종합하여 중앙정부의 지원가능성을 평가한다. 이를 지방자치단체의 자체적인 채무상환능력에 추가적으로 반영함으로써 지방자치단체의 최종적인 채무상환능력인 지방자치단체 신용등급을 결정하게 된다.

<표 2-8> 자체채무상환능력 평가요소와 평점간 대응관계

범주	하위범주		평가지표	가중치	6	5	4	3	2	1
관리체계	관리체계의 내용		지방자치단체 분권화수준	30%	극히 낮음	매우 낮음	낮음	보통	높음	매우 높음
			중앙정부의 지방자치단체에 대한 지원 및 감독체계		극히 우수	매우 우수	우수	양호	열위	매우 열위
	관리체계의 안정성		지방자치단체 관련 법률/제도의 안정성	30%	극히 높음	매우 높음	높음	보통	낮음	매우 낮음
			지방자치단체 관련 회계의 투명성		극히 높음	매우 높음	높음	보통	낮음	매우 낮음
재정 능력	경제기반	인구 기반	인구규모(천명)	10%	>5,000	>3,000	>1,000	>500	>50	<50
			인구증감률(%)		>3	>2	>1	>-1	>-2	>-3
			노령인구비율(%)		<5	<7	<10	<15	<25	>25
		산업기반	GRDP(조원)		>100	>50	>30	>10	>5	<5
			산업기반		극히 우수	매우 우수	우수	양호	열위	매우 열위
	수지구조	지출구성	의무지출비율(%)	10%	<50	<60	<70	<80	<90	<100
			경상비용/총비용(%)		<30	<40	<50	<60	<70	>70
		수입구성	지방세수익/수익총계(%)		>40	>30	>18	>8	>4	<4
			경상자체조달수익/수익총계(%)		>55	>45	>30	>15	>8	<8
			경상자체조달수익/경상비용(%)		>100	>80	>50	>30	>20	<20
	재정관리	관리능력	지방자치단체 재량적 정책 결정과정의 안정성 및 투명성	10%	극히 높음	매우 높음	높음	보통	낮음	매우 낮음
			관리주체의 재정관리 성향 및 능력		극히 우수	매우 우수	우수	양호	열위	매우 열위
		수지관리	경상수익/경상비용(%)		>250	>220	>180	>140	>100	<100
			예산 집행률(%)		>95	>90	>85	>80	>75	<75
			통합재정수지 추이		극히 우수	매우 우수	우수	양호	열위	매우 열위
	채무관리	채무부담	조정부채비율(%)	10%	<10	<15	<30	<60	<100	>100
			차입금의존도(%)		<1	<5	<10	<30	<60	>60
			우발채무 위험		극히 낮음	매우 낮음	낮음	보통	높음	매우 높음
		채무대응능력	재무적 융통성		극히 우수	매우 우수	우수	양호	열위	매우 열위
			보유유동성/총 차입(%)		>300	>250	>200	>100	>50	<50

<표 2-9> 자체채무상환능력 평가등급 도출

구분	AAA	AA	A	BBB	BB	B
지방채무 상환능력	5.5이상	4.9이상	4.3이상	3.7이상	3.1이상	2.5이상

Ⅲ. 우리나라 지방재정관리제도와 재정 실태

제1절. 지방재정관리제도

1. 지방재정분석제도

1) 제도 개요

재정분석제도는 자치단체의 재정현황과 성과에 대한 객관적인 자료를 근거하여 종합적으로 분석하고 평가함으로써 지방재정의 건전성 및 효율성을 제고시키는 제도이다. 지방재정법에 근거하여 1998년부터 매년 자치단체별 분석ㆍ평가를 실시하고 있다. 재정분석의 주요 기능은 우선 자치단체별 재정운영의 결과를 분석하고 공개함으로써 지방재정의 책임성 및 투명성을 확보하며 유사단체 재정비교표를 활용한 자율적 재정위상 확인 및 점검기능이 있다. 그리고 재정건전성ㆍ효율성이 미흡한 지방자치단체에 대하여 원인분석 및 대안제시를 통한 재정여건 개선 지원 기능을 수행한다.

2) 재정건전성 분야의 지표체계

지방재정분석 건전성지표는 지표의 중요도와 변별력, 정보 특성 등을 고려하여 분석지표와 참고지표를 아래와 같이 설정하고 있다.

<표 3-1> 지방재정분석의 건전성 지표 체계

구분	지표 내용
분석지표	￭ 통합재정수지비율 등 수지관리 지표 ￭ 관리채무비율, 환금자산대비부채비율 등 채무(부채)관리 지표 ￭ 공기업부채비율 등 공기업관리 지표
참고지표	￭ 지방채무잔액지수, 채무상환비비율 등 채무지표 ￭ 경상재원비율 등 재정여건 지표

<표3-2> 지방재정분석의 건전성 지표 현황

유형	지표	대상회계	지표성격
분석지표	1.통합재정수지비율	통합회계	상향지표
	2.실질수지비율	일반, 기타특별	상향지표
	3.경상수지비율	통합회계	하향지표
	4.관리채무비율	통합회계	하향지표
	5.실질채무비율	통합회계	하향지표
	6.환금자산대비 부채비율	통합회계	하향지표
	7.통합유동부채비율	통합회계, 공기업, 출자출연기관	하향지표
	8.공기업부채비율	직영ㆍ공사ㆍ공단	하향지표
	9.총자본대비 영업이익률	직영ㆍ공사ㆍ공단	상향지표
참고지표	1.지방채무잔액지수	통합회계	하향지표
	2.지방채무상황비비율	통합회계	하향지표
	3.경상재원비율	일반, 기타, 공기업	상향지표
	4.관리채무상환비율	통합회계	하향지표

주: 통합회계: 기금, 공기업특별회계, 기타특별회계, 일반회계

지방재정분석 지표는 분석하는 목적과 정보활용도를 고려하여 건전성ㆍ효율성 분야로 구분하여 분석평가하며, 각 분야별로 분석의 내용에 따라 세부적인 분석요인을 체계화하고 있다. 건전성 분야는 재정상태의 건전성 여부에 초점을 두고 세입과 세출 간의 균형성, 채무(부채)관리, 공기업 관점에서 부채비율과 경영실적을 토대로 지표체계를 구성한다.

① 재정수지 관점: 통합재정수지, 실질수지, 경상수지

② 채무(부채)관리 관점: 관리채무규모, 채무상환능력

③ 공기업 관점: 공기업부채, 공기업경영실적

2. 지방재정위기 사전경보시스템

1) 제도 개요

행정안전부(구 행정자치부)는 2011년 9월 6일 지방재정법 시행령 개정으로 재정위기단체 지정기준과 절차 (제65조의 2), 재정건전화계획 제출시기 (제65조의 3), 재정투자사업의 예산편성 제한 등(제65조의 4)의 규정을 신설함으로써 재정위기 사전경보시스템을 도입하였고 2012년 이후부터 운영하고 있다. 재정위기 사전경보시스템은 분기별로 모니터링을 실시하는 지방재정 위기관리시스템이다.

2) 사전모니터링 지표체계 및 기준

지방재정위기 사전경보시스템은 재정위기 수준을 정상ㆍ주의ㆍ심각 3단계로 구분하고 주의단계와 심각단계를 구분하여 관리하도록 하고 있다. 재정위기 사전경보시스템의 각 지표에 따른 기준은 “지방재정위기 사전경보시스템 운영규정”(행정자치부 훈령 제198호)에 의한다.

<표 3-3> 지방재정위기 사전경보시스템 지표 현황

관점	지표 및 공식	판단 기준
수지	통합재정수지적자비율=(세입-지출및순융자)/통합재정규모×100	주의(25% 초과) 심각(30% 초과)
채무 관리	채무상환비비율=(순지방비상환액/일반재원결산액)×100 * 과거4년+미래4년의 평균	주의(12% 초과) 심각(17% 초과)
	예산대비채무비율=(지방채무잔액/총예산)×100 * 일반+기타+공기업+기금회계	주의(25% 초과) 심각(40% 초과)
자금 관리	금고잔액현황=(당해연도 분기말 금고잔고/최근 3년 평균 분기말 금고잔고)×100 * 금고잔액: 세입-지출액, 일반+기타+공기업+기금회계	주의(20% 미만) 심각(10% 미만)
세입 관리	지방세징수액 현황=(당해연도 분기말 누적 징수액/최근 3년 평균 분기말 누적징수액)×100 * 최근 3년 평균 : 당해연도 포함	주의(50% 미만) 심각(0% 미만)
공기업	개별공기업부채비율=(부채/순자산)×100 * 순자산: (자산-부채)+잉여금, 지방공사만 적용	주의(400% 초과) 심각(600% 초과)
	공기업부채비율=(부채/순자산)×100 *순자산: (자산-부채)+잉여금, 지방공사만 적용	주의(400% 초과) 심각(600% 초과)

동 제도는 자치단체가 심각수준의 재정위험에 노출되기 전에 사전모니터링을 실시하여 재정을 안정적으로 관리하는 것이 목적이다. 현행 지방재정위기 사전경보시스템은 재정수지, 채무관리, 자금관리, 세입관리, 지방공기업등 5개 영역 관점에서 총 7개의 지표를 활용하고 있다. 모니터링 주기는 매분기별 시행하고 있으며, 분기별 모니터링을 통해 통합재정수지적자비율과 채무상환비비율 및 공기업부채비율의 3개 지표는 전년도말 기준으로 지표값이 산출되어 고정되어 있다. 반면에 예산대비 채무비율 및 지방세징수액 현황과 금고잔액현황 지표는 지방세징수, 추가경정예산, 지방채발행 등으로 인해 지표값이 변동되는 특성을 지닌다.

3. 발생주의 복식부기 재무분석제도

1) 제도 개요

지방자치단체는 2007년도부터 발생주의 회계원리에 의한 복식부기제도를 시행하고 있으며, 새로운 재무제표를 기초로 복식부기 재무분석지표를 운영하고 있다. 복식부기 재무분석지표는 재무제표의 결산정보를 기준으로 산출되며, 지방재정법령에 명시된 것은 아니며 행정자치부에서 매년 발표하는 “지방자치단체 결산작성 통합기준”의 재무보고서 표준서식에 의하고 있다. 현재 재정상태분야 9개, 재정운영분야 10개, 회계책임분야 11개 등 30개 지표를 운영하고 있다.

복식부기 회계정보 특성은 기록방식과 인식기준에서 나타난다. 거래의 기록방법에는 단식부기/복식부기, 거래의 인식기준에는 현금주의/발생주의 기준이 있기 때문이다.

거래의 결과인 현금의 변동을 장부에 기입하는 방식이 단식부기이며, 현금흐름을 위주로 기록한 것이므로 현금주의라고 한다. 즉 거래의 결과를 한쪽 면에 기록하고 현금자원에 대해 거래를 인식하는 경우 이는 현금주의ㆍ단식부기 회계처리 방식에 해당한다.

한편 복식부기는 거래의 원인과 결과를 차변과 대변으로 구분하여 모두 기록하는 것을 말한다. 거래결과를 기준으로 자산의 증가 혹은 부채의 감소와 같이 자신의 재산이 “발생”하면 차변에 기록을 하고 그 거래의 원인을 대변에 기록한다. 반대로 자산의 감소 혹은 부채의 증가와 같이 자신을 제외한 상대방의 재산이 “발생”하면 대변에 기록을 하고 그 거래의 원인을 차변에 기록하게 된다. 거래의 “발생”을 기록하게 되므로 이 회계처리방식을 발생주의 회계방식이라고 한다.

복식부기회계는 단식부기회계에 비해 많은 회계정보를 산출할 수 있다. 단식부기는 현금잔액이 얼마나 남아있으며 어느 정도 변동하였는디에 대한 회계 정보만 산출이 가능하나 복식부기 방식은 현 시점에서 자산과 부채의 내역을 알 수 있는 재정상태표와 일정기간 동안 수익과 비용의 흐름과 순자산의 증가내역을 파악할 수 있는 재정운영표를 통해 지방자치단체의 재무성과과 운영실적에 관한 정보를 제공할 수 있다.

2) 복식부기 재무분석 지표체계

현재 재무결산 정보 활용을 위한 재무분석지표가 만들어져 운용되고 있으며, 건전성 지표는 주로 재정상태표를 중심으로 산출된다. 대표적으로 자산과 부채의 비교, 부채의 세부항목 분석, 유동자산/재정자금/금융상품 분석, 차입부채/유동부채 분석, 미수세금/대손충당금/단기융자금 등을 분석하고 있다.

<표3-4> 복식부기회계의 재정 건전성 지표 현황

지표 및 산정공식

① 총자산대비 총채무비율 = (총채무/총자산)×100

② 총채무대비 차입부채비율 = (차입부채/총채무)×100

③ 총채무대비 실질부채비율 = (총채무-기초단체 융자액)/총채무×100

④ 재정자산대비 금융상품비율 = (장ㆍ단기 금융상품/재정자산)×100

⑤ 총채무대비 현금창출자산비율 = (현금창출자산/총채무)×100

* 현금창출자산: (유동자산-기타유동자산+일반미수금)+장기금융상품+(장기대여금-학자금위탁대여금)+기타 투자자산

⑥ 차입부채대비 재정자산비율 = (재정자산/차입부채)×100

* 재정자산: 현금 및 현금성 자산 + 장ㆍ단기 금융상품

⑦ 유동부채대비 유동자산비율 = (유동자산/유동채무)×100

⑧ 미수세금대비 대손충당금비율 = {미수세금 대손충당금/미수세금(대손충당금 차감전)}×100

⑨ 단기민간융자금비율 = (단기민간융자금/장ㆍ단기 민간융자금)×100

자료: 행정안전부, 결산작성 통합기준 2015.

4. 통합부채관리제도

1) 제도 개요

통합부채의 개념은 자치단체 부채에 지방공기업 및 출자ㆍ출연기관 부채를 포함한 부채이다.(지방재정법 제44조의2) 우발부채는 부채에는 포함되지 않으나, 협약ㆍ보증으로 부채로 바뀔 가능성이 있는 것을 말한다(지방재정법 제44조의2). 우발부채에는 보증채무, 예산외의무부담, 채무부담행위(미발생액), BTO 재정지원 협약 등이 포함되는데 보증채무와 예산외의무부담(매입확약, 토지리턴 등)은 우발채무로 정의되어 지방채 한도산정 시 반영된다. 통합부채 관련 지방재정법령에 규정된 주요 사항을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 예산안의 첨부서류로 통합 및 우발부채를 포함하도록 규정하고 있으며(지방재정법 제44조의2) 자치단체는 통합부채 관련 재정보고서를 행정안전부에 제출하여야 한다(지방재정법 제54조).

둘째, 자치단체는 통합부채와 우발부채의 변동사항 및 관리계획을 포함한 재정건전성관리계획을 수립하여야 한다(지방재정법 제87조의3). 2016년부터 (자치단체+공공ㆍ공단+출자ㆍ출연기관+교육비특별회계)의 예산서와 결산서에 대한 지역통합재정통계 작성이 의무화(지방재정법 제59조)되어 지역통합재정통계와 연계 작성하는 것이 필요하다.

셋째, 자치단체의 관리책임이 있는 부채범위를 확정하여 재정운영에 반영(예산수립, 재정건전성관리계획, 부채관리관 운영)하고 부채발행 및 사업추진 방식에 관계없이 지방재정을 일관성있게 평가하여 지방재정 건전성이 향상되도록 추진하여야 한다.

2) 통합부채 관련 지표

지방자치단체, 공기업 및 출자출연기관에 공통으로 적용하기 위해 자산대비 부채비율, 유동부채비율 등을 개발하고 있다.

<표3-5> 통합부채 관련 지표개발 현황

구분	지표 내용	비고
통합부채 관련지표	￭ 자산대비 부채비율(협의, 광의) ￭ 유동부채비율 ￭ 우발부채를 반영한 부채비율	부채상환 가능성 유동성 위험관리 효과

5. 긴급재정관리제도

1) 긴급재정관리제도의 도입배경 및 의의

긴급재정관리제도는 지방자치단체가 자체적으로 해결할 수 없는 재정위기 상황이 발생하였을 때 주민서비스가 중단되는 것을 방지하기 위한 목적으로 2014년 2월 14일 당시 안전행정부장관이 대통령 업무보고를 할 때 제시되었다. 이후 2015년 7월 22일 안전행정부는 긴급재정관리제도를 도입하기 위한 지방재정법 개정안을 입법예고하고 같은 해 12월 29일 ｢지방재정법｣을 개정하였다.

긴급재정관리단체의 지정은 행정자치부 장관이 긴급재정관리위원회에 직접 상정해 지정하는 방식에 자치단체 신청방식을 추가해 지방자치단체가 능동적으로 재정위기에 대응할 수 있도록 하였다. 특히 지방자치단체 차원에서만 재정건전화계획을 수립 및 추진하던 종전의 재정위기관리제도를 보완하여 중앙정부가 해당 지방자치단체에 재정관리관을 파견하여 더욱 신속하고 강력한 긴급재정관리계획을 수립ㆍ추진하도록 정부 차원의 지원책도 마련하게 된다.

긴급재정관리제도란 유동성 위기에 빠진 지방자치단체에 중앙정부와 상급 지방자치단체가 직접 개입하여 구조조정을 진행하는 제도이다. 이 제도는 재정위기 상태가 더 악화하여 지방자치단체 스스로 회생이 힘들거나 주요경비를 일정기간 이상 지급하지 못하게 되는 유동성 위기로 해당 지방자치단체의 재정기능이 정지되거나 주민 서비스의 중단ㆍ축소 사태가 발생하지 않도록 중앙정부와 자치단체가 협력하여 재정위기를 극복하도록 하는 예방적 차원의 제도라고 할 수 있다. 긴급재정관리와 관련하여 ｢지방재정법｣ 제60조의 3(긴급재정관리단체의 지정 및 해제)부터 제60조의 9(국가 등의 지원)에 규정되어 있다.

2) 긴급재정관리제도의 주요 내용

① 긴급재정관리단체의 지정 및 해제

자치단체의 요청 혹은 행정자치부가 재정위기 사전경보시스템을 통해 분기별 모니터링 수 긴급재정관리위원회 심의(확인심사)를 거쳐 지정된다. ｢지방재정법｣ 제55조의 2에 따라 재정위기단체가 재정건전화계획을 3년동안 이행하였는데도 불구하고 재정지표가 재정위기단체로 지정된 시점 대비 50% 이상으로 악화되면 긴급재정관리단체로 지정된다.

즉, 긴급재정관리단체는 ｢지방재정법｣에서 정한 긴급재정관리단체 지정요건 외에도 재정위기단체가 재정건전화 계획을 3년간 이행하였음에도 불구하고 예산대비 채무비율 60% 이상, 통합재정수지적자비율 45% 이상 등 지표가 악화된 경우를 의미한다.

이후 ｢지방재정법｣ 제60조의 4에 따라 긴급재정관리인의 선임 및 파견이 이루어지게 된다. 긴급재정관리인으로 공무원이 파견될 경우 고위공무원으로 하고 민간전문가도 파견될 수 있다. 파견 기간은 1년으로 하되 필요하면 연장할 수 있다. 긴급재정관리인은 긴급재정관리계획안의 작성 및 검토, 긴급재정관리계획의 이행상황에 대한 점검 및 보고ㆍ자료제출 요구, 그 외에 긴급재정관리단체의 재정위기 극복을 위해 필요한 업무를 수행하게 된다.

｢지방재정법｣ 제60조의 5(긴급재정관리계획의 수립)에 의해 긴급재정관리단체의 채무상환 감축 계획, 경상비 와 사업비 등의 세출 구조조정계획, 긴급재정관리단체의 수입 증대 계획을 수립하도록 하고 있으며 긴급재정관리계획에 의하지 아니하고는 일정 금액(시ㆍ도 20억 원, 시ㆍ군ㆍ구 10억 원) 이상 신규투자사업이 제한된다.

② 긴급재정관리단체 지정 효과

긴급재정관리단체로 지정된 지방자치단체의 예산운용은 긴급재정관리단체 지정 전에는 기존의 예산편성 기준에 따라 진행되지만, 재정악화로 인해 긴급재정관리단체로 지정된 이후에는 긴급재정관리계획을 따르게 되고, 긴급재정관리인의 검토가 수반된다.

<그림 3-1> 긴급재정관리단체 지정 효과

지정 전				지정 후
ㆍ지자체장이 편성 ㆍ지방의회에 제출		예산		ㆍ지자체장이 긴급재정관리계획에 따라 편성 ㆍ지자체장이 편성→긴급재정관리인의 검토→지방의회 및 행자부장관에 제출 ㆍ지방의회는 15일 이내에 의결
ㆍ행자부장관이 통보하는 지방채 발행한도액 이내에서 발행 ㆍ일정규모 이상 사업은 투자심사 필요		재정 의무		ㆍ긴급재정관리게획 외의 지방채발행, 채무보증, 일시차입, 채무부담행위 불가능 ㆍ긴급재정관리계획에 의하지 않은 일정규모 이상의 재정투자사업 불가
-		이행		ㆍ관리계획 이행상황, 평가결과 연2회 이상 공개 ㆍ관리계획 이행 부진시 재정상 불이익
-		국가 지원		ㆍ국가는 행정적ㆍ재정적 사항 지원

자료: 행정자치부 보도자료(2015.7. 22.)

동시에 재정 의무에서도 일정규모 이상의 재정투자사업은 불가능하게 된다. 재정위기상황을 벗어나기 위해 지방자치단체는 여러 제약조건을 수용하여 재정관리단체라는 꼬리표를 떼기 위한 다양한 노력을 해야 한다.

제2절 우리나라 지방재정 실태

<표 3-6>에서 2013년 우리나라 국가․지방의 재정규모를 살펴보면,

<표 3-6> 국가재정과 지방재정의 세입규모 추이

(단위: 억원, %)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013
중앙정부 예산	1,951,003 (54.5)	2,174,723 (55.1)	2,259,413 (55.5)	2,355,574 (56.0)	2,486,125 (55.5)	2,636,038 (55.9)
지방정부 예산	1,249,666 (34.9)	1,375,349 (34.8)	1,398,565 (34.4)	1,410,393 (33.5)	1,510,950 (33.8)	1,568,887 (33.2)
지방교육 예산	378,524 (10.6)	400,030 (10.1)	410,954 (10.1)	439,214 (10.5)	477,034 (10.7)	514,496 (10.9)

자료: 행정자치부, ｢지방자치단체 예산개요｣, 각 연도.

<표 3-7> 국가와 지방의 재정관계 내역

(단위: 억원, %)

		중앙정부	자치단체	교육자치단체
예산규모(중복계상) 4,719,421(100%)		2,636,038 (55.9%)	1,568,887 (33.2%)	514,496 (10.9%)
이전재원흐름	계 (△1,134,861)	△1,110,331	△59,659	35,129
	①중앙정부 →자치단체	△697,702 국고보조금 342,343 지방교부세 355,359	(656,332)+41,370 국고보조금 341,732 지방교부세 314,600
	②중앙정부 →교육 자치단체	△412,629 교육보조금 2,010 교육교부금 410,619	-	(391,900)+20,729 교육보조금 172 교육교부금 391,728
	③자치단체 →교육 자치단체	-	△101,029 보조금(재량) 16,691 전출금(의무) 84,338	(86,629)+14,400 보조금(재량) 5,437 전출금(의무) 81,192
실질적 재정사용금액 3,584,560(100%)		1,525,707 (42.6%)	1,509,228 (42.1%)	549,625 (15.3%)

주: 1. 2013년 순계 기준임.

2. 중앙정부-자치단체 간 이전재원 차이(41,370억원)는 지방자치단체에서 예산편성 시 국고보조금과 지방교부세를 적게 반영한 금액임(중앙정부-교육자치단체 간 이전재원 차이(20,729억원)도 마찬가지임).

3. 자치단체-교육자치단체 간 이전재원 차이(14,400억원)는 지방교육청에서 지방자치단체 이전재원 예측을 보수적인 방법으로 산정하여 적게 반영한 금액.

자료: 행정자치부, ｢2013년도 지방자치단체 통합재정개요(상)｣, 2013.

통합재정수입기준으로 총예산규모는 471.9조원이며, 중앙정부의 예산규모가 263.6조원(55.9%), 지방자치단체가 156.9조원(33.2%), 지방교육자치단체가 51.4조원(10.9%)을 차지하고 있다. 여기에는 정부 간 이전지출이 중복 계상되어 있기 때문에 최종사용주체를 기준으로 이를 다시 구분해보면 <표 3-7>에서 보는 바와 같이 2013년 중앙정부와 자치단체와 지방교육자치단체의 비중이 42.6 : 42.1 : 15.3으로 자치단체의 몫이 더 커진다.

중앙정부와 자치단체 간 재정관계를 정리해보면 제도적 및 형식적으로 중앙정부의 재정비중이 더 크지만 정부 간 재정조정을 하게 되면 실제로는 지방재정(일반지방자치와 교육자치 포함)의 몫이 훨씬 커진다. 즉 예산서상에서는 지방의 몫이 44.1%이지만 이전재원이 모두 실질적인 재정주체에게  이전되면 지방의 몫이 57.4%를 차지하게 된다. 규모로만 보면 지방재정의 크기가 충분히 크다고 볼 수도 있다. 선진국들과 비교시에도 결코 작지 않은 크기와 비중인데 여전히 지방자치정부에서는 권한과 재원도 부족하다고 주장하고 있다.

그렇다면 우리나라 정부 간 재정관계 내부에서는 어떤 근본적인 문제가 존재한다고 볼 수 있다. 논리적으로 본다면 먼저 정부 간 권한배분과 세원배분에 있어 제도적인 특성이 있을 것이고, 그리고 정부 간 수직적 재정조정과정에서 어떤 구조적 특성이 작용할 것이다. 이는 앞에서 살펴본 세출권한과 세입권한의 비대칭성으로 집약된다.

2. 지방재정 세입구조의 특징

우리나라 지방재정은 외형적 규모의 확대에 비해 지방재정의 자율성이 약하고 그 결과 재정책임성이 확보되지 못하는 문제점을 가지고 있다. 우선 세입구조를 통하여 지방의 재정자율성을 살펴보면 <표3-8>은 우리나라의 지방재정의 전체 세입구조 추세를 나타낸다.

<표3-8> 지방재정의 세입 구성 추세

(단위: 억원, %)

	2008		2010		2012		2013
	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중
자체수입	840,663	58.2	851,806	56.9	943,956	56.5	871,594	55.6
지방세	450,890	31.2	493,075	32.9	529,068	31.7	537,470	34.3
세외수입	389,774	27.0	358,731	24.0	414,888	24.8	334,124	21.3
의존수입	566,491	39.2	589,722	39.4	685,873	41.1	656,332	41.8
지방교부세	306,787	21.2	276,720	18.5	335,932	20.1	314,600	20.0
보조금	259,703	18.0	313,002	20.9	349,941	21.0	341,732	21.8
지방채 기타	37,882	2.6	56,270	3.8	40,324	2.4	40,960	2.6
합계	1,444,536	100	1,497,797	100	1,670,153	100	1,568,887	100

자료: 행정자치부, ｢지방자치단체 예산개요｣, 각 연도.

우리나라 지방재정의 세입구조를 보면 우선 자체수입의 비중이 2013년에 55.6%이다. 자체수입 중 지방세 비중은 34.3%임을 보여준다. 즉 헌법으로부터 조세징수권을 부여받은 지방자치단체가 총세입의 3분의 1만을 지방세로 조달하고 있다.

즉, 지방세를 통한 재원조달기능이 매우 취약하다. 지방자치단체의 자체수입 중에서 세외수입은 총 세입의 21.3%를 차지하고 있다. 그런데 세외수입 안에는 전년도 이월수입이 들어가 있고 그 비중도 매우 크다. 이는 국가예산과 지방예산의 주기 불일치로 인해 발생한 국고보조사업예산의 이월액이 크기 때문이다.

그런데 <표3-9>에서 보듯이 자체세입이 차지하는 비율이 지방의회가 부활한 1991년 이후 계속적으로 점점 줄어드는 추이를 보이고 있다. 지방세의 비중이 1991년 40.4%에서 2013년에 34.3%까지 낮아졌고 세외수입의 비중도 같은 기간동안 30.5%에서 21.3%로 낮아졌다. 반면 지방교부세의 비중은 1991년 17.3%에서 2013년에는 20.0%로 상승하였고, 보조금 비중은 같은 기간동안 9.0%에서 21.8%로 높아졌다. 기능이양 등에 수반하여 세출은 급증하는데 이를 지방교부세 등 이전재원으로 보전함으로써 지방재정이 가진 자율성은 감소하고 중앙의존도는 높아진 것이다.

<표3-9> 지방재정의 세입구조 추이

(단위: 억원, %)

	지방의회의 부활 (1991년)	지방자치 단체장 1기 (1995년)	지방자치 단체장 2기 (1999년)	지방자치 단체장 3기 (2003년)	지방자치 단체장 4기 (2007년)	지방자치 단체장 5기 (2013년)
지방세	80,350 (40.4)	153,169 (41.8)	185,685 (34.5)	288,165 (36.9)	380,732 (34.0)	537,470 (34.3)
세외수입	60,716 (30.5)	90,324 (24.6)	157,593 (29.3)	200,363 (25.6)	278,509 (24.9)	334,124 (21.3)
지방교부세	34,524 (17.3)	56,713 (15.5)	69,187 (12.9)	115,196 (14.7)	214,083 (19.1)	314,600 (20.0)
지방양여금	5,570 (2.8)	18,701 (5.1)	29,061 (5.4)	48,504 (6.2)	-	-
보조금	17,875 (9.0)	32,189 (8.8)	78,912 (8.5)	106,663 (13.6)	211,590 (18.9)	341,732 (21.8)
지방채	-	15,575 (4.2)	17,286 (2.6)	22,639 (2.9)	34,950 (3.1)	40,960 (2.6)
합계	199,035 (100)	366,671 (100)	537,724 (100)	781,425 (100)	1,119,864 (100)	1,568,887 (100)

주: ()안의 수치는 구성비임

자료: 행정자치부, 지방자치단체 예산개요

이처럼 자체재원의 비중이 낮아지고 이전재원의 비중이 높아지면 연성예산제약의 부작용을 초래하여 지방정부가 재정책임성을 방기하게 만든다. 여기서 지방재정의 자율성이 낮아지는 원인을 세입구조 특히 지방세제도의 특징을 통하여 확인해보자.

지방재정의 세입구조에 있어 자율성이 낮아진 첫째 요인은, <표3-10>에서 보여주는 것처럼 지방자치가 시작된지 20년이 넘도록 총 조세수입 중 지방세의 비중이 20% 수준을 벗어나지 못하고 있기 때문이다. 예컨대 지방세의 상대적 비중이 1991년 20.9%에서 2010년 21.9%까지 높아지기도 했지만 감세정책으로 인해 2010년 이후 점차 낮아져 2013년 19.9%로 떨어졌다.

<표3-10> 국세와 지방세가 총조세에서 차지하는 비중 추이

(단위: %)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013
국세	79.2	78.5	78.1	79.0	79.3	80.1
지방세	20.8	21.5	21.9	21.0	20.7	19.9

자료: 행정자치부, 지방자치단체 예산개요

두 번째 요인은 <표3-11>에서 보듯이 지방세입의 구성이 부동산 경기와 밀접한 재산과세가 큰 비중(44.1%)을 차지하고 있는 것이다. 지방소득 및 지방소비과세의 비중은 각각 18.8%와 19.2%로 상대적으로 낮다. 부동산관련세는 세수탄력성이 낮고 부동산경기에 민감하여 안정성도 낮다. 특히 부동산에 부과하는 재산세는 조세부담변동에 대한 주민들의 저항이 매우 강하다. 또한 지방소득세는 전적으로 중앙정부 정책에 따라 크게 영향을 받는 구조이다. 소비세과세는 2010년에 부가가치세액의 10%중 절반인 5%가 지방소비세로 이양되었으나 여전히 그 비중은 높지 않은 편이다.

<표3-11> 세원 유형별 지방세 세수 구성비

(단위: %)

	세 목	구성비
		한국	OECD 평균
재산과세(4)		44.1	38.7
ㆍ보유과세(2)	재산세, 지역자원시설세(특정부동산)	16.2	-
ㆍ거래과세(2)	취득세, 등록면허세(등록분)	27.9	-
소득ㆍ소비과세(5)		38.0	55.9
ㆍ소득과세(1)	지방소득세	18.8	37.1
ㆍ소비과세(4)	지방소비세, 레저세, 담배소비세, 자동차세(주행분)	19.2	18.8
기타(5)	주민세, 등록면허세(면허분), 지방교육세, 자동차세(차량분), 지역자원시설세(특정자원), 지난연도 수입	17.9	5.3
합계	11개 세목	100.0	100.0

주: 1. 한국은 2013년 예산규모이며, OECD 평균은 2012년 준예산액.

2. 괄호( )는 세목개수임.

자료: 1. 행정자치부, ｢2013년도 지방자치단체 통합재정개요｣, 2013

2. OECD, Revenue Statistics 2013.

부동산중심으로 지방세제가 구성되다보니 세수의 성장성이 낮다. 2009～2011년간 국세의 연평균 증가율이 7.1%인데 반하여 지방세 증가율은 4.5%에 불과하였다. 그동안 지방소득세와 지방소비세의 개편 요구가 강했던 이유이다. 2014년이후 지방소득세의 독립세화가 실현되었고 지방소비세율은 5%에서 11%로 상승하였고 2015년부터 지방소득세 및 지방소비세의 비중이 높아질 것으로 예측된다.

그런데 지방세목과 관련하여 지적할 문제점은 제도상 지방세목으로 설정되어 있지만 실제는 국가정책목적을 위해 도입되어 지방교육자치단체를 위하여 설정된 세목 등이 포함되어 있다는 것이다. 따라서 지방자치단체의 재원조달수단으로서의 지방세를 분석할 경우에는 이런 세목은 포함하지 않고 분석하는 것이 타당할 수 있다. 형식적인 지방세제도와 그 실질적인 목적이나 주체의 이질성은 주민에게 있어 느끼는 부담과 주민이 직접 체감하는 지방공공서비스의 대응관계를 파악하기 어렵게 만드는 이유가 되고 있다.

세 번째 요인은 국가정책 추진지원 등을 목적으로 중앙정부에 의해 남발되어온 지방세의 비과세 감면이다. 비과세 감면율을 보면, 국세는 2005년 14.3%에서 2013년에 13.3%로 감소하였는데 이에 반해 지방세의 감면율은 같은 기간동안 12.8%에서 22.5%로 크게 증가하였다. 2011년도에 지방세액  감면금액이 15조원인데 이 중 법령에 따른 감면금액이 14조원으로 94%를 차지하였고, 지방자치단체의 조례에 의한 감면은 6%인 약 1조원에 불과하다.

지방세입의 자주성이 낮아지다보니 <표3-12>에서 보듯이 지방의회 부활 이후 지방재정자립도는 계속적으로 하락하고 있다. 즉 1991년도 재정자립도는 66.4%였으나 2013년도엔 51.1%이다. 그 결과 지방자치단체중에는 자체수입으로 해당 지역을 위해 일하는 지자체공무원의 인건비도 조달하지 못하는 단체가 2013년에 봉화, 강진 등 38개에 달하였다.

<표3-12> 지방재정 자립도의 연도별 추이

(단위: %)

	1991	1995	2000	2005	2010	2013
전국평균	66.4	63.5	59.4	56.2	52.2	51.1

자료: 행정자치부, ｢지방재정연감｣.

3. 지방재정 세출구조의 특징

지방재정의 세입구조가 자주성이 낮고 중앙정부 지원에 의존한다는 특징은 세출구조의 특징으로 나타난다. 한국의 지방자치는 종합행정의 성격을 지니고 있다. 자치단체가 국방이나 외교를 제외한 거의 전 분야의 행정권한을 집행하고 있다.

<표3-13> 지방재정의 기능별 세출구조 추이

(단위: 억원, %)

	2009년		2011년		2012년		2013년
	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중
일반공공행정	103,270	7.5	125,034	8.9	128,920	8.5	129,895	8.3
교육	78,785	5.7	90,143	6.4	98,201	6.5	100,180	6.4
공공질서 및 안전	19,680	1.4	23,366	1.7	27,653	1.8	28,862	1.8
환경보호	143,932	10.5	150,305	10.7	154,187	10.2	157,925	10.1
문화 및 관광	70,938	5.2	69,872	5.0	74,441	4.9	78,408	5.0
사회복지	241,455	17.6	284,632	20.2	309,157	20.5	349,921	22.3
보건	19,241	1.4	20,082	1.4	20,825	1.4	23,323	1.5
농림해양수산	92,593	6.7	97,944	6.9	104,329	6.9	108,898	6.9
산업ㆍ중소기업	29,251	2.1	30,437	2.2	32,514	2.2	32,213	2.1
수송 및 교통	183,886	13.4	151,118	10.7	156,791	10.4	154,683	9.9
국토 및 지역개발	145,149	10.6	116,385	8.3	125,744	8.3	122,118	7.8
과학기술	7,419	0.1	3,293	0.2	5,149	0.3	6,254	0.4
예비비	23,561	1.7	23,125	1.6	30,566	2.0	31,038	2.0
기타	216,189	15.7	224,657	15.9	242,472	16.0	245,168	15.6
합계	1,375,349	100.0	1,410,393	100.0	1,510,950	100.0	1,568,887	100.0

자료: 행정자치부, 지방자치단체 예산개요 각 연도.

위 <표3-13>에서 지방재정의 기능별 세출구조를 검토해보면, 지방재정의 포괄범위가 매우 넓다. 2009년도에 가장 높은 비중을 차지하는 분야는 사회복지분야로 17.6%(24조 원)이고 다음으로 수송 및 교통분야 13.4%, 그리고 국토 및 지역개발분야가 10.6%, 환경보호분야가 10.5%순이었다. 그런데 2013년도에는 사회복지분야가 차지하는 비중이 22.3%(35.9조원)로 급증하였고, 다음으로 환경보호분야가 10.1%, 수송 및 교통분야가 9.9%였고 국토 및 지역개발은 7.8% 등으로 사회복지분야를 제외한 나머지 분야는 모두 감소하고 있다.

이처럼 사회복지부문에서의 지출이 크게 증가한 것은 저출산 고령화 사회가 심화되면서 이에 대한 사회복지수요가 폭증하고 있기 때문이다. 즉 <표3-14>에서 보듯이 지방자치부활 이후 SOC 분야를 포함한 경제개발비 등의 금액은 증가하였으나 전체 세출에서 차지하는 비중은 줄어들고 사회복지를 포함한 사회개발비 지출의 비중은 급증하였다. 예컨대 1991년 경제개발비가 차지하는 비중은 64.9%이고, 사회개발비 비중은 13.5%였는데 2007년도에는 경제개발비의 비중이 27.3%로 줄어들고 사회개발비는 51.2%로 그 비중이 네 배 가까이 늘었다.

<표3-14> 지방재정의 기능별 세출 구성 추이

(단위: 억 원, %)

	의회부활	민선 1기		민선 2기		민선 3기		민선 4기
	1991	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007
일반행정비	34,405 (15.8)	72,185 (19.7)	89,846 (17.5)	88,898 (16.5)	113,093 (16.8)	134,379 (16.3)	165,707 (17.3)	196,503 (13.0)
사회개발비	29,487 (13.5)	58,224 (15.9)	200,293 (39.3)	232,210 (43.0)	323,029 (47.9)	376,090 (45.8)	468,640 (49.0)	771,593 (51.2)
경제개발비	141,923 (64.9)	225,141 (61.4)	202,771 (39.3)	198,455 (36.8)	213,071 (31.6)	280,707 (34.1)	287,285 (30.0)	412,126 (27.3)
민방위비	3,874 (1.7)	6,329 (1.7)	11,294 (2.2)	10,253 (1.9)	12,793 (1.9)	17,096 (2.0)	20,013 (2.0)	23,189 (1.5)
지원 및 기타	8,802 (4.1)	4,758 (1.3)	5,383 (1.0)	9,977 (1.8)	13,061 (1.9)	13,586 (1.6)	14,188 (1.4)	104,480 (6.9)
합계	218,501 (100)	366,642 (100)	509,589 (100)	539,793 (100)	675,048 (100)	821,860 (100)	955,835 (100)	1,507,893 (100)

주: 1. 특별회계와 일반회계의 결산 순계임.

2. 기능별 분류체계가 바뀌어 1996년 이전의 사회복지비와 문화 및 체육비는 사회개발비에,의회비는 일반행정비에, 산업경제비와 지역개발비는 경제개발비에 합산.

자료: 행정자치부, ｢지방재정연감｣, 각 연도.

2008년부터 사업별예산제도로 전환하면서 세출분류기준이 변경되었지만 <표3-15>에서 보듯이 2008년도부터 2013년도까지 사회복지예산과 SOC 분야 지출의 비중변화를 보더라도 이런 추이는 일관되게 나타나고 있다.

사회상황의 변화로 세출구조가 바뀌는 것은 불가피하다. 그런데 문제는 새로운 복지정책을 중앙정부가 도입하면서 집행의무를 지방정부에게 강제하면서도 그 재원대책은 제대로 강구하지 않는 행태가 반복되고 있다는 사실이다. 예컨대 2008년도에 도입된 기초노령연금, 2012년도에 시작된 영유아 무상보육사업의 전 계층 확대 등으로 사회복지비 지출수요가 급증하면서 지방자치단체들이 급격하게 재정긴장상태로 접어들고 있다.

<표3-15> 자치단체 사회복지 및 SOC 예산 규모

(단위: 조원, %)

		2008	2009	2010	2011	2012	2013
사회복지	예산(B)	23.6	26.0	28.7	30.5	33.0	37.4
	비중(B/A)	18.9	18.9	20.5	21.6	21.8	24.2
SOC	지출(C)	29.2	32.9	29.3	26.7	28.3	26.8
	비중(C/A)	23.3	23.9	20.9	18.9	18.7	17.3
자치단체 전체예산(A)		125.0	137.5	139.9	141.0	151.1	154.4

자료: e-나라지표

이러한 사업이 반드시 필요한 사업이고 또 지방자치단체가 수행하는 것이 훨씬 효율적인 사업이라면 제도 도입시에는 당연히 증세 등 재원조달방안도 동시에 강구되어야 하는데 그렇지 않았다는 점이 문제였다. 정치적지지를 얻기 위해 복지요구는 수용하면서도 재정건전성을 위한 증세 등의 재원조달방안은 외면하고 그 책임을 지방자치단체에게 부담시키는 행태가 거듭되고 있는 것이다.

세출구조에서 살펴보아야 할 것은 자치사무보다 위임사무인 국가보조사업이 증가하고 있는데 국고보조율은 지속적으로 감소하며 지방비 부담이 늘어나 세출의 자치를 제한하고 있다는 점이다. 예컨대 <표3-16>에서 보면, 2008년도 총 국고보조사업비가 35.1조원인데 국고보조금은 22.8조원으로 국고보조율이 64.9%에 달하였으나 2010년도 63%, 2012년도 61%, 2013년에는 60%로 지속적으로 낮아졌다. 국고보조사업의 규모는 계속 증가하는데 국고보조율은 지속적으로 감소하였다는 것은 지방비부담율이 계속적으로 늘어났음을 의미한다. 그러다보니 자체 재정력이 부족한 자치단체는 얼마 되지 않는 자체수입으로 국고보조사업을 시행하느라 주민들이 원하는 자체사업은 아예 시도조차 못하는 상황에 놓여 있는 경우가 많다.

<표3-16> 국고보조사업비의 국가-지방 재원 분담 내역

(단위: 조원, %)

연도	세출총액 (A)	국고보조사업비			B/A	C/A
		소계(B)	국고보조금	지방비부담액 (C)
2005	95.6	23.0(100)	15.4(68.3)	7.3(31.7)	24.1	7.6
2006	103.3	26.2(100)	18.3(69.8)	7.4(30.2)	25.4	7.1
2007	113.0	32.0(100)	20.9(65.3)	9.7(34.7)	28.3	8.5
2008	125.0	35.1(100)	22.8(64.9)	12.2(34.8)	28.1	9.7
2009	156.7	41.7(100)	26.5(63.5)	15.2(36.5)	26.6	9.7
2010	149.8	46.7(100)	29.2(62.5)	17.5(37.5)	31.2	11.6
2011	141.2	48.6(100)	30.1(61.9)	18.5(38.1)	34.4	13.1
2012	167.0	52.6(100)	32.1(61.0)	20.6(39.0)	31.5	12.3
2013	156.9	56.7(100)	34.0(60.0)	22.7(40.0)	36.1	14.4

주: ( ) 수치는 보조사업 총액에 대한 각각 구성비임.

자료: 서정섭, “국고보조사업 개편방안,” 2013.

국고보조사업이 집중되고 있는 분야를 살펴보면 중앙정부와 지방정부 간 관계에 있어 세출권한과 세입권한의 비대칭성이 명백하게 드러난다. <표3-17>는 2013년 기능별 세출의 사업구분을 보여주고 있다.

2013년도 지방재정 총예산 156.9조원 중에서 정책보조사업비는 65조원으로 그 비중이 41.4%를 차지하고 있는데, 국고보조사업의 비중이 높은 분야는 먼저 총예산의 22.3%의 비중을 차지하는 사회복지예산 중 90.3%가 보조사업이고 사업비중이 6.9%인 농림해양수산예산은 해당 총사업비의 75.5%가 국고보조사업이며, 다음으로 그 비중 1.5%인 보건분야는 67%가 국고보조사업이다. 이밖에 국고보조사업의 비중이 큰 부문은 공공질서 및 안전부문 58.5%, 문화 및 관광분야 49.0%, 산업․중소기업부문 39.8%, 국토 및 지역개발분야 38.1%, 환경보호분야 37.4%, 수송 및 교통분야 31.7%의 순이다.

<표3-17> 2013년 지방재정 기능별 세출의 국고보조사업 내역

(단위: 억원, %)

	계		정책사업		행정운영 경비	재무활동
	금액	구성비	보조사업	자체사업
일반공공행정	129,895	8.3	6,387(4.9)	77,318	-	46,168
공공질서및안전	28,862	1.8	16,880(58.5)	8,979	-	3,004
교육	100,180	6.4	6,464(6.5)	93,325	-	391
문화및관광	78,408	5.0	38,447(49.0)	36,257	-	3,704
환경보호	157,925	10.1	59,126(37.4)	91,791	256	6,751
사회복지	349,921	22.3	315,863(90.3)	32,202	-	1,856
보건	23,323	1.5	15,628(67.0)	7,610	-	85
농림해양수산	108,898	6.9	82,176(75.5)	25,394	-	1,328
산업ㆍ중소기업	32,213	2.1	12,835(39.8)	16,053	3	3,321
수송및교통	154,683	9.9	48,969(31.7)	85,667	-	20,048
국토및지역개발	122,118	7.8	46,524(38.1)	68,689	-	6,905
과학기술	6,254	0.4	794(12.7)	5,457	-	3
예비비	31,038	2.0	129(0.4)	30,910	-	-
기타	245,168	15.6	-	20,683	223,644	841
합계	1,565,887	100	650,223 (41.4)	600,334 (38.3)	223,905 (14.3)	94,425 (6.0)

주: ( ) 수치는 분야별 경비 총액에서 차지하는 비중임.

자료: 행정자치부, ｢2013년도 지방자치단체 통합재정개요(상)｣, 2013.

끝으로 세출구조분야에서 살펴볼 수 있는 특징 중에서 예산서에는 직접 나타나지 않지만 지방재정의 사업화 경향도 주목할 필요가 있다. 특히 대규모 재정이 투입되는 사업의 경우 일부 지방자치단체에서 불합리하고 투명하지 않은 정책결정과 이에 따른 재정부담의 급증이 지방재정의 악화요인으로 작용하고 있다. 그리고 이는 지방자치단체 전체의 재정운용에 대한 불신을 일으키는 요인으로 작용하고 있다. 특히 최근에 재정위기가 거론되었던 자치단체들은 복지지출의 증가에 따른 재정의 경직성보다도 타당성이 부족한 사업인데도 지방채를 발행하며 대규모재정사업에 투자했던 자치단체들이다.

예컨대 의정부, 김해, 용인, 김해 등에서 추진한 경전철 사업이 대표적이다. 일반지방재정 만이 아니라 지방공기업을 통한 무리한 사업추진도 결국 지방자치단체의 재정에 부담을 가중시키는 요인으로 작용한다. 예를 들면 총사업비 1조 6,836억원이 투입된 강원도의 알펜시아 리조트의 분양율은 26.3%에 불과하였고 2012년도에만 223억원의 경상수지적자를 기록했다. 총사업비 4,403억원이 투입된 태백시의 오투 리조트의 분양률 25.3%에 불과하여 2012년도에 152억원의 경상수지 적자를 기록하였다.

4. 재정압박의 정도와 재정위기 가능성

지방재정의 분야별 구성분석을 통해 세입-세출 측면에서 중앙집권적인 분산형 체제라는 특성이 구조화되고 있음을 살펴보았다. 그러면 지방재정의 재정압박의 강도와 재정위기 발생가능성간의 관계는 어떻게 되는가?

우선 <표3-18>에서 지방자치단체의 채무현황을 살펴보자.

<표3-18> 지방자치단체 채무현황

(단위: 억원, %)

	2004	2006	2008	2010	2011	2012
자치단체 채무	169,468	174,351	190,486	289,933	281,618	271,252
(GDP대비)	2.1	2.1	2.0	2.5	2.3	2.1
시ㆍ도(광역)	104,245	111,276	129,720	204,443	197,432	192,113
시ㆍ군ㆍ구(기초)	65,223	63,075	60,766	85,490	84,186	79,129

자료: e-나라지표.

2004년에 약 17조원이던 지방자치단체의 채무규모는 2010년에는 29조원대까지 증가했으며 이후 감소하여 2012년도에는 27조원을 기록하고 있다. 지방자치단체 채무액의 국내총생산 대비 비율을 보면 2004년 2.1%에서 2010년에 2.5%로 높아졌다가 2012년 말에는 2.1%로 다시 줄었다. 그리고 2012년 말 총채무규모 27조원 중 광역단체의 몫이 19조원이고 기초자치단체의  몫은 8조원으로 구성되어 있다.

국내총생산 대비 지방자치단체의 채무비율 2%대를 재정위기로 보는 것은 시기상조이다. 여기서는 지방자치단체의  재정건전성을 나타내는 분석지표를 이용하여 간단히 그 실태를 검토해 보고자 한다.

우선 <표3-19>는 지방재정위기를 확인하는 데 활용되는 주요 재정지표의 최근 추세를 요약한 것이다. 통합재정수지는 양수 값을 가지는 것이 건전한 것이고, 경상수지비율은 수치가 낮을수록 건전하다고 볼 수 있다. 지방채무잔액지수는 수치가 낮을수록 양호하고, 지방채무상환비 비율도 낮을수록 건전하다. 이러한 기준을 가지고 최근 추세를 보면 통합재정수지비율은 2009년과 2010년에 음수값을 나타내다가 2011년부터 양수값으로 회복하고 있다. 2009년도에 통합재정수지비율이 크게 악화한 것은 2007년말부터 시작된 세계금융위기의 여파로 인한 경기침체의 영향도 있지만 당시 중앙정부의 감세정책으로 인한 재정수입감소의 영향이 컸을 것으로 생각된다.

<표3-19> 지방재정위기 관련 주요 재정재표의 추이

(단위: %)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012
통합재정수지비율		0.02	-9.89	-1.40	1.84	2.31
경상수지비율			74.82	70.73	68.78	70.11
지방채무잔액지수	19.24	15.67	19.78	22.23	21.13	19.20
지방채무상환비 비율	2.83	2.49	2.53	2.96	3.06	3.18

주: 통합재정수지비율 = {(세입-지출 및 순융자)/지출 및 순융자}×100

경상수지비율 = (경상비용/경상수익)×100

지방채무잔액지수 = (지방채무잔액/일반재원결산액)×100

지방채무상환비 비율 = (과거4년 평균순지방비 채무상환액/과거4년 평균일반재원결산액)×100

자료: 한국지방행정연구원, ｢FY2012 지방자치단체 재정분석 종합보고서｣, 2013

경상수지비율은 2011년까지 지표값이 조금씩 감소하다가 2012년에 다시 증가하였고, 지방채무잔액지수의 경우 2010년도에 22.23%까지 높아졌가가 이후 감소하여 2012년도에 19.2%로 나타나고 있다. 지방채무상환비 비율은 자치단체가 발행한 지방채가 재정경직성을 발생시키는 정도를 보여주는 수치인데 2008년에 2.49%에서 증가하기 시작하여 2012년에 3.18%까지 증가한 것을 보여주고 있다.

가. 통합재정수지비율의 실태

<표3-20>는 통합재정수지비율의 지방자치단체별 평균값의 추세를 보여주고 있다. 통합재정수지비율은 2011년부터 개선되고 있으며, 2012년도에는 통합재정수지비율은 2.31%였다. 그러나 전체적으로는 흑자였지만 개별 지방자치단체별로 보면 특별․광역시 2개, 도 5개, 시 12개 등 52개 지방자치단체에서 적자가 발생하였다. 이는 2009년과 비교했을때 매우 개선된 것이다. 2009년도에는 통합재정수지에서 적자를 기록한 단체가 219개 단체, 2010년도에는 152개 단체에 달하였다. 적자규모도 2009년에는 37.0조원이었고, 2010년에는 2.4조원을 기록하였다(한국지방행정연구원 2013).

<표3-20> 통합재정수지비율 단체별 평균 추이

(단위:%)

	2008	2009	2010	2011	2012
특별ㆍ광역시	-0.22	-8.45	0.15	0.43	9.23
도(특별자치도)	-1.36	-7.08	-1.13	-0.44	0.36
시	0.05	-12.03	-0.39	5.54	5.44
군	0.09	-13.31	0.37	4.63	6.67
구	0.10	-3.06	-3.84	4.84	2.28
전국 평균	0.02	-9.89	-1.40	1.84	2.31

자료: 한국지방행정연구원, 2012 지방자치단체 재정분석 종합보고서

통합재정수지비율이 2009년과 2010년 2년 연속 적자에서 2011년도 이후 흑자로 전환되었지만 가용재원이 부족한 지방자치단체를 중심으로 5% 이상의 통합재정수지 적자비율을 기록하고 있다.

특히 도의 경우에는 2008년부터 2011년까지 4년 연속 적자를 기록했고 2012년에도 가장 낮은 수치를 나타내고 있다. 2012년의 경우 도와 자치구의 통합재정수지비율값이 각각 0.36%와 2.28%로 전국평균값을 하회하고 있어 구조적 특징에서 살펴보았던 문제점을 잘 나타내고 있다고 볼 수 있다.

나. 경상수지비율의 실태

<표3-21>은 경상수지의 단체별 추이를 보여주고 있다.

<표3-21> 경상수지 단체별 평균 추이

(단위: %)

	2009	2010	2011	2012	2013
특별ㆍ광역시	72.32	67.42	47.05	67.58	69.45
도(특별자치도)	74.11	70.82	72.14	73.74	77.33
시	65.61	60.71	59.49	62.00	63.98
군	66.01	63.73	62.93	61.29	65.07
구	116.35	118.37	95.62	99.89	101.51
전국 평균	74.82	70.73	68.78	70.11	71.51

주: 경상수지비율 = (경상비용/경상수익)×100

자료: 한국지방행정연구원, ｢FY2013 지방자치단체 재정분석 종합보고서｣, 2014.

경상수지비율은 전국평균으로 보았을때 2009년부터 개선되어 2011년에는 68.78%까지 낮아졌으나 2012년 70.11%, 2013년 71.51%로 다시 악화되고 있다.

이는 경상수익의 70%이상을 경상비용에 충당하고 있다는 뜻으로 지방자치단체가 해마다 예산을 탄력적으로 편성할 수 있는 여유가 크지 않다는 의미이다.

단체별로 살펴보면 시의 경상수지비율이 63.98%로 가장 양호하고 그 다음으로는 군, 특별․광역시, 도, 자치구의 순으로 나타나고 있다. 주목되는 것은 자치구의 경우 경상수지비율 평균이 101.51%로, 경상비용이 경상수익을 초과하여 지출하게 되므로 구청장이 자율적으로 예산을 배분할 수 있는 여지가 전혀 없을 뿐만 아니라 재원이 부족하다는 것이다. 이는 앞에서 살펴본 복지지출 등 의무적인 지출경비는 계속적으로 증가하는데 반해, 재원보전은 제대로 이루어지고 있지 않다는 것을 정확하게 나타내는 지표이다.

다. 지방채무잔액지수의 실태

지방채무잔액지수는 일반재원 대비 자치단체 채무잔액의 비중으로서 현재의 채무규모와 채무수준을 나타내는 지표이다. <표3-22>에서 보듯이 지방채무잔액지수는 2009년 19.78%에서 2010년 22.23%까지 증가하였으나 2011년도에 21.13%로 줄어들고 2013년에는 19.05%까지로 다소 개선되고 있다. 단체별 지표값의 평균을 보면 2013년에 도가 34.10%로 가장 높고, 이어서 특별․광역시 33.06%, 시 10.26%, 군 4.01%, 자치구 2.02%로 나타나고 있다.

<표3-22> 지방채무잔액지수 단체별 평균 추이

(단위:%)

	2009	2010	2011	2012	2013
특별ㆍ광역시	37.83	39.02	36.47	33.63	33.06
도(특별자치도)	43.97	42.49	42.00	37.93	34.10
시	13.09	15.06	14.13	12.08	10.26
군	6.56	7.65	7.11	5.25	4.01
구	2.56	2.98	2.74	2.43	2.02
전국 평균	19.78	22.23	21.13	19.20	19.05

주: 지방채무잔액지수 = (지방채무잔액/일반재원결산액)×100

자료: 한국지방행정연구원, ｢FY2013 지방자치단체 재정분석 종합보고서｣, 2014.

광역자치단체의 채무잔액지수가 기초자치단체와 비교하여 매우 높게 나타나고 있는데, 그 이유는 광역지방자치단체를 중심으로 지역사회의 사회기반시설인 도로, 철도, 공공시설 등에 대한 투자를 위해 지방채가 활용되고 있다는 의미이다. 그리고 도의 채무잔액지수가 높은 상황에서 도의 중요세목인 취득세의 세율인하는 도의 재정여건을 크게 악화시키는 원인이 되고 있다는 뜻이기도 하다.

라. 지방채무상환비 비율

지방채무상환비 비율은 일반재원 대비 채무상환액의 비중으로서 자치단체의 채무상환능력을 알아보기 위한 지표이다. <표3-23>에서 보면, 2013년 지방채무상환비 비율의 전국 평균은 3.06%로 2012년의 3.18%에서 0.12%p 감소하고 있다. 2009년 이후 2012년까지 지속적으로 증가하고 있었는데 그 이유는 2008년 세계금융위기와 중앙행정부의 감세정책의 영향으로 인해 채무상환부담이 계속적으로 증가하였음을 보여주며, 재정건전성에 대한 우려가 제기되었던 이유이다. 2013년에는 다시 감소하였으므로 채무상환비율이 재정경직성을 초래할 정도로 높다고 볼 수는 없지만 지표값의 추이를 유의할 필요가 있다.

<표3-23> 지방채무상환비 비율 단체별 평균 추이

(단위: %)

	2009	2010	2011	2012	2013
특별ㆍ광역시	5.28	5.51	5.49	5.28	5.57
도(특별자치도)	6.97	7.34	6.94	6.92	6.01
시	1.30	1.47	1.62	1.51	1.54
군	0.46	0.58	0.67	0.67	0.64
구	0.25	0.32	0.33	0.36	0.36
전국 평균	2.53	2.96	3.06	3.18	3.06

주: 지방채무상환비 비율 = (과거 4년 평균순지방비 채무상환액/과거 4년 평균일반재원결산액)×100

자료: 한국지방행정연구원, ｢FY2013 지방자치단체 재정분석 종합보고서｣, 2014.

지방채무상환비 비율의 단체별 평균값을 살펴보면, 도와 특별․광역시가 각각 6.01%, 5.57%로 높은 반면 시․군․자치구는 각각 1.54%, 0.64%, 0.36%로 양호한 수치를 보여주고 있다. 광역지방자치단체의 지방채무상환비율이 기초지방자치단체에 비해 높게 나타나는 것은 지하철, 도로, 국제대회 관련 기반시설, 지역개발채권 발행 등을 시․도가 담당하고 있기 때문이다. 즉 광역지방자치단체를 중심으로 지방채 발행을 사회자본투자의 재원조달수단으로 활용하고 있음을 의미한다.

전체적으로는 채무상환부담이 위험한 수준이라고 보기는 어렵지만 채무상환비율이 높은 지방자치단체를 중심으로 상시적인 모니터링 등을 통해 재정위기 가능성을 조기에 파악하여 대응할 수 있는 장치는 필요하다.

마. 지방공기업의 채무실태

한편 지방자치단체의 재정위기 가능성을 제기할 때 중요한 요소가 지방공기업의 부채이다. <표3-24>는 지방공기업의 재무현황 추세를 보여주고 있다. 지방공기업의 부채는 2007년 41.3조원에서 2013년에 73.9조원으로 1.8배 늘었다. 같은 기간 자산은 107.3조원에서 174.2조원으로 1.6배 늘었다. 결국 자산 대비 부채비율은 2007년 38.5%에서 2013년 42.4%로 3.9%p 높아졌다.

<표3-24> 지방공기업 재무현황 추이

(단위: 조원)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
자산	107.3	119.5	136.9	147.2	158.6	166.6	174.2
부채	41.3	47.3	58.2	62.9	67.8	72.5	73.9
자본	66.0	72.2	78.7	84.3	90.8	94.1	100.3

주: 지방공기업 채무현황은 매년 4월 말일 통합공시

자료: 행정자치부.

지방공기업의 부채는 거의 광역자치단체의 도시개발공사 부채가 대다수를 차지하고 있다. <표3-24>와 <표3-25>를 통해 살펴보면, 2011년 지방공기업부채가 67.8조원인데 도시개발공사의 부채가 40.8조원에 달해 60.2%를 차지하고 있다. 따라서 광역단체 도시개발공사의 부채 변동에 따라서 위기적 상황에 놓일 수도 있다. 예컨대 부채비율이 300%를 넘는 도시개발공사는 서울, 인천, 강원, 울산, 경남, 경기 등이며 부산과 전북도 280% 수준을 보이고 있어 이들 광역단체의 경우 유의할 필요가 있다.

<표3-25> 시․도 도시(개발)공사 재무현황 (2011년 기준)

(단위: 억원, %)

지역별 (설립일)	자산	부채		자본 (순자산)	영업 이익	이자 비용	당기 순이익	부채 비율	이자 보상 비율
		금액	비중
서울(89.2)	231,326	172,254	42.9	56,072	5,544	307	4,307	313	1806
부산(91.1)	35,404	26,298	6.4	9,106	1,364	119	1,146	289	1146
대구(88.8)	10,760	6,295	1.5	4,466	21	17	30	141	124
인천(03.5)	96,233	73,645	18.0	22,588	50	626	-361	326	8
광주(93.9)	9,501	6,776	1.7	2,725	26	74	10	249	35
대전(93.2)	7,422	4,494	1.1	2,929	495	51	321	153	971
울산(07.2)	5,583	4,268	1.0	1,315	4	12	21	325	33
경기(97.12)	93,795	70,911	17.4	22,884	1,979	198	1,776	310	999
강원(97.1)	16,762	12,985	3.2	3,777	-127	78	-461	344	-27
충북(06.1)	4,709	3,167	0.8	1,542	157	3	132	205	5233
충남(07.2)	7,239	4,545	1.1	2,694	137	5	101	169	2740
전북(98.12)	4,463	3,306	0.8	1,157	135	2	117	286	6750
전남(04.6)	10,829	6,016	1.5	4,814	23	45	-95	125	51
경북(97.7)	6,496	3,252	0.8	3,244	39	5	59	100	780
경남(06.12)	8,691	6,592	1.6	2,099	371	41	262	314	905
제주(95.3)	1,757	636	0.2	1,120	401	1	299	57	40100
합계	550,970	408,440	100	142,532	10,619	1,984	7,664	287	535

주: 인천의 경우 2011년도에 해당 공사의 전반적인 매출 감소 및 일부사업 연기․축소 등으로 인해 차입원가 자본화 금액의 감소로 인해 이자비용이 증가하여 당기순손실 발생

자료: 행정자치부.

Ⅳ. 미국의 지방재정위기 및 파산사례

제1절 재정위기 발생 현황

1. 재정위기의 개념

미국 지방정부(municip ality)의 재정위기는 ① 재정곤란이나 재정위기(fiscal distress, fiscal crisis, fiscal emergence), ② 재정파산(bankruptcy)으로 구분할 수 있다. 지방정부의 재정위기를 구제할 경우, 전자는 州에 의하여, 후자는 연방에 의하여 이루어진다.

서정섭, 『미국 도시재정위기의 발생과 대응사례』, 한국지방행정연구원, 1997.10

재정곤란은 예산적 재정곤란(bu d getary fiscal distress)과 시민적 재정곤란(citiz en fiscal distress)의 형태가 있는데, 전자는 지방정부의 예산이 단기적으로 균형을 이루지 못하는 상태이며, 후자는 공공서비스 제공과 재원조달의 기능이 취약한 상태로 현재의 세부담으로 낮은질과 양의 서비스를 제공하거나, 높은 서비스 수준의 유지를 위한 높은 세부담의 상태를 말한다. 1970년대 미국 중요 도시의 재정상황을 연구한 결과 많은 도시에서 - 특히 뉴욕과 클리브랜드- 재정곤란으로부터 재정위기로 넘어가 실질적으로 재정의무(공무원 급료, 채무지불,계약어음)를 이행할 수 없게 되었음이 밝혀졌다.

Katharine L. Bradbury, "Fiscal Distress in Large U.S. Cities", New England

Economic Review, Nov/ Dec, 1982, pp .33-44. [서정섭, 「미국도시재정위기의

발생과 대응사례」, 한국지방행정연구원 연구자료집 97-11, p .1에서 재인용]

미국 회계검사국(General Accounting Office : GAO)에 의하면 재정위기란 지역주민이 유복한 커뮤니티에 필적하는 공공서비스 수준의 혜택을 받기 위하여 실질적인 높은 세부담을 감내하는 상태로 정의하고 있다. 펜실베니아주에서는 재정위기에 대한 보다 실질적인 정의를 하고 있는데, 여기서는 재정위기를 수입과 일정한 공공서비스를 위한 지출사이의 불균형으로부터 발생하는 현금흐름의 지속적인 부족상태로 정의하고 있다.

한편 재정파산(bankruptcy)은 이러한 상태가 확대 재생산되어 재정위기가 회복불가능한 재정상태를 일컫는다. 재정파산은 연방파산법(Federal Bankruptcy Act) 제9장의 조건에 합치되어야 성립된다. 동법에 따르면 지방정부의 재정파산은 4가지 요건 즉, 도시자치단체(municipality)로서의 권한이 있어야 하고, 파산신청이 주법에 의하여 인정되어야 할 것, 지불불능(insolvent)이거나 만기채무를 상환할 수 없을 것, 파산법원에 의해 채권자들의 동의를 얻어 파산법원이 승인한 채무조정계획(plan of adjustment)의 수립을 만족해야만 성립된다.38) 이러한 조건이 만족될 때 연방파산법원은 연방파산법 제9장의 절차에 의하여 재정적 구제를 실시한다. 지방정부의 재정파산은 지방정부의 자발적 신청과 파산법원의 승인하에서만 성립되는 것이다. 재정파산은 재정파산상태에 이른 지방정부의 재정상태를 정상화시키기 위한 일종의 구제수단이다.

그리고 <표 4-1>에서 볼 수 있듯이 미국에서는 재정위기를 규정하는 데 몇 가지 기준이 적용되는데 ①채부불이행, ②인건비 미지불, ③일반회계나 모든 회계에 적자 존재, ④수년에 걸친 지속적인 적자 및 단기채 발생 등이 이에 해당한다.

<표 4-1> 미국 지방정부의 재정위기 기준

기관	기준
ACIR (Fiscal Emergency 경고신호)	회계연도 내 수입에 비해 과도한 지출, 수년간 수입에 비해 지출의 지속적 초과, 단기 적자(유동자산 대비 유동부채), 단기채무 존재(또는 제한적 기금으로부터 대출), 높은 재산세 연체율과 증가 추세, 예상치 못한 실질자산가치 하락
펜실베이니아 주 (Fiscal Distress 결정 기준)	재정적자 3년 이상 지속, 2년 연속 세입의 5% 이상 적자, 윈리금이나 이자 상환 불이행, 30일 동안 인건비 체불, 전년도에 부동산세 한도 소진으로 인해 서비스 수준의 감소 경험 등 11개 기준 중 어느 하나에 해당하면 재정난(fiscal distress)으로 간주
오하이오 주 (Fiscal Watch와 Emergency 결정 기준)	<Fiscal Watch> 30일 이상 지불연기 또는 전년도 일반회계(General Fund) 예산이나 총수입의 의 1/12 초과 등
	<Fiscal Emergency> 30일 이상 지불연기가 전년도 일반회계(General Fund) 예산이나 총수입의 의 1/6 초과, 30일 이상 임금체불, 30일 이상 채무불이행, 과세율 인상이 다른 하부 정부 과세율의 감소 초래하는 경우 등
미시간 주(Early Warning)	Kloha et al.(2005)에 소개된 방법으로 10점 만점에 5점 이상이면 재정감시, 6-7점이면 경고, 8-10점이면 재정위기를 선언함

2. 미국지방정부의 재정위기 원인

미국지방정부의 재정위기나 재정압박은 다양한 요인에 의해 유발될 수 있다. 먼저, 인구이동으로 인한 조세기반의 약화가 그 원인이 될 수 있다. 지역의 산업기반이 무너지거나 대도시 인구가 주변지역으로 이동할 때 재정난이 초래될 수 있다. 둘째는 공공선택론에서 논의되는 관료성장모형으로 정부지출은 인구증가나 인플레이션 성장속도보다 더욱 빠르게 증가하기 때문에 재정난을 초래할 수 있다는 것이다. 셋째로 정치적 요인으로 단체장이나 선출된 공직자가 특정한 이해관계집단의 지지를 얻기 위해 지출이 증가할 수 있고 이로 인해 재정난이 초래될 수 있다는 것이다. 마지막으로 자치단체 내부관리의 문제로 예산 및 회계시스템이나 관리자의 전문성이 취약할 때 재정적 어려움에 처할 수 있다는 것이다.

한편으로 재정위기의 원인을 진화단계에 따라 구분하기도 하는데, 경향요인(predisposing factors), 촉발요인(precipitating factors) 및 지속요인(prolonging factors)을 포함한다. 경향요인은 과세기반 및 지역경제의 구조적 취약, 재정적 자주성의 결여, 불합리한 세원배분구조, 주민욕구 분출과 조세저항 증가, 그리고 비효율적인 행․재정요인 등이 해당한다. 촉발요인은 경향요인이 누적된 단계에서 재정위기의 직접적 계기로 작용하는 요인으로 지역경제의 위축, 무리한 재정지출 확대, 부동산시장의 위축, 기업이전 및 주민이동에 따른 도심공동화 등이 포함된다. 마지막으로 지속요인은 재정위기를 악화시키는 요인으로 무리한 투자규모 확대, 조세감면과 징세노력 미흡 등 조세행정상의 비효율성을 포함한다(조기현․신두섭, 2008).

위에서 제시한 요인들은 이론적으로 도출된 것으로 실제로 어떠한 요인이 더 재정압박이나 위기를 초래하였는지를 설명하기는 용이하지 않다. 어떠한 하나의 요인보다는 다한 요인이 직간접적으로 영향을 미치고 복합적으로 작용한다고 보는 것이 더 적합할 것이다. 이러한 요인을 염두에 두고 재정위기를 경험한 미국의 사례를 살펴보고자 한다.

미국의 재정위기 사례를 검토하여 볼 때, 그 발생원인은 단기적으로는 금융기관의 공채인수 거부로부터 시작된다. 그러나 재정위기는 경제침체속에서 인구의 교외이전, 수지불균형, 안일한 재정관리방식, 사전적 위기대응 부재, 보조금 삭감, 투자손실 등 다양한 요인에 의하여 발생하고 있다. 이와 같이 재정위기는 다양한 요인이 작용하고 있기 때문에 그 원인을 유형화하기란 매우 어렵다. 최근에 발생한 미국 도시재정위기의 원인의 특징을 정리하면 <표 4-2>와 같다.

<표 4-2> 미국 도시재정 위기의 원인

유 형 구 분		주요 원인	도시 및 연도
도시 내적 요인	지역경제	지역경제불황, 복지비 증가, 빈곤층 유입 및 부유층 유출, 세수감소	챌시시(1991) 브릿지포트시(1991)
	행정관리	투자손실 공채발행 및 누적적자	오렌지카운트(1994) 뉴욕시(1975, 1993)
세계경제 및 국가경제 요인		경기침체, 재산세수입감소, 실업구제 재정수요 팽창, 공채부담 증가	뉴욕, 시카ㅗ, 디트로이트, 피츠버그, 보스톤 등 1930년대 대공황
정부간 재정관계 요인		보조금 삭감 및 누적적자	워싱턴 D.C(1995)

자료 : 서정섭, p .4.

재정위기는 본질적으로 지방정부의 정치, 사회, 경제, 행정 등 내적요인에 의해 발생한다.

① 정치·사회적 원인은 재정수요의 팽창과 조세저항에 근원한다. 정치적동기에서 과도한 지출, 주민욕구의 팽창, 조세저항의 심화로부터 재정위기가 발생한다.

② 경제적 원인은 지역경제의 침체에 근원한다. 지역경제의 침체로 과세과세기반의 취약, 자본·소득의 역외 이전, 지역경제 환류 기능의 미흡으로부터 재정위기가 발생한다.

③ 행정적 원인은 재정운영의 문제에 근원한다. 재정운영과정에 있어서 비효율적인 예산운영, 전문성 및 재무정보의 부족, 비효율적인 징세방법, 수입의 과대추정, 여유자금의 재태크 잘못 등으로부터 발생한다.

그리고 지방정부의 재정위기는 국가 전체의 경제 침체, 산업구조의 변화, 인구구조의 변화 등의 파급효과로부터 발생하며, 이는 지방정부가직접적으로 통제할 수 있는 범위를 넘기 때문에 그 대응에 한계가 있다. 이는 오일쇼크와 같은 세계 경제 및 국가경제의 변화로부터 발생하는 산업기반 및 산업구조변화의 파급효과로부터 발생한다. 예를 들면 1973년의 석유파동은 미국경제는 물론 뉴욕주와 뉴욕시의 지역경제에도 어려움을 가져와 뉴욕시 재정위기의 요인이 되었다.

또한 연방보조금 감소로 나타난 정부간 재정관계의 변화가 재정위기의주요 원인으로 작용하고 있다. 1980년대 이후 대두된 신연방주의는 지방정부에 지대한 영향을 주었다. 신연방주의로 인해 주 정부의 권한은 거의 증가하지 않은 반면 연방정부로부터 위임받은 책임은 급격히 증가하였다. 이 과정에서 연방정부는 州정부, 州정부는 지방정부에게 재정지원 없이 비용과 책임을 떠넘겼다. 그 결과 1980년대 이후의 재정위기는 몇몇 대도시에 국한되지 않고 많은 주의 소도시에서도 발생하게 되었다.

1970년대와 1980년대 초 미국 도시의 재정위기 분석 결과 다음과 같은 4가지 형태의 주요원인별로 해소방안을 제시하였다.

첫째, 장기채 발행에 의한 누적 경상적자 해소방법이다. 1981회계연도말에 미시건주(Michigan)의 디트로이트(Detroit)는 1억 1,570만 달러의경상적자가 누적되었다. 1982회계년도 동안 1억 1,300만달러의 재정안정화채(fiscal stabilization bond s)"를 발행하여 경상적자를 해소하기 위한 재원으로 사용하였다. 그 결과 디트로이트시는 1982년 비록 1억1,300만 달러의 장기채무가 증가하였지만, 3,200만 달러의 경상이익을 발생시켰다.

장기채를 이용한 누적적자 해소방법은 첫째, 지방정부의 재정적자를 제거함으로써 장래 재정운영의 균형을 제공하여 주며, 지방채 수입으로부터 현금수입을 얻을 수 있다. 장기채 발행은 현재의 적자를 오랜시간에 걸친 채무상환의 형태로 지불되는 것이기 때문에, 어느 한 연도의 예산에 미치는 영향을 감소시키는 긍정적인 측면이 있다. 그러나부정적인 측면에서 보면 이는 지방정부의 총 장기채무상환의 부담을 증가시켜, 그 결과 미래의 자본 수요에 투자될 수 있는 재원의 양을 감소시킬 수 있다.

둘째, 지방정부 소유의 재산을 매각하는 방법이다. 민간부분의 파산조치에서는 그 기관의 자산으로 채무변제하는 것이 관례적이다. 그러나도시재정파산법에서는 지방정부가 계속하여 기본서비스를 공급해야 하기 때문에, 이 법에서는 지방정부의 재산을 채무변제하는 조항으로 하지 않고 있다. 즉 지방정부는 파산하여 채무를 변제할 수 없다는 것이다.

이 법칙의 예외 처리사례로서 캘리포니아주의 정부기관인 Alameda County에 위치한 The management Institute(TMI)의 파산시 그 기관의 모든 재산으로 채무를 변제하였다

비록 법에 의하여 채무변제 목적의 재산매각을 금지하고 있음에도 불구하고, 그동안 몇몇 지방정부에서 채권자들의 욕구충족을 위하여 지방정부 재산의 일부를 팔아 변제한 예가 있다. 아리조나주의 South Tucson시(1980)와 캘리포니아주의 San Jose학교구(1983) 파산의 경우에 있어서, 채권자들의 요구를 받아들여 정부재산을 자발적으로 매각하는 부분에까지 이르렀다. 오하이오주의 클리블랜드시는 1970년대 초재정위기 하에서 시하수시스템을 카운티에 넘김으로서 재정위기로부터전환되었는데, 누적적자를 해소하기 위하여 그 판매수입중 960만 달러를 사용하였다.

셋째, 법원판결로 확정된 채무에 의해 재정위기가 발생한다. 법원의 어떤 조치나 중재결정에 의한 지방정부의 보상책임은 예기치 않은 지출수요를 발생시킬 수 있다. 법원 판결에 의하여 지방정부에 대규모 보상의무를 초래하였을 때, 그 지불은 지방채 발행의 재원으로부터 흔히 형성된다. 그러나 많은 주에서는 보상액 지불을 위한 지방채 발행은 법적으로 허가되지 않는다. 한편 보상액이 대규모일 경우나 지방정부가 재정적으로 취약하면 지방채가 팔리지 않을 수 있다.

법원 판결에 의하여 확정된 채무에 의하여 발생한 재정위기는 상대적으로 많지 않지만 향후 많아질 것이다. South Tucson시와 Bay St. Louis시의 경험에서와 같이 법원 판결에 의한 보상과 관련한 지방정부의 책임이 법령에 의해 광범위하게 수용되고 있기 때문이다.

넷째, 투자손실로 인한 파산이다. 지방정부는 최근에 재원조달을 위해세금 이외에, 수입재원의 최대 이용에 박차를 가하고 있다. 이러한 압력은 많은 지방정부가 높은 이자율을 고려한 혁신적인 현금투자프로그램을 개발하는 원인이 되었다. 지방정부의 현금은 일반적으로 자본프로젝트 시행전의 지방채 발행수입, 지출전의 조세 수입, 잉여재원으로부터 나온다. 대부분의 지방정부는 현금을 완전히 보증된 미국재무성채권(U.S. Treasury Secu rities) 혹은 은행저축(bank certificates)에 투자한다.

대부분의 지방정부는 자금유동성의 유지를 위하여 자금을 아주 단기간

동안 투자한다. 현금투자의 경우보다 혁신적인 투자정책을 추구한 나머지 바람직스럽지 못한 경험을 했던 지방정부의 예가 많다. 여기에는① 결국에 재정파산으로 가게하는 금융 투자브로커와의 환매조건부채권 투자, ② 충분한 유동성을 제공할 수 없는 장기 지방채 투자, ③ 안

정성을 보장하지 못하고 유동성이 없는 투자 등을 들 수 있다.

이러한 현금투자정책으로 발생하는 재정위기를 막기 위하여 지방정부의 현금투자에 엄격한 법적 제한이 요구되며, 주의 깊은 법준수가 필요하다. 현금투자는 보험보호가 보증된 미국 재무성채권이나 은행저축, 기타 다른 비슷한 성격의 것에 신중한 투자가 되어야 한다.

3. 재정위기의 분류

지방정부에서 발생할 수 있는 재정위기(financial emergency)의 유형을 보다 구체적으로 분류하여 볼 필요가 있다. 미국 지방정부에서 나타나는 재정위기는 일반적으로 다음 유형의 하나에 속한다.

1) 재정파산

재정파산(bankruptcy)은 연방파산법의 제9장에 따른 공식적인 파산신청의 제출시에만 적용된다. 파산신청을 제출하기 위해서는 지방정부 자체가 스스로 지불불능을 선언하여야 한다. 파산신청에는 채무상환불이행이 포함될 수도 있고 포함되지 않을 수도 있다.

2) 채무상환불이행

채무상환불이행(d efault)은 다음과 같은 종류가 있다.

① 장기보증채무(general-obligation bon ds) ; 지방정부의 신뢰와 신용으로 지불서약한 장기채(lon g-term d ebt)의 만기 도래시 이자 혹은원금의 지불에 실패한 경우

② 단기보증채무(gen er al-obligation notes) ; 지방정부의 신뢰와 신용으로 지불서약한 단기채(short-term debt)의 만기도래시 이자 혹은 원금의 지불을 실패한 경우

③ 지방수입공채(government-purp ose revenu e bond s or notes) ; 지방정부의 시설물 이용으로부터 나오는 수입을 근간으로 지불 서약한 장기채 혹은 단기채의 만기 도래시 이자 혹은 원금의 지불을 실패한 경우 이는 지방정부의 특정 목적을 위해 조직된 특별구와 특별목적기관의 채무상환에 대한 의무불이행이 포함된다.

④ 비정부수입공채(private-p urp ose revenu e bond s or notes) ; 지방정부가 위와 같은 지불서약 없이 발행한 장기채 혹은 단기채의 만기도래시 이자 혹은 원금의 지불을 실패한 경우 이는 비정부기관으로부터 수입에 의해서만 보장되는 것이다.

3) 州선언재정위기

州선언재정위기(State Declared Emergency)는 지방정부가 그들의 채무에 대한 원리금을 상환하지 못하는 경우를 포함하나, 그 보다는 급료 지불실패, 물품구매비 지불실패, 퇴직연금 지불실패, 혹은 다른 중요한 재정의무(financial obligation)를 충족하지 못하였을 경우이다.

4. ACIR의 권고안

US Advisory Commission on Intergovernmental Relations

ACIR의 보고서에 따르면 州가 지방정부의 재정위기를 돕는 것을 제공하는데 있어 핵심적인 역할을 하였다고 결론을 내렸다. 그리고 재정위기가 선언된 후 취해져야 할 주의 조치들을 권고하고 있다.

재정위기 결정을 위한 4가지 가이드라인은 다음과 같다.

첫째, 채무에 대한 원금과 이자의 상환불이행(defau lt)

둘째, 세수지불보류(requ ir ed tax withh oldin gs), 연금부담금, 혹은 기타 위임지불(man dated p ayments) 등 주나 다른 정부간 지불에 대한 지정기간 동안의 지불실패

셋째, 월급과 연금혜택의 지정기간에 대한 지불실패

넷째, 지불계정(accou nts p ayable)에서 전년도 총세출액의 10%를 초과하는 일시차입금(floating d ebt)

ACIR에서 권고하는 주의 조치는 지방정부의 재정규제 혹은 통제를 위한 다양한 권한을 갖는 주재산관리인(state receiver ship)으로 구성되어 있다. 13개의 특별한 권한 중에서 가장 핵심적인 2가지 권한을 열거하면 ① 지불능력을 회복하기 위한 계획요구, ② 주가 일시적으로 현금대부(cash loan)를 제공하거나 혹은 그 지방정부가 직접적으로 필요한 재원을 충족할 수 있도록 민간 재원으로부터 돈을 빌릴 수 있도록 보장하는 것이다. 뉴욕과 오하이오주는 ACIR의 권고안이 있은 후, 이 권고안을 받아들여 법을 제정하였고, 실제 지방정부의 재정위기 발생시 사용하였다.

제2절 미국 지방재정위기 사례

1. 미국 지방정부의 재정위기 사례

2007년부터 시작된 경제위기로 인해 미국의 주정부와 지방정부는 재정난을 겪었다. 거의 모든 주정부가 재정적자를 경험하였으며 44개의 주정부가 2012 회계연도에 적자를 겪었다. 2009 회계연도의 경우 50개주에서 총 468억 달러의 적자를 기록하였으며 이는 일반회계의 15%에 해당한다. 그리고 2010 회계연도의 적자는 1585억 달러로 일반회계의 29%를 나타내었다(McNichol et al., 2011).

<표 4-3> 미국 주정부 예산적자

연도	평균 적자액(billion)	예산 대비 비율(%)
2009	109.8	15.2
2010	190.8	29.0
2011	122.6	18.1
2012	124.7	20.0

자료 : McNichol et al.(2011)

미국은 여러 차례의 경제불황으로 인한 재정난을 겪으면서 일부 주에서 지방정부의 재정난과 위기를 식별하는 기준을 설정하여 모니터링하고 있다. 여기서는 미국 지방정부의 재정위기에 대해 개략적으로 살펴보고 1975년 재정위기를 경험한 뉴욕 시의재정구조에 대한 검토를 통해 구체적으로 요인을 분석하고자 한다.

미국 주․지방정부의 재정위기는 경제불황기에 나타났다. 대공황 직후인 1930년대 앨라배마 주정부의 파산과 함께 다수의 지방정부들이 재정위기를 경험하였고, 1934년 당시 채무불이행 단체가 1,000여 개에 이르렀다(김동욱, 2010). 1970년대부터 ’80년대까지의 재정위기는 세입․세출의 불균형으로 인한 단기차입에의 의존과 부적절한 내부관리에 기인한다. 특히, 신연방주의를 표방한 레이건 행정부가 연방정부의 기능을 주부에 대폭 이양하면서 지방정부의 세출수요는 급증한 반면, 연방보조금은 삭감되어 주․지방정부의 재정은 악화되었는데 1975년 뉴욕 시의 사례가 대표적이다. 뉴욕 시의 재정파산은 오랫동안 누적된 부실경영과 재정적자를 단기채로 충당하려는 시도가 금융시장에서 거부당하는 사태가 발생하면서 많은 시사점을 남기고 있다(조기현․신두섭, 2008).

1990년대에는 오렌지카운티(Orange County), 첼시 시(Chelsea City) 등이 채무불이행상태를 경험하였으며, 그 외에 마이애미 시(Miami City)도 재정위기를 경험하였다.

1990년대의 재정위기는 경기침체 및 보조금 축소 등 세입이 감소하면서 발생하였다. 특히, 대도시의 경우 도심공동화와 인구유출을 겪으면서 빈곤층의 인구는 유입되어 복지지출 수요가 증가하고 주정부의 기능이 이양되어 세입과 세출 간의 불균형이 심화되었다. 이러한 상황에서 긴축재정을 통해 재정구조를 바꾸기보다는 복지비나 인건비 등 경직성 경비가 차지하는 비중이 늘어났다. 심화되는 세입․세출 불균형을 완화하기 위해 관리자들은 준비금(fund reserves)을 소진하거나 특정재원을 무관한 사업에 사용한다든가, 자산매각 등의 일시적인 재원조달 방법에 의존하였다(Thai, 1997).

아래에서 좀더 자세히 검토하겠지만 오렌지카운티의 경우는 주변 187개 지방자치단체와 공공기관이 참여하는 76억 달러의 투자풀(investment pool)을 설립하여 자금을 운영하였는데 1994년까지 총투자 규모는 206억 달러까지 도달하였다. 이 자금을 담당자가 파생상품에 투자하였다가 16.4억 달러의 투자손실을 입었고 지불 불능상태로 이어졌다. 이후 오렌지카운티는 공무원 정원 감축, 사회복지서비스 지출 삭감, 사용료 인상을 통해 비용을 절감하여 18개월후인 1996년 재건되었다(김동욱, 2010).

오렌지카운티의 경우 미국의 대도시에서 나타난 재정위기와는 다르게 투자손실로 인한 위기로 내부관리의 문제가 지적되어 왔다. 그러나 카운티 정부의 수입이 투자로부터 나오는 이자수익에 의존하게 된 원인 중 하나는 재산세의 수입이 감소하였기 때문에 이를 보전할 필요가 있어서라고 볼 수 있다. 캘리포니아 주는 카운티의 재산세 증가에 대한 제한규정을 두고 있는데 재산가치의 1%로 제한하고 있다. 또한 1994년부터 주정부로 재산세 부과가 이양되면서 카운티는 재산세 수입의 60%를 잃었고, 이자수익은 1992년 일반재원수입의 5%에서 1995년에는 33%로 증가하였다(PPIC, 1998).

뉴욕 시의 재정위기를 좀 더 구체적으로 살펴보면, 1962년부터 경상수지가 누적되어 왔으며 단기부채 또한 누적되어 뉴욕 시의 어음과 공채가 미국금융시장에서 매매되지 않는 사태가 발생하였다. 재정적자는 1967년에는 시 재정수입의 3.9%였으나 1970년에는 두배이상 증가한 7.5%가 되어 세입․세출의 불균형이 심화되었다. 또한 1975년도 말 기준 단기부채는 49억 달러였고 총부채는 148억 달러에 달하여 재정수입의 104%에 이르렀다.

<표 4-4> 뉴욕 시 재정위기 시의 경상수지 추이

(단위: 천 달러)

연도	재정수입(A)	경상수지(B)	(B/A)*100	순차입
1962	3,119.5	-50.5	1.62%	632.5
1966	4,367.5	-169.5	3.88%	730.8
1970	7,233.9	-541.5	7.49%	1,338.5
1974	11,291.5	-487.6	4,32%	2,197.2

자료 : 정재철(1997) 재정리

뉴욕 시 재정위기의 원인을 사회․경제적․정책적 외부요인, 내부관리상의 문제점, 그리고 재정구조의 측면에서 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 외부적 충격으로는 인플레이션과 경기침체가 복합적으로 작용하여 뉴욕 시의 경기상황이 악화되었다는 것이다. 산업기반인 제조업 공장들이 뉴욕 시 외곽으로 이전하고 저소득층 인구가 유입되면서 시의 조세기반은 약화되면서 지출은 증가하였다(정재철, 1999; 조기현⋅신두섭,2008; Stein, 1976).

정책적 측면은 연방정부와 뉴욕 시의 경우로 나누어 살펴볼 수 있는데 연방의 경우 1960년대부터 1970년대 초반까지 연방의 ‘위대한 사회’ 건설정책하에 대도시에 막대한 금액을 지원한 것과 지원조건이 없는 일반재원(Revenue Sharing) 지원금이 재정지출의 팽창을 촉진하였다는 것이다. 그리고 뉴욕 시정부가 민간부문의 고용감퇴에 대한 대책으로 1960년대 말에 시공무원을 6만 명이나 증가시켰는데 이는 대단히 큰 재정적 부담이 되었다. 내부관리 측면에서 뉴욕 시정부는 지방채 발행을 통하여 세입․세출의 불균형을 해결할려는 정책을 선택하였다(정재철, 1999).

뉴욕 시의 세입은 절반 이상을 재산과세로 충당하고 있었으나 사회경제적 변화로 체납금은 증가하게 되었고 재산세 수입은 감소하게 되었다. 그리고 경기불황으로 소득세나 판매세 수입도 감소하였다.

반면, 인건비 상승과 함께 사회보장비,  연금부담금, 교육비, 채무상환금 등도 증가하였다. 이러한 재정구조의 변화로 인해 뉴욕 시는 다른 대도시에 비해 1인당 지출, 사회보장 지출, 공무원 수 등이 높게 나타났다(Stein, 1976).

<표 4-5> 미국 뉴욕 시와 다른 대도시 재정 비교

(단위: 달러, 명)

구분	뉴욕	디트로이트	시카고	덴버
1인당 지출	1,224	357	267	473
공무원 수 (인구 1만 명당)	517.1	194.8	140	237
1인당 사회보장 지출	314	2.7	3.3	94.7
1인당 단기부채	355	65	79	35
재정수지 (백만 달러)	-248	103	73	-4

주 : 1인당 공무원 수는 1974년 기준, 나머지는 FY 1973 기준.

자료 : Stein(1976), 정재철(1999) 재인용

뉴욕 시는 연방정부의 지원으로 재정위기를 넘기고 주정부의 통제하에 재정개혁을 추진하여 재정 건전화를 도모하였다. <표 4-6>에서 볼 수 있듯이, 수입구조는 1974 회계연도 42.8%에 달하던 정부 간 이전수입의 비중이 줄어들고 조세수입과 사용료 등 세외수입의 비중이 증가하였다. 지출 측면에서는 사회보장, 교육 등의 비중이 줄었는데 특히, 보건 관련 지출 비중이 급감하였다. 비중이 증가한 지출항목은 고속도로, 주택 및 도시개발, 경찰 등이나 각각의 비중은 10% 미만을 차지하였다. 이러한 재정구조의 변화와 더불어 총부채 규모도 1974년 재정수입의 113%를 차지하던 것이 1986년에는 53.5%를 차지하고 있다.

<표 4-6> 뉴욕 시 재정위기 시 수입 및 지출구조

(단위: 백만 달러)

수입	1974년	1986년	지출	1974년	1986년
조세수입	4,324 (36,4%)	11,241 (38.2%)	사회보장	2,587 (24.5%)	4,588 (20.6%)
수수료, 사용료 수입	1,136 (9.6%)	3,476 (11.8%)	교육	2,566 (24.2%)	4,717 (21.2%)
정부 간 이전수입	5,076 (42.8%)	9,616 (32.7%)	병원 및 보건	1,393 (13.2%)	2,337 (1.1%)
기타	1,226 (11.2%)	5,066 (17.2)	부채상환	506 (4.8%)	755 (3.4%)
			기타	3,513 (33.25)	9,856 (44.29)
합계	11,872 (100%)	29,399 (100%)	합계	10,565 (100%)	22,253 (100%)

주 : 괄호 안의 수치는 총수입과 총지출에 대한 비중

자료 : 정재철(1999) 재정리

2. 미국 도시의 파산 사례-오렌지카운티의 경우

캘리포니아에서 세 번째로 큰 오렌지카운티(County of Orange)가 투기적 투자로 인한 16억 달러에 달하는 자금손실로 1994년 12월 6일연방법원에 파산보호조치인 연방파산법 제9장을 신청하는 사건이 발생하였다. 이에 따라 카운티의 채권과 관련채무 시장이 사라지게 되었다.

그 중에서 AFGI 회원사에 MBI가 가입된 채권만이 보호를 받게 되는사태가 발생하였다. 여기서는 오렌지카운티가 재정파탄에 직면하게 된 주요 원인과 조치과정을 살펴본다.

http :/ / www.afgi.org

County of Orange, Disclosure Statement with Respect to the Plan of Adjustment for the County of Orange, 1995; 서정섭, 전게서, pp .67-95

1) 개관

오렌지카운티는 미국의 주요한 메트로폴리탄 지역의 하나로 1985-1995년 동안 인구는 대략 21%가 증가하였으며, 1인당 국민소득은 1993년 기준 5만 달러 정도로 캘리포니아주 내에서 뿐만 아니라 미국 전체에서도 부유한 지역중의 하나이다. 그리고 오렌지카운티의 실업율 또한 다른 지역보다 낮았다.

카운티는 지역주민에게 경찰, 의료 및 위생, 노인복지, 도서관, 법률, 공항, 도로, 고형패기물관리, 항구 및 해안관리, 공원관리, 기타 다양한 공공부조 프로그램 등 광범위한 서비스를 제공하고 있다.

정부조직을 보면 5명으로 구성된 감독위원회(Board of Supervisors)에의하여 관리되고 있으며 각 관리자는 5개 지구로부터 1명씩 선출된다.

감독위원회는 수많은 특별구(Sp ecial Districts)와 특별기관을 감독한다. 이들 기관에는 커뮤니티시설구(Community Facilities Districts), 자산재평가구(Assessment District), 오렌지카운티주택국(the Orange County Housing Authority), 오렌지카운티개발국(the Orange County Development Agency), 오렌지카운티홍수통제구(the Orange County Flood Control District)를 포함한 수많은 특별구와 특별기관을 감독한다.

2) 재정위기의 발생원인별 분석

① 수입원

오렌지카운티의 수입은 대부분의 주와 연방정부 및 재산세와 기타 수입으로 들어온다. 다음 표는 1993-1995회계년도 카운티 일반재원의 최종예산이다.

<표 4-7> 오렌지카운티의 예산현황(1993-1995)

	1993	1994	1995
수입	1,478,476	1,604,854	1,643,764
지방세	269,850	192,035	110,800
면허, 인허가, 특허	6,257	5,591	6,142
벌금, 과태료	14,128	12,980	31,060
현금 및 자산이용	37,676	62,481	167,573
정부간수입	827,096	958,357	966,530
서비스부과료	212,512	240,110	253,522
잡수입	31,522	38,668	35,228
기타재정지원	67,853	94,631	72,907
주민형평이전	11,578	0	0
지출	1,478,476	1,604,854	1,643,764
공공보호	379,024	416,642	456,975
보건서비스	225,793	227,548	236,278
커뮤니티 및 사회서비스	548,938	545,907	575,153
환경자원	100,899	112,776	98,006
일반정부 및 서비스	123,229	120,813	122,295
자본투자	23,728	32,720	44,908
부채서비스	6,770	6,981	7,668
보험, 예비비 기타	70,094	141,465	102,478

자료 : County of Orange, op . cit, p .13.

② 조세기반

재산세는 카운티의 일반목적수입(general purp ose revenu es)의 주요

재원이다. 카운티 재산평가관(세액사정자)이 오렌지카운티 내의 모든 자산을 평가한다. 이는 캘리포니아주 헌법 ⅩⅢ A조의 지침에 따라 이루어진다.

카운티의 조세기반은 캘리포니아의 부동산가격으로부터 받는 전반적인 영향을 반영한다. 오렌지카운티의 총 평가된 자산가치는 1995년 회계연도에 대략 1,770억 달러이다. 이는 1994년 1,788억달러에서 1% 감소한것이다. 오렌지카운티에서 첫 번째로 기록된 1%의 감소는 1978년Prop osition 13의 통과이래 재산가치의 마이너스 변화이다. 또한 재산세 수입의 영향을 받고 있다. 1993 회계연도부터 재산세 부과가 주로 이양된 결과, 카운티는 재산세 수입의 60%를 잃었다.

<표 4-8> 오렌지카운티의 세부과 및 징수(1985-1995)

(단위 : 1,000달러)

년도	Secured 세부과	Unsecured 세부과	부과총액	징수총액 (6 30 )	체납세액	체납비 (%)
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995	119,780 131,352 143,664 158,160 172,607 192,755 215,137 229,982 224,726 93,092 91,637	10,305 11,467 12,344 13,256 14,081 16,488 16,794 18,218 17,613 6,319 6,268	130,085 142,819 156,008 171,416 186,688 209,243 231,931 248,200 242,339 99,411 97,905	125,513 138,121 151,184 166,856 182,160 203,061 222,904 237,443 231,105 96,221 95,093	4,572 4,698 4,824 4,560 4,528 6,182 9,027 10,757 11,234 3,190 2,812	3.51 3.29 3.09 2.66 2.43 2.95 3.89 4 .33 4 .64 3.21 2.87

자료 : County of Orange, op .cit, p .15

③ 수입증대의 제한

주의 헌법과 법률조항은 카운티의 수입증대력에 제한을 두고 있다.

주헌법에서는 부동산의 최대 세증가를 재산 총현금(full cash valu e)의

1%로 제한하고 있다. 부동산의 현금평가액은 인플레이션을 고려하여 매년 2%를 초과하지 않는 범위내에서 조정된다.

또한 지방정부에 의해 부과되는 특별세는 관할 구역내 투표자의 2/3 찬성을 얻어야만 한다. 특별세에 의한 수입의 사용은 특별세가 부과되는 데에 따른 목적과 서비스에 제한된다.

④ 1995 회계년도의 공채발행

오렌지카운티는 1995년에 여러 종류의 단기채 9억 7,500만 달러를 발행하였다. 또한 총 3억 2,000만 달러의 두 시리즈인 연금보증채(p ention obligation bon d)를 발행하였다.

㉠ 200만 달러의 A TRANs와 B TRANs 발행

카운티는 1994년 7월 5일에 1994-1995 County of Orange, California

Tax an d Revenu e Anticip ation Note, Series A(Series A TRANs)"를 발행하였다. 그리고 1994년 8월 11일에 1994-1995 County of Orange, California Tax and Revenue Anticipation Note, Series B(Series B TRANs)"를 발행하였다. 이는 지방정부가 단기로 돈을 빌리고 그 회계연도의 예측수입, 예를 들면 재산세 수입으로 빌린 돈을 갚도록 한 조항이다.

㉡ 600만달러의 Taxable Note발행

오렌지카운티는 1994년 7월8일에 600만 달러의 1994-1995 County of Orange, California Taxable (Taxable Note)"를 발행하였다. Taxable Notes는 그 수입을 오렌지카운티의 투자풀(Orange County Investment

Pool : "Pool")에 투자를 목적으로 발행되었다. 오렌지카운티는 차입한돈에 지불해야할 이자율보다 높은 수익을 벌어들일 것이라는 예측하에

발행하였다.

㉢ 연금보증채(Pension Obligation Bond s) 발행

1994년 6월 30일에 OCERS(Orange County Employees Retirement System)는 카운티의 책임부분이 3억 1,830만 달러라고 결정하였다. 같은 해 9월에 동일 액수의 채무증서(Debentures)를 발행하였다. 같은 날 카운티는 이 채무증서의 재원조달을 목적으로 3억 2,000만 달러의 연금보증채를 발행하였다. 이외의 연금보증채는 Taxable Pension Obligation Bonds, Series A(Series A Pension Bonds)"로 $201,505,000와 Taxable Pension Obligation Bonds, Series B(Series B Pension Bonds)"로 $110,200,000을 발행하였다.

Series A Pension Bonds는 고정이자율로 발행되었으며, 2004년 9월1일 만기로 매년 3월과 9월에 이자가 지급된다. 이는 고정금리로 이자율의 변동에 따른 이익이 남았다. 반면 Ser ies B Pension Bonds는 변동금리로 발행되었으며, 2008년 9월 1일이 만기였다. 변동금리는 채권시장대리인에 의해 주마다 설정되는데 만일 채권시장 대리인에 의하여 주마다 설정되지 않으면 단기 이자율 지수를 참조하여 결정된 이자율로 팔게 된다. 따라서 Series B Pension Bonds 채권소유자들은 채권시장대리인에게 그들 공채의 변제를 요구할 권리를 가지게 된다. 협정에 따라 카운티는 그러한 변제된 채권을 구입할 의무를 갖는다. 카운티는 1994년 12월 1일 투자손실이 공공연히 알려지게 되었다. 그러한 결과로서 채권시장 대리인에게 변제된 Series B Pension Bonds는 다시 팔리지 않았다. 그리고 투자풀(pool)의 투자로 인한 자금의 비유동성 때문에 일반재원이 없어 변제된 Series B Pension Bonds를 구입할 수 없게 되었다.

그 결과 카운티는 Series B Pension Bonds에 대하여 기술적인 채무불이행(technical default)에 들어갔다. 또한 카운티는 1995년 7월 1일 3,330만 달러의 원금과 이자 지불을 실패한 결과로 Series A Pension Bonds와 Series B Pension Bonds에 대하여도 불이행이 있었다.

㉣ 파산신청시 주요 미불채무

단기채 이외에 카운티는 공공채권(publicly-held securities)과 관련된 미불채무가 많았다. 이 채무는 투자풀채권(certificates of particip ation), 공항수입공채(airport revenue bonds), 일반보증채권(general obligation bond) 등이다.

⑤ 투자풀(Investment Pools)

오렌지카운티 투자풀은 카운티 자금이 모이는 곳으로 출납징수관(county treasurer - tax collector)에 의하여 출납 결산된다. 출납징수관은 투자풀에 카운티를 포함하여 의무적이든 자발적이든 모든 투자자금에 대한 회계검사를 한다. 1994년 11월 6일(파산신청일)카운티 이외의 풀참가자가 풀에 대략 53억 달러 투자하였고, 카운티는 23억 달러 정도 투자하였다.

1991년부터 1994년까지 풀에 투자된 규모는 1991년 1월 31일에 51억 달러에서 1994년 1월 31일에 209억 달러로 되어 158억 달러 증가하였다. 파산 신청일에 대략 206억 달러가 투자되었다. 그 중 투자의 130억

달러는 다시 되산다는 브로커딜러(broker-dealers)와의 협정을 통한 차입재원으로 구입되었다(일명 환매조건부 채권). 풀 참가자들에게는 시금고로 부터 투자자금을 되돌려 받을 수 있는 자격이 주어지지만, 출납징수관에 의하여 투자풀에 투자된 채권의 평균 만기일이 2년이다. 이러한 채권에는 시장이자율의 변화에 아주 민감한 다양한 구조의 채권들이 포함되어 있다. 단기 이자율이 1991년 후반부터 1993년을 통하여 역사적으로 낮은 수준에 있었다. 이런 요인으로 투자풀의 채권유동성에 제약이 있었으며, 그 결과 이자율이 상승하고 수익률은 감소하여 시장가격으로 상당한 손실을 보았다. 더욱이 환매 조건하의 차입은 시장가격의 손실로 카운티에게 부가적 담보를 제공토록 하였다.

카운티의 수입은 투자풀의 투자로부터 나오는 이자수익에 의존한다.

특히, 이자수익은 1992년 1,000만 달러(일반재원수입의 5%)에서 1995년

에는 1억 6,200만 달러(일반 수입의 33%)로 증가하였다. 이는 연평균 성장률 150%를 초과한다. 이와 대조적으로 카운티는 1996년도에 400백만달러의 투자수익을 계획하고 있었다.

1994년 12월 2일 카운티는 투자풀의 유가증권이 시장가격으로 15억 달러정도의 손해를 입고 있다고 공표하였다. 출납징수관의 결산조정과 투자풀 채권의 현금환산 후에 카운티는 16억 6,000만 달러에 가까운 손실이 있다고 결정하였다. 실제 1995년도의 이자수익은 마이너스 1,000만 달러로 예산상보다 172만 달러 적은 것이다. 비례기준으로 볼때 16억 6,000만 달러의 손실 중에서 카운티가 차지하는 몫은 약 5억 9,390만 달러에 달하였다.

3) 재정파산 신청 및 대응

오렌지카운티가 연방정부에 파산을 신청함으로써 카운티는 연방파산법 9장의 절차에 따라 재정구제가 시작되었다. 같은 날 카운티는 오렌지카운티 투자풀의 구제를 위한 파산신청(the "Pools Chapter 9 Case")을 동시에 제출하였다. 그러나 오렌지카운티 자체의 파산신청만 받아들여지고 운영하던 투자풀에 대한 파산신청은 도시정부의 성격이 아니라는 사유로 파산법원에 의하여 기각되었다. 그래서 오렌지카운티와 투자풀은 포괄협정을 체결하여 재정위기에 대응하였다. 이러한 포괄협정은 파산법원이 중재한 것이며 파산법원이 해당 포괄협정을 인정하였다.

오렌지카운티의 파산신청 후 경과와 대응을 단계별로 살펴보면 다음과 같다.

① 위원회 설치

오렌지카운티는 Chapter 9와 관련된 서비스를 위해 전문가(일반자문,  지방채자문, 특별조직재정비 자문, 금융조언 및 투자관리자, 재정금융자문)를 두었고, 파산신청한 후 연방관재인은 2개의 채권자위원회 및 7개의 소위원회를 두었다.

1994년 12월 21일에 설치된 오렌지카운티 채권자위원회(Committee of Creditors of the County of Orange : County committee)는 4개의 소위원회(경매소위원회, 공채소유자 소위원회, 고용대표 소위원회, 어음소유자 소위원회)로 구성되었다. 그리고 연방관재인은 1995년 8월31일  투자풀위원회(Committee of Investment Pool Participants : Pool Committee)를 임명하였으며, 이를 3개의 소위원회(오렌지카운티도시자치제 소위원회, 학교 및 대학지구 소위원회, 오렌지카운티 비도시자치체 소위원회)로 구성하였다. 각 위원회는 County Chapter 9 Case 관점에서 모든 행동을 하였다.

② 채무조정계획

채무조정계획은 단기채, 연금보증채와 같은 장기채, 카운티 일반행정관리 채무, 인건비 및 물품비, 투자풀의 채무, 기타 채무 등으로 분류하고, 세부항목으로는 채무상환방법, 채무추정액, 채무상환기간을 제시하고 있다.

이는 오렌지카운티가 채무자로서 연방파산법에 의해 채권자의 동의를 얻기 위하여 채무상환을 중심으로 하는 채무조정계획이다. 이러한 채무조정계획은 채권자의 동의를 얻어서 파산법원의 승인 아래에서 실행된다.

파산법원에 의하여 1995년 3월 투자풀은 연방파산법 제9장에 따라 구제할 수 없다고 결정하였다. 왜냐하면, 주법에 의하면 연방파산법 제9장을 적용하기 위해서는 특별한 권한이 부여된 도시적 단체이어야 하나, 투자풀은 이에 해당하지 않기 때문이다. 이러한 이유로 파산법원은

투자풀의 구제신청을 기각하였다. 그리하여 투자풀은 오렌지카운티와1995년 4월 5일 포괄협정(Comprehensive Settlement Agreement)"을 체결하였으며 파산법원의 승인을 받았다.

포괄협정의 주요내용을 보면 ① 오렌지카운티와 투자풀은 투자전문가로 구성된 위원회 설치, ② 위원회는 자산가치를 재평가하여 분담금 기여도에 따라 자산분배 실시, ③ 평가손으로 분담금의 77%만 분배하고 23%는 권리 포기 결정, ④ 투자손실 보전을 위해 총 13억 달러에 이르는 연금보증채 발행, ⑤ 이 협정에 따라 투자풀에 38억 달러 배분이다.

포괄협정의 가장 중요한 것은 2억 3,200만 달러의 공채(recovery notes)를 투자풀에서 발행되는 것을 카운티가 동의한 것이다. 1995년 3월 오렌지카운티는 공채상환 관련 재원계획을 2개 승인하였다. 이는 차환을 하기 위해서 20년 장기 고정이율의 공채를 발행하는 것이었다. 이 공채는 MBIA보험회사가 재정보증보험을 발급하였다. 1995년 6월 캘리포니아의 최고법원은 이 공채의 변제를 오렌지카운티에 법으로 의무화시켰다.

3. 재정위기 대응책 및 감사원의 역할

수차례의 재정위기를 경험한 미국 지방정부의 사례를 살펴보면, 재정위기는 단순한 요인이 아닌 사회․경제적, 정책적 요인 등 복잡․다기한 요인에 의해 유발된다. 여러 요인들이 재정구조의 변화를 발생시키고 이러한 왜곡된 재정구조가 계속 유지되고 이를 숨기기 위한 내부관리 관행이 용납되면 재정적자의 폭이 확대되고 부채 규모가 증가하게 된다. 지방재정위기 연구 문헌에는 사례별로 주요 요인을 식별하고 있으나 대부분의 경우 여러  요인들이 복합적인 작용을 통해 재정위기가 발생한 것으로 볼 수 있다.

먼저 수입 측면에서 살펴보면, 재산세가 주 수입원이었으나 조세저항이나 경기침체로 세수가 급감하여 재정 안정성이 저하된 경우이다. 이러한 경우 새로운 세원의 개발이나 세외수입 증대 등으로 적극적인 조치를 취하지 않고 의존재원의 비중이 과도하게 높은 상태로 지속하거나 오렌지카운티의 경우와 같이 투자수익에 의존하게 되는 경우 외부여건의 변화(예: 상위정부의 지원금 정책 변화나 시장여건의 변화)에 타격을 받게된다. 지출 측면에서는, 인건비나 기타 경직성 경비가 높은 비중을 차지하고 인구구성의 변화에 따라 복지비가 지속적으로 증가하는 구조를 보였다. 그리고 경상수지가 악화되고 부채 수준이 증가하나 회계적으로 이를 은폐하려는 시도를 보였다는 점을 지적할 수 있다.

세입에서 재산세가 감소하는 추이나 세출구조의 변화가 일정 기간 동안 지속되어 재정구조가 악화되면 지방채의 발행이 늘고 재정적자가 누적되는 현상을 보이고 있다. 재정구조가 취약한 지방정부는 경기변동에 민감하게 영향을 받고 내부적 개혁이 없으면 재정위기에 봉착하게 된다. 재정위기를 겪었거나 겪고 있는 주․지방정부의 재정상태를 구체적인 수치로 살펴보면, 재정적자 규모가 총지출이나 세입의 20% 내외를 기록하고 있으며 부채 수준도 예산 규모에 도달하거나 상회하고 있다.

지방정부의 재정위기에 대응하여 미국의 주정부에서는 다양한 접근을 보이고 있는데 주로 국가나 지방의 재정을 관리하는 부서가 주도적인 역할을 담당하고 있다.

미국의 경우, 10개 주에서 재정위기상황을 결정하는 기준을 공식적으로 만들었고 14개 주에서는 재정위기가능성을 진단하는 지표나 결정기준을 가지고 있다(Honadle, 2003).

미국의 일부 주에서는 감사원이 지방재정 건전성 확보를 위해 감사나 자문을 통해 일정한 역할을 담당하고 있다. 감사원은 기본적으로 감사를 통해 지방정부의 재정상황이나 운영성과에 대한 확신(assurance)을 제공한다. 미국의 최고감사기구는 지방정부에 대한 감사원의 권한이 제한되므로 지방재정 예측이나 경제위기 대응책에 대한 보고서를 발간하는 등 소극적인 입장이다(GAO 2007 & 2010).

그러나 미국의 일부 주정부, 특히 지방정부의 재정난을 경험한 주정부의 경우에는 감사원이 보다 적극적인 역할을 담당한다. 예를 들어, 플로리다 주정부는 ｢지방정부재정위기법(Local Government Financial Emergencies Act)｣의 제정을 통해 감사원이 지방정부의 재정상태가 악화되어 재정위기를 초래할 수 있는 경우, 이를 지방정부에 통지하도록 하고 있다. 이에 따라 감사원에서는 지방정부를 감사할 때 재정상태에 대한 평가를 포함한다.

감사인은 재정평가절차를 따르고 재정상태가 악화됨을 주지한 경우는 그러한 결론에 도달하게 된 상황을 기술하는 진술서를 작성한다.

오하이오 주는 감사원에서 재정감시 프로그램(Fiscal Watch Program)을 운영하고 있으며 지방정부의 재정상황을 모니터링하기 위해 전술한 바와 같이 지표들을 제시하고 있다. ｢재정위기법(Fiscal Emergency Law)｣에는 주정부의 개입을 규정하고 있는데 재정감시단계에 있는 지방정부는 지출을 제한하고 준비금을 적립해야 한다. 그리고 감사원은 성과감사나 예산삭감 및 기타 운영개선에 대한 자문을 제공한다. 재정위기단계에 이르면 주정부는 ‘재정계획감사위원회’를 설치하고 지방정부는 재정건전성을 회복하기 위한 상세한 재정조정계획을 제출해야 한다.

1980년부터 2010년까지 35개 지방정부가 재정위기단계에서 벗어났으며 이 중 11개 지방정부의 경우      감사원이 발의하였고 나머지는 지방정부의 요청에 의한 경우이다. 2010년 9월 30일 기준으로 24개 지방정부가 재정위기단계에 해당한다.

뉴욕 주정부는 뉴욕시의 재정위기에 대한 조치로 재정통제위원회(Financial Control Board)와 합동으로 뉴욕 시의 재정상황과 회계제도를 개선하기 위해 특별부감사원장직을 신설하였다. 그리고 지방정부와 교육구(school districts)에 대한 재정상태 파악을 위한 지표와 분석방법을 제시하고 실제로 적용해 발표하고 있다. 전술하였듯이, 플로리다 주정부 감사원은 지방정부 재정상태의 평가절차, 지방정부의 재정상태를 평가함에 있어 판단할 벤치마크, 재정상태 악화에 대한 잠재적 요인을 식별하는 리스트 등을 제공한다. 주정부법에는 지방정부에 대한 감사를 수행할 때 감사인이 선택적으로 활용할 수 있도록 규정하고 있으며 지방정부의 재정상태가 악화된다면 감사인은 이를 개선하기 위한 권고사항을 포함하도록 한다.

Ⅴ. 지방재정 건전성을 위한 감사원의 역할

제1절 미국과 우리나라 지방재정 건전성 관련 제도 비교

1. 미국의 지방재정위기 관리제도

앞 장에서 미국의 지방재정위기 관리제도와 그 사례를 살펴보았다. 미국의 지방자치단체는 지방세 세목의 결정 혹은 세율에 대한 결정권을 갖고 있어 지방자치단체가 과세권을 갖고 있다고 볼 수 있으며, 자유롭게 지방채를 발행할 수 있는 권한을 갖고 있다. 이처럼 지방자치단체의 재정에 대한 자율성의 측면은 긍정적으로 작용하기도 하지만 경기불황이 지속될 경우 채무부담이 상승하여 재정위기가 초래된다는 부정적인 측면도 존재한다. 현재 미국 지방정부는 조세기반이 축소되어 조세수입은 감소하는 반면, 행정수요는 지속해서 증가하여 재정압박에 시달리는 상황이다.

미국의 ACIR(Advisory Commission on Intergovernmental Relations: 정부간 관계자문위원회)은 지방자치단체의 재정위기에 대해 재정파산(Bankruptcy), 채무불이행(Default), 재정의무이행 실패 및 주정부의 재정위기선언(State Declared Emergencies)으로 구분하고 있으며 이에 지방재정위기가 발생하면 지방자치단체는 적절한 조치를 이행하여 이를 해결하기 위해 노력하여야 한다.

미국 지방자치단체의 재정위기를 선언할 수 있는 기준은 주법에 제정되어 있다. “지방정부가 급료 및 퇴직연금 미지급,  채무에 대한 원금과 이자를 상환하지 못하는 경우, 물품구매비 미지급 등 재정의무를 다하지 못한 경우에 재정위기를 선언하게 된다”.(이상철, 2016:101) 지방자치단체의 재정위기에 대한 기준은 ACIR의 기준에 따르거나 각 주의 규정에 따르며, 재정파산은 연방파산법 Chapter 9의 규정에 따른다. 대표적으로 ACIR의 재정위기 결정기준을 살펴보면 채무상환의 불이행, 일정 기간 내에 정부 간 지급실패, 봉급과 연금 지급실패, 경상계정에서 전년도 지출의 10%를 초과하는 일시 차입금이 있을 경우이다.

미국의 경우 지방자치단체에 재정위기가 발생하면 상급기관의 개입을 통해 재정위기를 극복하기 위한 절차가 진행된다. 지방자치단체는 주정부 혹은 연방정부의 개입을 통해 재정위기를 극복하게 되는데, 크게 세 가지로 구분 할 수 있다. 먼저 주정부로부터 재정지원을 받아 재정위기를 극복하는 방식이다. 다음으로 파산관재인 제도를 통해 재정위기를 극복하는 것이다. 마지막으로 재정파산절차에 따라 파산절차를 진행하고 재정위기를 극복하는 방법이다.

<표 5-1> 미국 지방자치단체의 재정위기관리제도

유형	주요 내용
연방 도는 주정부의 재정지원 및 감독	ο 주의 특별재정지원으로 재정재건 ο 지방정부의 자치권은 인정하되, 주가 설립한 재정관리기관이 지방정부의 재정운영에 영향력 행사 ο 지방정부의 기채, 계약 등의 심사, 재정계획, 회계사무 감시 등을 하는 재정감시기관 설치 ο 가장 보편적인 방식으로 뉴욕시, 마이애미시 등에 적요
주 파산관재인	ο 주의 특별법 제정으로 운영 ο 시장 해임, 시의회 입법기능 정지 등 자치권 제약 ο 주지사의 파산관재인 임명, 파견 ο 파산관재인이 재정재건계획을 편성하여 재정재건 ο 첼시시 등 예외적인 상황에 적요
파산법원의 조정	ο 연방파산법 제9장에 따른 파산신청 ο 자치권 제약은 없으나 대외신인도 급락 ο 활용도는 높지 않으며, 오렌지카운티가 대표적인 사례

먼저 주정부에 의한 재정지원을 받아 재정위기를 극복하는 방식은 지방자치단체의 재정이 재정위기에 처할 때 지방자치단체는 주정부로부터 재정지원을 받는 대신 주정부의 감시와 통제를 받아 재정위기에서 벗어나는 것이다. 이를 위한 조건으로 지방자치단체의 재정위기를 주정부가 감당할 만한 충분히 안정적인 재정요건을 갖추고 있어야 한다는 점이다.

주정부는 특별재정지원을 통해 지방자치단체의 재정위기를 극복하기 위한 재정지원을 한다. 지방자치단체의 재정운영은 주정부의 영향을 받게 되며, 주정부는 재정감시기관을 설치하여 지방자치단체의 재정운영에 관여한다. 구체적으로 지방자치단체의 재정계획, 기채, 계약, 회계사무 등에 대한 감시를 수행한다. 지방자치단체가 적극적으로 재정위기를 극복하려는 노력을 기울이는 경우 재정감시기관의 관리 아래 지방자치단체가 자구책을 마련할 수 있는 특징이 있다. 다만 지방자치단체의 자치권이 어느 정도 인정되기 때문에 재정감시기관이 과감하게 추진해야 하는 긴축재정 혹은 구조조정과 같은 재정조치를 취하지 못하거나 재정위기를 극복하는데 지나치게 오랜 시간이 소요될 수 있어 오히려 재정의 악화를 초래할 수도 있다는 단점이 있다.

두 번째로는 파산관재인(Receivership)제도를 활용하여 지방자치단체의 재정위기를 극복하는 방안이다. 파산관재인 제도를 활용하는 경우는 주정부가 지방자치단체의 재정위기를 끌어안을 만큼 충분한 재정력을 갖추지 못할 때 시행된다. 주정부는 재정위기를 겪는 해당 지방자치단체를 위한 특별법을 제정하고 의회의 의결을 거쳐 파산관재인을 두게 된다. 이 경우 주정부로부터 재정지원을 받는 경우와는 다르게 지방자치단체의 자주적 행정 권한은 중지된다. 즉 지방자치단체의 자치행정이 정지되고 주정부에 의해 선임된 파산관재인이 재정위기를 극복하기 위한 제반 조치를 시행하게 된다.

파산관재인을 위한 특별법이 제정되는 경우 파산관재인의 선임, 자치단체장의 해임, 재정재건기간 설정, 자치단체의 입법 기능 상실 등의 내용이 포함된다. 파산관재인의 임명은 지방자치단체의 자치권을 훼손한다는 문제가 발생하지만, 전문인에 의해 재정위기의 근본적인 원인을 찾아내어 효율적이고 신속하게 재정위기를 극복할 수 있다는 장점이 있다. 지방자치단체의 자치권을 훼손한다는 문제가 제기되지만 특별법에는 파산관재인에 의한 재정재건 기간을 명시해야 하므로 자치권의 침해는 최소한도로 이루어진다고 볼 수 있다.

마지막으로 지방자치단체의 재정위기를 극복하기 위한 제도로는 연방파산법 제9장에 의한 지방자치단체 파산제도가 있다. 미국은 지방자치단체도 일반 기업과 마찬가지로 파산할 수 있다는 태도를 보이는 국가이다. 이러한 독특한 관점에 따라 Chapter 9이라고 불리는 지방자치단체의 파산제도를 운용하고 있다. Chapter 9은 미국의 연방파산법 제9장을 의미하며 제9장에는 지방자치단체의 파산에 관한 제반 조항이 포함되어 있어 지방자치단체의 재정위 시 이에 근거하여 파산을 신청할 수 있는 근거가 된다. 이는 오렌지카운티의 사례에서 자세히 살펴본 바와 같다.

미국의 파산제도에서 독특한 점은 공공기관인 지방자치단체가 파산할 수 있다는 것이다. 미국은 지방자치단체 역시 자연인이나 법인과 마찬가지로 파산할 수 잇다는 관점을 갖고 있으며, 채무자의 지위를 부여할 수 있다고 본다. 이러한 점은 연방파산법 제109조에 기초하며, 이러한 관점에서 Chapter 9을 통한 지방자치단체의 파산이 제도적으로 가능해진다. 연방파산법 제109조에 의하면 지방자치단체의 재정건전화를 도모하지만 연방 및 주정부에 의한 재정지원 및 파산관재인 제도와는 다르게 지방자치단체의 자치권에 대한 제약을 가하지는 않는다.

연방파산법상에서 지방자치단체의 자치권에 관한 내용을 살펴보면 제901조에서는 지방자치단체에 대한 강제적인 파산을 허용하지 않는다. 제903조에서는 지방자치단체의 자발적인 파산신청만을 인정하며, 파산을 선고하더라도 지방자치단체의 고유권한은 제약을 받지 않는다. 서정섭 외(2014a: 62)에 따르면 “파산선고는 연방파산법원의 담당이므로 이로 인한 주정부의 정치적ㆍ행정적 통제는 배제되어 있고, 파산법원도 지방정부의 의사에 반해서는 세입 등에 대해서 간섭할 수 없게 되어” 있다.

2. 우리나라 지방재정건전성 관련 제도

우리나라의 경우 행정자치부에서 운영하는 재정위기 사전경보시스템은 지방자치단체의 주요 재정지표를 모니터링하여 자치단체의 재정위기를 사전에 예측하는 한편, 선제적인 대응조치를 취하기 위한 제도이다. 여기에서는 자치단체의 재정위험 정도를 판단하기 위하여 여러 재정지표를 주기적으로 점검하고 필요할 때에는 추가로 자료를 검토한다.

현행 재정위기 사전경보시스템은 재정수지, 채무관리, 자금관리, 세입관리, 지방공기업 등 5개 영역의 관점에서 총 7개의 지표를 활용하고 있다. 모니터링의 주기는 분기별로 시행하고 있으며, 분기별 모니터링에서 통합재정수지적자비율과 지방채상환비율, 공기업부채비율의 3개 지표는 전년 말 결산을 기준으로 지표값이 산출되어 고정되어 있으며, 지방세징수액 현황과 예산대비 채무비율, 금고잔액현황 지표는 지방세징수, 추가경정예산, 지방채발행 등으로 인해 지표값이 변동된다.

행정자치부장관은 재정위기단체 지정기준에 해당하는 지방자치단체의 경우 지방재정위기관리위원회의 심의를 거쳐 주의등급 단체로 지정하고, 재정건전화계획 수립을 지도ㆍ권고하게 된다. 재정위기단체의 재정건전화계획 이행이 부진한 경우 행정자치부 장관은 교부세를 감액하는 등 재정상 불이익을 부여할 수 있으며, 재정건전화계획을 충실히 이행한 경우에는 특별교부세를 별도로 교부할 수 있다.

<표 5-2> 지방자치단체 재정위기 진행상 긴급재정관리단체의 특징

주의단체	재정위기(심각)단체	긴급재정관리단체	파산단체 (우리나라는 없음)
재정압박 (financial stress)	재정위기 (financial emergency)	채무 불이행 (default)	재정파산 (bankruptcy)
채무과다, 세입결손 등으로 인한 신규사업 축소	재정압박 지속으로 기존사업 축소	ㆍ재정위기 장기간 악화 ㆍ주요경비 일정기간 이상 지급 불가 ㆍ외생적 충격(세입감소, 복지지출 급증 등)으로 인한 주민서비스 계속 제공 및 채무상황 이행곤란	재정기능 정지로 인한 사법적 파산

자료: 한국지방행정연구원, 2014 ‘긴급재정관리제도 외국입법 사례조사 및 정책제언’

현행 지방재정위기 사전경보시스템의 운영기준에 근거하여 진행 정도를 분류해 보면 채무 과다, 세입결손, 재정수지 악화 등의 이유로 재정압박이 일정수준 진행된 단계는 ‘주의’단계, ‘주의’단계보다 재정압박 수준이 높아지고 지속하여 장기화 가능성이 있는 경우를 ‘심각’단계로 분류하고 있으며, 지급불능으로 재정책임을 수행하지 못한 민간기업의 파산과 같은 상태는 가정하지 않고 있다. 현재 우리나라에서 채택하고 있는 재정위기단체는 재정압박이 상당하나, 세출 및 채무조정을 통해 자치단체 자력으로 정상화가 가능한 경우라고 볼 수 있다. 그 심각도에 따라 분류된 기준을 도식화하면 위 <표5-2>와 같다.

긴급재정관리단체는 자치단체의 요청 혹은 행정자치부가 재정위기 사전경보시스템을 통해 분기별 모니터링 후 긴급재정관리위원회 심의(확인심사)를 거쳐 지정된다. 지방재정법 제55조의 2에 따라 재정위기단체가 재정건전화계획을 3년간 이행하였는데도 불구하고 재정지표가 재정위기단체 지정 시점 대비 50% 이상 악화되면 긴급재정관리단체로 지정된다.

이후 지방재정법 제60조의 4에 따라 긴급재정관리인의 선임 및 파견이 이루어지게 된다. 긴급재정관리인은 긴급재정관리계획안의 작성 및 검토, 긴급재정관리계획의 이행상황에 대한 점검 및 보고ㆍ자료제출 요구, 그 외에 긴급재정관리단체의 재정위기 극복을 위해 필요한 업무를 수행하게 된다.

이상으로 미국과 우리나라의 지방재정위기관리제도를 살펴보았다. 미국의 경우 지방재정의 건전성을 확보하기 위한 제도라기 보다는 지방정부의 폭넓은 과세권과 자치권을 존중하는 의미에서 지방재정에 대한 상급 행정기관의 관여가 거의 없이 실재로 지방재정위기가 발생하였을 때 상급 지방자치단체의 지원 등이 이루어진다. 반면 우리나라의 경우 지방재정의 건전성을 확보하기 위해 사전적으로 지방재정의 여러 지표를 활용하여 사전경보시스템을 활용하는 등 사전적인 대처를 하고자 한다.

그러나 우리나라 자치단체의 재정위기는 지방자치단체의 자체적인 원인에서 발생한다기 보다는 재정구조적인 문제에서 발생하고 있다는 주장이 많다. 재정구조적인 문제로는 첫째, 자치단체가 자주적, 자율적으로 세입규모와 세입구성을 결정하는데 제약이 있다는 점, 둘째, 자치단체장의 이전재원조달에 대한 의존성이 높다는 점, 셋째, 이전재원보전을 통한 예산제약의 연성화로 방만한 재정운용과 건전 재정운영에의 한계도출이 가능하다는 점, 넷째, 자치단체의 내생적 한계로 인해 능동적인 재정운용의 계획 및 실행에 한계가 있다는 점이다.

이러한 우리나라 지방자치단체의 재정운영의 특성을 고려하였을 때 지방재정 건전성 확보를 위한 감사원의 역할은 다양하게 강구될 수 있다.

제2절 재정건전성 확보를 위한 감사원 역할

감사원은 ｢헌법｣ 제97조, ｢감사원법｣ 제22조(필요적 검사사항), 제23조(선택적 검사사항), 제24조(감찰사항) 제1항 등에 근거하여 중앙부처와 지방자치단체에 대한 회계검사 및 직무감찰을 실시하고 있다.

특히, ｢감사원법｣은 제22조, 제23조를 통해 국가기관 및 지방자치단체 회계에 대한 감사권한을 명시하고 있으며, 지방자치단체에 대한 정부의 재정지원이 있는 경우 정부 부처와 지방자치단체 모두에 대한 감사가 가능하다. 따라서 지방재정 건전성에 대한 종합적인 감사가 가능하다.

이에 지방재정 건전성에 대한 종합적인 감사가 이루어질 경우 지방재정건전성과 관련한 제도적인 검토와 운영 측면에서의 점검이 동시에 고려되어야 할 것이다.

제도적 측면은 제Ⅲ장에서 살펴본 지방재정관리제도인 지방채 총액한도제와 지방재정분석․진단제도에 대한 검토가 필요하다.

운영 측면에서는 재정건전성 측정요소별로 압박 정도를 검토한 후 요소를 구성하는 지표별로 재정운영에 대한 점검이 이루어질 수 있다.

먼저, 지방채 총액한도제는 최대 발행 가능한 채무액을 설정하고 한도액을 초과하지 않는 범위 내에서 자치단체가 자율적으로 발행하게 하고 있다. 대도시 광역자치단체의 경우 2009년도 발행비율이 평균 332%이고 일부 광역시는 500%를 초과하여 발행하였다. 이러한 현상은 총액한도제 시행 이후 지속적으로 나타나는 현상으로 총액한도제의 실효성에 대한 검토가 필요하다. 총액한도액의 결정은 일반재원 수입액 대비 채무상환비율과 예산 대비 채무비율을 활용하여 유형별로 일반재원 규모의 일정 비율을 할당하는데, 예산 규모를 채무부담능력을 측정하는 대체측정치(proxy)로 적절한지에 대한 검토가 필요하다. 또한 자치단체 유형별로 지방채 수요가 다를 수 있기 때문에 한도액 설정기준을 달리하는 방안도 검토할 수 있다.

지방재정분석․진단제도는 도입 이후 행정환경의 변화를 수용하면서 진화해오고 있으며, 최근에는 통합재정 정보와 복식부기 회계지표를 활용하고 있다. 제도의 정체성 및 재정건전성을 분석하는 지표에 대한 검토가 필요하다. 특히, 복식부기 회계정보의 경우 산출과정과 적정성에 대한 점검이 필요하다. 예를 들면, 유형고정자산을 장래부담능력을 측정하는 대체치로 사용하는 경우 자치단체의 유형고정자산 실사자료에 대한 검토와 유형고정자산에 대한 시장가치를 평가해볼 필요가 있다.

지방재정 운용에 대한 점검은 재정건전성 측정요소별로 압박 정도를 검토한 후 요소를 구성하는 지표별로 이루어질 수 있다. 세입압박의 경우 자치단체 간 세원의 불공평한 배분이 전제되기 때문에 이는 중앙과 지방, 자치단체 유형별로 검토되어야 할 사안이다. 그러나 세입관리 측면에서는 세원확충 노력, 징세율 제고 노력, 사용료․수수료 산정의 합리성 등에 대한 점검이 이루어져야 할 것이다.

세출 측면에서는 자치단체의 투자비지출비율이 통합재정수지 적자 폭에 영향을 미친다는 것이다. 특히, 대도시 자치단체의 경우 지방채 발행이나 투자비 비중이나 증가율이 다른 자치단체에 비해 현저하게 높게 나타나는 경우 이와 관련한 재정운영상의 문제점을 점검해볼 필요가 있다. 점검사항으로는 사업수요 추정의 적정성, 중복투자 여부, 투자비 산정 및 장래 자치단체 재원부담 추정의 근거, 재원조달 방법의 적정성, 예비타당성 조사 여부 및 적정성, 투․융자 심사과정의 적절성, 대상업체 선정과정 및 사후관리의 적정성 등에 대한 검토가 이루어져야 할 것이다.

경직성 경비로 간주되는 경상경비비율이 유사 자치단체에 비해 높은 경우, 인구 대비 공무원 수, 인건비 및 기타 경상경비 절감 노력 등이 파악되어야 할 것이다. 민간이전경비비율이나 증가율이 높게 나타난다면, 예산액이나 자체세입 증가율과 연동되어 운영되는지, 사업선정 기준이나 절차가 명확하게 정립되어 있는지, 사업심의위원회가 설치․운용되고 있는지, 사업에 대한 평가가 적절하게 이루어지고 있는지 등에 대한 점검이 필요하다.

한편, 지방자치단체의 재정건전성과 관련해서는 감사원에 의한 지방자치단체 감사와 공공감사에 관한 법률에 근거한 자체감사를 실시하고 있다. 즉 감사원의 경우, 지방자치단체의 재정건전성 악화의 실태 및 원인을 분석하는 한편, 매년 각 자치단체에 대한 기관운영 감사와 지방재정 관련 특정감사를 실시하고 있다. 자체감사의 경우, 지방자치단체의 예산․재산․채무 등 재무자원의 운영실태를 분석하고, 세입․세출의 적정성 및 회계에 관한 검사․감독을 통해 지방자치단체 내부통제의 역할을 담당하고 있다.

우리의 경우 자체감사기구 운영 및 평가 등에 대한 규정이 제정되어 적용되고 있으나, 명시적으로 재정건전성 강화를 위한 자체감사(인)의 역할이 명확히 제시되지 않고 있다. 재정위기의 문제가 지속적으로 제기되는 현실에서 자체감사의 역할을 강화하는 방안 또한 고려할 필요가 있다.

그리고 지방재정의 세입구조가 악화되고 사회복지지출의 확대 등으로 지방의 부담이 가중되는 상황에서 지방재정 건전성을 강화하도록 제도개선 및 제도운영 방향에 대한 논의가 증가하고 있다. 이에 지방재정 건전성 강화를 위한 제도의 정비로서 재정준칙(fiscal rule)의 도입을 고려해 볼 수 있다. 그리고 기존 제도의 개선 및 관리운영의 강화로서 대규모 투자사업의 효율성과 타당성 점검, 지방재정의 투명성 제고와 주민참여활성화 측면을 살펴볼 수 있다.

우선 국가 차원에서 재정책임성을 담보할 수 있는 예산회계 관련 법령, 지침, 각종 규제장치의 마련 등 재정준칙 도입에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 지방자치단체는 재정 책임성 강화를 목적으로 관련 내용을 공시하고 감독장치 등을 규정하는 자기재정규율(self fiscal discipline)이나 재정준칙을 조례로 제정하거나 내부규칙으로 제도화할 수 있다. 지방채 발행 승인제도, 예산회계제도(사업예산제도, 주민참여 예산제도, 성과예산서 등), 재정상황 공개제도를 통해 지방자치단체의 재정책임성을 강화하는 제도적 인프라 구축이 중요하다.

그리고 대규모 투자사업의 효율성과 타당성을 강화하는 방안이 있다. 비효율적인 대형지방투자사업 실시와 관련하여, 투융자 심사기능을 강화하고, 재원조달의 가능성을 검토함과 동시에 사후적으로 관리 및 점검을 강화하는 것이 중요하다. 최근 호화청사 건립 등 지방자치단체장의 낭비성․선심성 사업의 추진 문제가 심각하게 제기되며, 지방공사․공단의 경영부실과 채무증가 등 지방재정 위험으로 인해 지방공사․공단, 제3섹터, 임대형 민간투자사업(BTL) 등 예산외사업에 대한 사업평가와 효율성 분석이 강조되고 있다.

지방재정의 투명성을 제고하는 것 또한 중요하다. 지방재정과 관련한 각종 재정지표, 재정운용 상황, 주요 지역사업 내용 등을 지역주민들에게 투명하게 공개하여 지방재정에 대한 신뢰성을 확보할 필요가 있다. 지역주민이 이해할 수 있게 재정지표를 정리하여 자료를 공개하고, 재정운영 결과가 지역주민에 의해 평가되고 다시 예산편성에 환류되도록 제도적 장치가 구축되어야 할 것이다.

이를 위해서는 정확하고 비교 용이한 재정정보 및 정보공개시스템을 구축함으로써 재정여건 악화에 대한 실시간 모니터링을 강화하는 방안이 필요하다.

최근 지역주민의 참여를 확대하고 지역사회와의 협력적 관계를 구축함으로써 재정책임성을 강화하는 방향이 강조되고 있다. 2011년 주민참여예산제도가 자치단체에 의무적으로 도입되었으나, 이는 예산자료에 대한 설명과 이해에 그치는 형식적 절차에 머물렀다. 재정운영에 지역주민의 참여가 증가하고 지역 스스로 내부통제기능이 확대되어야 하며, 이와 관련하여 구체적으로 지방자치단체 재정운영의 효율성 및 책임성을 확보할 수 있는 통제수단에 대한 고려가 필요하다.

그리고 지방자치단체의 부실한 재정운영은 지역 및 국가 전체에 미치는 영향이 크므로 적절한 재정통제가 필요하며, 재정위기와 관련하여 지방의 재정책임성은 중요하게 고려된다. 지방자치단체, 특히 지방자치단체장의 업무수행에 대해 상급 단체의 감독이 요구되며 정치적 책임과 구분하여 살펴볼 필요가 있다.

우선 중앙정부 차원에서 기존 지방재정법과 지방자치법을 중심으로 지방재정관리제도 개선 및 국가의 지도․감독 체계화가 중요하다. 현행 지방자치법 상 국가위임사무 및 시도위임사무를 단체장이 소극적으로 이행할 때 강제하는 장치로서 직무이행명령제를 도입하도록 하고 있으며( 지방자치법 제170조), 지방재정법 제55조의4 및 제55조의5에 의해 재정위기단체의 지방채 발행, 채무보증, 일시차입, 채무부담행위를 제한하고, 교부세를 감액하는 등 여타 재정상의 불이익을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 중앙정부 주무장관은 행정안전부장관과 함께 지방자치단체에 대하여 정부합동감사 및 특정감사를 실시하여 문제를 점검하게 된다.

이러한 국가기관에 의한 통제 측면에서, 지방 재정위기단체의 지정 및 계획 수립에 대한 적정성 문제가 지적될 수 있다. 지방재정 건전화계획 이행이 부진한 단체의 경우 행정안전부장관의 재량에 의해 불이익을 줄 수 있으나, 이 경우 이행결과를 판단하는 기준과 재정상 불이익의 범위가 불명확하다는 문제가 있다. 따라서 명확하게 판단기준과 범위를 규정화할 필요가 있다.

감사원은 앞에서 살펴본 바와 같이 행정안전부 및 지방자치단체의 업무수행에 대한 회계검사 및 직무감찰을 실시하고, 대통령 보고 및 국회보고 등을 통해 문제를 제기하는 역할을 담당하고 있다. 이에 행정안전부의 지방재정분석 및 재정위기단체 관리절차의 적정성 및 효율성에 대한 점검이 필요하며, 지방자치단체장의 대규모 투자사업 및 인사․계약 등과 관련한 비리 발생 여부를 수시로 점검해야 할 것이다.

지방자치단체 자체감사기구는 재무감사를 통해 예산의 운용실태 및 회계처리의 적정성 여부를 검토한다. 일본의 경우 감사위원에 의한 감사의 한계를 보완하고자 외부 민간전문가와 계약을 통해 감사의 독립성 및 전문성을 확보하고 있다. 우리 또한 자체감사기구의 역량강화를 위해 외부전문가의 지원 등에 대해 고려해 볼 수 있으며, 자체감사기구의 독립성 및 전문성 향상을 위해 지속적으로 노력해야 할 것이다. 변화하는 감사환경에서 조직의 활동 전반에 대해 사후평가뿐 아니라 사전예측 및 자문까지 할 수 있는 역할이 중요하며, 특히 재정상황에 대한 모니터링 및 사전예측이 가능해야 할 것이다.

따라서 감사원은 국가공공감사체계하에서 중앙과 지방 간 실효적인 감사체계가 정립될 수 있도록 감사원과 자체감사기구 간 역할분담을 명확하게 하는 방안 등을 강구할 필요가 있다.

지방자치단체의 자기책임성 강화의 측면에서 지방자치법에 주민투표제, 주민감사청구권, 주민소송제 및 주민소환제 규정 등이 존재한다. 그러나 주민에 의한 통제가 형식적 절차에 그치며, 주민참여의 범위가 제한적이다. 이에 주민투표제의 대상범위에서 주민에게 과도한 부담을 주는 재정․세제 정책 등 주민의 삶의 질에 중대한 영향을 미치는 범위의 부실재정 운영을 포함시키는 방안을 고려할 수 있다.

그리고 단체장 권한과 관련하여 지방자치법을 개정하여 주민소환의 대상범위에 재정건전성의 중대한 과실을 포함하는 논의도 있다. 즉 재정건전성을 악화시켜 주민의 삶의 질을 현저하게 낮추는 경우를 포함하는 것인데, 이 경우 재정건전성을 어떻게 판단하고 원인이 무엇인지에 대한 고려가 전제되어야 할 것이다.

한편, 지방자치단체장의 선심성․낭비성 사업추진으로 지방재정건전성 악화를 야기하고 있다는 논의가 증가하면서 자치단체장의 책임성을 확보할 수 있는 수단에 대한 고려가 중요해지고 있다. 그러나 지방자치법 논리상 자치단체장에 대한 법규감독과 공익감독으로 구분할 때, 단체장의 위법행위에 대해서는 법적 책임을 물을 수 있으나 공익감독의 측면에서 책임성 추궁에 대한 문제가 모호하다.

현행 국가감사제도는 단체장에 대해서는 신분상 행정책임을 묻는 법적 근거가 없어 감사의 사각지대가 발생하고 있으나 법률위반에 따른 손해배상 등을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 다만, 이 경우에도 책임의 범위나 손해의 구체화에 대한 논란이 야기될 수 있다는 문제가 있어 신중한 검토가 필요하다.

그리고 감사원은 지방재정구조와 운용방식에 대한 점검과 감사를 통해 지방재정 자체의 문제점을 찾아내고 비효율을 제거하는 등 재정건전성을 회복하는 것을 지원할 필요가 있다.

지방자치단체에 대한 감사를 실시하는 경우 첫째, 지방재정 자체에 내재화되어 기득권화되고 경직성을 발생시키는 경비항목을 찾아내어 효율성을 제고해야 한다. 각종 보조금 중에는 사업목적을 이미 달성했음에도 기득권화되어 지출이 계속되는 경우도 있고, 국고보조사업으로 유도되었으나 지역주민의 삶과는 직접 관계가 없는 사업 추진이나 시설이 설치되는 경우도 많다. 게다가 다수의 지방자치단체에서는 지역유력자들의 영향으로 무기계약직 고용에 의한 인건비 증가가 많다. 심지어 어떤 지역에서는 면단위 기관장에게도 비서를 배정하여 하루 종일 커피 타는 일 등 단순 업무만을 담당하는 인력도 있다. 결과적으로 복지 분야처럼 서비스 대상인구는 급속하게 증가하는데 담당인력의 부족으로 과로로 목숨을 잃는 사람이 있는 반면 어떤 분야는 하는 일에 비하여 인력구성이 과도한 경우가 있다. 인력구조의 진단을 통해 효율적인 인력재배치로 불필요한 인건비 등을 절감할 수 있다.

둘째, 지방복지지출 등을 포함하여 재정전달체계내에 내재된 피로감과 경직성을 줄일 수있는 방안을 강구해야 한다. 정부의 지출은 정책사업을 통해서 제공되는 현물서비스가 있고 현금보조를 통한 현금급여서비스가 있다. 사업을 집행하는 경우 지방자치단체가 직접 집행하는 경우보다는 민간사업자에게 위탁집행하는 경우가 훨씬 많다. 특히 복지지출의 경우가 그러한데, 이때 자본의 논리에 따라 지출되는 예산규모에 비해 제공되는 서비스의 양과 질이 저조한 경우가 적지 않다. 따라서 복지전달체계의 개선은 전문가뿐만 아니라 시민단체들이 자주 제기하는 개선과제의 주요 내용이며 지방자치단체 감사 시에도 중점을 두고 살필 필요가 있다.

셋째, 국가와 지방자치단체 모두에게 사회경제적 여건변화에 대응한 새로운 정부의 역할이 요구되고 있다. 그러나 이에 대한 정치적 대응은 선거를 통한 무책임한 공약의 남발로 발생한 재정 부담으로 나타나는 것이 일반적인 현실이다. 특히 재정규모가 그리 크지는 않지만 주민과 가장 밀접하게 영향을 미치는 지방자치단체의 재정에서 그러한 사례는 자주 발생하고 있다. 또한 전시성행정에 가까운 각종 행사나 시설 설치가 소수의 이익을 위해 실시되고 있어도 이에 대한 재정적 책임성은 거의 묻지 않고 있다. 지방재정의 책임성 확보를 위해서는 중앙에 의한 지방자치단체의 재정진단과 인센티브인 교부세 등을 활용해야하는데 이러한 제도가 적절히 활용되는지를 점검하여야 한다.

넷째, 자치단체의 공기업 등 산하기관의 채무규모와 구조도 상시적으로 진단할 필요가 있다. 이를 통해 악성채무는 조기상환하도록 하거나 상환부담과 기간을 고려하여 장기저리채무로 전환하도록 유도할 필요가 있다. 또한 사업의 시행과정에서 고의 또는 중대한 과실을 발견한 경우에는 원인행위자에 대한 적절한 구상권도 행사해야 한다.

다섯째, 과도한 채무나 악성채무에 따른 주민부담의 증가를 발생시키는 사업의 경우에는 사업조직, 인력 및 시설 등을 포함하여 사업의 전면적인 구조조정을 실시하고 해당 자산의 매각 등을 통하여 주민부담을 최소화할 수 있도록 하여야 한다.

마지막으로 우리나라 지방자치단체의 채무수준은 해외 선진국들과 비교하여 높은 수준은 아니어서 지방재정의 건전성이 매우 열악하다고 지적하기는 곤란하지만 지방자치단체의 자율성을 강조하면서 많은 지방공기업이 설립되었고 지방공기업 채무가 빠른 속도로 증가하고 있으며 이는 지방공기업 수익성 악화로 인한 장기적인 재정위험을 초래할 우려가 커지게 하고 있다. 따라서 지방자치단체의 재정건전성과 관련한 감사시 지방공기업의 부채관리에 대한 점검도 실시하여야 할 필요가 크다.

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