< 훈련결과보고서 요약서 >

성 명	박 건 용		소 속			여성가족부
훈 련 국	영 국	훈련기간		2018.1.2.∼2019.3.31.
훈련기관	버밍엄대학교 (University of Birmingham, Institute of Local Government Studies)				보고서매수		83 매
훈련과제	아동 〮여성대상 폭력방지 및 피해자 지원방안 연구
보고서 제목	A comparative study in partnership: what made MARAC successful and what can Korea learn from MARAC?
내용요약	가정 폭력은 현재 선진국과 개발도상국을 불문하고 중요한 사회적 문제가 되고 있다. 한국도 최근 가정폭력의 심각성과 관련해 정부 대책을 강화했지만 가정폭력의 피해자를 지원하려는 노력은 여전히 부족하다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위한 방법으로서 본 연구는 해외 사례, 특히 가정 폭력에 대한 국가적 대응이 체계적으로 시행되고 있는 영국의 피해자 지원 정책 중 하나인 다기관 대응체계(MARAC)를 검토하고, 유사한 한국 사례를 적절히 비교 검토하고자 한다. 분석 결과 영국과 한국은 비슷하지만 다른 제도들을 통해 가정폭력에 대응하고 있었다. 첫째, 다기관 대응체계 참여 동기와 관련하여, 영국의 기관들은 피해자 지원의 효과를 높이기 위하여 협력하는 반면에, 한국의 기관들은 기관의 피해자 지원 사업의 효과를 높이기 위해 서로 협력하고 있었다. 둘째, 다기관 대응체계의 리더십과 관련하여 영국은 경찰 등 사법기관들이 파트너십에서 중요한 리더십을 행사하지만, 한국에서는 지방자치단체장과 민간단체 대표가 공동으로 리더십을 행사한다. 각각의 경우 장·단점이 다르기 때문에 우열을 가려서 말하기는 어렵다. 셋째, 다기관 대응체계의 제도적 설계와 관련하여 영국의 "MARAC"는 그 형성에 대한 법적 근거가 없는 자발적 협력관계다. 반면 한국의 'RSSCW'는 법적 근거를 가진 전국적인 파트너십 모델이다. 전자의 경우 각 기관들의 자발적 참여를 통한 사업의 효과는 높지만 강제성이 없어 각 참여 기관들의 책임감이 떨어진다. 반면 후자의 경우는 법적 근거를 통해 다양한 기관들의 참여를 보장하지만 각 기관들의 자발성이 부족하면 사업의 효과를 감소시킬 수 있다. 결론적으로, 영국과 한국의 다기관 대응체계 구축 배경과 리더십의 차이가 파트너십 모델의 성과의 차이를 가져왔다는 것이 비교연구의 결과다. 따라서 가정폭력과 같은 “Wicked Issue”에 대응하기 위한 파트너십 모델을 수립할 때에 그 나라의 역사적 배경과 문제 상황에 적합한 파트너십 리더십과 제도적 설계를 하는 것이 중요한 과제라 하겠다.

Ⅰ. 연구의 배경

□ 해외 상황

○ 가정폭력은 사회문제의 변방에 머물러 왔으나 최근 20년 동안 주요 사회문제로 부상

- 유엔(UN)은 여성에 대한 폭력 유형 중에서 배우자의 폭력의 전 세계적 확산을 종식시킬 국가의 책임을 강조

○ 미국과 영국 등 선진국들은 가정폭력에 대처하기 위해 다양한 법과 제도를 개선해 왔음

- (미국) 가정폭력예방시스템의 특징은 다음과 같다.

•첫째, 가정폭력, 성폭력, 스토킹 등 여성에 대한 폭력을 막기 위한 통합적 접근법을 마련하기 위해 여성폭력 방지법(VAWA) 제정

•둘째, 강제 체포 또는 우선 체포를 채택하고 있어 국내 가정폭력 범죄자들의 체포가 의무화

- (영국) 1970년에 가정폭력이 여성의 권리향상의 영향으로 국가개입을 필요로 하는 사회적 현안으로 간주

• 1990년대: 영국의 각 지역은 가정폭력에 대처하기 위한 포럼이나 협의체 등 통합기구를 구성하여 가정폭력에 대처

• 1996년 가족법 개정안은 가정폭력 가해자에 대한 법적 처벌의 근거를 마련

• 카디프에서 시작된 가정폭력 피해자 보호를 위한 지역사회 협력 체제인 MARAC은 가정폭력 피해자 보호와 가정 내에서 발생하거나 위험에 처한 학대 및 폭력 사례의 기관 간 협력을 위한 효과적인 모델로 정착

□ 국내 상황

○ 국내에서는 1997년 국회에서 '가정폭력 및 피해자 보호 등에 관한 법률'과 '가정폭력의 처벌 등에 관한 특별법'이 제정되어 사회문제에 대한 제도적 개입의 근거가 마련

- 2011년과 2013년에 가정폭력 예방 종합대책이 국가 차원에서 발표되었고, 가정폭력 예방 정책이 지속적으로 추진

- 피해자 보호, 관련 사법 기관의 수사 및 지원 시스템 개선 노력

○ 그러나, 가정폭력 피해자를 지원하기 위한 시설과 서비스의 수는 증가했지만, 전문지식과 기관 간의 연계가 부족하여 피해자에게 효과적인 서비스를 제공에 한계

Ⅱ. 연구의 분석틀: 협력적 거버넌스(Collaborative Governance) 모델

○ Ansel and Gash 는 137개의 ‘협력적 거버넌스’ 논문을 분석한 다음 협력적 거버넌스 비교 분석에 피요한 가장 핵심적이고 공통적인 4가지 요소들을 다음과 같이 정리함

- 1. 초기 조건들, 2. 촉진적 리더십, 3. 제도적 설계 4. 협력 과정

□ 분석 기준

1. 초기 조건들 (Starting Conditions)

○ 권력과 자원의 불균형들 (Power/Resource Imbalances)

- 파트너십 안에 권력과 자원의 심각한 불균형이 있는 경우 중요한 관련 기관의 참여가 제한될 수 있으므로 이러한 기관들에게 권한의 위임이나 대표성 제고가 필요함

○ 참여를 위한 인센티브들 (Incentives to Participate)

- 이해관계자가 일방적으로 또는 대안적 수단을 통해 목표를 달성할 수 있는 경우 참여 인센티브는 낮으나,

- 이해관계자가 자신의 목표 달성을 다른 이해관계자의 협력에 의존하는 경우 성공적인 협력이 가능함

○ 적대 또는 협력의 경험들 (Prehistory of Antagonism and Cooperation)

- 갈등의 경험은 낮은 수준의 신뢰로 표현될 가능성이 높으며, 이는 낮은 수준의 헌신과 조직 전략, 그리고 부정적 의사소통을 초래

- 반면에 성공적인 과거 협력의 역사는 협력의 선순환을 만들어 사회적 자본과 높은 수준의 신뢰를 창출

2. 촉진적 리더십 (Facilitative Leadership)

○ 리더십은 명확한 기본 원칙을 세우고 유지하고, 신뢰를 쌓고, 대화를 용이하게 하고, 상호 이익을 탐색하는데 필수적임

- 이해당사자들 간 신뢰가 부족하고 권력의 배분이 불균형적이고 참여 동기가 충분하지 않은 경우, 협력 프로세스 초기에 다양한 이해관계자의 존중과 신뢰를 받는 강력한 촉진적인 리더십이 요구됨

3. 제도적 설계 (Institutional Design)

○ 파트너십 참여에 공정한 기회가 있다고 생각하는 그룹만이 프로세스에 헌신을 할 가능성이 있기 때문에 가능한 문제에 영향을 받거나 관심을 갖는 모든 이해 관계자를 포괄적으로 포함해야

○ 명확하고 일관성 있게 적용되는 기본 규칙들과 절차적 투명성은 이해당사자들을 안심시키며 협력적 거버넌스가 '실제'라는 확신을 줌

○ 협력적 거버넌스는 컨센서스 형성을 지향하지만 항상 합의가 달성되는 것은 아니며,

- 마감시한은 모든 공식적 프로젝트에서 중요하지만 협업의 지속적 성격을 약화시켜 의도치 않게 장기적인 협력에 대한 인센티브를 줄일 수 있음

4. 협력적 과정 (The Collaborative Process)

○ 협력 과정은 선형적이기보다는 순환적인 방식이며, 협력은 종종 의사소통, 신뢰, 약속, 이해 및 결과 사이의 선순환의 달성에 의존

• 대면 대화 (Face-to-Face Dialogue)

- 대면 대화는 모든 협력적 거버넌스의 기반으로 합의 지향적인 과정에서, 신뢰, 상호 존중 및 그 과정에 대한 헌신을 구축하는 핵심임

• 신뢰 구축(〮Trust Building)

- 이해관계자들 사이에 신뢰가 부족할 때 신뢰구축은 초기 협력 과정의 가장 중요한 측면이 되며, 협력의 성과를 달성하기 위한 장기적인 노력이 필요한 시간 소모적인 과정이 됨

<그림 1> 협력적 거버넌스 모델

• 프로세스에 기여 (Commitment to the Process)

- 이해관계자의 협력에 대한 기여의 수준은 협력적 거버넌스의 성공 또는 실패에 있어서 중요한 변수임

- 한 기관의 기여는 다른 이해관계자들이 당신의 관점과 이익을 존중할 것이라는 신뢰에 달려 있기 때문에 명확하고 공정하고 투명한 절차가 중요

• 공유된 이해 (〮Shared Understanding)

- 공유된 이해는 또한 문제의 정의에 대한 합의나 문제를 해결하는 데 필요한 관련 지식에 대한 합의로 정의

- 공유된 이해의 발전은 더 큰 "협동적인 학습 과정"의 일부임

• 중간 성과들 (〮Intermediate Outcomes)

- 공동작업의 목적과 장점이 비교적 구체적이고 협업의 "작은 승리"가 가능할 때 협업이 촉진될 가능성이 높음

- 이러한 작은 승리는 신뢰 구축과 헌신의 선순환을 장려하면서 협력 과정에 다시 기여함

Ⅲ. 사례 분석

□ MARAC (Multi-Agency Risk Assessment Conferences) 사례 분석

1. 초기 조건들 (Starting Conditions)

○ 다기관 협력사업을 한다는 것은 기관 간 힘의 차이에 관한 문제들이 실제적이고 가능한 방식으로 해결되어야 함을 의미

- MARAC도 16개 이상의 기관들이 피해자 지원을 위해 협력하는 모델로서 참여하는 단체들 간에 권력이나 자원의 불균형이 있는 경우, 협의체는 더 강한 행위자에 의해 좌우되기 쉬움

- 이러한 문제를 방지하기 위해서는 힘이 약한 이해 관계자에게 권한 및 대표성 부여 등 긍정적인 지원 전략이 효과적임

○ MARAC에 대한 사례연구와 전국적 조사는 각각의 참여 기관들은 다른 기관들이 제공할 수 없는 서비스 또는 정보를 통해 MARAC에 기여할 수 있는 귀중한 자원을 가지고 있음을 보여 줌

2. 촉진적 리더십 (Facilitative Leadership)

○ MARAC과 같은 민·관의 많은 기관이 참여하는 파트너십의 경우 다양한 크기와 영향력을 가진 여러 기관들이 공동의 목적 달성을 위하여 적극적으로 참여하도록 하는 리더십이 중요

○ 민·관 협력 거버넌스에서는 누가 리더십을 행사하느냐에 따라 성과가 달라질 수 있음

-  MARAC 사례에서는 피해자 중심주의 입장에서 지역 경찰서에서 모임을 주도하는 경우 가정폭력 피해자에게 부정적인 영향을 끼칠 수 있다고 봄

- 다기관 지원체계에서 한 명의 리더에게만 의존할 필요는 없으며, 공식적 비공식적인 다양한 리더들을 통해서 파트너십을 더욱 건강하게 이끌어 갈 수 있음

3. 제도적 설계 (Institutional Design)

○ 제도 설계는 여기서 협력 프로세스의 절차적 정당성에 중요한 협업을 위한 기본 프로토콜과 기본 규칙을 의미함

○ 성공적인 협업의 첫 번째 조건은 문제에 영향을 받거나 관심을 갖는 모든 이해 관계자를 포괄적으로 포함하는 것임

- 지역 사회의 거의 모든 관련 기관들이 MARAC에 참여하여 가정폭력 피해자 보호를 위해서 노력하는 것은 협업의 성공에 중요한  요인임

○ SafeLives는 효과적인 MARAC 운영을 위한 10가지 원칙에서 명료하고 투명한 referral criteria를 만들 것을 권고하고 있음

4. 협력적 과정 (The Collaborative Process)

○ 모든 협력적 거버넌스는 이해당사자들 간의 대면 대화를 기반으로 함

○ MARAC에서는 모든 관련 기관들이 월 1 ~ 2회 정기적인 회의에 참석함

- 이를 통해서 지역의 관련 기관들은 서로의 존재를 인식하게 되고 이는 다른 사안에서 새로운 협력을 위한 계기가 된다.

○ 정기적인 회의와 정보공유는 신뢰가 부족했던 기관들 간에 신뢰를 형성하게 되는 통로가 되며 MARAC의 성공에 중요한 요인이 됨

- Women’s Safety Unit (WSU)은 MARAC를 통해 경찰과 정보공유를 하면서 서로의 필요성과 장점을 이해하게 되고,

- 보호관찰관은 사법기관의 협력을 받으면서 공동의 목표를 보다 효과적으로 성취하게 되는 경험을 하게 됨

Ⅳ. 결 론

□ 초기 조건들 (Starting Conditions)

○ 영국 MARAC의 첫 시작은 웨일스 카디프의 지역사회 내에서 가정폭력 피해자를 지원하기 위한 다기관 지원 시스템의 자발적인 구성임

- 반면 한국의 ‘아동･여성안전지역연대’는 당초 지방자치단체의 '여성폭력예방협의회'로 출발했으나 법개정을 통해 아동보호기관을 추가하며 현행 아동･여성안전지역연대로 바뀌었음

○ 영국 MARAC에서는 한달에 1~2회 정도 모임을 가지지만, 한국의 아동･여성안전지역연대는 1년에 2번 이상으로만 규정되어 있음

○ 영국에서는 피해자 지원의 실효성을 높이기 위해 관련 기관이 연계를 맺는 경우이지만

- 한국에서는 개별 피해자 보호 조직의 사업 실효성을 높이기 위해 연계를 하고 있음

□ 촉진적 리더십 (Facilitative Leadership)

○ 영국에서는 경찰이 MARAC 의장을 맡아 모든 관련 기관을 소집하고 문제를 해결하지만,

- 한국의 아동･여성안전지역연대는 지방자치단체장과 민간단체 대표가공동으로 문제해결을 위한 리더십을 행사함

○ 영국의 경우 경찰이 많은 관련 자료와 정보를 가지고 회의를 진행하기 때문에 사례해결을 신속하고 효율적으로 처리할 수 있으나,

- 가해자 형사처벌에 관심이 있는 경찰관들이 피해자의 입장에서 문제를 처리하기는 어려울 수도 있음

○ 한국의 경우 자치단체장과 민간단체 대표가 회의를 주재할 수 있어 가정폭력 피해자 입장에서 문제를 해결할 수 있으나,

- 경찰과 사법당국의 자료와 정보를 효과적으로 활용하기는 어려울 수 있음

□ 제도적 설계 (Institutional Design)

○ 영국의 MARAC는 법률에 근거하지 않는 자발적 협의체임

- 따라서 관련 기관들의 회의 참석을 강제할 수 없고 참석 여부는 기관 상황에 달려 있음

○ 반면 한국의 아동･여성안전지역연대는 법에 근거를 두고 있으므로 구성단체의 참석은 의무적임

- 그러나 자원의 한계와 법적인 강제 등으로 참여 기관들의 자발성이 약화되어 가정폭력 피해자 지원을 위한 사업효과가 크지 않을 수 있음

□ 소 결

○ 영국과 한국의 다기관 대응 시스템의 배경과 리더십, 그리고 제도적 설계는 서로 다름

- 이러한 차이점은 다기관 대응체계가 양국에서 서로 다른 배경에서 형성되어 왔고 서로 다른 성과를 거둔 것으로 판단됨

○ 따라서 가정폭력 등과 같은 복잡한 사회문제 해결을 위한 ‘협력적 거버넌스’를 구성하려고 할 경우 각 나라의 상황에 맞는 리더십과 제도적 설계를 하는 것이 중요함