성 명	김 성 수		소 속			국세청
훈 련 국	미국	훈련기간		2016.6.12.∼2018.6.11.
훈련기관	플로리다 주립 대학교 행정대학원 (Florida State University, Askew School)				보고서매수		81매
훈련과제	행동경제학을 적용한 조세 정책 집행 방법 연구
보고서제목	How to Reduce the Tax Gap of South Korea
내용요약	미국, 영국 등의 선진국과는 달리 아직 우리나라에서는 Tax Gap에 관한 연구가 부족한 것이 사실이다. 많은 선진국들은 국세청 차원에서 Tax Gap을 주기적으로 측정, 발표한다. 또한 Tax Gap을 줄이기 위해서 많은 노력을 기울이고 있다. 물론, 우리나라도 Tax Gap의 측정, 발표와는 별개로 Tax Gap을 줄이려는 노력은 끊임없이 해왔다. 납세 협력비용을 낮추고, 탈세를 방지하고, 체납을 최소화하는 것 등이 곧 Tax Gap을 줄일 수 있는 방안들이기 때문이다. 이 보고서에서는 미국 등의 사례를 참고하여, Tax Gap은 무엇이며, 어떻게 이것을 줄일 수 있는지에 대해서 연구하였다. 특히, 훈련과제와 관련하여, 행동경제학을 어떻게 적용할 수 있는지에 대해서 많은 지면을 할애하고, 도입 가능한 정책들을 제안하였다. Tax Gap을 줄이기 위한 노력들은, 앞서도 말했듯이, 꾸준히 해왔기 때문에, 지금까지와는 조금 다른 정책들을 행동경제학의 연구·실험 결과들을 근거로 제안하였다.

1. 개요

이 연구의 목적은 한국의 택스 갭을 줄이기 위한 정책 대안을 제시하는 것이다. 그러나, 앞서 언급했듯이, 한국에서는 택스 갭에 대한 체계적인 연구가 이제 막 시작되었다. 한국의 택스 갭을 측정한 연구 결과도 최근에서야 발표되었다. 따라서 한국의 택스 갭을 줄이기 위한 정책 대안들을 모색하기 위해 선진국의 사례를 분석하는 것이 하나의 방법이 될 수 있다. Her Majesty’s Revenue and Customs (2016)는 영국의 택스 갭이 6.5%로 떨어졌다고 발표했다. 그에 반해서, 이탈리아는 34%, 멕시코는 23% 정도이다. 이탈리아와 멕시코의 경우 지하경제의 규모가 크기때문에 택스 갭이 높다고 추정할 수 있다. 나라마다 택스 갭이 차이가 나는 이유는 한 두개의 이유들로는 설명할 수 없다. 여러가지 원인들이 있겠지만, 영국을 비롯한 많은 나라들이 실행하고 있는 정책들은 미국과 다르지 않다. 이 연구에서는 택스갭 규모가 15%정도로 한국과 비슷한 미국의 사례들을 주로 참고하였다. 그렇지만 그 방법이 최선이 아닐수도 있다. 미국은 2000년 초반부터 택스 갭을 측정하는 방법과 택스 갭을 줄이는 방법을 연구해왔다. 그러나 그 결과는 아직 뚜렷하게 나타나지 않고있는 것처럼 보인다. 즉, 택스 갭의 비율이 점점 늘어나고 있다는 것이다. IRS 등 미국 정부의 노력에도 불구하고, 이러한 결과가 나왔다는 것은 납세자의 행동에 영향을 미칠 수 있는 다른 정책이 필요하다는 것을 의미한다.

따라서 본 연구에서는 선진국의 사례들뿐만 아니라 다른 여러 선행 연구들을 분석하여 정책 대안을 모색할 것이다.

2. 평가 기준

사실 정책 대안들을 평가하는 기준은 시대에따라서, 기관에 따라서, 정권에 따라서 바뀌어왔다. 그것은 절대적인 기준이 존재하지 않는다는 것이다. 나는 공개된 정보를 통해서는 세금과 관련된 정책들을 평가하는 기준들에 대해서 찾지 못했다. 아마도 그것은 정치적, 행정적인 이유 때문에 공개하기 어려웠을 것이다. 다만, 현재 대한민국의 국세청이 지향하고 있는 행정 운영 방향은 확인할 수 있었다. NTS는 2018년 1월 31일에 “국세 행정 운영방안”을 발표하였다. 그 보고서에 따르면, NTS는 ‘국민과 함께하는 공정한 세금 행정’이라는 비전을 추구하고 있다. 구체적으로는 그들은 납세자의 자발적 참여와 협력을 강조하고 있고, 성실한 신고를 적극 지원하여 세입 예산을 안정적으로 조달하고자 한다. 따라서 이러한 내용들이 향후 NTS가 정책 대안들을 평가하는데 영향을 미칠 것으로 기대된다.

하지만, 이러한 것들은 여러 정책 집단들의 토론을 거쳐서 결과로 나타나게 된다. 따라서 여기에서는 정책, 특히 세금 관련 정책들을 평가하는 데 기초적인 기준들을 제시하고, 그에 따라 정책 대안들을 평가하고자 한다. 이러한 기준들은 내가 대한민국 공무원으로서 정책 결정 과정에 참여한 경험과 NTS에서 일한 경험을 통해 선택하였다.

대안을 평가하기 위해 다음 세 가지 기준을 사용하고자 한다: 1. 세금 저항, 2. 비용, 3. 목표 달성. 첫 번째는 시민의 세금에 대한 저항입니다. 사람들은 사람들의 돈과 관련되기 때문에 일반적으로 조세 정책에 매우 민감하다. 따라서 우리는 정책을 추구 할 때 납세자의 조세 저항을 고려해야한다. 저항이 매우 강한 경우 모든 정책을 시작할 수 없다. 두 번째는 비용이다. 일부 정책을 시행하기 위해서는 예산을 지출해야한다. 비용이 너무 높아서 특정 정책을 구현할 수 없다면 밀어 내기가 어렵다. 정부는 제한된 예산으로 제한된다. 따라서 정책 비용을 고려해야한다. 마지막 기준은 목표 달성이다. 모든 정책에는 고유 한 목적이 있어야하며 이러한 목적을 달성 할 수 있다. 목표 달성은 평가를 위한 가장 중요한 기준이다.

그러나, 여기에는 한가지 한계가 있다. 어떤 정책이든 그것은 실행되어지기 전에는 그 목표가 얼마나 달성되는지 정확하게 측정하기 힘들다. 심지어, 한 정책이 실행된 후라 하더라도, 그로 인해 바뀐 것들은 정확하게 원인을 파악하기 힘든 경우가 많다. 왜냐하면, 사회는 계속 변하고 있고, 수많은 변화들의 복합적인 영향을 받기때문이다. 따라서 이 연구에서는 목표 달성이라고 하는 기준을 가능성으로 파악하려고 한다. 즉, 목표의 달성이라는 평가기준은 각각의 정책 대안들이 택스 갭을 줄일 수 있는 가능성으로 간주할 것이다. 물론 그에 대한 평가는 여러 연구 결과들을 기초로 할 것이다.

3. 정책 제안

요약 보고서에서는 행동경제학을 활용한 정책위주로 설명하도록 하겠다.

3-1. 세법 간소화

세율 구조를 간단하게 하거나, 각종 공제규정들을 없애는 것으로 택스 갭을 줄일 수 있다. 또한, 세법을 이해하기 쉽게 다시쓰는 것도 하나의 방법이 될 수 있다.

3-2. 세금 신고 방법 간소화

근로 소득자의 연말 정산과 같은 간편화된 세금 신고 시스템을 확충하면 택스 갭을 유발하는 납세자들의 실수들을 줄일 수 있다. 또한 각종 거래 내역 등을 수집, 보고하는 시스템과 국가 기관간의 정보 공유는 납세자들이 필요로 하는 자료를 손쉽게 제공할 수 있는 방법이다.

3-3. 탈세 등에 대한 처벌 강화

탈세로 적발될 경우, 현재의 처벌 기준을 보다 강화하는 것은 탈세를 막는 매우 효과적인 방법이다. 즉, 벌금, 가산세 및 징역 기간 등을 늘리는 것은 탈세 행위의 시도를 줄일 수 있다. 또한 조사 확대 및 강화도 비슷한 역할을 할 수 있다. 탈세의 감소는 곧 택스 갭의 감소로 이어진다.

3-4. 행동경제학 활용

우리가 경제학을 배우면서 가장 처음 접하게 되는 것은 인간은 이성적이라는 가정이다. 인간은 이성적이기 때문에 합리적으로 판단하고 행동한다는 것이다. 경제학의 거의 모든 이론들은 이 가정하에 정립되었다. 그렇지만 인간은 정말 이성적인가? 당신은 쇼핑몰에서 마음에 드는 옷을 발견했을 때, 더욱 싸게 그 옷을 파는 곳은 없는지, 그 옷이 정말 당신에게 필요한 것인지 합리적으로 판단하고 있는가? 혹은 2~3mile 내에 있는 모든 주유소의 가격을 모두 비교해보고 당신의 차에 주유를 하는가? 이러한 질문에 나는 항상 이성적이었다고 말할 수 있는 사람은 드물것이다. 이러한 사람들의 비이성적인 행동들에 대해서, 제한된 합리성 등으로 설명하는 경제학자들도 있다. 하지만, 행동경제학은 인간은 이성적으로 행동한다는 것을 가정하지 않는 학문이다. 행동경제학자 Dan Ariely는 행동경제학에 대해서 다음과 같이 설명하고 있다.

행동경제학은 많은 분야에서 활용될 수 있다. 그러나 아직 더 많은 연구가 필요한 것도 사실이다. 특히 한국에서는 행동경제학이라는 학문은 아직 낯설다. 행동경제학만을 적극적으로 연구하는 학자들도 적고, 대학에서 행동경제학이라는 과목이 개설된 곳도 거의 없다. 따라서 행동경제학을 정책에 활용하려는 시도도 거의 없다고 볼수 있다. 그렇지만, 영국을 비롯한 몇몇 선진국들에서는 행동경제학이 많이 연구되고 있다. 또한 행동경제학을 정책에 반영시키키 위한 실험들과 노력들이 이루어지고 있다. 이 연구에서는 그러한 선행연구들을 리뷰하고, 한국의 택스 갭을 줄이기 위해 도입할 수 있는 정책들에 대해서 논의하도록 하겠다.

Hallsworth, List, Metcalfe, and Vlaev (2014)는 영국의 징세기관인 Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC)와 Behavioural Insights Team (BIT)와 함께 다음과 같은 실험들을 실시했다. 우선 그들은 영국의 납세자들 중에서 세금 신고는 정확히 했지만, 세금을 납부하지 않고 있는 100,000명에게 5가지의 메시지들 중 하나를 임의로 선택하여 전달하였다. 그 5개의 메시지들은 다음과 같다.

첫 세개의 메시지들은 그들이 세금을 납부하지 않고 있는 그룹에 속하고 있다는 사실을 알려주는 내용이었다. 마지막 두개의 메시지들은 세금이 어떻게 쓰이게 되는지를 그들에게 알려주는 내용이었다. 물론 이들 메시지들은 비슷한 내용을 담고 있으면서도 각각을 차별화 시켰다. 즉, 각각의 메시지는 영국이라는 나라를 강조하거나, 세금을 납부하지 않고있는 납세자들이 매우 소수의 그룹에 해당됨을 강조하고 있다. 또한 그들은 세금이 어떻게 사용되는지를 긍정적인 표현과 부정적인 표현으로 나누어서 각각의 메시지들을 만들었다. 과연 이러한 메시지들을 보내는 것만으로 세금 납부율을 높일 수 있었을까? 각각의 메시지들은 어떠한 차이를 나타냈을까? Hallsworth et al. (2014, p. 4)는 이러한 메시지들을 보내는 것만으로도 납세자들의 행동에 큰 영향을 미칠 수 있다는 실험결과를 얻었다. 즉 그 연구자들은 5개의 메시지들이 모두 효과가 있었다는 결론을 내렸다. 5개의 메시지들중 어느 하나라도 받은 납세자들은 그렇지 않은 납세자들에 비해서 23일 이내에 더 많은 세금을 납부하였다. 특히, (i), (ii) 메시지들에 비해서 (iii) 메시지가 가장 큰 효과를 나타냈다. 23일 이내에 증가된 세금 납부액이 (i)메시지는 623,000유로, (ii) 메시지는 980,000유로인 반면, (iii) 메시지는 2,367,000유로로 나타났다. (iv)메시지와 (iv)메시지의 효과는 큰 차이가 없었다.

이 실험결과는 납부되지 않은 세금들을 줄일 수 있는 간단한 방법을 우리에게 시사해주고 있다. 납부되지 않은 세금들은 택스 갭의 한 종류이다. 따라서 이러한 방법을 사용한다면 정부는 택스 갭을 줄일 수 있다. 이것은 당장 새로운 시스템을 필요로 하지 않는다. 또한 이것은 법을 개정할 필요도 없다. 현재 NTS는 세금을 납부하지 않고 있는 납세자들에게 그 사실을 알려주는 우편을 보낸다. 그 우편에는 납세자가 납부해야할 금액, 기한, 벌금 등이 포함되어있다. 그것들에 더해서, NTS는 그 우편물의 가장 첫 부분에, ‘Nine out of ten people in South Korea pay their tax on time. You are currently in the very small minority of people who have not paid us yet’라는 문구를 넣을 수 있다. 또는 그들에게 같은 내용의 문자메시지를 보낼 수도 있다. 두가지 방법 모두, 큰 비용을 들이지 않고도 시행할 수 있는 방법들이다. 물론, 앞선 연구자들에 의해서 이러한 방법들이 효과가 있음이 증명되었지만, 한국에서는 아무러 효과가 없을 수도 있다. 그렇지만, 이 방법의 가장 큰 장점 중 하나는 이 정책이 실패하더라도 정부나 납세자들에게는 거의 피해를 입히지 않는다는 것이다.

다음은 세무조사와 관련된 행동경제학의 연구를 살펴보도록하자. Kleven, Knudsen, Kreiner, Pedersen, and Saez (2011)는 덴마크의 42,784명의 납세자들을 대상으로 다음과 같은 실험 실시하였다. 그들은 납세자들에게 미래의 세무조사 확률에 대해 알려주는 우편물들을 보냈다. 일부의 납세자들에게는 100퍼센트의 확률로 세무조사를 받을 것이라고 우편물을 보냈고, 다른 납세자들에게는 50퍼센트의 확률로 세무조사를 받을 것이라고 우편물을 보냈다. 그리고 이러한 편지들이 납세자들이 신고하는 소득세의 수준에 어떠한 영향을 미치는지 분석하였다. 그 결과는 다음과 같았다. 우선 세무조사의 확률에 대해서 아무런 정보를 받지 않았던 집단에 비해서, 그 정보를 받았던 집단의 소득 신고 수준이 높았다. 즉, 세무조사의 위협은 납세자들의 신고 소득을 증가시킨 것이다. 또한 100퍼센트의 확률이 50%의 확률에 비해서 거의 두배 정도 효과가 컸다. 어떤 납세자들도 세무조사의 대상이 될 수 있다. 이 사실은 모든 납세자들이 이미 알고 있다. 그러나 모두가 자연스럽게 알고 있는 이 사실을 정부로부터 개별적인 통보를 받게 되면, 납세자의 행동은 변할 수 있다는 것이다.

이 실험결과를 한국의 NTS도 활용할 수가 있다. 한국에서 세무조사는 정기조사와 비정기조사로 나눌 수 있다. 기업들이나 자영업자들은 원칙적으로 5년에 한번씩 정기조사를 받도록 되어있다. 그러나 모든 납세자들을 대상으로 5년마다 세무조사를 하는 것은 행정 비용이 너무 많이 소요되기 때문에, NTS의 자체적인 기준을 통해서 대상을 선정한다. 비정기조사는 특정 탈세 정보가 확인되거나, 탈세가 의심되는 납세자들을 대상으로 실시한다. 이렇게 정기조사나 비정기조사의 대상이 확정되는 것은 그것의 몇 배수에 달하는 납세자들을 먼저 선정하여 NTS가 자체적인 심의를 거친 후에 이루어진다. 이러한 과정에서 납세자들에게는 아무런 정보가 전달되지 않는다. 즉, 조사대상으로 선정된 납세자는 그 선정과정이 끝나고 나서야 그 사실을 알게된다. 따라서 NTS는 이러한 선정 과정 중에 세무조사의 확률에 관한 정보를 납세자에게 전달함으로써 그들의 정직한 신고를 유도할 수 있다. 예를 들어 4년동안 정기조사를 받지 않은 납세자들에게, NTS는 그들이 내년에 세무조사의 대상이 될 확률이 70%이다라고 알리는 방법을 사용할 수 있다. 이 편지를 통해서 세무조사 대상에 선정되지 않는 납세자들까지 소득 신고를 정확하게 하도록 만들수 있다.

영국의 Behavioural Insights Team (2012)는 2011년 3000명의 의사들을 대상으로 다음과 같은 실험을 했다. 선정된 의사들은 다른 의사들에 비해서 지난 4년간 과도하게 세금 공제를 받은 납세자들이었다. 영국정부는 그동안 이러한 의사들이 정직하게 소득을 신고하지 않았을 가능성이 크다고 판단하고 그들에게 이러한 내용을 알리는 편지를 보내왔다. BIT는 그동안 영국 정부가 보내오던 편지와는 조금 다른 편지를 보내는 실험을 했다. 그 편지는 기존의 편지와는 다르게 간단한 내용으로 이루어져 있었다. 즉, 전달하고자 하는 중요한 메시지들과 필요한 행동들을 편지의 제일 첫 부분에서 강조한 것이다. 이 실험의 결과도 앞선 실험들의 결과와 유사하다. 기존의 편지들에 대해서 의사들이 반응한 것은 겨우 4%였지만, 새로운 형식의 편지, 즉 간소화시킨 편지에는 약 35%의 의사들이 반응했다. 즉, 많은 정보들을 다 전달하는 것보다, 중요하고 꼭 필요한 정보만을 강조해서 메시지를 간소화시키는 것이 더 큰 효과를 나타낸다는 것이다. (BIT, 2012, p. 24)

한국의 NTS도 이러한 방법을 사용할 수 있다. 앞서 언급했듯이, NTS는 조사대상을 선정하기 전에 탈세가 의심되는 납세자들을 자체적으로 선정하여 점검한다. 과도하게 높거나 낮은 소득 금액을 신고하는 사람들이 주로 그 대상이 된다. 이러한 모든 납세자들에 대해서, NTS가 그들의 신고 내역을 다시한번 확인하라는 메시지를 간소화시켜서 알려준다면, 그 다음 해의 신고 내역은 매우 달라질 수 있다.

이와 같이 행동경제학의 연구결과들을 택스 갭을 줄이는 데 활용할 수 있다. 앞서도 언급하였듯이, 이러한 정책들은 다른 정책 옵션들에 비해서 큰 변화가 필요한 것이 아니다. 작은 변화로도 납세자들의 행동을 바꿀 수 있다는 것이 행동경제학자들이 주장하는 것이다. 정책은 때론 의도하지 않은 결과를 나타내는 경우가 많다. 어떤 정책이 실행되었을때,  의도한 효과는 미미한 반면에 의도하지 않았던 부작용만 커지는 경우가 가장 좋지 않은 케이스 이다. 그러나 행동경제학을 활용한 정책들은 이러한 우려에 대해서 비교적 자유롭다. 큰 변화가 필요한 정책들이 아니기 때문에 부작용도 작을 가능성이 크고, 부작용이 발견된다면 처음으로 되돌리는 것도 어렵지 않다.

4. 결론

지금까지 한국의 택스 갭을 줄이기 위해서 NTS가 실행할 수 있는 4가지의 정책들에 대해서 살펴보았다. 사실, 한국에서는 택스 갭에 관한 연구가 활발하게 이루어지지 않고 있다. 정부가 직접 택스 갭을 측정하고 발표하고 있지도 않다. 따라서 지금 가장 필요한 것은 택스 갭에 정부가 더 큰 관심을 갖고 연구하는 것이다. 이런 노력들이 있어야만 문제점들을 밝혀낼 수 있고, 또 해결할 수 있다. NTS는 제안된 4가지의 정책들 중에서 두번째 옵션, 세금 신고 방법을 간소화하는 노력은 이미 오래전부터 해오고 있다. 연말 정산 간소화 시스템 등이 그 노력의 결과물이다. 물론, 이 노력들이 택스 갭을 줄이기 위해서 시작된 것은 아니지만, 결과적으로는 택스 갭을 줄이는데 도움을 주고 있다고 볼 수 있다.

택스 갭이라는 문제점을 해결하기 위해서 어떤 정책을 선택하고 실행해야 한다면, 나는 옵션 4를 권고한다. 그것은 다음과 같은 이유들때문이다. 첫째, 평가 파트에서 논의하였듯이, 행동경제학을 이용하는 것은 비용이 거의 들지 않는다. 이것은 제안된 4개의 정책 옵션들 중에서 가장 적은 예산을 필요로 한다. 이것은 새로운 시스템을 구축할 필요도 없고, 많은 인력을 동원해야 하는 것도 아니다. 아주 간단한 변화들로도 실행할 수 있는 정책들이다. 둘째, 다른 옵션들과 달리, 행동경제학을 이용하는 것은 조세 저항에 직면할 필요가 없다. 조세 저항은 정치적으로 표출될 수 있다. 정치인들이 국민들의 입장을 대변하기 때문이다. 따라서 법 개정이 필요하거나, 예산이 필요한 정책들은 국회의 동의 없이는 실행되기가 힘들다. 가장 직접적으로 효과가 있는 처벌을 강화하는 정책들을 실행하기 어려운 가장 큰 이유가 바로 정치인들의 반대이다. 셋째, 실패에 대한 부담이 없다. 큰 변화를 수반하는 정책들은 그 정책이 실패했을 때 많은 것을 낭비하게 된다. 그 정책이 실행되는데 사용된 인력과 예산은 물론이고, 실패를 수습하는 비용이 또 필요하다. 그렇지만, 행동경제학을 활용하는 것은 이러한 부담이 없다. 만약 어떤 정책이 실패할 경우, 다른 옵션들에 비해서 현저히 간단하게 제자리로 돌아갈 수 있다. 마지막으로, 이 옵션은 새로운 영역이기 때문이다. 한국 정부는 행동경제학을 기반으로한 정책들을 사용한 적이 없다. 이 옵션이 어떠한 결과를 가져올지 그 누구도 알 수 없다. 이 사실과 리스크가 거의 없다는 사실을 같이 고려한다면, 이 옵션을 선택하지 않을 이유가 없다. 여러가지 방면으로 행동경제학 연구 결과들을 활용할 수 있을지 고민하고, 정책들을 개발해야 한다.