< 훈련결과보고서 요약서 >

성 명	김 회수		직 급			이사관
훈 련 국	영국	훈련기간		2018.8.2.~2019.8.1.
훈련기관	Surrey 대학 사회시뮬레이션 연구소				보고서매수		107매
훈련과제	한국의 공공개혁 모델과 경험의 효과적인 개도국 전수 방안 연구
보고서제목	한국의 공공개혁 모델과 경험의 효과적인 개도국 전수 방안 연구
내용요약	한국은 전자정부 분야에서 세계 최고 수준을 자랑하고 있다. 한국 전자정부가 성공적인 모델로 인식됨에 따라 이를 해외에 수출하려는 노력이 각 부처, 민간에서 이루어지고 있다. 그러나 이러한 각 부처 및 기관의 노력에도 불구하고 우리나라 전자정부 수출은 국내 관련 전자정부 시장의 5% 수준으로 매우 적은 수준이다. 그동안 정부에서 많은 전자정부 개도국 협력 및 수출증진을 위한 많은 정책방안을 만들었지만 그 효과는 미미한 편이다. 또한 학계 등에서도 많은 정책대안을 제시하고 있지만 실제적인 효과는 미흡한 대안으로 한정되어 있다. 본 연구보고서에서는 전자정부 개도국 협력 및 수출증진을 위한 실질적인 한계를 연구해보고 그 대안을 모색하고자 하였다. 그동안 정부와 학계 등은 전자정부 수출증진을 위해 수출전략에 많은 비중을 두어왔으나, 연구결과의 가장 큰 걸림돌은 수출전략이 아니라 국내의 전자정부 규제, 특히 대기업 규제임이 밝혀졌다. 전문가 17인의 설문조사 결과 대기업의 규제로 인해 그동안 축적되어 온 역량이 사라졌고, 해외 인지도도 매우 감소한 것으로 나타났다. 그럼에도 전자정부 산업에 각종 규제가 계속 생김에 따라 본 보고서에서는 규제의 타당성을 분석할 수 있는 모델도 아울러 제시하였다. 전자정부 국제협력 관련 컨트롤타워 부재 및 기관간 협력의 문제도 매우 심각한 것으로 나타났다. 그동안은 이를 해소하기 위해 총리실 등이 컨트롤타워역할을 하는 것과 기관간 협의회 등의 대책을 마련해왔으나, 실질적인 도움을 주지 못하였다. 본 연구보고서에서는 정부실패의 원인과 대책 측면에서 전자정부 국제협력 관련 문제점을 분석하였으며, 연구결과 재난대응 등의 단일화된 컨트롤타워보다는 신공공관리론의 개념을 도입하여 전자정부 국제협력도 부처가 경쟁을 도입하는 것이 바람직하다는 결론을 도출하였다.

한국의 공공개혁 모델과 경험의 효과적인 개도국 전수 방안 연구

- 디지털 공공개혁을 중심으로 -

2019년 6월

행정안전부

김 회 수

목  차

Ⅰ. 연구의 배경	1

Ⅱ. 관련 현황	3

1. 전자정부 국제협력 추진체계 및 현황	3

2. 전자정부 및 SW 수출 현황	8

3. 국내 전자정부 및 SW 시장현황	17

Ⅲ. 전자정부 수출 및 국제 협력 정책 관련 문헌 조사	22

1. 전자정부 수출 및 국제협력 관련 정부 발표자료 조사	22

2. 전자정부 수출 및 국제협력 관련 학계·연구계 발표자료

조사	28

Ⅳ. 전자정부 수출 및 국제협력 관련 주요 문제점 및 핵심 이슈

도출	38

1. 전자정부 수출 및 국제협력의 주요 문제점	38

2. 핵심 이슈의 도출	43

Ⅴ. 핵심이슈와 관련된 이론적 근거	38

1. 전자정부 사업 대기업 제한	38

2. 전자정부 수출 및 국제협력의 컨트롤타워 부재	76

3. 연구방법론	76

Ⅵ. 전자정부 수출 및 국제협력 강화를 위한 정책방안 제언	92

1. 전자정부 사업 대기업 제한	92

2. 전자정부 국제협력 컨트롤타워 및 기관간 협력강화	104

국외 훈련 개요

1. 훈련국 : 영국

2. 훈련기관명 : 써리대학 사회시뮬레이션 연구소

(Center for research in Social simulation, University of Surrey)

3. 훈련분야 : 한국의 디지털 공공혁신 모델과 경험의 효과적인 개도국 전수방안 연구

4. 훈련기간 : 2018.8.2.~2019.8.1.

훈련기관 개요

○ 영국, Surrey 대학은 영국에서 랭킹 19위를 차지한(https://www. thecompleteuniversityguide.co.uk/league-tables/rankings) 명문대학임

- 사회학과는 영국 랭킨 13위를 차지하여 명성을 더욱 인정받고 있음

○ 사회과학 대학 내 설치된 사회시뮬레이션 연구소(Center for Research in Social Simulation)는 빅데이터와 인공지능 기술을 접목하여 각종 사회 문제들을 연구하는 연구소임

- 사회과학, 소프트웨어공학, Agent-based 컴퓨팅 등 다학제적 연구를 통하여 사회현상에 대해 컴퓨터 시뮬레이션으로 먼저 현상을 분석하고 정책제안을 하는 연구소임

- 사회 시뮬레이션 연구소의 소장인 Nigel Gilbert 교수는 Digital Society 분야의 세계적인 권위자로 스마트트윈* 등 4차 산업혁명 기술을 통한 사회문제 해결을 집중 연구를 하고 있음

* 가상 쌍둥이 도시와 같이 도시에 각종 센서를 설치하고 수년간 데이터를 축적한 후 그 결과를 토대로 도시의 문제를 데이터 기반으로 해석 및 해결방안 발굴

- 또한 Nigel Gilbert 교수팀은 아프리카 등 후진국의 교통, 범죄, 환경 등의 문제를 4차 산업혁명 기술을 활용하여 해결하는 문제에 대한 연구를 활발히 진행중임

○ 이러한 사항을 종합적으로 고려할 때 Surrey 대학의 사회시뮬레이션 연구소는 본인의 연구를 수행할 최적의 조건을 갖추었다고 판단됨

- 사회시뮬레이션 연구소에서 초빙연구원으로 연구를 할 경우 영국 정보문화부와도 많은 정보를 교환할 수 있어서 영국의 전자정부를 이해하는 데도 많은 도움이 될 것으로 판단됨

Ⅰ. 연구의 배경

한국은 전자정부 분야에서 세계 최고 수준을 자랑하고 있다. 2010년  UN 전자정부 순위에서 1위를 한 것에 이에 2012년 2014년에도 1위를 하였으며, 2016년, 2018년에는 3위를 기록하고 있다.

한국 전자정부의 성공에 따라 많은 개도국에서 한국의 전자정부를 배우러 한국을 방문하고 있다. 연간 10회 이상 외국 국장급 이상 공무원이 한국을 방문하여 선진 전자정부 노하우를 습득하고 있으며, 주로 관세, 조달, 민원 등의 분야에 관심이 많으며, 2007년 개소한 국가정보자원관리원에 대해서도 많은 관심을 보이고 있다.

한국 전자정부가 성공적인 모델로 인식됨에 따라 이를 해외에 수출하려는 노력이 각 부처, 민간에서 이루어지고 있다. 우리나라의 전자정부 해외진출 추진체계는 행정안전부와 한국정보화진흥원이 가장 큰 축을 담당하고 있다. 외교부, 국제개발협력위원회 및 기획재정부, 한국수출입은행도 전자정부 국제협력을 담당하고 있으며, 과학기술정보통신부, 정보통신산업진흥원, 한국인터넷진흥원 등은 ICT 수출 측면에서 전자정부 국제협력을 담당하고 있으며, 소프트웨어 수출지원, 기업 해외 진출 지원 등의 업무를 수행하고 있다. 이 외에 각 지방자치단체 및 교육청에서도 관련 기관 관계자 초청 연수나 교육정보화 지원 사업, 교원 초청 정보화 연수 등의 사업을 추진하고 있다.

그러나 이러한 각 부처 및 기관의 노력에도 불구하고 우리나라 전자정부 수출은 국내 관련 전자정부 시장의 5% 수준으로 SW 생산액 대비 수출액 10%, ICT 생산액 대비 수출액 49%, 우리나라 전 산업 생산액 대비 수출액 41%에 비해 매우 적은 수준이다. 전자정부 국제협력의 최종적인 성과가 관련 기업의 전자정부 서비스 수출액으로 나타난다는 점을 감안한다면 우리나라 전자정부 국제협력 및 수출전략이 매우 초보적인 단계에 머물러 있음을 알 수 있다.

동 보고서에서는 전자정부 국제협력의 문제점이 무엇인지를 구체적으로 파악하고 이에 대한 구조적이고 혁신적인 개선방안을 마련하고자 한다.

먼저 전자정부 수출현황과 국내 전자정부 산업현황을 조사하였다. 단순히 전자정부 시장만을 조사하기보다는 국내 SW 시장, SW 수출시장도 함께 조사함으로써 상호 비교가 가능하도록 하였다.

그 다음으로 전자정부 수출 및 국제협력 관련하여 정부 및 학계·연구계가 인식하는 문제점과 개선대책에 대해 소개를 하였다. 이를 통하여 정부와 학계 등은 무엇을 문제점으로 여기고 있고 어떻게 개선하고자 하는지에 대해 파악하고자 한다.

이를 기반으로 핵심 이슈가 무엇인지를 파악하고 핵심이슈와 관련된 이론적 배경을 체계적으로 조사하였다. 대부분 정부보고서 등을 보면 피상적인 문제점과 해결방안을 제시하는 경우가 많으나 여러 가지 정책사례를 보면 이를 통해서 근본적인 해결이 되지 않는 경우가 다반사이기 때문이다.

마지막으로 핵심이슈와 이론적 배경 조사 결과를 토대로 체계적이고 효과성 있는 개선방안을 마련하고자 한다.

Ⅱ. 관련 현황

1. 전자정부 국제협력 추진 체계 및 현황

1) 전자정부 국제협력 추진체계

우리나라의 전자정부 해외진출 추진체계는 행정안전부와 한국정보화진흥원이 가장 큰 축을 담당하고 있다. 전자정부 주무부처인 행정자치부는 전자정부 국제협력 사업을 주로 진행하고 있으며 산하 기관인 한국정보화진흥원을 통해 전문가 초청연수, 국제컨설턴트 양성 등의 업무를 수행한다.

[표2-1] 우리나라 전자정부 국제협력 추진체계

자료인용 : 황성돈(전자정부 해외진출 활성화를 위한 전자정부 ODA 추진체계 개선 방안 연구, 2015)

외교부, 국제개발협력위원회 및 기획재정부, 한국수출입은행도 전자정부 국제협력을 담당하고 있으며, 기재부와 외교부는 유상, 무상 원조를 총괄적으로 담당하며 그 중 일부로 전자정부도 담당하고 있다. 무상원조는 한국국제협력단에서 계약체결 등 사업집행 총괄업무를 주관하는 반면 유상원조는 입찰 및 구매계약 체결을 수원국에서 담당하고 수출입은행은 단계별 입찰 승인이나 계약 동의를 한다는 점에서 차이를 보이고 있다.

과학기술정보통신부, 정보통신산업진흥원, 한국인터넷진흥원 등은 ICT 수출 측면에서 전자정부 국제협력을 담당하고 있으며, 소프트웨어 수출지원, 기업 해외 진출 지원 등의 업무를 수행하고 있다.

이 외에 각 지방자치단체 및 교육청에서도 관련 기관 관계자 초청 연수나 교육정보화 지원 사업, 교원 초청 정보화 연수 등의 사업을 추진하고 있다.

2) 전자정부 국제협력 추진현황

행정안전부는 지금까지 총 47개국, 4개 국제기구와 총 57개의 MOU를 체결하였다.

[표 2-2] 행정안전부 MOU 체결 현황

구분	대상국	대상기관	체결일	협력분야/내용	비고
1	독일	연방내무부	2006.5.3.	정부혁신․전자정부	무기한
2	중국	국무원 정보화판공실	2007.2.7.	전자정부	무기한
3	쿠웨이트	중앙IT산업청	2007.3.26.	국가정보화 정책	5년(5년 자동연장)
4	이집트	행정발전부	2007.10.17.	정부혁신․전자정부	2년
5	국제기구	ADB	2009.8.21.	전자정부 정책	5년
6	모로코	상공신기술부	2009.8.31.	국가정보화 정책	5년(5년 자동연장)
7	브루나이	총리실	2010.8.7.	전자정부 정책	5년
8	불가리아	교통정보통신부	2010.9.20.	국가정보화 정책	5년(1년마다 자동연장)
9	파나마	정부혁신처	2011.4.26.	국가정보화 정책	5년
10	이탈리아	행정혁신부	2011.9.28.	국가정보화 정책	3년(1년마다 자동연장)
11	국제기구	SICA	2012.4.20.	국가정보화 정책	무기한
12	스리랑카	통신정보기술부	2012.4.24.	국가정보화 정책	5년
13	몰도바	정보통신기술부	2012.8.14.	국가정보화 정책	5년
14	루마니아	정보사회통신부	2012.8.15.	전자정부	4년(1년마다 자동연장)
15	미얀마	우정통신부	2012.10.12.	국가정보화 정책	5년(1년마다 자동연장)
16	국제기구	CIS교육위원회	2012.10.18.	전자정부	무기한
17	도미니카	공공행정부	2012.10.18.	공공행정, 전자정부	무기한
18	이란	정보통신기술위원회	2012.10.18.	국가정보화 정책	5년+5년
19	필리핀	과학기술부	2012.11.19.	국가정보화 정책	5년
20	인도네시아	통신정보기술부	2013.7.4.	전자정부	3년(서면합의 시 3년 연장)
		행정개혁부	2013.7.4	행정개혁(‘14년 12.11. 전자정부 공동위 설립에 관한 약정서 체결)
			2015.8.24.	전자정부협력센터
21	알제리	우정정보기술통신부	2013.7.24.	전자정부	3년
22	폴란드	행정디지털부	2013.10.16.	전자정부	3년(서면합의 시 3년 연장)
23	과테말라	과학기술부	2013.10.22.	전자정부	3년(서면합의 시 3년 연장)
24	코트디부아르	행정개혁부	2013.10.22.	전자정부	3년(서면합의 시 3년 연장)
25	영국	내각사무처	2013.11.6.	전자정부	5년(5년마다 자동연장)
26	우즈베키스탄	ICT국가위원회	2013.12.19.	전자정부	3년(1년마다 자동연장)
		대외경제투자통상부	2012.09.20.	전자정부	1년
		정보통신기술부	2017.11.22.	전자정부	3년(합의 후 연장)
27	에콰도르	공공행정청	2014.6.26.	전자정부	2년(2년 자동연장)
28	국제기구	IDB	2015.1.23	개발협력(전자정부)	4년
29	에디오피아	총무부	2015.3.15.	공공행정(전자정부)	2년(자동연장)
30	르완다	행정노동부	2015.3.15.	공공행정(전자정부)	2년(자동연장)
31	탄자니아	총리실 국무부	2015.3.15.	공공행정(전자정부)	2년(자동연장)
32	우간다	공공서비스국무부	2015.3.15.	공공행정(전자정부)	2년(자동연장)
33	페루	국무총리실	2015.4.20.	전자정부	5년(5년 자동연장)
			2017.6.13.	전자정부협력센터	3년
34	칠레	국무조정부	2015.4.22.	전자정부	무기한
35	베트남	정보통신부	2015.7.1.	전자정부	5년(5년 자동연장)
		총리실	2018.5.25.	전자정부 개발․·구축 협력	3년(1년 자동연장)
36	온두라스	총괄국무조정장관실	2015.7.20.	전자정부	5년(5년 자동연장)
37	보츠와나	교통통신부	2015.10.23.	전자정부	5년(5년 자동연장)
38	멕시코	공공행정부	2015.10.27.	전자정부	5년(5년 자동연장)
39	세르비아	행정자치부	2016.03.16.	전자정부	5년(합의 후 5년 연장)
40	튀니지	공직·굿거버넌스·반부패부	2016.05.26.	전자정부	5년(합의 후 5년 연장)
41	케냐	정보통신부	2016.05.31.	전자정부	5년
42	엘살바도르	대통령실 산하 기술기획처	2016.06.23.	전자정부	5년(합의 후 5년 연장)
43	아르헨티나	현대화부	2016.06.30.	전자정부	5년(합의 후 5년 연장)
44	아제르바이잔	공공서비스혁신청	2016.08.19.	전자정부&공공서비스	5년(5년 자동연장)
45	카자흐스탄	정보통신부	2016.11.09.	전자정부	5년(합의 후 5년 연장)
46	포르투갈	행정현대화부	2016.11.09.	공공행정(전자정부)	2년(자동연장)
47	벨라루스	정보통신부	2017.04.26.	전자정부	5년(합의 후 5년 연장)
48	코스타리카	과학기술통신부	2017.07.27.	전자정부	2년(합의 후 연장)
49	키르기즈스탄	정보기술통신위원회	2017.09.06.	전자정부	5년(합의 후 연장)
50	파라과이	국가정보통신기술청	2017.09.27.	전자정부	4년(합의 후 연장)
51	그리스	행정개혁부	2017.10.23	전자정부	5년(그리스 내부 절차 완료 시 효력 발생)
※	프랑스	국가개혁간소화부	2016.11.09.	전자정부	협력의향서(LOI)

최근에는 전자정부의 국제사회 협력 확대와 범정부 전자정부 해외 진출 지원 강화라는 두 개의 카테고리로 국제협력을 강화하고 있다.

전자정부 국제사회 협력 확대의 카테고리로는 우선 중남미, 중앙아, 유럽 등 전략적 협력국가와 전자정부 협력 MOU를 체결하여 협력 기반을 확대하였다. 2017년에만 6건의 MOU를 체결(우즈벡, 키르키즈, 그리스, 벨라루스, 코스타리카, 파라과이)하였다. 또한 전자정부 다자협력을 통한 국제사회 선도하였다. 한국 전자정부 50주년 기념 글로벌포럼 개최하여 국내외 전자정부 고위급 및 정보책임관, 전문가 등 59개국 178명을 초대하고 전자정부의 현안 및 미래전략을 토론하고 전자정부 분야 국가 간 협력강화 발전방안 등 논의하였다. OECD E-Leaders 2018 서울회의를 유치하여 세계 각국의 전자정부 전문가와 토의를 하고 한국의 우수한 전자정부 사례를 홍보하였다. 한국, 영국, 이스라엘, 에스토니아, 이스라엘로 이루어진 Digital-5회의를 개최하여 향후 D-7으로 확대토록 하였고, 한국이 주도하여 전자정부 선도국을 위한 평가모델 연구를 추진하도록 하였다. 중남미카리브해 33개국이 참여하는 중남미 전자정부협의체에 참여하여 한국 전자정부의 주요 성공 사례를 소개하였다.

범정부 전자정부 해외 진출 지원 강화 카테고리로는 범정부 전자정부 대표단 조직·구성을 통한 해외 진출지원 활동을 들 수 있다. 전자정부 구소련독립국가연합에 협력사절단을 파견하였으며, 전자정부 중남미 협력사절단도 파견하였다. 협력대상을 지방정부까지 확대하여 서울시, 안양시 참여, 페루 리마·미라플로레스·아레키파, 브라질 상파울루·산토스·깜비나스 등 전자정부 협력 수요가 있는 지자체가 대거 참여하였다. 전자정부 구소련독립국가연합에도 협력사절단을 파견하여 우즈벡 대통령이 직접 디지털카자흐스탄에 공식초청하는 등의 성과를 거두었다. 또한 전자정부협력센터 2개소(케냐, 페루) 신규 개소하였으며, 유관기관, 다자협력기구 협력을 통한 ODA 대상국 전자정부 연수기회를 확대하였다.

한국국제협력단(KOICA)이 2002년부터 2010년까지 마스터플랜 7건, DB구축 4건, 시스템 구축 58건, 인프라 구축 184건 등 총 253건을 수행한 것으로 나타났다.

한국수출입은행(EDCF)이 1990년부터 2010년까지 시스템 구축 8건, 인프라 구축 30건 등 총 38건을 추진하였으며, OECD의 개발원조위원회(DAC: DevelopmentAssistance Committee) 통계자료에는 우리나라의 공공정책 및 행정관리 분야 ODA 규모는 2008년 8.5백만$에서 2009년 48.97백만$로 급격하게 증가한 후 2012년 30.97백만$로 약간의 하향세를 보이고 있는 것으로 나타났다.

자료인용 : 황성돈(전자정부 해외진출 활성화를 위한 전자정부 ODA 추진체계 개선 방안 연구, 2015)

2. 전자정부 및 SW 수출 현황

1) 공식적인 전자정부 수출통계의 수집

전자정부 수출액은 2016년부터 통계청이 인정한 공식 통계를 사용하였다. 2016년부터 사용한 수출통계는 이전의 통계와는 매우 많은 차이가 있어서 그 전에 정부가 발표한 전자정부 수출 관련 통계는 매우 신뢰성이 떨어진다고 할 수 있다. 예를 들어 행정안전부가 발표한 2015년 수출액은 5억 3,404만불을 기록하였다고 하였다. 2010년부터의 수출통계는 다음과 같다.

[표 2-3] 전자정부 수출액 현황

연도	‘10년	‘11년	‘12년	‘13년	‘14년	‘15년
금액(만불) (증가율)	15,592 (55%)	23,771 (52%)	34,212 (31%)	41,928 (23%)	47,521 (13%)	53,404 (12%)

* 대기업 수출 : (‘12) 32,955 → (’13) 34,771 → (‘14) 31,578 → (’15) 32,366만불

** 권역별 수출비중(‘15년) : 아시아(38.5%), CIS(28.5%), 아프리카(26.7%), 중동(4.9%), 중남미(1.4%)

전자정부 수출이 공식 통계로 인정받은 2016년의 전자정부 수출 관련 통계는 다음과 같다.

<그림 2-1> 2016 수출실적

위의 통계만 보더라도 2015년에 비하여 2016년에는 수출액이 거의 절반 수준으로 떨어진 것을 알 수 있다. 이는 수출액이 실제로 절반으로 줄었다기보다는 이전의 통계가 정확하지 않다고 할 수 있다. 따라서 향후 전자정부의 수출과 관련한 공식 데이터는 2016년 이후 집계한 통계를 활용하도록 한다.

2) 2016년 전자정부 수출 현황

2016년 전자정부 수출은 60개 업체가 44개 국가에 진출하여 총 124건, 269,450.9천불의 실적을 이루었다.

[표 2-4] 수출실적 총괄
구 분	2016년 수출실적
수출금액	269,450.9천불
수출건수	124건
진출국가	44개 국가
진출업체	60개 업체(기관)

2016년 전자정부 수출금액 기준 각 지역별 실적은 아시아(102,203.9천불, 57건), 중동(74,355.0천불, 9건), 아프리카(37,052.0천불, 22건), 유럽(26,458.0천불, 5건), CIS(21,380.0천불, 10건), 북미/중남미(5,547.0천불, 17건)의 순이었으며, 기타 지역은 2,435.0천불, 3건이며, 다자간 실적은 20.0천불(1건)이었다.

[그림 2-2] 지역별 수출실적

2016년 수출실적금액 기준 각 지역별 실적 비중은 아시아(37.9%), 중동(27.6%), 아프리카(13.8%), 유럽(9.8%), CIS(7.9%), 북미/중남미(2.1%) 순이며, 기타 지역은 0.9%로 나타났다.

[그림 2-3] 지역별 수출실적 구성비

2016년 전자정부 수출금액 기준 분야별 실적은 대국민서비스가 76건, 204,981.9천불, 정부내지원서비스가 44건, 63,153.0천불이며, 미분류는 4건, 1,316.0천불로 나타났다.

대국민서비스의 실적 건수가 정부내지원서비스간 실적 건수에 비해 약 2배 정도 높은 수준이나, 실적 금액은 대국민지원서비스가 3배 이상 더 많았다.

[그림 2-4] 분야별 수출실적

2016년 수출실적금액 기준 분야별 실적 비중은 대국민서비스가 76.1%를 차지하고 있었으며, 정부내지원서비스는 23.4%였다.

[그림 2-5] 분야별 수출실적 구성비

2016년 사업성격별 수출실적 금액은 시스템 구축이 91,841.0천불(30건)로 가장 많았으며, 다음으로 기타(60,840.0천불, 2건), 시스템구축+교육+납품(41,750.0천불, 5건), 컨설팅(31,412.4천불, 68건), 시스템구축+납품(28,700.0천불, 1건) 등의 순이었었다.

[그림 2-6] 사업성격별 수출실적

2016년 수출실적금액 기준 사업성격별 실적 비중은 시스템 구축(34.1%), 기타(22.6%) 등의 순이며, 복합유형은 26.1%로 나타났다.

[그림 2-7]  사업성격별 수출실적 구성비

2016년 자금유형별 수출실적 금액은 해외자금이 169,361.9천불(38건)로 가장 많았으며, 다음으로 국내자금 89,862.0천불(84건), 복수자금 10,227.0천불(2건) 순이었다. 복수자금은 국내(KSP)+해외(WB) 227.0천불(1건), 국내(EDCF)+해외기타자금 10,000.0천불(1건)이다.

[그림 2-8]  자금유형별 수출실적

2016년 수출실적금액 기준 자금유형별 실적 비중은 해외자금이 62.9%로 가장 높았으며, 국내자금은 33.4%, 복수자금은 3.8%이다.

[그림 2-9]  자금유형별 수출실적 구성비

3) 2017년 전자정부 수출현황

2017년 전자정부 수출실적은 총 180건, 236.1백만불로 나타났다.

[그림 2-10] 2017 전자정부 수출액

2017년 전자정부 수출은 79개 업체(기관)가 72개 국가에 진출하여 총 180건, 236.1백만불의 실적을 이루었었다.

[그림 2-11] 2017년 수출실적 총괄

구분	2017년 수출실적
수출금액	236.1백만불
수출건수	180건
진출국가	72개 국가
진출업체	79개 업체(기관)

전자정부 수출금액 기준 각 지역별 실적을 살펴보면 중동(63.2백만불, 12건), 아프리카(58.7백만불, 37건), 아시아(58.6백만불, 66건), CIS(37.5백만불, 23건), 중남미(14.0백만불, 28건) 등의 순으로 나타났다.

[그림 2-12] 2017년 지역별 수출실적

2017년 전자정부 수출금액 기준 각 지역별 실적 비중은 중동(26.8%), 아프리카(24.9%), 아시아(24.8%), CIS(15.9%) 등의 순으로 조사되었다.

[그림 2-13] 2017년 지역별 수출실적 구성비

2017년 자금유형별 수출실적 금액은 국내자금이 124.2백만불(135건)로 가장 많았으며, 다음으로 해외자금 110.2백만불(31건) 순이다.

[그림 2-14]  2017년 자금유형별 수출실적

2017년 사업성격별 수출실적 금액은 컨설팅이 111.4백만불(97건)로 가장 많았으며, 다음으로 SW 및 서비스 개발 71.1백만불(10건), 시스템 구축 31.2백만불(28건), 납품 17.6백만불(17건) 등의 순으로 나타났다.

[그림 2-15] 2017년 사업성격별 수출실적

4) SW 수출현황

국내 2017년 SW산업 수출액은 전년 대비 3.3% 성장한 106억 6,000만 달러 규모로 집계되었다. IT서비스의 수출액이 63억 6,000만 달러 규모로 가장 크게 나타났으며, 게임SW가 33억 5,000만 달러, 패키지SW가 9억5,000만 달러 규모 순으로 나타났다.

2017년 수출 성장률은 IT서비스 부문이 4.2%로 조사돼 전체 평균 성장률 3.3%를 웃돌았으며, 게임SW는 2.3%, 패키지SW는 1.6%의 성장률을 보여 평균보다 낮은 실적을 보였다.

[표 2-4] SW수출액

* 출처 : SPRI(2017 SW산업 연간보고서)

[그림 2-16] SW수출액 추이

* 출처 : SPRI(2017 SW산업 연간보고서)

SW 수출 기업 중 해외 법인을 보유한 기업은 전체 수출 기업의 19.5% 정도로 나타났다. 2017년 국내 SW 기업의 해외 법인 수는 총 419개로, 동남아시아 지역에 가장 많은 113개 법인이 설립되어 있다. 다음으로 중국(88개), 북미(68개), 일본(66개) 등에 다수의 해외 법인이 설립 운영 중이다. 패키지SW는 중국, 동남아시아, 북미, 일본 등 아시아태평양 지역에 법인 설립이 집중되어 있으며, IT서비스는 동남아시아, 중국 등 아시아 외에도 서유럽, 미주 지역에 많은 법인이 설립되어 있다.

[표 2-5] SW수출기업의 해외 법인 수

* 출처 : SPRI(2017 SW산업 연간보고서)

3. 국내 전자정부 및 SW 시장 현황

1) 국내 전자정부 시장현황

국내 공공부문의 2018년 SW·ICT장비 시장(확정 예산 기준)은 4조 2,515억 원으로, 전년의 4조 757억 원 대비 4.3% 증가했다. SW 예산이 3조 2,807억 원으로 전체 예산의 77.2%를 차지하고 있으며, ICT장비(HW) 예산이 9,708억 원으로 22.8%를 차지하고 있다. SW 예산 중에서 SW 구축 예산이 2조 9,916억 원으로 전체 예산의 70.4%(SW 예산의 91.2%), 상용SW 구매 예산이 2,891억 원으로 6.8%(SW 예산의 8.8%)를 차지하고 있다.

SW 구축 예산은 전체 예산에서 가장 큰 비중을 차지하고 있을 뿐만 아니라, 2018년 예산 증가율에 있어서도 5.1%로, 상용 SW 구매 예산 증가율 3.1%, ICT장비 구매 예산 증가율 2.2%보다 더 높은 증가율을 기록했다. 그러나 2015~2018년간 예산의 연평균증가율(CAGR)은 상용 SW 구매 예산이 5.3%로 가장 높고, ICT 장비 구매 예산이 4.7%, SW 구축 예산이 3.2%를 기록했다.

SW 구축 사업은 SW 개발, 운영·유지, 환경구축, ISP, DB구축, 콘텐츠 등으로 구성되어 있다. 2018년 예산 중 운영·유지 사업이 가장 많은 비중(SW 구축 사업 예산의 58.7%)을 차지하고 있으며, SW 개발(29.8%), 환경구축(6.1%), DB구축(2.9%), ISP(1.9%), 콘텐츠(0.6%) 순으로 예산을 차지하고 있다. SW 구매 사업은 사무용 SW(SW 구매 사업 예산의 38.9%), 보안SW(22.4%), 운영체계SW(11.2%), 시스템관리SW(8.9%) 순으로 예산을 차지하고 있으며, ICT장비 구매 사업은 컴퓨팅(ICT장비 구매 사업 예산의 78.3%)이 대부분을 차지하고 있는 가운데 네트워크(17.5%), 방송(4.2%) 순으로 예산을 차지하고 있다.

[표 2-6] 공공부문 SW수요예보 결과

* 출처 : SPRI(2017 SW산업 연간보고서)

2) 국내 SW시장 현황

(1) 패키지SW

국내 패키지SW 시장 규모를 산업별로 보면, 2017년 기준 제조업이 1조 4,110억 원(전체 시장의 31.7%)으로 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 은행/증권/투자/보험 등 금융업이 8,752억 원(19.7%), 공공 부문이 4,886억 원(11.0%), 통신/미디어 산업이 4,014억 원(9.0%), 도소매 유통업이 2,978억 원(6.7%)으로 그 뒤를 잇고 있다.

2016~2021년 연평균 성장률에서는 유틸리티 부문이 4.4%로 가장 높고, 건설업이 4.3%, 의료업이 3.9%, 교통부문이 3.7%, 교육업과 서비스업이 3.6%로 그 뒤를 잇고 있어, 전반적으로 사회 인프라 부문에서 높은 성장세를 기록할 것으로 전망된다.

[표2-7] 부문별 국내 패키지 SW시장 현황

* 출처 : SPRI(2017 SW산업 연간보고서)

국내 산업별 패키지SW 시장을 해외 시장과 비교해 보면, 제조, 금융, 통신/미디어, 도소매 유통, 공공 부문이 공통적으로 시장을 주도하고 있음을 알 수 있다. 다만, 향후 성장 전망에 있어서는 해외 시장의 경우 금융, 의료, 유통 분야가 성장세를 주도할 것으로 예상되는데 비해, 국내 시장은 건설, 의료, 교통, 교육, 서비스 등의 분야에서 높은 성장세를 기록할 것으로 전망된다.

(2) IT서비스

국내 IT서비스 시장 규모를 산업별로 보면, 2017년 기준 제조업이 2조 1,388억 원(전체 시장의 26.2%)로 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 은행/증권/투자/보험 등 금융업이 1조 8,189억 원(22.3%), 통신/미디어 산업이 1조 1,660억원(14.3%), 공공 부문이 1조 1,246억 원(13.8%), 서비스업이 5,598억 원(6.9%), 도소매 유통업이 5,145억원(6.3%)으로 그 뒤를 잇고 있다.

2016~2021년 연평균 성장률에서는 서비스업이 3.2%로 가장 높고, 보험업과 자원 부문이 각각 2.0%로 그 뒤를 이을 것으로 예상되는 가운데, 그 외 산업 분야는 2% 미만의 낮은 성장세를 기록할 것으로 전망된다.

[표2-8] 부문별 국내 IT 서비스 시장 현황

* 출처 : SPRI(2017 SW산업 연간보고서)

세계 시장과 비교해서 국내 IT서비스 시장은 금융업보다 제조업의 규모가 더 큰데, 이는 금융권에서의 핀테크가 규제로 인해 세계 시장보다 늦게 시작했기 때문으로 분석된다. 향후 금융권에서 블록체인이나 클라우드를 활용한 서비스에 대한 수요가 증가하면서 금융권 IT서비스 시장도 빠르게 성장할 것으로 예상된다. 또한 세계 시장과 비교해서 국내 통신/미디어 분야의 비중이 높은데, 이는 세계 최초로 5G 네트워크 구축이 활발히 진행되고, 인공지능과 IoT에 대한 투자도 증가하고 있기 때문으로 판단된다.

Ⅲ. 전자정부 수출 및 국제협력 정책 관련 주요 문헌 조사

1. 전자정부 수출 및 국제협력 정책 관련 정부 발표자료 조사

1) 정부가 인식하는 수출 및 국제협력 관련 문제점

행정안전부는 SW산업진흥법의 규제가 수출 활성화에 걸림돌임을 인식하였다. 「S/W산업진흥법」에 의한 대기업 국내사업 참여제한으로 인해 수출실적이 둔화되었다고 주장하였다. 또한 「전자정부법」에 정부의 전자정부 해외진출 활동 근거가 부재하여 전자정부 해외진출에 필요한 예산확보 등에 차질이 있다고 하였다.

범국가적 수출 거버넌스 없이 각 부처가 관련 활동을 각자 수행하고 있는 것도 문제로 지적하였다. 정부내․민관 정보공유 및 협업 채널이 부재하여 각 기관의 활동 연계가 미흡하였다. 행자부는 각 부처 해외 컨설팅 지원하고 있고 외교부/기재부는 ODA를 통해 지원, 각 부처는 해당 개별시스템 해외 진출을 추진하고 있는데 이에 대한 효율적 연계가 부족하다고 지적하였다.

또한 장기적 전략에 기반한 권역별 전자정부 수출 전진기지 부재를 뽑았다. 협력센터의 수출효과는 행정안전부 김 남석 차관이 우즈벡 정보통신청 차관으로 임명되는 등 우즈벡 센터 사례로 입증(‘12년 1,500 → ’15년 13,354만불)되었다.  다만, 주변국으로의 확산효과는 미흡한 측면이 있었다.

전자정부 수출기업에 대한 범정부적 ‧ 종합적 지원활동이 미흡한 측면도 인식하였다. 해외 파견 IT 자문관, KOTRA 등과 정보공유 체계가 미비하며, 수집된 정보를 기업에 공유할 단일소통창구 부실 등 기업 수요에 맞는 현지 사업정보 제공활동 미흡하였다. 정부간 채널 등을 활용한 기업의 해외사업 네트워크 구축 지원도 미흡하였다. 초청연수 등을 수료한 지한파 외국공무원, 해외 IT 자문관을 기업과 연계하는 프로그램 부재하였다.

정부내 협력에 기반한 실질적 수출기업 지원프로그램 확대도 필요함을 인식하였다. 금융지원, 해외법률자문 등 각 부처의 지원활동을 전자정부 수출기업이 인지하고 활용하지 못하였다.

또한 전자정부 해외 세일즈 활동 강화를 통한 수출지역 다변화도 필요함을 인정하였다. 현재 시장개척활동이 기업 참여없이 소수부처, 중남미에 한정하여 수행하고 있다. 해외 수요가 지속적으로 제기되는 출입국 관리 등 시스템, 모바일, 신기술(IoT 등) 새로운 상품 발굴도 필요하다고 인식하였다.

2) 수출 및 국제협력 관련 정부의 정책 방안 내용

2016년 행정안전부는 전자정부수출 10억불 달성을 위하여 3대 중점과제를 중심으로 전자정부 수출 3개년 계획 추진한다고 발표하였다. 주요 추진내용은 아래와 같다.

(1) 전자정부 수출확대 체계 개선

지속적으로 제기되는 컨트롤타워 문제를 해결하기 위해 「전자정부법」 상에 행안부가 해외진출을 총괄하고 각 부처의 해외진출 활동을 재정 지원할 근거를 신설하고, 각 부처가 행자부와 협업하여 개별 시스템의 전자정부 해외진출을 추진할 근거도 마련한다고 하였다.

부처간 협업을 위한 가칭「전자정부 수출진흥 협의회」 구성․운영하며, 협의회는 전자정부 수출관련 부처, 관련기관, 수출기업 등으로 구성할 것이라고 하였다. 정부 위원은 행안부 차관을 위원장으로 하며, 외교부, 기재부, 관세청 등 관계부처 국장급, 지자체 실장급으로 구성한다고 하였다. 민간위원은 KOICA, KOTRA, EXIM 부원장, 행자부가 선정한 전자정부수출 대․중소기업 임원급으로 구성하였다. 위원회에서는 범정부적인 수출 전략 논의, 부처간 정보공유 및 협업체계 마련 등을 추진하며, 전자정부 해외진출 노하우가 없는 부처에 수출지원 가이드라인을 제시하도록 하였다. 또한  전자정부법에 협의회 구성 및 운영에 관한 근거를 신설(‘16년)하며 산하에 가칭 전자정부국장을 위원장으로 하는「전자정부 수출진흥 실무협의회」구성하도록 하였다.

해외시장에서 대기업․중소기업과 중견기업 간 상생발전 방안을 강구하였다. 행안부는 S/W산업진흥법개정으로 대기업은 공공정보화 사업에서 철수하여 중견기업이 독식하고 중소기업 배제, 중소기업 활성 취지가 무색함을 지적하였으며, 대기업 참여제한시 수출에 영향을 미치는 분야를 선정, 미래부와 해당 사업은 대기업 참여제한 예외 확대 협의․추진하도록 하였다. 이에 당시 미래창조과학부는 중소 S/W 기업 육성을 이유로 대기업 참여제한 완화를 반대하였다.

정부와 수출기업간 공식적인 협력 채널을 마련하는 방안도 마련하였다. 수출기업과 ‘전자정부수출 Two track 민관협의회’를 구성, 기업의 애로사항 및 지원요청 등을 수렴하는 분기별 회의를 개최토록 하였으며, 전자정부 수출 공무원, 수출기업, 전자정부 수출 전문가 그룹을 발족하여 해외세일즈 활동 등을 공동 수행토록 하였다.

전자정부 ODA 사업 체계도 개선한다고 하였다. 전자정부 ODA 사업은 통계관리 및 성과평가를 별도로 수행하기 위하여 공공행정 분야의 세부분야로 명시하고 전자정부 ODA 사업은 후속사업 연계, 다부처 사업간 연계 등을 위하여 국조실의 위임을 받아 행자부가 사전검토토록 하였다.

권역별 전자정부수출 전진기지를 구축토록 하였다. 5대 권역별 전자정부 협력센터를 확대 구축하고, 권역별 주요관심분야, 행정문화, ICT 인프라 등을 분석하여 5개 권역에 적합한 맞춤형 전략 설계 및 중점협력국을 선정하도록 하였다. 그간 수출이 미미한 중동, 중남미, 아프리카 등을 대상으로 연구용역을 통하여 수출전략을 먼저 수립하여 해당 권역에서 체계적인 수출 지원활동을 전개토록 하였다. 다자개발은행(AfDB, IDB 등) 및 권역별 지역연합체와 협력하여 중점협력국에 권역단위 협력센터를 구축하도록 하였다. 현행 정부간 사업 중심의 협력센터에서 민관협업기반의 통합 기업지원센터로 기능을 혁신토록 하였다. 정부가 사업중심의 협력센터는 공동연구과제, 컨설팅 중심이나, 민관협업기반의 통합기업 지원센터는 현지정부와 기업간 네트워킹, 정보수집활동 등에 중점을 둔다.

(2) 기업의 수요를 반영한 정책 추진

우선 기업 맞춤형 사업정보 제공에 중점을 두었다. 정부의 해외활동과 협업하여 기업에 필요한 현지정보를 통합하고, 해외파견 IT 자문관(총 132명), 다자개발은행(ADB, IDB 등) 파견관, 대사관, KOICA, KOTRA 등을 활용한 정보수집 체계를 마련한다. 외교부, 미래부 등 관련 부처와 협의하여 IT 자문관 등과 주기적 연락체계도 구축한다. 최신 발주정보, 현지 컨택포인트, 현지 법률정보, 사기피해 사례 등 해외사업 필수정보를 수집하여 관련 기업들에게 제공한다. 현지정보를 기업에 공유하는 단일소통창구를 개설하도록 하였다. 온라인으로는 「전자정부 수출기업지원 포털」을 구축하여 행자부 등 관련기관이 정보를 자발적으로 공유․활용하는 개방형 소통창구로 기능하도록 하였고, 오프라인으로는  한국정보화진흥원에 「전자정부 수출기업 지원센터」를 개소하여 오프라인 기업상담 및 정보를 제공하도록 하였다. 다자개발은행 사업 절차 등 중소기업 맞춤형 수출 가이드라인 제공, 중요사업정보의 신속 제공을 위한 SMS, E-mail 서비스 제공 등에 중점을 두었다.

[그림 3-1] 기업맞춤형 사업정보 공유체계

기업의 해외사업 네트워크 구축 지원에도 중점을 두었다. 정부 간 채널을 활용하여 해외 정부기관 관계자, 협력사와 연계를 강화하고, 현지정부와 기업 간 네트워킹, KOTRA와 현지진출기업 파트너사를 발굴하며, 지한파(知韓派) 외국공무원과 수출기업과의 연계 지원을 강화하도록 하였다. 지한파 연계를 위해 정부, 학계 전자정부 연수 수료생을 DB화하여 동문(Alumni)으로 관리토록 하였다. 행정안전부는 전자정부 초청연수를 통해 해외고위공무원 대상 5년(2010~2015)간 1,392명이 수료하였고, 학계 전자정부 과정은 총 304명이 수료(KAIST 139, 서울대 100, 성균관대 58, 국민대 7)하였다.

해외 파견 전문관과 수출기업과의 연계 지원도 강화하도록 하였다.  퇴직전문가 해외파견(NIPA, 119명), ICT자문단(KOICA, 13명), 국제기구 파견관(부처, 2년이상)의 자료를 상시 현행화하고 기업과 연계를 추진하며, ‘전자정부 글로벌 컨설턴트 포럼’을 매년 개최하여 기업에 네트워킹 기회를 제공토록 하였다.

부처간 협업으로 기업지원 프로그램 실효성도 제고한다고 하였다. 각 부처의 수출지원 프로그램과 전자정부 수출기업을 매칭하고, 금융, 법률, 수출역량강화, 통번역 등 타부처가 수행중인 수출지원 프로그램을 기업에 통합적으로 소개하고 관련기관과 연계를 지원한다고 하였다. 전자정부 사업실적, 제품 성능(S/W, 보안제품 등)을 정부지정 공공기관이 증명하는 정부인증을 확대할 것이라고 하였다.

[표 3-1] 각 부처가 운영중인 수출기업지원 프로그램

분 야	추진 기관	지원 내용
금융 지원	EXIM, 무역보험공사	수출 중소기업 금리 우대, 수출보험
해외 법률	법무부, 무역협회	해외진출 시 법률 관련 애로 해소를 위한 자문서비스
수출역량강화	중기청	무역실무, 환리스크관리 등 교육, 진출전략 컨설팅
통번역	중기청, 무역협회	수출실적 500만달러 미만기업 대상 18개언어 통번역 지원
정부인증	행자부, 미래부	전자정부 과거사업실적, 제품 성능 증명 발급체계

(3) 전략적 마케팅 및 유망상품 발굴

우선 해외세일즈 활동을 강화하여 수출권역을 다변화한다고 하였다.  VIP 순방, 장․차관 고위급 방문 계기 KOTRA 등과 연계하여 전자정부 로드쇼(Road show) 등 시장개척 활동을 전개한다고 하였다. 전자정부 국제로드쇼 참여기업과 현지정부간 면담, 1:1 컨설팅 등 주선으로 우리기업-외국정부 간 파트너십 구축 기회를 강화토록 하였다. 시스템 보유기업‧부처가 참여하는 전자정부 협력사절단‧공공행정카라반 등의 파견횟수 및 파견지역을 확대하도록 하였다. 또한 주한 외교사절 대상 전자정부 시설견학(반기별) 및 설명회(수시) 등 한국 전자정부 우수사례의 집중 홍보 및 각국의 수요에 대응할 것임을 공표하였다.

가상 체험관 등 고품격 홍보 추진도 강화한다고 하였다. 오프라인으로 해외수요, 수출실적 등을 고려하여 선정한 우수시스템(Best Practice, 20여개)에 대해 다국어 홍보 리플렛 및 책자를 발간하고, 온라인으로는 사이버 교육 동영상(영어), 시스템 활용 동영상(실제 시스템 구현) 제작, 한국 전자정부시스템 가상 체험관 구축 등 외국정부의 관심을 유인할 수 있는 방안을 모색하였다.

수출대상국 수요에 맞는 유망상품 발굴도 강화하였다. 향후 수출가능성이 높은 전자정부 시스템(상품) 추가발굴 및 지원을 하고, 외국정부의 협력수요가 있으나 이를 지원할 조직 및 예산이 없는 형사사법, 출입국관리, 공간정보시스템 등의 해외진출활동 지원을 강화하도록 하였다. 이를 위하여 각 부처 전자정부 해외진출을 지원하는 ‘전자정부해외진출지원사업’ 규모를 ‘16년 15.4억에서 `18년 30억까지 확대하도록 하였다. 전자정부와 동반하여 통합센터 보안관제, 통합인증(PKI) 등 전자정부를 구성하는 우수 사이버보안시스템 해외진출 지원도 강화토록 하였다.

개도국형 모바일 기반 전자정부 수출모듈 발굴 및 개발을 강화한다고 하였다. 개도국은 유선통신망이 보급되기 전에 모바일이 먼저 보급되어, PC 기반의 전자정부보다 모바일 기반 전자정부 보급이 효율적이라는 인식하에, 개도국의 전자정부 환경을 고려, 전자정부 우수상품 중 모바일化가 가능한 전자정부 시스템을 선정하고, IoT․클라우드․빅데이터 등 신기술 기반 수출상품 발굴도 강화한다고 하였다. 행정안전부는  해외의 대규모 사회간접기반 서비스(u-city, 의료, 교통 등)가 IoT 등 신기술과 연계되어 추진됨에 따라 새로운 수출기회가 많다고 여겼으며,  중점수출 대상인 개도국의 경우 신기술 도입을 위한 예산이 부족하므로 슬림화된 한국형 新기술 모델을 개발하여 수출할 경우 수출 가능성이 높다고 판단하였다. 예를 들어 개도국에 중(中)가의 국산 서버와 네트워크 장비를 활용하여 구조가 간단한 클라우드 시스템 구축할 경우 우리나라의 수출에도 용이하고 개도국에도 실질적인 도움이 많을 것이라고 인식하였다.

2. 전자정부 수출 및 국제협력 정책 관련 학계·연구계 발표자료 조사

1) 학계·연구계가 인식하는 수출 및 국제협력 관련 문제점

남재일·이종원은 전자정부 수출 기업 지원을 위한 기존 부처나 기관 중심의 추진에서 나타난 미흡한 점을 분석하여 한국 전자정부의 수출을 촉진할 수 있는 현실적이고 중장기적인 전략과 지원방법을 모색하였다.

한국 전자정부 수출 촉진을 위한 전략적 접근(한국전자통신학회, 2013)

[그림 3-2] 전자정부 수출 체계도

그는 첫 번째로 사업발굴 단계에서 문제점이 있음을 지적하였다. 사업발굴 단계의 지원부터 전자정부 수출 측면에서의 사업발굴 위주의 사이클은 분야별ㆍ사업별로 차이가 있지만, 대략적으로 그림 3-2와 같이 같이 진행된다

이를 보다 구체화하여 개발도상국을 대상으로 한 해외 전자정부 진출 원조 사업 등의 경우 참여 국가의 수행형태, 지원 필요 여부, 한국 참여의 입장에서 대략적으로 표 3-2와 같이 요약할 수 있다

[표3-2] 전자정부 수출 절차 분류도

본사업 수주는 사업의 태동 단계인 사업발굴에 참여하지 않은 기업에서 수주하는 경우도 있으나, 사업 발굴 등 선행 사업에 참여한 기업이 수주할 가능성이 상대적으로 높다. 이러한 점에서 우리나라는 개발도상국의 전자정부 사업 발굴단계에 적극적으로 참여할 필요가 있다. 현재 전자정부 사업발굴 단계 지원은 건수 및 금액에서 부족한 실정이다.

두 번째의 문제점은 컨트롤타워의 부재이다. 개발도상국 대상 전자정부 수출 지원 관련 사업 추진체계는 개별적으로 추진하는 형태라고 볼 수 있다. 국내 전자정부의 주무부처인 안전행정부는 그 산하에 한국정보화진흥원(NIA)이 있으나, 해외 수출 관련해서는 타 부처의 전자정부 관련 기능을 총괄 조정하는 기능은 없다. 유상차관 사업의 경우는 기획재정부와 한국수출입은행, 무상원조는 외교부와 한국국제협력단, ICT 기업의 해외진출 촉진을 위해서는 미래창조과학부와와 NIPA, 방송통신 산업 진흥 측면서는 미래창조과학부와 KISA가 각각 별도로 사업을 진행하고 있는 실정이다. 이와 같이 5개 부처ㆍ기관에서 개별적으로 추진되므로 해외 전자정부 사업을 총괄적으로 조정하는 역할을 수행하는 기능이 결여되어 있어 중복 사업 발생 가능성 및 비효율성이 야기되고 있는 실정이다.

세 번째의 문제점은 전자정부 수출 시 표준프레임워크를 기반으로 한 수출의 부진이다. 세계 각국에서 전자정부 서비스를 제공하기 위해 시스템을 구축할 때 제각기 다른 개별 시스템을 구축함으로써 벤더 종속성의 문제를 야기하고 있다. 이러한 문제 발생으로 인해 해외 전자정부 수출을 위해 특정 기업의 종속성을 해소하고, 오픈소스 S/W를 활용하고자 하는 여러 개발도상국에게 한국이 선제적으로 표준프레임워크를 공급할 필요성이 있다. 현재 안전행정부 자료에 의하면 몇 개 국가에 한국의 전자정부 표준 프레임워크를 제공하고 있으나 아직은 매우 미흡한 단계라고 볼 수 있다.

네 번째 문제는 자금지원의 다양화 문제이다. 현재 전자정부 수출을 위해 지원하는 자금은 사업발굴의 경우는 국내 기업 간 입찰을 통해서 수주기업에게 무상으로 지원하고 있다. 본사업의 컨설팅과 본사업 자체는 KOICA의 무상원조나 EDCF의 유상원조를 통해 지원하고 있다. 개발도상국 발주 사업의 경우는 EDCF/MDB 등의 자금으로 지원하는 경우가 많지만, 개발도상국 자체 자금으로 발주하는 경우도 있다. 해외 국가에서 자체 자금으로 발주하는 경우에 사업 수주 후에 계약조건에 따라 사업대금을 받고 있어서, 기술력은 우수하나 자금력이 부족한 기업을 위해 지원해주는 금융제도는 없는 실정이다.

다섯 번째 문제는 대ㆍ중견ㆍ중소기업 간 상생협력 및 선순환 생태계 구조의 부재이다. 현재 해외 전자정부 사업에 참여하는 기업들은 본 사업은 대기업이 주로 참여하고, 사업발굴은 대기업과 중견기업 및 중소기업이 개별적으로 수행하고 있으나, 전반적으로 대기업의 편중이 매우 심한 편이다. 이러한 문제로 인해 대ㆍ중견ㆍ중소기업의 상생협력 및 선순환 생태계 구축은 어려운 실정이다. 또한 EDCF 사업이나 MDB 발주 사업에는 사업발굴에 참여한 기업이 본 사업에 참여할 수 없는 이해상충의 문제가 있다. 이러한 규정에도 불구하고 대기업이 사업발주에 참여하여 본사업 입찰에 참여하는 못하는 경우가 발생하고 있다. 국내 기업들은 이러한 사실을 모르고 있는 경우도 있다.

또한 대기업, 중견기업, 중소기업의 명확한 역할을 컨트롤타워에서 지정할 필요가 있다. 이를 통해 사업의 효율적인 추진이 필요하다. 현재는 본 사업 수주를 위한 컨소시엄 구성의 예도 찾아보기 드물고, 각자

특화된 구조를 사용하여 경쟁력을 제고시키는 사례는 찾아보기 어려운 실정이다. 따라서 각 기업의 역할을 정의하여 총괄적으로 조정하는 기능이 필요하다. 특히, 소프트웨어산업진흥법 제24조의2에 따른 .대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한에 따라 매출액이 8000억 원 이상은 대기업은 80억원 이상인 사업, 매출액이 8000억 원 미만인 대기업은 40억원 이상인 정보화사업에만 참여할 수 있는 규정 하에서 대기업, 중견기업, 중소기업의 해외진출을 위한 역할과 기능 설정이 필요하다.

황성돈은 기존 전자정부 해외진출 추진체계 및 해외진출 사업의 문제점 분석을 바탕으로 우리나라 전자정부의 해외진출을 확대하기 위한 2가지의 추진체계 개선방안을 제시하였다.

전자정부 해외진출 활성화를 위한 전자정부 ODA추진체계 개선 방안 연구(지역정보화학회, 2015)

그가 지적하는 우리나라 전자정부 해외진출의 가장 큰 문제점은 총괄적 사업 추진 전략 수립 및 실행이 이루어지지 못하고 있다는 것이다. 전자정부 사업은 인프라, 시스템, 인적 자원 등 여러 요소들이 종합적으로 구축되어야 효과가 발현되나 기존의 전자정부 해외 진출은 정보화 기초 작업인 마스터플랜과 같은 정책컨설팅 사업보다 인프라 중심으로 이루어진 것으로 나타났다. 즉, 한국국제협력단이 2002년부터 2010년까지 추진한 전자정부 해외진출 사업 중 72.7%가 인프라 구축 사업이었고 마스터플랜은 2.8%에 불과한 것으로 나타났으며 1990년부터 2010년까지의 대외협력기금을 통한 전자정부 해외진출 사업도 인프라 구축이 55.3%로 가장 많았고 시스템 구축 사업이 21.1%로 나타났다(이미정 외, 2013). 이는 전자정부 ODA 사업이 단순지원수준에서 한정적으로 이루어지고 있으며 향후 추가적인 사업 추진을 어렵게 하는 위험요인으로 작용하고 있음을 의미한다.

두 번째 문제점은 부처 및 기관 간의 연계 부족으로 인해 나타나는 다수의 유사･중복 사업의 수행이다. 앞서 살펴본 바와 같이 전자정부 해외진출 사업은 국무조정실, 행정자치부, 미래창조과학부, 산업통상자원부, 교육부, 지방자치단체, 교육청 등 다수 부처 및 기관에서 추진되고 있다. 이러한 상황에서 부처 및 기관 간 정보공유나 연계가 이루어지지 못해 유사하거나 동일한 사업들이 수행 기관을 달리 추진되는 경우가 많이 나타났다. 즉, <표 3-3>과 같이 교육정보화 지원 사업이 교육부 및 교육청에서 각각 이루어졌으며 관계자 초청 연수 역시 각 지방자치단체 별로 유사하게 진행된 것으로 나타났다.

[표3-3] 개도국 대상 IT 교육훈련 현황

셋째, 수요국의 요청에 부합하지 못하는 기술 전문가 중심의 사업 참여자 구성이 문제점으로 나타나고 있다. 전자정부의 성공적인 구축을 위해서는 법/제도 개혁, 인적 쇄신 등과 같은 정부혁신 관점의 접근이 필요하며 실제로 우리나라의 전자정부를 도입하기를 원하는 수요국에서도 이러한 관점의 전자정부 구축 경험을 파악하고 싶어 한다. 그러나 현행 전자정부해외진출 사업 수행 시에는 정부혁신 측면 보다는 소프트웨어 구축 또는 기술전수 중심의 사업이 추진되고 있다. 즉, <표 3-4>에서 전자정부 포털사이트 구축 사업, 주민등록시스템 개선지원 사업, 전자정부 도입전략 및 정책과제 도출 사업 등을 추진할 시에는 행정자치부 또는 한국정보화진흥원의 주도적인 참여가 필수적인데 실제로는 그렇지 못한 사업이 더 많다는 것이다.

[표3-4] 전자정부 수출 사업명 및 관련 참여기관

2) 학계·연구계가 주장하는 수출 및 국제협력 관련 개선방안

남재일·이종원은 수출 및 국제협력 개선방안으로 첫 번째 사업발굴 단계에서의 지원 강화를 주장하였다. 전자정부의 수출촉진을 위해서는 현재 기관별로 수행하고 있는 사업발굴 단계의 지원을 대폭적으로 확대할 필요가 있다. EDCF 및 KOICA의 지원금은 충분한 것으로 판단되지만, 다른 기관들의 지원 금은 개선하면 사업발굴을 위한 비을 충분히 보상하고 산출물의 품질 향상을 기대할 수 있다.

한국 전자정부 수출 촉진을 위한 전략적 접근(한국전자통신학회, 2013)

기관별로 지원 특성과 방향을 충분히 고려하여 지원 건수와 건당 금액을 증가하면 중견ㆍ중소기업의 자금난을 해소함과 아울러 충분한 현지조사와 심층적인 검토ㆍ분석을 통해 지원을 요청한 개발도상국에 고품질의 산출물 제공이 가능하리라 사료된다. 아울러 개발도상국의 사업발굴은 총리실의 국제개발협력위원회에서 승인한 CPS와 부합되도록 국가 선정 및 사업추진 방향을 설정해야 시너지 효과를 극대화할 수 있다

두 번째는 국제협력 사업 성과평가의 개선이다. 정보통신서비스의 품질을 확보하기 위해 정보통신 설계 및 공사 완료 후 체계적인 감리 및

평가를 통한 관리가 필요하다. 이와 마찬가지로 현재 기관별로 수행하고 있는 사업발굴 컨설팅의 산출물인 최종보고서는 기관별로 정해진 절차에 따라 나름대로 평가를 하고 있으나, 사업발굴 지원 컨설팅 건수와 금액을 증가시키는 반대급부로 산출물의 품질을 엄격하게 관리하는 성과체계의 개선이 필요하다.

우수한 기업은 가산점을 부여하여 차기년도 프로젝트에 우선권을 부여하고, 일정 기준에 미달하는 산출물을 제출하는 기업을 퇴출시키는 전략이 필요하다. 아울러 컨설팅 참여기업의 간담회를 통한 애로사항 및 개선사항을 수렴하는 토론의 장을 마련하여 그 결과를 사업발굴을 위한 차기년도 계획 수립에 반영하는 평가결과의 환류시스템도 필요하다. 가장 중요한 것은 실제로 해외 전자정부 수출의 고객인 개발도상국 책임자로부터 산출물의 품질에 대한 설문조사를 병행하여 옥석을 가릴 수 있는 종합적인 평가제도를 도입하면 지원효과를 배가시킬 수 있다

세 번째는 수출촉진 체제 정비이다. 현재 개별적으로 추진하는 전자정부 수출 지원정책 기능을 개선하기 위해 .전자정부 수출촉진협의회를 발족하여 총괄조정 권한을 부여해야 한다. 전자정부 수출촉진협의회를 운영하면 사업 수행 중복 가능성 제거, 사업발굴 및 중장기 사업계획 정보의 공유, 본사업 수주를 위한 전략 공동수립 등 다양한 상호협력 방안의 구상 등 상당한 효과를 거둘 수 있으리라 사료된다.

하지만 동 협의회는 다수의 부처와 기관이 관련되므로 운영상의 한계점도 일부 있으나, 참여기관의 협력을 통해 원활하게 해결가능하리라 사료된다.

네 번째는 한국형 전자정부 표준 프레임워크 확산이다. 한국 전자정부 표준프레임워크는 ‘세계 전자정부 발전 촉매제’로 평가받고 있다. 유엔무역위원회(UNCTAD)가 발간한 정보경제보고서(Information Economy Report 2012).에서 “한국의 전자정부 표준프레임워크가 전 세계 국가의 전자정부 서비스 구조개선에 크게 기여했다”고 밝힌 바 있다. 개도국에서 전자정부 서비스를 구축할 때 한국 전자정부 표준프레임워크를 사용하면 구축ㆍ개발 비용이 절감되고, 시스템간 상호연계가 용이하고, 불필요한 중복개발을 방지할 수 있어 국제사회로부터 좋

은 평가를 받을 수 있다. 전자정부 표준프레임워크의 개념은 그림 5와 같이 건설.건축분야에서 핵심 기능을 모듈화 하여 비용 및 공사기간을 단축하는 기법과 유사하다.

SW개발에 필요한 기반환경 및 공통모듈을 미리 구현하여 공동으로 활용하고, 표준프레임워크가 제공하는 기반환경 위에서 공통모듈(컴포넌트)은 재사용하고, 각 서비스 고유의 기능만 자체 개발하여 시스템 구축이 가능하다. 표준프레임워크를 사용함으로써 공통모듈 재사용으로 중복 개발 방지 및 표준 공통기술 사용으로 사업자 종속 해소, 프레임워크 무상제공으로 중소기업 경쟁력 향상, 연계모듈 표

준화로 연계작업 용이, 연계모듈 표준화로 연계 용이, 국가ㆍ사업 특성에 따라 필요한 부분만 개발하는 장점 등으로 인해 우리나라의 전자정부를 전 세계로 확산시키는 데 상당한 활력소로 적극 활용할 가능성이 있다

한국의 전자정부 표준프레임워크를 사용하면 오픈소스 활용, 프로세스 공개, 결과물 공개, 개방형 생태계를 만들 수 있는 장점 등으로 인해 다른 나라의 전자정부 서비스 개선에 기여할 수 있다. 아울러 특히 기업의 종속성을 해소하고, 오픈소스 S/W를 활용하고자 하는 여러 국가들로부터 큰 관심을 받을 수 있으리라 사료된다.

황성돈은 기관간 협의체에 중점을 두고 개선방안을 마련하였다. 우선 첫 번째로 기존의 전자정부 해외진출 추진체계를 유지한 상태에서 관계기관 협의회의 기능 및 역할을 강화하는 방안이 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 유상원조는 기획재정부 차관을 위원장으로 하는 EDCF 관계기관 협의회가 구성되어 있으며 무상원조는 외교부 차관을 위원장으로 하는 무상원조 관계기관 협의회가 구성되어 있다. 모든 부처 및 기관의 유･무상 원조 사업은 국제개발협력위원회에 보고되기 전 분야별 관계기관 협의회를 거치도록 하여 유사･중복 사업을 조정하고 총괄적인 전략하에서 사업이 수행되도록 규정하고 있다.

전자정부 해외진출 활성화를 위한 전자정부 ODA추진체계 개선 방안 연구(지역정보화학회, 2015)

그러나 현재 관계기관 협의회의 활동은 규정된 기능을 하지 못하고 서류상으로만 이루어지거나 간소화되는 등 형식적으로 운영되고 있다. 이러한 유･무상 관계기관 협의회가 실질적인 역할을 할 수 있도록 한다면 앞서 지적한 문제점들을 해결할 수 있을 것으로 판단된다. 특히 전자정부 해외진출 사업의 경우, 주무 부처인 행정자치부가 강화된 관계기관 협의회에 적극적으로 참여하여 주도적인 역할을 한다면 총괄적인 전략 하에서 효과적인 사업 수행이 가능할 것이다.

두 번째 개선 방안은 <그림 3-3>과 같이 국제개발협력위원회의 무위원회에 전자정부 분야 등 사업 분야별 전담 심의위원회를 신설하여 사업 분야별로 총괄적으로 검토하게 하는 기능을 수행하게 하는 것이다.

[그림3-3] 분야별 심의위원회 구성(안)

이 때 기능적으로 분화된 분야별 심의위원회는 사업 분야에 따라 주무 부처 인사가 간사위원을 맡도록 하여 전문성을 발휘할 수 있도록 해야 한다. 전자정부 관련 사업의 경우 행정자치부, 교육 관련 사업의 경우 교육부, 보건복지 관련 사업의 경우 보건복지부 인사가 간사위원을 맡도록 하는 것이다. 그리고 유･무상 관계기관협의회를 거친 사업은 실무위원회에 보고되기 전 분야별 심의위원회의 검토를 반드시 거치도록 하여 해당 업무 분야 간사 기관이 중심이 되어 국가 전체적 차원의 총괄적 전략 관점에서 사업을 심의하도록 해야 한다. 즉, 전자정부 해외진출 사업은 전자정부 주무부처인 행정자치부가 중심이 되어 심의하도록 하고 위원회의 검토 의견과 사업 제안 기관의 의견이 다를 경우 국제개발협력위원회에서 쌍방의 의견을 종합하여 최종적으로 결정하도록 하는 것이다. 이를 통해 전자정부해외진출 사업 진행시 행정자치부의 전자정부 총괄 노하우가 각 부처의 전자정부 ODA 사업에 녹아들 수 있게 되고 유사중복 사업이 최소화 될 것이며 국가 전략적 관점에서 전자정부해외진출 사업을 추진할 수 있을 것이다.

두 가지 추진체계 개선방안을 비교하면, 우선 첫 번째 개선방안의 경우 기획재정부 및 외교부 등 관련 부처의 협조를 통한 실현 가능성이 높다는 장점이 있다고 할 것이다. 반면 기획재정부 및 외교부 차관이 위원장인 관계기관 협의회에서 전자정부 해외진출 사업에 대한 행정자치부의 총괄적 역할은 제한적일 수밖에 없다는 한계를 가진다. 두 번째 개선 방안의 경우 전자정부 주무 부처인 행정자치부가 전자정부 사업 분야 간사 기관으로서 전문성과 책임성을 발휘할 수 있다는 점에서 전자정부 해외진출 사업의 총괄 기능 강화라는 장점이 있다고 할 것이다. 하지만 분야별 심의위원회 구성을 위한 관련 부처 간 조정 작업에 많은 노력이 필요할 것으로 판단된다.

Ⅳ. 전자정부 수출 및 국제협력 관련 주요 문제점 및 핵심 이슈 도출

1. 전자정부 수출 및 국제협력의 주요 문제점

앞서 살펴본 전자정부 수출 및 국제협력과 관련된 핵심이슈는 크게 두 가지로 요약될 수 있다. 첫째는 국내 대기업의 전자정부 사업 진입을 제한하는 규제로 인하여 그동안 전자정부 수출에 큰 역할을 하였던 대기업의 지속적인 수출역량에 큰 지장을 주고 있다는 점이고 두 번째는 전자정부 수출과 국제협력의 컨트롤타워가 없이 우후죽순으로 지원이 이루어지고 있다는 것이다.

1) 국내 대기업의 전자정부 사업 진입 제한

다수 보고서와 논문에서 국내 대기업의 전자정부 사업 진입을 제한하는 규제로 인하여 그동안 전자정부 수출에 큰 역할을 하였던 대기업의 지속적인 수출역량에 큰 지장을 주고 있다고 지적하였다.

2017년 전자정부 수출실적은 180건 23,605만불로, ’16년 124건 26,945만불 대비 건수는 56건 증가(↑45%)하였으나 총액은 3,340만불 감소(△12%)하였다.

[그림 4-1] 기업유형별 전자정부 수출실적

수출건수 증가에도 불구하고 대기업 공공부분 SW사업 참여제한의 여파로 ‘16년 이후 대형사업 수주가 없어 실제 수출액은 감소한 것이다. 대기업의 국제입찰 참여자격 상실로 인해 전자정부 수출을 견인하던 1억불 이상 대형 사업 전무한 상태이다.

현재 대기업의 전자정부 사업 진입을 제한하는 규제는 두가지가 있다. 첫 번째는 SW대기업‧중견기업의 전자정부 사업 참여 금액 하한 설정 규제이다. 중견기업과 중소기업의 전자정부 사업 수주기회 확대를 위하여 대기업과 중견기업의 전자정부 사업 참여 제한 금액을 설정하는 제도가 시행되었다(‘04.2월). 정보통신부는 소프트웨어산업진흥법 시행령을 개정하여 매출액 8,000억원 이상인 대기업·중견기업의 경우 10억원 이상의 사업만 참여할 수 있고, 매출 8,000억원 미만의 대기업·중견기업은 5억원 이하의 사업에 참여할 수 없도록 하였다.

사업 금액에 따른 대기업 진입제한은 정보통신부 고시개정을 통해 그 금액이 점진적으로 확대되어 현재는 매출액 8,000억원 이상인 대기업·중견기업의 경우 80억원 이상의 사업만 참여할 수 있고, 매출 8,000억원 미만의 대기업·중견기업은 40억원 이상의 사업에만 참여할 수 있다.

[표 4-1] 대기업 참여제한 사업하한액 개정 추이

대상업체	2006년	2007년	2008년	2011년
매출 8천억원 이상 대기업	10억원 이상	20억원 이상	40억원 이상	80억원 이상
매출 8천억원 미만 대기업	5억원 이상	10억원 이상	20억원 이상	40억원 이상

두 번째는 상호출자제한 SW대기업의 전자정부 사업 진입 금지 규제이다. 2013년 1월부터 예외적 사유가 없는 이상 상호출자제한기업집단 소속 SW대기업의 공공시장 참여를 전면 금지하는 법안이 의원입법(정태근 의원 외 10인)으로 통과되었다. 상호출자제한기업집단 소속 SW대기업의 공공시장 참여 금지는 지식경제부가 주관하였으며, 국회에 청원입법 형식으로 추진되었다.

지경부의 공생발전형 SW생태계 구축전략(지식경제부 보도자료, 2011.10.28.)을 보면, 동 규제는 SW대기업들이 계열사들로부터 독점적인 수익확보를 기반으로 저가로 공공시장에 참여함으로써 공공 SW 시장을 왜곡하는 것을 방지하고 SW중소기업의 시장 확대를 목적으로 하였다.

당시 전자정부 주관부서인 행정자치부는 중견·중소기업의 사업관리능력 부족으로 사업 지연·실패 등 품질저하, 전자정부 수출에 악영향, IBM등 외국 대기업과의 역차별 등으로 반대의견을 피력하였다. 소프트웨어 대기업은 시장매출의 감소뿐만 아니라 전자정부 수출에 악영향을 우려하여 규제에 반대의견을 피력하였다(E-today, 2011.10.28). 학계에서도 대기업 규제에 대해 반대 의견을 제시하였다. 학계에서는 "국가 경쟁력을 약화시키는 정책"이라며 부정적인 견해를 보이고 있다. 대기업과 중소기업 각각의 강점을 살리고 약점을 보완해 상호 윈윈하도록 유도하는 정부의 정책이 절실하다는 입장이다. 오재인 한국경영정보학회장은 "공공사업 참여시 중소기업이 컨소시엄에서 차지하는 비중을 가령 50%로 확대하고, 대기업의 해외 진출시 중소기업과의 동반 진출을 의무화할 필요가 있다"며 "공공 사업에 참여하는 IT서비스 대기업은 입찰시부터 확정된 하도업체와의 계약금액을 제출하는 등 대기업 경쟁력도 유지하고 중소기업도 보호하는 상호 윈윈 전략이 필요하다"고 지적했다(Newsis, 2011.12.14.)

2015년 8월 한국경영정보학회는 소프트웨어산업 생태계 발전을 위한 연구결과를 발표하였다. 동 자료에 따르면,  규제 시행 이후 대규모 중견기업들의 대형 공공사업 수주가 크게 증가하고 있어 중소기업 육성이라는 법 개정 취지를 무색케 함을 지적하였다.  중견기업 수주금액은 ‘12년 467억원에 불과했으나, 규제 이후‘13년 2,440억원(1,973억원↑),‘14년 4,746억원(2,306억원↑)으로 매년 증가액 확대되었다. 반면, 중소기업 수주금액은‘12년 12,252억원에서 ‘13년 14,870억원(2,618억원↑), ‘14년 15,018억원(148억원↑)으로 규제 시행 직후인 ‘13년에만 크게 수주금액이 늘어났고, ‘14년에는 수주 증가액이 크게 둔화되었다. 특히 40억원 이상 대형 공공사업의 경우, 대우정보시스템, 대보정보통신, 아이티센 등 상위 중견기업 10개 업체의 수주비중 급증하였다.  40억원 이상 전자정부 사업에서 중견 TOP 10 기업의 수주 비중은 수주 건수 기준으로 규제시행 전인 2012년에는 13.9%였으나, 규제 시행 이후인 2013년에는 35.7%, 2014년에는 53.3로 증가하였다.

대기업 진입제한 이후 중견기업의 공공사업 매출액은 2년 동안(2012~2014년) 증가하였으나, 같은 기간 동안 해당 기업들의 영업이익률은 2.1%에서 0.1%로 감소하였다고 지적하였다.

[그림 4-2] 중견 SW기업 매출액 및 영업이익률 추이

원수급자와 하도급업체간 관계가 상출제 대기업 진입제한 이전보다 악화되어, 소프트웨어산업 내 기업 간 상생의 생태계 환경조성 저해하고 있음도 지적하였다. 중소기업 대상 설문조사 결과, 중소하도급업체의 52.6%가 원수급자와의 관계가 악화되었다고 응답하였다.

공공소프트웨어를 발주해 이용하는 공공기관을 대상으로 조사한 결과, 발주기관 대부분이 품질관리 및 사업관리가 제대로 되지 않는다고 응답하였다.  발주기관의 77.2%가 대기업과 비교해 중견 ․ 중소기업의 품질관리가 부족하다고 응답했으며, 68.4%는 소프트웨어 개발능력이 떨어진다고 인식하였다. 70.2%는 중견 ․ 중소기업의 신규사업과 기술을 선제적으로 제안하는 혁신 노력도 부족하다고 응답하였다.

전국경제인연합회는 이러한 경영정보학회의 조사결과와 전자정부 수출의 악영향을 언급하면서 제도의 개선을 정부에 건의하였다(전경련, 2015년 9월). 이에 따르면 대기업은 공공정보화 진입규제 이후 해외시장으로 진출하려고 해도 해외입찰에 필수인 최근 국내 사업경험 확보 부족으로 해외진출 제약을 겪고 있다고 호소하였다. 해외에서는 최근 3~5년의 유사사업 국내 실적으로 사전적격심사를 진행하고 있고, 기술심사 시에도 유사사업 실적에 가장 높은 배점 부여한다. 상출제 대기업들은 실적미비로 당장 내년부터 해외정부가 실시하는 사전적격심사조차 통과하지 못할 가능성 존재한다고 지적하였다.

상출제 대기업의 참여제한에 대한 비판이 지속되자 과학기술정보통신부는 2015년 11월 신산업 분야에 대해 공공SW사업 대기업참여 제한을 완화하였다. 관련 운영지침을 살펴보면 신청 대상 사업은 신시장 창출이 가능한 혁신성장동력 분야로 빅데이터, 차세대통신, 인공지능 등 소프트웨어 기반의 신기술 적용 사업으로 규정되어 있으며, 세부적인 분야는 표4-2와 같이 예시하였다.

[표 4-2] 혁신성장동력 13대 분야

지능화인프라(3)			스마트이동체(2)		융합서비스(4)
빅데이터	차세대 통신	인공지능	자율 주행차	드론 (무인기)	맞춤형 헬스케어	스마트 시티
		산업기반(4)
가상증강현실	지능형 로봇	지능형 반도체	첨단소재	혁신신약	신재생 에너지

국가기관등의 장은 신청 대상 가능 사업에 해당되는 경우, ‘신산업 분야 공공소프트웨어사업 대기업참여인정 신청서’ 및 관련 서류를 첨부하여 과학기술정보통신부에 제출하고 과학기술정보통신부는 국가기관 등의 장이 신청서를 제출하면 과학기술정보통신부는 접수일로부터 14일 이내 검토 결과 통보하도록 하고 있다.

2) 전자정부 수출 및 국제협력의 컨트롤타워 부재

또 다른 전자정부 수출 및 국제협력의 주요 문제점으로 다수 전문가들은 컨트롤 타워 부재, 총괄적 사업 추진 전략 수립 및 실행 애로, 부처간 협업 미흡 등 효율적인 사업진행이 이루어지지 못하고 있다는 점을 지적하였다.

앞서 살펴본 바와 같이 전자정부 해외진출 사업은 국무조정실, 행정자치부, 미래창조과학부, 산업통상자원부, 교육부, 지방자치단체, 교육청 등 다수 부처 및 기관에서 추진되고 있다. 이러한 상황에서 부처 및 기관 간 정보공유나 연계가 이루어지지 못해 유사하거나 동일한 사업들이 수행 기관을 달리 추진되는 경우가 많이 나타났다. 수요국의 요청에 부합하지 못하는 기술 전문가 중심의 사업 참여도 문제로 지적되었다. 전자정부의 성공적인 구축을 위해서는 법/제도 개혁, 인적 쇄신 등과 같은 정부혁신 관점의 접근이 필요하다. 그러나 현행 전자정부 해외진출 사업 수행 시에는 정부혁신 측면 보다는 소프트웨어 구축 또는 기술전수 중심의 사업이 추진되다보니 시너지가 반감되었다.

전자정부 사업은 인프라, 시스템, 인적 자원 등 여러 요소들이 종합적으로 구축되어야 효과가 발현되나 기존의 전자정부 해외 진출은 정보화 기초 작업인 마스터플랜과 같은 정책컨설팅 사업보다 인프라 중심으로 이루어졌다. 한국국제협력단이 2002년부터 2010년까지 추진한 전자정부 해외진출 사업 중 72.7%가 인프라 구축 사업이었고 마스터플랜은 2.8%에 불과하였다.  1990년부터 2010년까지의 대외협력기금을 통한 전자정부 해외진출 사업도 인프라 구축이 55.3%로 가장 많았고 시스템 구축 사업이 21.1%였다. 이는 전자정부 ODA 사업이 단순지원수준에서 한정적으로 이루어지고 있으며 향후 추가적인 사업 추진을 어렵게 하는 위험요인으로 작용하고 있음을 의미한다

2. 핵심이슈의 도출

주요 문제점으로 지적된 전자정부 사업 대기업 진입제한과 컨트롤타워 부재 및 부처간 협업 문제는 단순히 해결되기가 어려운 문제이다.

대기업 진입제한은 경영정보학회, IT서비스학회 등 학계에서 문제점을 지적하였고, 규제가 도입되는 당시에도 많은 반대가 있었으나, 중소기업을 육성하자는 취지 하나에 다른 논리들이 무시되었다.

컨트롤타워 및 부처간 협업 문제도 대통령실이나 국무총리실에서 관심을 가지고 챙기지 않으면 사실상 문제점은 인식하나 해결하기가 매우 어려운 문제이며 그렇다고 대통령실이나 총리실에서 부처 간에 이견이 있는 모든 문제를 해결하기도 어려운 것이 현실이다. 부처간 이기주의 문제는 전자정부 사업 외에도 많은 부분에서 발생하나 근본적인 해결이 잘 안 되고 있는 분야이다.

따라서 많은 논문이나 전문가들이 지적하듯이 대기업 진입제한을 풀고, 컨트롤타워 중심으로 부처 간 비 정합성을 없애자는 구호에 그칠 것이 아니라 논리적 근거에 입각한 구체적인 대안이 필요하다.

본 보고서에서는 대기업 진입제한과 컨트롤 타워에 대해 이론적인 접근부터 시작해서 현실적인 대안을 만들고자 한다.

Ⅴ. 핵심이슈와 관련된 이론적 근거

1. 전자정부 사업 대기업 제한

1) 거론된 전자정부 대기업 규제의 장단점 주장 분석 및 주요 목적 도출

앞서 거론된 SW대기업‧중견기업의 전자정부 사업 참여 금액 하한 설정  및 상호출자제한 대기업의 전자정부 사업 진입 금지 규제의 목적 및 단점과 관련된 주장을 종합적으로 정리하면 다음과 같다.

[표 5-1] 전자정부 사업 규제의 목적 및 단점과 관련된 주장

규제명	목적	주장된 단점
대기업‧중견기업의 전자정부 사업 참여 금액 하한 설정	1. 중견, 중소기업의 전자정부 시장 확보	1. 대기업의 전자정부 시장 축소 2. 전자정부 사업품질 저하
상호출자제한 대기업의 전자정부 사업 진입 금지	1. 공공 SW 시장 왜곡 방지 - 대기업들이 계열사들로부터 독점인 수익확보를 기반으로 저가로 공공시장에 참여 2. 중소기업의 전자정부 시장 확보	1. 중견·중소기업의 사업관리능력 부족으로 사업 품질저하 2. 중소기업보다 중견기업이 시장 확대 3. 원도급자의 불공정성으로 하도급을 받은 기업의 불만 증가 4. 신기술을 활용한 전자정부 신 사업의 발굴·추진 역량 감소 5. 대기업이 그동안 축적한 역량, 해외 네트워크의 상실로 전자정부 수출에 악영향 6. IBM 등 외국 대기업과의 역차별

표 5-1로부터 정부, 사업자, 학계 등이 증가 또는 감소되었다고 주장하는 전자정부 규제의 주요 목적들은 표5-2와 같다.

[표 5-2] 전자정부 규제 시 고려하여야 할 목적

내  용

전자정부서비스의 품질 제고

- 경쟁력 있는 기업의 진입, 전자정부서비스 구축 방식의 효율화 등

신기술을 활용한 새로운 전자정부서비스의 발굴·추진으로 소비자 편익 증진 및 관련 신규 시장 창출

외국 대기업과의 전자정부 시장진입 역차별 해소, 전자정부 수출확대 등 국내 산업 성장

중견, 중소기업의 시장 확대

- 대기업, 중견기업 시장의 중견기업, 중소기업 이전

- 패키지SW 기업의 시장 보호

거래 당사자 간 공정거래의 보호

- 주 사업자↔하도급자, 발주자↔수주자

표 5-2의 전자정부 규제 목적들을 카테고리별로 재분류하면 표2-4와 같다.

[표 5-3] 전자정부 규제 목적의 분류

내 용	분 류
전자정부서비스 품질 제고 신기술을 활용한 새로운 전자정부서비스의 발굴·추진 외국 대기업과의 전자정부 시장진입 역차별 해소, 전자정부 수출확대 등 국내 산업 성장	경제적 효율성 사회적 잉여 경제적 편익
중견, 중소기업의 시장 확대 - 대기업, 중견기업 시장의 중견기업, 중소기업 이전 - 패키지SW 기업의 시장 보호	소득분배의 형평성 약자(소비자와 생산자)의 사회적 잉여, 경제적 편익
거래 당사자간 공정거래의 보호 - 주 사업자↔하도급자, 발주자↔수주자	공정거래

2) 주요 대분류 항목에 대한 용어해설

사회적 후생(Social welfare)은 사회구성원들의 행복 또는 복지 수준을 말한다. 일반적으로 사회 일반의 후생을 판정하기 위한 기준을 세우기란 어렵기 때문에, 그 증감을 화폐로 측정할 수 있는 부분만을 취해서 이를 경제적 후생이라고 한다. 즉 경제적 후생은 경제적인 의미에서의 행복이며, 인간의 행복을 인간이 요망하는 물질적인 이익 내지 소득 면에서 측정한 것이다. 이처럼 후생의 대상이 되는 것을 국민소득이라 한다.(매일경제용어사전). 후생경제학의 창시자 피구는 사회후생 중에서 직접 · 간접으로 화폐라는 가치척도와 관련을 지을 수 있는 부분, 즉 경제적 만족과 경제적 불만족에 한정시켜 이를 경제적 후생이라 하였다. 경제적 후생은 사회구성원의 행복을 물질적인 이익 내지 소득 면에서 측정한 것으로 그러한 지표 가운데는 국민소득(GDP)이 있다(행정학 사전).

경제적 후생은 자원배분의 경제적 효율성(economic efficiency)과 가치판단 문제가 내포된 소득분배의 형평성(equity)을 포함하는 개념이다. 따라서 가치판단에 따라 경제적 효율성이 높다고 하여 반드시 그 사회의 경제적 후생이 높다고 평가하지 않을 수도 있다.

사회적 후생은 소비자후생(consumer welfare)과 생산자 후생(producer welfare)으로 구분할 수 있다. 일반적으로 소비자후생은 경제학적 관점에서 소비자들이 제품과 서비스를 구매할 때 지불하고자 하는 총액과 실제로 지불하는 총액 간의 차이 즉 소비자잉여의 개념으로 설명된다. 그러나 소비자 후생은 소비의 양적측면뿐만 아니라 소비내용과 질, 소비환경까지 포함하며 경제적 가치를 바탕으로 하는 만족뿐 아니라 심리적, 사회적 가치에 따른 만족을 포함한다(김시월 등, 2018). 생산자 후생은 널리 쓰이지는 않는 용어이나 생산자 잉여를 포함하고 이에 심리적, 사회적 만족까지 포함하는 개념이다. 생산자 잉여는 생산자가 제품과 서비스를 공급할 때의 공급가격에서 생산자의 원가를 제외한 금액, 즉 생산자의 이윤을 말한다.

사회적 잉여는 그림 2-1과 같이 제품 및 서비스가 거래될 때  소비자잉여(consumer surplus)와 생산자잉여(producer surplus)를 합한 것이다. 수요공급 곡선에서 가격이 P1에서 결정될 경우 삼각형 A 부분이 소비자잉여, B 부분이 생산자 잉여이고 A+B가 사회적 잉여이다.

[그림 5-1] 소비자잉여와 생산자 잉여

경제적 편익은 경제적 후생과 유사한 개념으로 비용편익 분석 시에 사용된다. 행정규제기본법에 의한 규제영향분석 시에 비용편익 분석을 의무적으로 하도록 하고 있는데 이때 분석하는 비용편익 분석은 경제적 후생 분석과 동일하다.

따라서 전자정부 사업 규제 시에 분석해야 하는 소비자 편익은 최종 소비자(대국민 서비스 : 일반국민, 정부내 서비스 : 공무원)의 편익의 합을 의미하며, 전자정부 서비스의 품질이 좋아지거나 동일한 품질을 보다 적은 예산으로 구현할 경우 증가한다.

생산자 잉여 또는 생산자 편익은 관련 기업의 기술혁신 등을 통하여 보다 비용 효과적으로 사업을 추진할 수 있을 때 발생한다. 또한 관련 수출시장이 증가하여 해외에서 이윤을 늘리는 경우에도 생산자 편익은 증가한다. 시장의 독점화 등 소비자 편익을 희생하여 특정 기업 또는 기업들의 이윤을 증가시키는 경우에도 생산자 편익은 증가할 수 있다.

국내 총 생산(GDP)는 민간 소비 + 민간 투자 + 정부 지출 + 수출 - 순 수입이다. 따라서 국내 수요(민간 소비, 민간 투자, 정부 지출)뿐만 아니라 수출이 증가하면 GDP가 증가하고, 총 공급 중에서 순수 수입량이 적을수록 GDP가 증가한다.

형평성은 사회적 약자(중소기업 등)인 소비자와 생산자의 잉여 또는 편익을 의미한다. 특정 규제로 인하여 효율성 또는 사회적 잉여가 감소하더라도 사회적 약자인 소비자와 생산자의 잉여가 증가하는 경우에는 형평성이 개선되었다고 볼 수 있다. 대기업‧중견기업의 전자정부 사업 참여 금액 하한 설정 규제의 경우 대기업, 중견기업의 시장을 중견기업, 중소기업에 이전함으로써 형평성을 강화시킬 수 있다.

공정거래는 효율성 및 형평성과 밀접한 연관이 있으나, 소비자·생산자 또는 약자인 소비자·생산자의 최종적인 경제적 이익을 측정하는 효율성·형평성과는 다른 별도의 가치(value)가 있으므로 구분하였다. 예컨대, 주 사업자가 하도급 기업과 계약 후 우월적인 관계를 이용하여 계약을 변경하거나, 발주자가 우월적인 관계를 이용하여 계약을 변경하는 경우 효율성이 증가할 수도 있으나, 공정거래 측면에서는 악화된 것으로 볼 수 있다. 상호출자제한 대기업의 전자정부 사업 진입 금지 규제의 경우 경영정보학회의 설문조사 결과 중소하도급업체의 52.6%가 원수급자와의 관계가 악화되었다고 응답하였는데 이는 공정거래가 악화된 것을 의미한다.

3) 전자정부 대기업 규제 목적들에 관한 문제의 제기

앞서 거론된 주장들의 목적, 각 규제들의 장점 및 단점을 종합할 경우 다음과 같은 문제의 제기를 할 수 있다.

□ 효율성 및 형평성에 대한 가치판단 및 가치비중

그동안 전자정부에 적용된 규제들을 보면 효율성과 형평성의 가치가 대립되어 왔으며 주로 효율성보다는 형평성이 더 고려되었음을 알 수 있다. 그러나 SW대기업‧중견기업의 전자정부 사업 참여 금액 하한 설정 규제에 비해 상호출자제한 SW대기업의 전자정부 사업 진입 금지 규제는 학계 등으로부터 더 많은 비판을 받고 있다. 이는 상호출자제한 SW대기업의 전자정부 사업 진입 금지 규제가 효율성의 악화 효과가 매우 크기 때문이다.

사회적 약자인 소비자 및 생산자의 편익이 늘어난 만큼 사회적 약자가 아닌  소비자 및 생산자의 편익이 감소되는 경우에는 총 편익의 증감이 없으므로 형평성 측면에서 정책을 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 사회적 약자인 소비자 및 생산자의 편익은 늘어났으나, 이로 인해 경제적 총 편익은 감소할 경우 이에 대한 가치판단은 논란거리이며, 이에 따라 전자정부 규제정책의 원칙도 달라질 수 있다. 규제로 인한 형평성의 개선과 효율성의 악화 효과를 계량하고 이에 대해 가치판단을 할 수 있는 기준과 원칙이 필요하다.

□ 소비자 편익과 생산자 편익에 대한 가치판단 및 가치비중

상기 5가지 규제에 공통적으로 언급된 단점은 서비스 품질 저하 등 소비자 편익의 저하이다. 소비자편익과 생산자 편익을 모두 증진시키는 규제정책이 있을 경우 이에 대해 비판할 수 없다. 그러나 생산자 편익의 증가가 예상되지만 소비자 편익의 저하되는 정책이 있을 경우 이 정책에 대해 가치판단이 필요하다.

또한 규제로 인해 감소되는 소비자편익의 양과 증가되는 생산자 편익의 양이 같을 경우 이러한 규제에 대해 판단기준이 필요하다. 즉, 소비자 편익과 생산자 편익의 비중을 동일하게 볼 것인지, 둘 중 하나의 편익에 더 가치를 둘 것인지에 대한 판단이 필요한 것이다.

4) 전자정부 대기업 규제와 관련된 연구

(1) 소비자 편익와 생산자 편익에 대한 가치판단 및 가치비중

전통적으로 경제학에서는 소비자잉여와 생산자 잉여를 합한 사회적 잉여의 증감을 통해 사회적 효율을 판단하며, 소비자 잉여와 생산자잉여 중 어느 하나에 더 가치를 두지는 않는다. 이러한 관점에 따르면 독점기업이 얻는 이윤은 사회적 후생의 손실로 여겨지지 않고 다만 소비자로부터 독점기업(생산자)에게로 부가 이전되었을 뿐이라는 것이다(김윤권, 2010).

독점기업이 공급량을 조절할 경우에는 생산자 잉여는 증가하는 대신, 소비자 잉여와 사회적 잉여는 감소한다. 그림 2-2와 같이 경쟁시장의 경우에는 가격이 P1에서 결정되어 소비자 잉여가 A+B+E, 생산자 잉여가 C+D+F였다. 독점기업이 이윤 극대화를 위해 한계비용과 한계수입이 같아지는 지점에서 공급량(Q2)을 결정할 경우 가격은 P2에서 결정된다. 이에 따라 독점기업의 잉여(생산자잉여)는 B+C+D가 되고 소비자 잉여는 A로 줄어든다. 또한 기존의 소비자 잉여 E와 생산자 잉여 F는 증발하여 사회적 잉여는 A+B+C+D+E+F에서 A+B+C+D로 줄어들게 된다. 이 경우 기존의 소비자 잉여였던 B가 생산자 잉여로 전환되었으나 경제학에서 이를 사회적 손실이라고 보지는 않는다.

[그림 5-2] 독점기업의 사회적 잉여

그러나 공공선택론은 지대추구 행위를 통한 독점이윤은 사회적 손실로 간주하는 경향이 있다. Tullock은 1967년 그의 논문 ‘관세, 독점 및 절도의 후생비용’에서 이러한 기존의 신고전파 경제학의 설명에 의문을 제기하는데 이것이 바로 지대추구이론의 출발점이 된다. 그림2-2에서 B는 전통적인 경제학에서는 소비자 잉여가 생산자 잉여로 전환된 것으로 해석하였으나, Tullock은 사회적 손실로 해석하였다. 따라서 독점기업이 공급조절 등을 통하여 B의 이윤을 창출한 경우 사회적 손실은 B+E+F가 된다(김윤권, 2010).

국내외 경쟁법 등 다수 법령은 생산자편익보다 소비자편익이 보다 비중을 많이 두고 있다. 국내의 대표적인 경쟁법인 독점규제 및 공정거래에 관한 법령 제1조는 법의 목적을 “이 법은 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 한다”로 규정하고 있다. 법에 규정되어 있듯이 ➀공정하고 자유로운 경쟁과 ➁소비자의 편익 증진 및 ➂국민경제의 균형있는 발전이 법의 주요한 목적이다.

유통산업발전법 제1조에서도 ‘유통산업의 효율적인 진흥과 균형있는 발전을 꾀하고 건전한 상거래 질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다’고 명시하고 있다. 동법 제3조에서는 이러한 목적을 달성하기 위한 유통산업 시책의 기본방향이 제시되어 있는데 그 중 하나가 ‘소비자편익의 증진’이다

미국의 경쟁당국인 FTC의 목적에서도 소비자의 이익을 증진시키는 것을 명시하고 있으며 유럽위원회에서도 ‘유럽 경쟁 정책의 주된 목적의 하나는 소비자의 이익을 증진시키는 것 즉 유럽경제가 창출하는 부로부터 소비자들이 편익을 누리는 것이라고 명시하고 있다(김시월 등, 2018).

(2) 효율성 및 형평성에 대한 가치판단 및 가치비중

앞서 설명한 바와 같이 다수의 경제학파가 정부의 시장개입에 대해 정당성을 부여하는 사유는 ‘시장실패’가 일어나는 경우이다. 시장실패란 다른 사람에게 손해가 가도록 하지 않고서는 어떤 한 사람에게 이득이 되는 변화를 만들어 내는 것이 불가능한 파레토 최적의 상태를 의미하며, 파레토 최적의 상태인 경우 사회적 잉여 또는 경제적 편익은 최대가 된다. 즉 정부는 경제적 편익(효율성)의 개선을 위해 시장에 개입하는 것이다.

한편 후생경제학에서는 자원배분의 경제적 효율성(economic efficiency) 뿐만 아니라 가치판단 문제가 내포된 소득분배의 형평성(equity)을 포함하여 경제적 후생의 수준을 평가한다.

사회 구성원 간의 경제적 효용이 같다고 평가하는 점들을 이은 사회후생함수는 사회의 가치판단기준에 따라 세 가지로 구분된다. 첫째는 공리주의적 사회무차별 곡선이다.

[그림 5-3] 사회 후생 함수

그림 5-3의 ➀과 같이 공리주의적(utilitarian) 가치판단에 의하면 사회 전체의 경제적 후생은 경제주체간의 효용이 어떻게 분배되는지 관계없이 단순히 개개인의 효용의 합으로 계산된다. 공리주의적 가치판단에 따르면 파레토 최적이 되는 경제적 상태는 사회후생이 극대화되는 상태라고 할 수 있다.

평등주의적(egalitarian) 사회후생함수는 어떤 사람의 효용수준이 더 높을수록 더 작은 가중치를 적용해 사회후생을 계산한다. 예를 들어 같은 소득 금액이라도 저 소득층이 느끼는 가치는 더 크다는 인식에 기인한다. 따라서 높은 소득을 가진 자로부터 낮은 소득을 가진 자에게로 소득을 재분배해야 한다는 근거가 된다. 평등주의적 사회후생함수는 원점에 대해 볼록한 형태의 ➁와 같은 사회무차별곡선이 그려진다. 이와 같은 현상이 나타나는 이유는 A의 효용수준이 점차 높아짐에 따라 그의 효용에 부여하는 상대적 중요성이 점차 작아지기 때문이다. 평등주의적 가치판단에 따르면 파레토 최적이 되는 경제적 상태는 사회후생이 극대화되는 상태라고 할 수 없다.

롤즈(J. Rawls)는 한 사회에서 가장 못사는 자들의 생활수준을 극대화시키는 것이 사회후생을 가장 개선시킬 수 있다고 주장하였다. 그에 따르면  롤즈적 사회후생함수는 최소극대화원칙(maximin principle), 즉 가장 못사는 자의 효용수준에 의해 사회후생이 결정되며 ➂과 같이 사회무차별곡선이 그려진다. 롤즈적 가치판단에 따르면 파레토 최적이 되는 경제적 상태는 사회후생이 극대화되는 상태라고 할 수 없다.

사회적 상태 변화에 따라 이득 및 손해를 본 사람들이 상존하는 경우 이러한 변화가 사회적으로 개선인지 아닌지를 판단하는 기준도 필요하다. 후생경제학에서는 이러한 기준으로 파레토기준(Pareto criterion), 칼도-힉스기준(Kaldor-Hicks criterion) 등을 제시하고 있다.

파레토 기준은 사회구성원중 어느 사람에게도 피해를 주지 않고 일부 사회구성원의 후생을 증가시키면 사회후생을 증가되었다고 정의한다. 그림 5-4에서 ‘가’에서 ‘나’로 사회적 상태가 변화하였다면 파레토 개선이 이루어졌다고 말할 수 있다. 그림 2-4에서 ‘다’에서 ‘라’로 사회적 상태가 변화하였다면 개인의 효용의 합인 U1+U2는 공리주의적 가치판단에서나 평등주의적 가치판단에서 증가하였으나, U1의 효용은 감소하였으므로 파레토개선이 되었다고 할 수 없다.

칼도-힉스기준(Kaldor-Hicks criterion)은 어떤 정책으로 이득을 본 사람들이 피해를 본 사람들에게 충분히 보상을 해주고도 어느 정도 이득을 누리고 있다면 이 정책은 사회후생을 증가시킨 것으로 규정한다. 그림 2-4에서 ‘다’에서 ‘라’로 사회적 상태가 변화하였다면 개인의 효용의 합인 U1+U2는 공리주의적 가치판단에서나 평등주의적 가치판단에서 증가하였다. 그럴 경우 효용이 증가한 U2는 효용이 감소한 U1에게 그만큼의 보상을 해 주고도 이전보다 효용이 증가하므로 칼도-힉스 기준에서는 사회 후생이 증가하였다고 할 수 있다.

[그림 5-4] 사회 후생의 개선

(3) 공정거래의 의의 및 관련 규제 현황

□ 거래 공정성의 개념 및 의의

공정성 개념은 사회심리학 분야의 Fairness, Justice 개념과 유사한 개념으로 논의되어 왔으며, 경영학과 사회학 등 다양한 분야에서 적용되어 왔다(홍문경․곽기영, 2009). 거래공정성 개념은 주체와 상황에 따라 다양하게 정의되고 있다. Homans(1961)는 공정성을 복수의 주체 간 작용과 반작용의 과정 속에 나타나는 현상이라고 정의하였으며 공정성의 구성요소 중 분배공정성에 대하여 처음으로 언급하였다(이광호 외 2014).

공정성 개념을 경제적 교환관계에 적용시킨 것은 Adams(1965)로부터 비롯됐는데, 교환이 일어나는 모든 곳에 적용될 수 있다고 하였다(황규대, 2001). Adams의 공정성 개념은 교환 과정에서 당사자에 의해 지각되는 산출/투입의 비율을 기준으로 했다. 각 당사자들은 모든 교환 과정에서 특정한 투입을 지각하게 되는데, 이 투입은 심리적 협업에서 경제적 요인까지 추상적인 것과 구체적인 것 모두를 포함한다. 이를 통해 각 당사자는 투입에 따른 교환의 산출까지도 지각하게 되는데, 이와 같은 산출/투입에 대해  당사자가 지각하는 비율은 공정성에 대한 규범적 토대를 형성하게 된다(Alexander & Ruderman, 1987).

Tax(1998)는 마케팅 관계와 연관하여 공정성의 구조를 배분공정성, 절차공정성, 상호공정성의 세 가지 차원으로 구분하여 신뢰, 협업, 불평처리 만족 등에 대한 효과를 설명하였다. 여기서 배분공정성이란 당사자 사이에 분명하게 지각된 공정성을 의미하며 교환 경험을 통해 형성되는 공평성의 역할을 강조한다(Blodgett et al., 1997). 절차공정성은 거래 당사자들 간 거래 절차나 과정을 서로 얼마나 공정하게 인식하는가에 관한 것이다(Kumar et al., 1995). 즉, 어떤 결과에 도달할 때까지 의사결정 주체가 이용하는 정책, 절차, 기준 등에 대한 지각된 공정성을 의미한다(Alexander & Ruderman, 1987). 상호공정성은 소비자가 마케팅 주체로부터 받게 되는 대인 간 커뮤니케이션을 의미하는데, 구체적으로 불평처리 과정에서 소비자가 경험하는 대접, 대우 등을 뜻한다(Tax et al., 1998). 그러나 조직이론이나 사회 심리학에서는 상호공정성 개념이 원인에 대한 설명, 정직, 공손함, 노력, 감정이입 등으로 구성된다(Tax et al., 1998).

거래의 공정성이 업무품질에 긍정적 영향을 미친다는 논문은 다수 존재한다. 심은택(2016)은 파트너십을 매개변수로하여 거래 공정성이 업무성과에 미치는 영향을 분석하였다. 분석결과 원청기업과 하청기업이 거래를 통해 나타나게 되는 공정성과 파트너십의 관계를 확인한 결과 거래공정성으로 분류되는 상호공정성, 절차공정성, 분배공정성 모두가 파트너십에 양의 영향을 미치는 것을 확인하였다. 즉 양기업간의 계약체결이 성사되기까지의 모든 절차가 공정할수록, 체결된 계약을 이행함으로써 나타난 결과의 분배를 공정하게 할수록, 원청기업과 하청기업이 인지하게 되는 상호간의 거래가 공정할수록 파트너십은 더욱 견고해 질 수 있다. 또한 원청기업과 하청기업이 거래를 통해 나타나게 되는 공정성과 프로젝트성과와의 관계를 확인한 결과 상호공정성과 절차공정성이 프로젝트 성과에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉 원청기업과 하청기업간의 거래에서 계약이 체결되기까지의 절차가 공정할수록, 원청기업과 하청기업이 인지는 상호간의 거래가 공정할수록 프로젝트 성과는 더욱 높게 나타났다.

심은택은 “양립 가능한 목적을 수행하기 위하여 서로 결속하고, 신뢰하며 지속적으로 협력하는 전략적인 관계”로 정의

이광호 외(2014)는 거래공정성은 관계품질을 매개변수로 하여 업무효율성에 유의한 정(+)의 영향을 미친다고 하였다. 이러한 결과는 거래공정성은 관계품질(만족, 신뢰, 몰입)을 향상시켜 업무효율성에 유의한 영향을 미친다는 의미이다. 따라서 기업 간 협업 환경에서 공급자와 구매자의 공정한 거래는 좋은 관계를 유지하여 궁극적으로 업무효율성을 개선한다고 하였다.

□ 공정거래 관련 법령

공정거래와 관련한 일반법은 독점규제 및 공정거래에 관한 법률이라고 할 수 있다. 법령상 공정거래에 대해 정의 조항은 없으며, 동 법 제23조에는 아래와 같이 불공정거래의 유형을 정의하고 이를 위반할 경우 처벌하도록 하고 있다. 또한 동 법 시행령에 법 23조와 관련된 세부 불공정행위를 규정하였다.

[표 5-4]  불공정거래행위의 금지 유형]

1. 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위

2. 부당하게 경쟁자를 배제하는 행위

3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위

4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위

5. 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위

7. 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위

가. 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금ㆍ대여금ㆍ인력ㆍ부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등을 제공하거나 상당히 유리한 조건으로 거래하는 행위

나. 다른 사업자와 직접 상품ㆍ용역을 거래하면 상당히 유리함에도 불구하고 거래상 실질적인 역할이 없는 특수관계인이나 다른 회사를 매개로 거래하는 행위

8. 제1호 내지 제7호이외의 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위

독점규제 및 공정거래에 관한 법률이 공정거래에 관한 일반법적인 성격을 가지고 있는 반면, 거래유형에 따라 별도로 규정한 법률들이 있는데 대표적으로 하도급 거래 공정화에 관한 법률과 가맹사업 거래 공정화에 관한 법률이 있다.

하도급법은 원사업자와 수급사업자의 거래관계에 대해 공정성을 보장받도록 세부 거래유형별로 관련 내용을 규정하고 있다. 원사업자가 부담하여야 할 민원처리, 산업재해 등과 관련된 비용을 수급사업자에게 부담시키는 약정 등  부당한 특약을 금지하고 있고, 정당한 사유 없이 일률적인 비율로 단가를 인하하여 하도급대금을 결정하는 행위 등 부당한 하도급대금의 결정을 금지하고 있다. 또한 원사업자는 수급사업자로부터 목적물 등의 납품 등을 받은 경우 수급사업자에게 부당한 반품을 하지 못하도록 하고 있고, 원사업자는 수급사업자의 기술자료를 본인 또는 제3자에게 제공하도록 요구할 수 없도록 하고 있다.

가맹사업 거래의 공정화에 관한 법률은 가맹사업의 공정한 거래질서를 확립하고 가맹본부와 가맹점사업자가 대등한 지위에서 상호보완적으로 균형있게 발전하도록 함을 목적으로 한다. 가맹본부는 가맹점사업자에 대하여 상품이나 용역의 공급 또는 영업의 지원 등을 부당하게 중단 또는 거절하거나 그 내용을 현저히 제한하는 행위를 하여서는 안되며, 정당한 사유 없이 점포환경개선을 강요하여서는 아니된다. 또한 가맹본부는 정상적인 거래관행에 비추어 부당하게 가맹점사업자의 영업시간을 구속하는 행위)를 하여서는 안되며, 가맹계약 체결 시 가맹점사업자의 영업지역을 설정하여 가맹계약서에 이를 기재하여 해당 지역의 영업권을 보호하여야 한다. 가맹본부는 정당한 사유 없이 가맹계약기간 중 가맹점사업자의 영업지역 안에서 가맹점사업자와 동일한 업종(수요층의 지역적ㆍ인적 범위, 취급품목, 영업형태 및 방식 등에 비추어 동일하다고 인식될 수 있을 정도의 업종을 말한다)의 자기 또는 계열회사(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 계열회사를 말한다. 이하 같다)의 직영점이나 가맹점을 설치하는 행위를 하여서는 아니 된다.

이 외에도 하도급, 가맹사업 등 거래유형에 대해 개별법에 별도로 규정을 하고 있는 경우가 다수 있는데 소프트웨어진흥법도 이와 같은 경우이다. 국가기관이 발주하는 사업에 대해 50% 이상 하도급의 금지, 재하도급 금지는 하도급법에는 규율되지 않았으나, 소프트웨어산업진흥법에 별도 규정함으로써 소프트웨어 사업자는 양 법의 규율을 받아야 한다. 또한 소프트웨어 분리발주, 전자정부사업 분할발주는 원도급자와 발주자의 갑질행위를 방지하기 위한 구조규제의 성격을 가지는 규정이다.

(4) 국내·외 규제영향분석 기준의 가치 판단 및 가치 비중

□ 규제의 유형

앞서 설명한 바와 같이 규제는 크게 경제적 규제와 사회적 규제로 구분된다. 경제적 규제는 시장경쟁의 촉진, 소비자 보호, 공정거래 여건조성을 위해 R&D, 생산, 유통, 마케팅 등 기업의 본원적 활동을 제한하는 규제를 말하며, 진입규제, 거래규제, 가격규제, 품질규제로 구분된다.

진입규제는 민간 경제주체가 특정분야의 사업을 영위할 수 있는 자유나 권리를 원천적으로 제한하는 규제이다. 진입규제는 직접적으로 시장경쟁에 제한을 가하므로 규제의 강도가 가장 높다고 할 수 있다. 사업의 인가, 허가, 면허, 등록, 신고, 지정, 승인 등이 일반적인 형태이며, 법령에 특정 사업자군의 진입을 명시적으로 금지한 규정 등이 진입규제에 해당한다.

거래규제는 거래상대방․물량․가격 등 거래조건 및 영업방법을 제한하는 규제로 기본적으로 계약자유의 원칙을 제한하는 규제이다. 다수의 경우는 하도급 대금 지급방식, 경품 및 단말기 보조금 지급, 카르텔 등 기업의 거래방식을 규제인 경우이나, 거래자체의 제한(그린벨트 규제), 거래대상의 제한(계열사간 부당내부거래, 상호출자의 제한) 등 다양한 형태의 거래규제가 존재한다.

가격규제는 경제주체가 생산하는 제품의 가격에 대하여 일정한 수준이나 범위를 설정하여 그 수준이나 범위 내에서만 거래하도록 강제하는 규제이다.  독과점 사업자가 공급 조절을 통해 높은 독점가격을 부과하는 것을 막는 것이 주된 목적이나, ‘최고가격’에 대한 규제뿐만 아니라, ‘최저가격’에 대한 규제도를 시행하는 경우도 있다. 선발사업자의 약탈적 가격을 통한 후발사업자 진입금지 방지를 위한 최저가격 규제가 대표적인 경우이다.

품질규제는 기업이 생산․공급하는 재화나 서비스의 품질 수준을 확보하기 위해서 성분, 규격, 제조설비 등에 대해 제한을 가하는 규제이다. 생산공정이나 각종의 설비 및 시설 기준, 원료나 생산물 또는 사업장‧시설의 관리방법, 전문 기술자격자의 고용 의무 등 생산조건 규제와 반품․보상․A/S․계약해지 등 생산된 제품의 품질보장 조건 규제 등이 이에 해당한다.

규제의 강도에 따라 구조규제와 행위규제로 구분하기도 한다. 구조규제는 기업이 특정 행위를 하지 못하도록 구조적으로 차단하는 규제이고 행위규제는 기업의 부당한 법으로 행위를 규정하고 이를 위반할 경우에는 벌금 등 행정벌을 부과하는 경우를 말한다. 예를 들어, 통신사업의 경우 사업자의 시내전화, 시외전화 및 국제전화의 회계를 분리하라고 규제하는 것은 행위규제이고 이러한 행위규제가 효과가 미약할 경우 관련 회사를 분리하라고 하는 것은 구조규제이다. 소프트웨어 사업의 경우 원 도급자가 하도급 사업자에게 부당한 행위를 하지 못하도록 규정하는 것은 행위규제이고 재하도급 금지 등 원천적인 하도급의 제한을 하는 경우는 구조규제이다. 상호출자기업집단인 소프트웨어 기업의 진입규제는 대표적인 구조규제에 해당한다.

□ 국내 규제영향분석 기준

행정규제기본법에 따라 정부입법으로 규제를 신설하거나 강화하는 경우에는 국무조정실의 규제영향평가를 받아야 한다. 국무조정실은 규제를 신설하거나 강화할 경우 분석해야 하는 규제영향분석 기준을 공표하여야 한다. 규제영향분석은 비용편익 분석 및 경쟁영향평가 등 영향평가 등으로 이루어져 있다.

[표 5-5] 규제영향분석서 작성지침 상의 주요 분석 내용

구 분	내 용
규제원칙	저 강도의 규제부터 우선 고려
	시장유인적 규제 설계
	네거티브형 규제 설계
규제 영향 평가	비용편익 분석
	경쟁 영향 평가
	기술규제 영향 평가
	중소기업 영향 평가
기타 평가 사항	규제의 순응도
	공공기관의 행정적·재정적 집행 부담

국무총리실이 발표한 규제영향분석서 작성 기준(2018.9.)에는 시장기능 또는 민간의 자율에 맡겨서는 문제 해결이 어려운 경우 정부가 불가피하게 신규로 또는 추가적으로 반드시 개입하도록 하고 있다. 그러나 시장실패의 경우에만 정부가 개입하도록 하지는 않고, 시장이 비합리적으로 작동한 경우이거나 또는 사회적으로 바람직스럽지 못하게 작동한 경우 또는 그 밖에 재난재해 사고의 후속대책이나 예방을 위한 경우에도 정부의 개입이 필요할 수 있도록 함으로써 좀 더 포괄적으로 정부가 개입할 수 있는 범위를 정하고 있다.

규제의 도입 시 비 규제 대안이나 저 강도의 규제부터 우선적으로 고려하도록 하고 있다. 예를 들어 공해 규제를 하고자 하는 경우 특정 기준 이상 공해를 배출하지 못하도록 규정하는 방법이 있는 반면, 탄소배출권 거래와 같이 기업이 공해를 줄이면 이득을 얻는 방법 등의 시장유인적 규제를 고려할 수 있다. 대부업종 관리방식으로 허가제를 도입하고자 하는 경우 등록제, 신고제 등 저강도의 관리방식을 우선적으로 검토하고 허가제를 도입하고자 하는 경우 동 검토대안이 적절하지 않음을 분석서에 기입하여야 한다. 동일한 규제 목적을 달성하기 위해 행위규제를 구조규제보다 먼저 고려하여야 한다. 예를 들어 통신사업의 시내전화와 시외전화의 회계분리 규제를 하고자 하는 경우 먼저 행위규제인 시내·시외 전화사업 회계 분리 규제를 먼저 시행하여야 하고 이러한 회계분리가 잘 지켜지지 않을 경우 구조규제인 회계투명성을 위한 시외전화 부분 자회사 분리 등을 고려하여야 한다.

현행 규제분석기준은 명백하게 진입을 제한하거나 경쟁 제한적 규제인지, 신산업 분야에 있어 시장 기능에 과도하게 개입하지 않았는지 등 시장유인적 규제 설계를 권고하고 있다. 또한 특정 금지사항 외에는 모두 허용하는 규제방식인 네거티브형 규제를 권고하고 있다. 규제를 도입하고자 하는 경우 포괄적인 금지사항을 규정하여서는 안되며 규제의 대상과 내용을 구체적으로 명시하여야 한다.

피규제자가 처한 현실을 기준으로 볼 때 규제준수를 제대로 할 수 있는 지 규제의 순응도 및 발생 가능한 장애 및 그 해소방안에 대해 기술토록 하고 있으며, 공공기관의 행정적·재정적 집행 부담의 정도를 기술토록 하고 있다. 즉, 규제집행을 담당하게 되는 정부기관, 지방자치단체 등의 조직이나 인력, 일선 공무원들의 근무여건 등을 고려하여 규제집행 후 필요한 관리･감독 여건 등 행정적 집행가능성을 검토하여야 하고, 규제를 집행하고 관리･감독의 업무를 수행하기 위해 필요한 예산수준과 해당 업무를 담당하게 되는 정부기관, 지방자치단체 등의 재정여건 등 재정적 집행 가능성을 검토하여야 한다.

규제영향분석 시 가장 높은 평가비중을 차지하는 것이 비용편익분석이다. 비용편익 분석은 규제로 인하여 기업, 일반국민 등 모든 주체들이 부담해야 하는 비용 및 누릴 수 있는 편익의 차이를 계산한다. 명시적인 규정은 없으나, 비용보다 편익이 많은 경우에 규제의 타당성이 인정된다. 현행 비용편익분석은 공리주의적 가치판단에 의해 사회적 후생을 평가하고하고 있다. 중소기업, 저 소득층, 장애인 등 사회적 약자의 편익이 증가하더라도 비용편익 분석에서 가중치가 적용되지는 않는다. 따라서 사회적약자의 편익이 증가하더라도 전체적인 편익이 감소할 경우에는 비용편익분석에서는 부(-)의 결과가 나온다.

시장경쟁에 미치는 영향 분석은 규제로 인하여 사업자의 진입제한 효과를 일으키거나 사업자간 담합, 시장지배적 사업자의 지배력남용행위 등 불공정 거래를 강화시키는 지를 분석한다. 현행 시장경쟁에 미치는 영향분석은 구 제도학파와 같이 일반집중 문제를 근거로 시장경쟁을 평가하지는 않고 주류경제학, 자유주의 학파와 같이 특정 시장의 경쟁상황 만을 평가한다. 예를 들어 통신시장, 전력시장, 대형도매점 시장 등 특정 시장으로 한정하여 규제로 인하여 해당 시장의 경쟁이 제한되지 않는지 등을 검토한다.

공정거래위원회가 발표한 주요 시장경쟁에 미치는 영향 분석기준을 살펴보면, 시장경쟁의 강화가 주요한 목표임을 알 수 있다. 특정한 유형의 공급자들에 대해 상품이나 서비스를 공급할 수 있는 능력을 제한하는 등 규제안은 공급자의 수와 사업영역을 제한하는지를 검토하고 있고, 상품이나 서비스의 판매에 있어서 자율성 제한, 다른 공급자에 비하여 특정 공급자들의 생산비용 증가 등 규제안이 특정한 공급자의 경쟁능력을 제한하는 지를 검토하고 있다. 또한 특정 산업 또는 특정 공급자들을 경쟁법의 적용으로부터 제외시키는 등 규제안이 공급자가 적극적으로 경쟁하려는 유인을 약화시키는 지를 검토하고 있고, 규제안이 소비자가 공급자를 선택하거나 전환할 수 있는 능력을 제한하거나, 소비자에게 제공되는 정보를 제한하는 지를 검토토록 하고 있다.

현행 시장경쟁에 미치는 영향분석이 주류경제학의 입장과 같은 입장을 취하는지, 자유주의학파와 같은 입장을 취하는지는 명확하지 않으며, 두 학파의 견해를 적절히 조합하여 상황에 맞게 판단하는 것으로 판단된다.

[표 5-6] 시장경쟁에 미치는 영향 분석 세부 평가 내용

1. 규제안은 공급자의 수와 사업영역을 제한하는가?

- 상품이나 서비스를 공급하기 위해서 배타적인 권리를 특정 사업자에게 부여하는가, 또는 규제안이 배타적 권리를 형성하고 강화하는가?

- 사업의 조건으로 면허 또는 허가 절차가 도입되거나 조건이 강화되는가?

- 특정한 유형의 공급자들에 대해 상품이나 서비스를 공급할 수 있는 능력을 제한하는가?

2. 규제안은 공급자가 경쟁할 수 있는 능력을 제한하는가?

- 상품이나 서비스의 가격을 통제하거나 상당히 영향을 주는가?

- 상품이나 서비스의 판매에 있어서 자율성을 제한하는가?

- 다른 공급자에 비하여 특정 공급자들의 생산비용을 상당히 증가시키는가?

3. 규제안은 공급자가 적극적으로 경쟁하려는 유인을 약화시키는가?

- 공급자의 생산량, 가격, 매출, 비용 등에 관한 정보를 교환 또는 공개하도록 요구하거나 촉진하는가?

- 특정 산업 또는 특정 공급자들을 경쟁법의 적용으로부터 제외시키는가?

4. 규제안은 소비자가 공급자를 선택하거나 전환할 수 있는 능력을 제한하거나, 소비자에게 제공되는 정보를 제한하는가?

- 소비자가 상품이나 공급자를 선택․전환할 수 있는 능력을 제한하는가?

- 소비자에게 적절하고 유용한 정보가 제공되는가?

기술규제 영향평가는 기술기준(기술규정)이나 시험･검사･인증 등과 관련된 법령 등의 제･개정시 기존 유사제도와의 중복성 여부, 국가표준(KS 등) 및 국제기준과의 조화여부 등을 분석한다.

중소기업 영향평가는 피 규제자에 중소기업이 포함된 경우 실시한다. 규제로 인하여 중소기업의 부담이 증가하는 경우 대기업과는 차등적으로 규제를 실시할 수 있는지를 분석한다. 예를 들어 환경부담금을 기업에게 부과할 경우 기업 매출 규모와 무관하게 동일비율로 부과할 경우 중소기업이 체감하는 부담은 대기업보다 많으므로 차등 적용하는 것을 고려할 수 있다. 현재 소프트웨어산업진흥법의 다수 규제는 대기업의 규제로 인한 중소기업의 편익 증진을 고려하므로 해당 규제들은 중소기업 영향평가의 대상이 되지는 않는다.

□ 해외 규제영향분석 기준

OECD의 규제영향 분석 권고 기준 및 미국, 영국, 캐나다가 운영하는 규제영향분석기준을 보면 한국과 유사성이 있음을 알 수 있다.

규제는 시장실패 요인 등이 있을 때 정당화되므로, 우선적으로 시장기능 또는 민간의 자율에 맡기는 방법을 고려하여야 하며 비용편익분석과 별도로 시장경쟁에 미치는 영향을 분석하여 시장경쟁의 약화, 독과점 구조의 강화 등을 초래하지 않도록 하여야 한다고 되어 있다.

미국은 “규제 12원칙”을 통하여 편익이 비용을 초과하는 경우에만 규제의 정당성을 인정한다고 정의하고 있다. OECD의 경우에도 규제의 편익이 비용을 정당화 하여야 한다고 규정하고 있다.

<표 5-7> 미국의 규제 12 원칙

① 행정기관은 시장실패나 기존제도의 결함으로 인한 문제가 정말 심각하고, 규제를 통해서가 아니고서는 문제를 해결할 수 없는 경우에만 규제를 도입해야 한다.

② 새로운 규제로 해결하고자 하는 문제가 기존의 잘못된 규제나 법률 때문에 발생된 것이 아닌지 반드시 검토해야 한다.

③ 직접적으로 규제하기보다 국민들이 올바로 판단하고 선택할 수 있도록 돕기 위한 정보의 제공 등 경제적 유인(인센티브)을 제공하는 등의 방법으로 문제를 좀 더 원천적으로 해결할 수 있는 방법이 없는지 검토해야 한다.

④ 국민의 안전을 위협하는 제반 위험의 본질과 심각성 정도를 면밀히 고려하여 규제의 우선순위를 설정해야 한다.

⑤ 규제수단의 선택에 있어서는 기술혁신의 유인, 일관성, 예측가능성, 정부기관·피규제 집단이나 국민이 부담해야 할 규제집행 및 순응비용의 크기, 규제준수방식의 융통성(신축성), 분배측면의 효과 및 공평성 등을 고려하여 가장 비용효과적인 규제방법 선택해야 한다.

⑥ 행정기관은 규제의 비용과 편익을 평가하여야 하며, 편익이 비용을 초과하는 경우에만 정당하게 규제를 도입할 수 있다.

⑦ 규제를 신설할 때에는 규제의 필요성과 규제를 통해 얻을 수 있는 결과에 대한 최선의 과학적·기술적·경제학적 정보에 입각하여 합리적으로 결정해야 한다.

⑧ 피규제자로 하여금 특정 행동방식을 그대로 채택하도록 강요하는 전통적인 명령지시적 규제방법을 지양하고, 가능한 한 성과기준(performance standards)에 의한 규제방법을 사용함으로써 피규제자가 정해진 기준이나 목표를 가장 효율적이고 효과적으로 달성할 수 있는 방안을 선택할 수 있도록 최대한의 융통성을 허용하여야 한다.

⑨ 주 및 지방정부에 규제의무를 부과하는 경우에는 사전에 지방공무원들의 의견을 구하고, 연방의 규제명령이 주 및 지방정부에 미치게 될 영향, 특히 지방의 재원조달능력을 평가하여 그들의 부담이 최소화되도록 해야 한다.

⑩ 다른 규제와 불일치, 상충, 또는 중복되는 규제의 도입을 피해야 한다.

⑪ 중소기업 및 소규모 자치단체의 규제비용을 최소화할 수 있도록 적절하게 배려해야한다.

⑫ 규제안을 가능한 한 단순하고 이해하기 쉽도록 작성함으로써 규제내용의 불확실성과 그로 인한 소송제기 가능성을 최소화해야 한다.

(5) 전자정부 규제와 유사한 정부규제에 대한 사례 연구

전자정부 사업 규제에 대해서는 규제 이후 효율성의 증감에 대해 발표한 논문 등은 한국경영정보학회가 공공IT서비스시장 생태계 분석 자료 외에는 찾을 수가 없었다. 그러나 전자정부 사업 규제 외에 다른 분야는 정부의 시장개입 목적, 효과 등을 연구한 논문이 다수 존재한다. 이러한 논문들로부터 추출한 주요 논점 및 시사점은 다음과 같다.

□ 대형마트 및 대형소매점 규제정책

효율성 및 형평성 측면에서 대형마트 규제정책에 대해 평가한 논문은 다수 존재한다. 관련 논문들을 효율성 측면과 형평성 측면으로 구분하여 정리하면 다음과 같다.

< 효율성 >

(총 소비) 총 소비의 감소분을 살펴보면, 전국경제인연합회(2015)는 대형마트 영업규제 이후 3년 동안 인해 전통시장 등에 유입된 소비지출금액은 연 4,305억 원에서 5,050억 원 사이인 것으로 추정하였다. 반면, 대형마트 매출액과 영업규제 여부, 대형마트 점포수, 소득·경기 대리변수 등으로 회귀분석 결과 의무휴업에 의해 대형마트 매출액이 월평균 1,700억 원 감소하여 연(年) 환산 시 약 2조 800억 원의 매출피해 발생하였다고 분석하였다. 따라서 소비증발효과를 1조 1,765억 원으로 경제성장률이 0.08%p 감소한 것으로 추정하였다. 정진욱, 최운정(2013)은 월별 자료와 일별 자료를 분석하여 추정된 대형마트 영업규제로 인한 소비 감소율을 이용하여, 영업규제로 인해 감소하는 소비총액을 산출하였다. 그 결과 연평균 27,684억원의 대형마트 소비가 감소한 반면, 전통시장은 6,000억원 수준의 매출 증가가 되어 전체적으로 21,684억원의 소비감소가 되었다.

TNS Korea 설문조사 (2012년 7월)를 이용한 Choi and Jeong(2016)에 의하면 의무휴업일에 대형소매점에서 구매하지 못한 소비자의 70.6%는 다른 곳에서 소비를 하지만, 29.4%는 소비를 포기한다. 만일 소비를 포기하는 29.4%의 소비자가 다른 소비자와 평균적으로 비슷한 금액을 소비한다면, 이 소비 포기분 즉 국내 총 생산 감소분은 2011년을 기준으로 연간 약 8,611억원으로 평가된다.

(소비자후생) Choi and Jeong (2016)은 우리나라의 대형소매점 영업제한이 소비자후생에 미치는 단기적 영향을 ‘보상변동(compensation variation)’으로 추정하였다. 보상변동은 어떤 재화의 가격인상 후에도 가격인상전의 소비를 유지할 수 있도록 (가상적으로) 증가시키는 소득의 변화분을 말하며 아래와 같이 계산된다.

보상변동(CV) = 변화 후 가격으로 변화 전 소비를 유지하기 위한 지출

- 변화 후 가격으로 변화 후 소비를 유지하기 위한 지출

대형소매점의 영업제한은 소비자의 거래비용을 높이므로, ‘실제구매가격(shadow price of purchase)’을 상승시켜 소비자들의 효용(utility)을 낮추는 효과가 있는데, ‘보상변동’은 소비자들이 가격상승 이전과 동일한 효용 수준에 있게 하려면 그 댓가로 소득을 얼마나 늘려줘야 하는지를 측정하는 것이다. 물론 정확한 보상변동의 측정을 위해서는 우리나라 소비자들의 효용함수를 모두 알아야 하므로, 현실적으로는 실제구매가격의 상승분 등을 가정하고 계산하여야 한다. Choi and Jeong(2016)은 대형소매점 영업제한으로 인하여 소비자들의 실제구매가격이 1% 상승할 경우 보상변동은 연간 2조 4,190억원이라고 추정하였다

[그림 5-5] 보상변동 그래프

Volpe & Lavoie(2005)는 미국 매사추세츠, 코네티컷, 그리고 로드아일랜드 등 뉴잉글랜드 지역의 농산물 가격에 월마트 슈퍼센터가 미치는 영향을 분석했다. 총 54가지 식료품 가격 데터와 인구, 시장 관련 데이터를 사용해 분석한 결과, 월마트 점포 반경 5마일 이내 지역의 경우 일반 브랜드 제품(national brand) 가격은 평균 7.79%, 각 유통업체별 자체 브랜드 제품(private brand)은 평균 6.38% 가량 더 월마트가 없는 지역보다 저렴한 것으로 분석했다(이수기, 2017). 한국경제연구원(2015)은 대형마트가 많은 지역일수록, 장바구니 물가가 낮아진다고 주장했다. 연구원에 따르면 서울 지역 25개 자치구 중 대형마트가 5개 있는 중랑구와 강서지역 평균 장바구니 가격은 17만817원으로 가장 낮은 반면, 대형마트가 없는 구(종로구, 서대문구)의 장바구니 가격이 평균 17만8082원으로 조사됐다. 대형마트의 물가안정 효과가 뚜렷하다는 주장하였다.

(생산자 후생) 대형소매점 영업제한으로 인한 공급비용의 상승은 생산자 잉여를 감소시키는 요인이다. 대형소매점의 경우, 매출이 없는 영업제한일에도 고정적인 유지비용은 지출되어야 하므로, 매출액 대비 비용 즉 ‘단위비용(unit cost)’이 상승한다. 그 상승효과가 얼마나 큰지에 대한 연구는 Williamson et al. (2006)과 정진욱·최윤정(2013)이 있다. Williamson et al. (2006)은 영국의 소매점 영업규제가 소매점의 비용을 얼마나 상승시켰는지를 몇 가지 가정 하에서 추산하였다. 그 결과, 소매점 영업제한은 단위비용을 약 0.641% 상승시킨 것으로 산정하였다. 정진욱·최윤정(2013)은 우리나라의 대형소매점 영업제한이 대형마트의 비용을 얼마나 상승시켰는지를 Williamson et al. (2006)과 비슷한 방식으로 추산하였는데, 우리나라의 경우에는 비용의 상승률이 약 1.60%로 나타났다. 공급자의 비용이 상승하면 생산자잉여가 줄어들기 때문에, 이는 또 다른 사회후생 감소의 요인이 된다(정진욱, 2018)

< 형평성 >

전국경제인연합회(2015)는 대형마트 영업규제 이후 3년 동안 인해 전통시장 등에 유입된 소비지출금액은 연간 4,305억 원에서 5,050억 원 사이인 것으로 추정하였다. 그러나 대형마트의 규제로 중소협력업체의 피해가 4,693억원, 농어민의 피해가 3,997억원인 것으로 추정하였다.

김동완·류상모(2013)는 대형유통업체에 대한 영업규제(대형마트 및 대형소매점)가 농어업에 미치는 영향을 분석하기 위해 청과물, 수산물 등을 주로 취급하는 117개 산지 유통조직에 대해 설문조사를 한 결과 응답자의 48.1%가 발주량이 감소하였고, 9.1%가 남품단가가 하락한 것으로 조사되었다. 1년간 대형 유통업체 영업규제가 지속될 경우 총 3,712억원의 매출액 감소를 정하였다. 대형 유통업체 영업규제로 발생한 발주 감소분은 90.6%가 타 경로로 출하된 점과 타 경로로 출하된 농수산물의 가격 인하폭(21.9%)를 감안하여형유통업체 영업규제로 인한 농수산물의 매출액 감소를 1,360억원로 추정하였다.

정진욱(2018)은 사회적 약자를 판매자, 소비자, 생산자의 세 가지 각도에서 구분하여 형평성 이득을 검토하였다. 첫째 대형소매점 영업제한으로 인해 소형소매점의 매출이 증가하였다는 연구와 매출의 변동이 없다는 연구결과가 동시에 존재하지만, 소상공인을 대상으로 매출이 증가하였다는 설문조사의 결과를 활용하여 평균 약 0.33% 정도 매출이 증가할 경우 대형소매점 영업제한이 전통시장에 700억원 상당의 ‘형평성 이득(equity benefit)’을 발생시킨 것으로 분석하였다. 둘째, 김동환·류상모(2013)의 연구결과를 활용하여 대형소매점 영업제한으로 농수산물 매출이 10.1% 감소하고, 그 중 일부는 도매시장 등으로 판매되지만 가격이 21.9% 하락하며, 판매되지 못하고 폐기되는 농수산물도 연간 매출의 3.7%에 달한다고 하였다. 대형소매점 영업제한은 소비자들에 대한 형평성 효과도 갖는다. 만일, 대형소매점 영업제한으로 피해를 보는 소비자가 주로 부유한 소비자(소득분위상 상위계층)이면 형평성이 제고되는 것이고, 반대로 대형소매점 영업제한으로 피해를 보는 소비자가 주로 가난한 소비자(소득분위상 하위계층)이면 형평성이 저하되는 것이다.

상기 연구결과를 종합할 경우 생산자 및 공급자 측면에서 대형마트 및 대형 소매점에 대한 규제를 통해 전통시장, 소형소매점의 매출을 증가하였으나 농수산물, 중소기업 제품의 매출감소분을 고려할 경우 형평성 측면에서도 부정적인 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 또한 경제적 약자인 소비자의 후생 측면에서도 동일한 제품을 저가의 가격으로 보다 편리하게 구매할 선택권이 사라져 후생이 감소하였음을 알 수 있다.

□ 중소기업 적합업종 규제정책

적합업종제도의 도입은 과거 이와 유사한 목적으로 시행됐던 중소기업 고유업종제도의 폐지와 맞닿아 있다. 고유업종제도는 중소기업 사업영역의 보호를 위해 대기업의 신규 시장진입을 금지한 제도였다. 1979년 도입 이래 보호업종 수가 점증하여 1989년에는 237개에 달했다. 하지만 보호의 장기화로 중소기업의 자생력 저하, 기술개발 및 품질향상 미흡, 시장자율성 침해, 소비자 후생 저하 등의 폐단이 지속적으로 제기되어 점차 업종 수가 감소했고 2006년 12월에 완전히 폐지되었다. 중소기업 보호 및 육성이라는 취지는 타당했다. 그러나 정부 주도의 업종 선정, 법률상 강제 등의 기제는 시장자율성을 침해하였고, 존속기간의 미설정으로 인한 보호기간의 영구화는 중소기업의 기술개발 및 경쟁력 제고의 유인을 저해하는 요소로 작용했다. 정부의 과도한 시장개입으로 시장효율성이 저하되었다고 바라볼 수 있는 부분이다. 고유업종제도가 폐지되자 대기업들은 그동안 진출할 수 없었던 사업영역에 뛰어들기 시작했는데, 이는 또다시 대⋅중소 기업 양극화 심화, 경제민주화 등의 경제⋅사회적 이슈와 결부되어 새로운 중소기업 보호제도의 필요성을 촉발시켰다. 이에 이명박 정부는 대⋅중소기업 동반성장 전략회의를 진행하였고, 2010년 12월 동반성장위원회를 발족시키기에 이른다.

적합업종제도는 동반위가 2011년 10월에 도입한 제도로서, 동반위의 타 사업들(예컨대 동반성장지수의 산정 및 공표, 업종별 위원회 운영, 동반성장 인프라 구축사업 등)과도 긴밀하게 연계된 핵심 사업이다(이진국, 2015).

중소기업 적합업종 제도는 강제 기준이 아니므로 공식적으로 공표된 중소기업 적합업종 기준기준은 없다. 다만, 이전의 중소기업 고유업종 제도와 연계되어 있는 점을 감안, 중소기업 고유업종 제도의 지정 및 해제 기준은 다음과 같다.

[표 5-8] 중소기업 고유업종 지정기준

구 분	내 용
지정기준	- 중소기업형 전문업종으로서 ① 생산공정이 비교적 단순하고 특별한 기술을 요구하지 않는 품목, ② 대량생산에 의한 규모의 경제성이 요구되지 않거나 소규모 자본투자로 생산이 가능한 품목, ③ 다품종 생산시 품질이 우수한 품목 - 품질이 우수한 중소기업 제품으로서 ① 중소기업에서 기술개발한 품목이거나 대기업제품과 비교하여 품질수준이 손색없는 품목, ② KS규격 또는 국제공인 규격 등을 획득하여 대내외적으로 품질수준을 인정받고 있는 품목 - 대기업참여 가능성이 비교적 큰 품목으로서 ① 다수의 중소기업자가 좋은 품질의 제품을 생산하고 있는 분야에 대기업이 경제력을 이용하여 독과점적 시장지배가 우려되는 품목, ② 수요처가 주로 대기업인 품목으로서 자사 그룹의 수요를 독점하거나 중소기업의 수요를 침해할 우려가 있는 품목

[표 5-9] 중소기업 고유업종 지정 해제 기준

구 분	내 용
지정기준	- 고유업종 지정이 장기화되어 중소기업이 그동안 충분한 경쟁력을 갖추게 됨으로써 대기업과의 경쟁이 공정한 경쟁이 가능한 품목 - 고유업종 지정의 장기화로 중소기업 상호 간에 가격담합이나 불공정거래 행위 등을 함으로써 품질수준의 저하, 소비자 불이익의 초래 등 부작용이 우려되는 품목 - 기술개발 및 기술혁신 속도가 빨라 중소기업만으로는 기술개발이나 품질향상을 기대하기 어려운 품목 - 대량생산에 의한 규모의 경제가 요구되거나 대규모의 설비투자가 필요하여 대기업의 참여가 불가피한 품목 - 기타 개별 법률에 의한 별도의 규제를 받고 있는 품목이거나 자동차 부품 등 소비자의 안전이나 위생 등에 직결되는 품목

기타 식품군은 3년 주기로 증가와 감소를 반복하며 연평균 5%의 성장세를 보인 반면, 두부업은 줄곧 양의 증가율을 보였고 2010년까지는 매년 증가율도 기타 식품군보다 높은 수준을 유지한 것으로 나타났다. 그러나 두부산업이 중소기업 적합업종으로 선정된 2011년 12월 이후에는 이러한 성장세가 주춤하거나 오히려 출하액이 감소하였다(이진국, 2015).

[그림 5-6] 두부업 출하액 및 기타 식품군 대비 두부업 점유율

[표 5-10] 포장 및 비포장 두부 출하액(추정치)

두부업의 성장 및 중소기업 적합업종 선정 이후의 성장률 저하가 포장두부업의 성장률에 크게 영향을 받고 있고, 포장두부업의 성장률 저하는 다름 아닌 대기업의 출하액 저하로 인한 것임을 알 수 있다. 적합업종제도를 도입하지 않았을 경우에는 2013년까지 연간 대기업은 4.1%, 중소기업은 8.1%, 시장 전체는 5.5%의 판매성장이 가능했을 것으로 분석했다(이진국, 2015).

[그림 5-7] 포장/비포장 두부 매출액 및 포장화율

포장두부는 1984년에 풀무원이 처음 출시했고, 생산설비와 유통 인프라 확충, 관리 역량의 차이 때문에 중견급 이상의 기업들이 주로 생산, 공급한다. 따라서 종합식품 대기업의 시장참여는 포장두부를 중심으로 두부시장의 빠른 성장을 견인한 것으로 보인다. 즉, 다수 전문가가 중소기업 적합업종이라고 생각하는 두부산업에서도 대기업이 참여하여 제품 및 서비스 혁신을 이루고 새로운 시장을 창출한 것이다(황인학, 2011). 이와 같은 제품 및 서비스 혁신사례는 두부 제품 인증 사례에서도 찾아볼 수 있다. 두부류 산업에서는 2004년까지 HACCP 인증을 받은 경우가 한 건도 없었으나 규제완화 이후 대기업 및 중견기업들까지 인증경쟁에 나서면서 2009년에 총 26건의 인증을 받았다. 제조업체들은 자사제품의 안전성을 객관적으로 인증 받음으로써 소비자 신뢰를 확보하기 위한 경쟁에 나선 것이다(황인학, 2011).

이진국(2015)은 구매자들의 간접효용의 변화로부터 보상 변화(compensating variation)를 도출하여 소비자 후생(consumer surplus)을 측정하였다. 그 결과 소비자들은 월평균 약 47억원, 연간 567억원의 후생손실을 경험한 것으로 나타났다.

한편, 중소기업 적합업종에 대기업이 진출하여 시장 성장을 견인한 사례는 제과점업에서도 찾아볼 수 있다. 임영근·진문근(2016) 및 국가통계포털의 자료에 의하면 대기업이 진출한 제과점업의 경우 비교 대상 업종보다 연평균 성장률이 높았다. 이는 대기업이 제과업종의 규모의 경제 효과를 활용하는 등 제품과 서비스 혁신을 이루어 소비자 편익을 증가시켰기 때문인 것으로 판단된다.

[표 5-11] 제과점업과 비교 대상 업종 간 매출 비교 (단위: 억원)

산업	2007년	2008년	2009년	2011년	2012년	연평균 증가율
제과점업	15,927	24,109	28,309	37,852	39,698	20.0%
치킨 전문점	15,932	19,243	22,075	23,954	26,586	8.2%
분식·김밥 전문점	30,780	28,024	27,223	28,700	30,070	-0.49%
기타 음식점업	9,362	9,523	9,146	11,337	10,694	2.7%

상기 연구결과를 종합할 경우 중소기업 적합업종으로 지정된 두부산업과 제과점 산업에서도 지정 이전에 대기업이 진출하여 제품 및 서비스 혁신을 통하여 해당 산업의 성장을 견인하고 소비자 편익을 증진 시킨 것을 알 수 있다. 이에 따라 해당 산업의 중소기업 적합업종인 규제 이후 전체적인 시장의 성장이 감소한 것을 알 수 있다. 시장의 증감과 경제적 편익의 증감이 비례관계인 것을 감안하면 해당 시장의 경제적 편익은 감소하였다고 할 수 있다.

(6) 시사점

□ 효율성 및 형평성

상기 경제 이론들과 논문들을 살펴보면 형평성보다는 효율성에 보다 초점을 맞추고 있음을 알 수 있다.

후생경제학의 제1 기본정리에 따르면 개인의 선호와 그들이 소유하는 초기 부존자원의 분배가 주어져 있을 때 완전경쟁시장에서 결과하는 균형상태는 파레토 최적이다. 파레토 최적상태로 정의되는 효율성은 분배와 완전히 독립적이다. 교환의 결과로 한 사회에 존재하는 부존자원의 99%가 구성의 1%의 소유가 되고 나머지 1%의 부존자원이 99%의 구성원에 의해 소유되었을 경우에도 시장에서 완전 경쟁을 통해 균형이 성립되었을 때 그 균형은 파레토 최적상태를 이룬다. 따라서 완전경쟁시장은 극단적인 분배 상태에서도 불구하고 효율적이다.

정부가 시장에 개입하는 주요한 이유인 시장실패는 시장원리에 따라 수요자와 공급자간 효율적 자원배분이 안 된다는 것이고 이는 사회적 잉여의 극대화가 안되고 있다고 말할 수 있다. 즉, 시장원리에 따라 효율성의 극대화가 안되고 있는 상태를 시장실패라고 할 수 있다.

규제영향분석 시에도 효율성에 초점을 두고 있는 것을 알 수 있다. 비용편익분석은 공리주의적 가치판단에 의해 사회적 후생을 평가하고 있으며, 중소기업 등 사회적 약자의 편익이 증가하더라도 비용편익 분석에서 가중치가 적용되지는 않는다. 경쟁영향 평가에서도 규제를 통한 효율성의 감소가 초래되지 않는지를 중점적으로 심사하고 있다. 소프트웨어산업진흥법에는 형평성을 고려하여 대기업의 진입제한 규정들을 운영하고 있으나 경쟁영향평가 기준은 아래와 같이 상반된 경쟁영향평가 기준을 운영하고 있다.

[표 5-12] 시장경쟁(공정경쟁)에 미치는 영향 분석 평가내용 발췌

- 규제안은 상품이나 서비스를 공급하기 위해서 배타적인 권리를 특정 사업자에게 부여하는가? 특정한 유형의 공급자들에 대해 상품이나 서비스를 공급할 수 있는 능력을 제한하는가?

- 규제안은 상품이나 서비스의 판매에 있어서 공급자의 자율성을 제한하는가? 다른 공급자에 비하여 특정 공급자들의 생산비용을 상당히 증가시키는가?

- 규제안은 특정 산업 또는 특정 공급자들을 경쟁법의 적용으로부터 제외시키는가?

대형마트·대형소매점 규제 및 중소기업 적합업종과 관련한 논문들은 관련 규제로 인한 효율성의 감소에 많은 초점을 두고 있다. 관련 규제로 인한 수혜 대상 기업의 편익 증가분보다 규제대상 기업의 편익 감소 및 소비자들의 편익 감소분이 많고 이는 경제적인 비효율을 야기하고 있음을 비판하고 있다. 또한 전통적으로 중소기업이 적합하다고 인식하고 있는 두부산업에서도 대기업이 진입하여 제품혁신으로 소비자 편익을 증가시키고 전체적인 시장성장도 견인하였음을 강조하고 있다.

반면, 후생경제학에서는 효율성뿐만 아니라 형평성에 대한 고려를 하고 있음을 알 수 있다. 공리주의적 사회후생함수는 개개인의 효율을 단순히 합산한 효율성에만 가치를 두는 반면, 평등주의적 사회후생함수는 경제적 약자의 효용에 가중치를 두어 효율성과 형평성을 동시에 고려하고 있다.

□ 소비자 편익과 생산자 편익

전통적으로 경제학에서는 소비자 편익과 생산자 편익에 대해 어느 하나에 비중을 더 두지는 않는다. 그러나 Tullock과 같은 공공선택론 학자들은 지대추구 행위를 통한 독점이윤을 생산자 잉여가 아닌 사회적 손실로 간주하여 사회적 편익의 감소로 간주한다.

또한 국내외 경쟁법 등 다수 법령에서도 관련 목적에 “소비자편익의 증진”을 명시적으로 포함시키는 등 생산자편익보다 소비자편익이 보다 비중을 많이 두고 있다.

2. 전자정부 수출 및 국제협력의 컨트롤타워 부재

1) 정부실패의 개념

우선, 정부실패에 대한 논의는 시장실패를 치유하기 위한 정부개입에 문제는 없는가라는 근본적인 문제제기로부터 시작한다. 여기서 우리가 주목해야할 것은 정책이나 정부활동이라는 것은 기본적으로 정치적 과정(political process)의 속성을 가지며, 이 과정에 참여하는 사람들의 의사결정을 통해 정책이 결정된다는 사실이다.

그런데 후생경제학적 시각에서 시장실패의 치유와 교정을 목적으로 하는 정부의 개입은 정책의 주체, 대상, 수단, 과정, 내용을 무시하고 오직 경제적 효율성 달성을 위한 최적화의 모색 과정에 치중하여 결국 ‘정부실패’를 초래할 수 있다. 따라서 시장실패를 제대로 치유하기위해서는 현실적인 정치적, 정책적 측면과 영향을 고려하는 즉, 고유한 의미에서의 정치경제학적, 혹은 공공선택론의 접근이 필요하다. 정부실패는 이러한 고려와 접근이 결여될 때 시장실패를 치유 혹은 교정하려는 정부의 개입이 오히려 더 해로울 수 있다는 것을 보여준다.

이제 정부실패를 보다 학문적으로 정의하면 ‘정부개입 자체가 자원배분의 왜곡을 수반하여 경제 전반의 비효율을 초래하는 것’으로 정의할 수 있다. 한마디로 시장실패를 치유하려는 정부의 노력이 오히려 시장실패를 악화시킬 수 있다는 것이다.

이러한 정부실패는 정치인 혹은 정책결정자가 무지하기 때문도, 의도 자체가 나쁘기 때문도 아니며, 좋은 의도를 가지고 잘하고자 노력을 해도 정부라는 기구에 의한 정책결정 과정의 속성상 자연스럽게 발생한다는데 있다. 따라서 정부실패는 정부개입이 시장실패를 적절히 치유하지 못함으로써 야기되는 것으로 이해해야 하며, 이 때문에 정부의 시장개입 자체를 부정하는 것이 아님을 기억해야 한다. 보다 기술적인 의미에서 정부실패의 메시지는 정부가 개입할 때 발생하는 사회적 편익이 사회적 비용보다 커야한다는 것을 강조하는 것이다

2) 정부실패의 원인

공공선택론자들은 이러한 정부 규모의 증가가 정부의 공익추구 결과가 아니라 정치인, 관료, 이익집단이 사익을 추구한 결과이고, 개인적인 합리성의 추구가 전체의 합리성을 보장해주는 것은 아니기 때문에 정부실패가 발생한다고 주장한다. 이러한 현상에 대해서 Wallis & Dollery(1999)는 정부실패의 세 가지 주요한 형태를 제시한다(이현국, 2010; 11).

첫째는 입법실패(legislative failure)로서 정치가가 재선의 기회를 극대화하기 위한 전략을 추구함으로서 공공재의 과도한 분배가 일어나는 분배적 비효율성(allocative inefficiency)을 의미한다. 둘째는 관료실패(bureaucratic failure)로 서 심지어 사회적으로 이익이 되는 정책이 입안되었다고 하더라도, 관료들이 정책을 효율적으로 집행할 인센티브가 없기 때문에 그 정책이 효율적으로 집행되지 못하는 것이다. 세 번째 정부실패는 지대추구(rent-seeking)로서 정부의 간섭은 항상 부의 이전을 가져오고 사람들은 자신들의 이익을 증가시키기 위해서 자신들의 자원을 헌납한다는 것이다(이현국, 2010: 12).

배진영은 시장경제질서에서 정부실패의 원인과 정부개입의 폐해(2006) 논문에서 정부 개입에 따른 부작용을 우려해 그들이 개입해야 하는 범위에 대해 상당한 주의를 기울일 것을 주문하며 그 범위를 한정하고 있다

공공선택이론은 공공부문도 인간에 의해서 운용되며 인간은 비록 그가 공공부문에서 근무할지라도 자신의 이기심에 의해 경제행위를 한다는 것을 기본적인 출발점으로 삼고 있다. 이에 따라 정치가들은 경제정책을 주민보다 자신의 이해관계에 입각해서 추진할 수 있다. 예를 들어 그들은 경제정책을 중장기적인 안목보다 차기 재선이라는 단기적인 안목에서 입안하고 운용한다.

경제정책이 공공재의 성격을 띠지 못하는 근본적인 원인에는 정치가들이나 관료들이 특정 이해그룹의 로비에 매우 취약하다는 점이다. 관료들이 공복으로서 근무하기 보다는 사익에 더 열중일 수밖에 없는 또 다른 이유는 관료들의 성과를 평가하기가 쉽지 않기 때문이다. 그 이유로서 첫째, 민간기업의 경우 이윤과 비용과 같이 성과를 평가할 수 있는 기준이 있으나 공공부문의 경우는 그 지표가 일의적이지 못하며 그것도 일관되게 하나의 지표로서 나타내기 힘들다. 둘째, 그래서 공공부문의 산출물 양을 추정하기란 쉽지 않다. 셋째, 성과에 대한 책임소재가 막연하다. 이런 이유들로 관료들의 성과를 평가하기가 어려우며, 그들은 권한 확대라는 정치적 게임에 몰두할 수 있는 여지가 생기게 된다. 이 때문에 이들은 사회에서 필요로 하는 것보다 더 많은 예산을 확보하려는 바그너의 법칙(Wagner's law)이 일어난고 하였다.

최광(2007)은 정부실패는 어떤 원인에 대해서 다음과 같이 지적하고 있다.  첫째, 정부기구는 단일의 의사결정 주체가 아니라 정치집단, 관료집단 등 여러 주체의 집합체이고 이 주체들은 각각 개별적인 이해관계를 중심으로 행동한다. 여기에 통상 공공서비스의 산출에 대한 측정이 어렵고 시장에서의 성과를 평가하는 기준이나 지표를 적용하는데 어려움이 있다. 즉, 각 주체의 행동성과를 판정하는 객관적 기준을 찾기가 어렵다는 문제가 있다. 둘째, 정부 내에서도 정보의 비대칭성이 존재한다는 것이다. 예를 들어, 어떤 공공서비스를 공급하기 위해 소요되는 비용에 관한 정확한 정보는 특정 부처의 관료에 의해 독점되어 있는 것이 일반적이다. 셋째, 정치적 외부성이 원인이 될수 있다. 이는 기본적으로 불확실성의 문제를 야기시키며, 결국 사전에 예상하기 어려운 부수적 효과를 야기한다. 넷째, 정부실패는 권력(영향력) 분배의 불공평에서도 기인한다. 다섯째, 정부 운영에 있어 비용과 수입 간의 직접적인 연계성이 부족하여 비용이 지속적으로 증가하며, 정부부문은 통상 경쟁이 거의 없는 독점적 속성으로 인해 소위 ‘효율성(x-efficiency)’28)을 달성하고 자 하는 인센티브가 민간부분에 비해 부족하다. 여섯째, 정부의 정책결정 과정은 본질적으로 경제적 원리가 아닌 이해 당사자들 간의 정치적 의사결정과정을 거치는 것이 보통인데, 이 과정에서 경제적 효율성이 희생되는 경우가 흔하다는데 있다.  일곱째, 정부는 정책에 대한 민간부문의 반응을 완벽하게 통제할 수 없어 원래 기대했던 바와 다르게 반응할 수 있다는 것이다. 마지막으로 관료조직에 대한 불완전한 통제를 들고 있다. 이는 관료 나름대로의 독특한 유인구조 때문인데, 공익과 사익에서의 갈등, 대리인 문제와 도덕적 해이 등이 복합적으로 작용한다.

3) 정부실패의 보완방안

(1) 공공선택이론 측면에서의 보완방안

김 윤권은 공공선택이론의 시각에서 정부실패의 시사점을 다음과 같이 정리하였다.

공공선택이론에 입각한 역대정부의 성공 및 실패사례 연구(2010)

첫째, 정부실패, 대형 국책사업의 성공과 실패, 행정의 민주화, 지방자치단체간의 거버넌스나 협력(collaboration) 등의 정착 등에 대한 이론적 근거가 될 수 있다. 종전 Wilson-Weber식 계층적 관료제를 계속 운영한다면 정부정책은 정부실패의 가능성이 높다. 기계적인 계층적 정책결정이나 행정관리를 통해서는 핵심 정책이나 국책사업에 대한 왜곡된 의사결정과 규제 등으로 인해 의도하지 않은 많은 지대추구 여지를 조성할 수 있기 때문이다. 반면에 공공선택론, 가령 Buchanan & Tullock은 정책결정 비용과 정책순응 비용을 동시에 고려한다면, 국책사업이나 지방자치제도 실시의 정당성뿐만 아니라 효율성과 합리성을 확보할 수 있을 것이다.

둘째, 행정수요의 선호 표출 메커니즘 개발이 중요하다. Tiebout의 ‘발에 의한 투표’ 공공재 공급조직의 관할 중첩 등 행정수요의 선호 표출 메커니즘을 개발함으로써 시민의 편익을 도모할 수 있다. 국민 전체에 미치는 파급효과가 큰 정부정책을 추진할 경우에 정치적인 지대추구나 행정관료의 지대추구를 지양하고 국민의 행정수요나 정책수요를 표출시키는 기제가 필요하다. 즉, 지금까지 정부정책이 주로 top-down 방식의 정책결정이라면, 공공선택론 시각에서 국민의 선호를 반영시킬 수 있는 bottom-up 방식의 선호 표출 방식이 필요하다고 본다. 건국시대와 산업화 시대에는 최고지도자나 관료를 중심으로 하는 내부주도형 의사결정 방식을 취해도 정책순응을 확보하기가 비교적 용이하였다. 그러나 민주화 시대이며 글로벌 경쟁시대에는 더 이상 내부주도형이나 밀실 의사결정을 통한 정책이나 국책사업의 추진은 정책불응을 초래할 뿐이다. 국가의 핵심 정책이나 대형국책사업을 결정하기 전에 공공선택론에서 강조하는 선호표출 시스템을 활용한다면 정책집행이나 정책

순응을 높일 수 있을 것이다.

셋째, 공공재의 적정 공급구역을 설정할 수 있다. 공공재의 공급과 고객의 수요를 부합시킬 수 있는 공급영역을 합리적으로 설정할 기준을 마련하여, NIMBY, PIMFY 등 이익집단의 갈등해결을 위한 이론적 배경을 제공할 수 있다. 정부가 모든 영역에 개입할 것이 아니라 국민의 선호를 잘 반영하고 자원배분의 최적화를 위한 의사결정에 도움을 줄 수 있으며, 사회적 후생의 극대화를 가능하게 할 수 있는 정책이나 제도를 추진하게 할 수 있는 적정한 공공재 수준을 설정할 수 있다. 공공재의 적정 수준을 결정함으로써 정부가 개입할 필요가 없는 영역, 개입해서는 안되는 영역, 꼭 개입해야 할 영역 등

을 차별화하여 정책을 추진할 필요가 있다.

넷째, 정부 교체 시기마다 급조된 인수위원회가 주도하는 정부조직개편에 대한 개선점으로 공공선택이론은 다양한 조직설계 원리를 제시할 수 있다. Williamson의 M형(Multi-divisionalized form) 조직, 상황 적응적 조직, 분권형조직 등 다양한 조직설계의 원리를 제시할 수 있듯이, 정부가 조직개편을 추구할 경우에는 글로벌 행정환경의 변화와 행정수요의 급증에 따라 정부기능을 재조정해야 하는데, 이때 공공선택이론을 적용한다면 정부기능 재조정에 따른 조직설계에 유용한 원리를 제공할 수 있을 것이다.

다섯째, 정부부문에 경쟁과 성과관리 제도의 내실화에 기여할 수 있다. 공공선택론은 합리적․이기적 경제인을 가정한다. 그리고 그 가정은 한국 관료에게도 타당하게 적용될 수 있으며, 관료간 경쟁을 조성하고 그 결과에 공정하고 객관적으로 평가한 후 환류시키는 성과관리제도가 내실화 될 필요가 있다. 현재 우리나라 정부의 성과관리 시스템은 신공공관리 이후 공공부문에 도 상당 부분 적용되고 있다. 그러나 여전히 우리 행정문화, 특히, 온정주의 문화로 인해 냉정한 성과관리를 적용하고 정착하기가 그리 쉽지 않은 상황이다. 이 경우 온정주의 행정문화를 극복하기 위한 하나의 전략으로서 공공선택론적 합리적인 경제인을 전제하고 성과관리제도의 설계, 운영, 관리 방식에 이를 투영시킨다면 보다 실효성이 높은 해결책을 얻을 것으로 보인다.

여섯째, 다만 공공선택이론을 정책추진이나 행정제도 운영에 완전히 적용하기에는 일정한 한계가 있다. 정부정책이나 행정제도의 운영에는 단지 경제적인 합리성이나 자원배분의 최적화를 통한 사회적 후생의 극대화가 적용가능한 영역이 그리 많지 않다. 왜냐하면 행정 및 정책에서의 합리성에는 정치, 권력, 집단역학 내지 감정, 개성 등이 폭넓게 작용할 수 있기 때문이다.

따라서 행정인은 경제적 합리성 외에 정치적 합리성 등을 고려해야 하며 장기적 시야, 종합적 능력, 불확실성에의 대비, 강력한 목적의식, 적극적 관심 등의 특성을 가진 포괄적인 합리성을 추구해야 한다.

또한, 행정의 민주화를 위해 사회적 합리성, 절차적․과정적 합리성이 강조될 필요가 있다. 이러한 의미에서 규범적 정책연구에서 추구해야 할 합리성은 협의의 완전한 합리성뿐만 아니라 광의의 제한된(절차적) 합리성을 포함하고 중시하여야 할 것이다. 다만 제한된(절차적) 합리성이 만병통치약은 될 수 없는바, 고도의 복잡성과 불확실성을 내포하고 있는 문제에서 결정 절차가 합리적일 수 있는 조건으로 대체로 비판의 제도화, 절차의 공개성, 절차의 공정성, 절차의 적절성 등을 들 수 있다.

(2) 신공공관리론적 시각에서의 보완방안

적은 비용으로 양질의 공공서비스를 제공하기 위해 민간부문의 효율성을 공공분야에 적용하기 위한 다양한 노력 시도되고 있다. 대표적인 이론이 신공공관리론이다. 신공공관리론은 민간부문의 경영관리기법을 공공부문에 적용하여 공공의 비효율성을 보완하려는 노력이다.

첫 번째로 공공서비스의 전부 또는 일부를 민간에 위탁하고 정부는 일정한 대가를 지불하거나, 민간기업이 위탁사업의 댓가로 국민에게 받는 수수료 등을 규제하는 민간위탁 유형이 있다. 쓰레기 수거, 거리청소, 자동차검사 등 검사서비스 민간위탁 등을 의미한다.

두 번째는 책임경영이다. 정부 또는 공공기관이 서비스를 제공하되 민간의 경영기법을 도입하여 효율화 도모하는 것이다. 우편 등의 책임경영기관제 도입, 전기, 가스 등의 서비스를 시장형 공기업이 제공하는 사례가 있다.

세 번째는 민영화이다. 민영화는 공공부문에서 독점적으로 제공하던 서비스를 민간에 이양하거나 독점적 서비스를 경쟁적 서비스로 전환하는 것을 의미한다. KT&G, KT 등 공공기업의 민영화(정부→공사→민간기관)를 하고 이와 더불어 통신서비스 경쟁체제 도입 등을 추진하면서 민간의 경쟁을 유도하는 것이다.

[표5-13] 유형별 공공서비스 공급방식

구 분		주 체
		공공부문	민간부문
수 단	권력	일반행정	민간위탁(부분/전부)
	시장	책임경영	민영화

제도경제학은 거래비용 문제와 이의 해결과 관련된 공식･비공식제도에 대한 설명에 기초하여 공공재 공급 과정을 설명한다. 공공재 공급에서 시장이 실패하는 것은 비배제성과 비경합성, 그리고 이로 인한 무임승차 때문이다. 그런데 이런 문제에 대해 사람들은 스스로 대응방법을 찾고 필요한 제도를 발전시켜왔다. 먼저 사무엘슨이 정부서비스의 예로 들고 있는 등대를 생각해보자. 사무엘슨은 “등대가 우리의 생명과 재산을 구하지만 등대지기는 선장으로부터 이용료를 받을 수 없다. 그런 상황에서 정부의 역할이 필요함을 인식한다.”고 지적한다(Samuelson, 1964: 45; Zerbe Jr. & McCurdy, 1999:566재인용).

그런데 코스(Coase, 1974; 로널드 코스, 1988: 229-269)가 17세기 잉글랜드와 웨일스의 등대를 대상으로 조사한 바에 따르면 등대는 정부에 의해 공급된 서비스가 아니다. 선박들로부터 등대가 필요하다는 청원은 있었고, 이런 청원에 따라 왕이 사업권(patent)을 준 것은 맞다(Coase, 1974: 364). 이 사업권으로 선박에게 이용료를 징수할 수 있는 권한이 주어졌다. 그러나 등대서비스의 공급은 사적인 이익을 추구하는 개인에 의해 이루어졌다. 공공서비스 관념에 의해 동기가 부여된 사람들은 등대를 건설하지 않았다(로널드 코스, 1988: 240-241). 공공기관인 수선안내협회가 공급에 참여하지만, 이들이 사용한 등대 역시 부분적으로는 개인사업자가 건설한 것이었다. 공공기관이 참여한 이유 역시 이 서비스의 공공재적 성격 때문이 아니라 관련된 사업자들이 정책결정자와 유착하여 과잉공급이 이루어지도록 로비를 했기 때문이다(Zerbe Jr. & McCurdy, 1999:567).

한편 청(Cheung, 1973, 1980; Zerbe Jr. & McCurdy, 1999: 569 재인용)은 긍정적 외부효과의 전형적인 예로 거론되어 온 양봉업자와 과수농가의 관계 역시 자율적인 계약에 의해 외부성 문제가 해결되고 있음을 보여주고 있다. 흔히 양봉으로 인한 외부경제효과를 내부화하기 위해서는 양봉에 대한 보조금이 필요함을 주장해 왔다. 그런데 양봉업자와 과수농가는 오랫동안 계약관계를 유지해왔다. 발달된 계약에 의해 과수농가는 기한을 정해 임대하고 계약위반에도 대응하고 있었다. 심지어 채밀이 목적일 경우에는 채밀량에 따라 임대가격을 정했다

3. 연구방법론

1) 델파이 기법

델파이 기법(Delphi method)은 예측하려는 문제에 관해 정확한 정보가 없을 때는 ‘두 사람의 의견이 한 사람의 의견보다 정확하다’는 계량적 객관의 원리와 ‘다수의 판단이 소수의 판단보다 정확하다’는 민주적 의사 결정의 원리에 논리적 근거를 두고 있는 일종의 전문가식 조사연구방법이다(박창현, 2016). 전문가 집단에게 질문지를 반복적으로 보내 전문가들의 의견을 수집하고 추출해 내는 구조화된 방법으로 지역적으로 떨어져 있는 각 전문가들의 합의를 도출해내는 효과적인 방법으로 인식되고 있다(김성호 2017; 권순달, 2011).

델파이 기법은 일반적으로 1단계에서는 관련 자료를 참고로 1차 설문지를 배포하며, 2단계에서는 1차 반응의 결과를 통계분석 하고 1차 결과 분석과 전문적 정보를 통해 2차 설문지를 구성하여 배포한다(김성호 2017; 이명철, 2014 ; 임안, 2017). 마지막 3단계에서는 2차 응답을 통계 분석하여 3차 설문지를 구성 배포하여 최종 결론을 도출한다(김성호 2017; 강용주, 2008 ; 임안, 2017).

델파이 기법에서 가장 중요한 것은 전문가 선정이다. 델파이 기법이 전문가적 직관을 객관화된 수치로 나타내는 방법이라고 할 때 조사에 참여한 전문가의 자질은 매우 중요한 요소이므로, 조사대상은 참여자의 대표성, 적절성, 전문적 지식능력, 참여의 성실성, 참가자의 수 등을 신중히 고려하여야 한다(김성호 2017; 장정범, 2015).

[표 5-14] 델파이 기법의 절차

구 분	절차의 세부 내용
1단계	․해결하고자 하는 연구문제에 해당하는 전문가 집단 구성 ․구성원들이 상호접촉을 하지 않고 연구문제에 대한 개방형 질문에 응답하도록 하여 자료수집
2단계	․1단계 질문의 응답을 정리 및 분석 ․구조화된 폐쇄형 질문으로 2차 설문지 구성 ․전문가 집단에 질문의 각 항목 내용의 필요성, 타당성 등에 대하여 동의하는 강도를 평정
3단계	․2단계에서 회수한 반응에 대하여 집중경향과 변산도(중앙값과 사분 범위)를 산출 ․3번째 설문에는 전문가 집단에 각 질문의 집중경향과 변산도 측정값과 본인의 반응을 제공하여 수정할 수 있는 기회 제공 ․사분점 범위에서 벗어날 경우 그 이유를 제시하도록 명시

Anderson(1997)은 10～15명의 소집단의 전문가만으로도 유용한 결과를 얻을 수 있음을 규명하였고, Dalkey(1969)는 전문가의 수가 커질수록 신뢰도가 커지는 것으로 보고하였으며, Ewing(1990)은 전문가의 크기에 관한 상관관계에서 평균그룹의 오차를 최소화하고 그룹의 신뢰성을 최대화시키기 위해서는 최소한 10명 이상의 전문가이 필요하고 하였다(김성호 2017; 권태일, 2008 ; 장정범, 2015).

제1차 설문지가 지나치게 구조화, 조직화되어 있거나 세분화되어 있을 경우 응답자의 반응범위가 줄어 그만큼 문제 해결의 범위가 축소될 수 있으므로 개방된 형태가 바람직하며, 제1차 설문부터 구조화된 질문지를 활용할 경우 연구자의 개념적 틀을 주입하는 결과를 초래하기 때문에 연구의 타당성에 문제가 생긴다(최윤미, 2002 ; 장정범, 2015). 그러나 연구범위가 광범위하고 다양한 분야의 이론적 배경을 요하는 경우 1차 설문지가 개방된 형태로만 존재할 경우 연구에 도움이 되는 응답이 나오지 않을 수가 있다.  이러한 단점을 보완하기 위해서 1차 설문지부터 개방형 질의와 폐쇄형 질의를 혼합하여 설문을 하는 경우도 고려할 수 있다. Custer, Scarcella,& Stewart(1999)는 연구의 항목이 많고 고도화된 전문적인 지식을 요구하는 경우 폐쇄형과 개방형을 혼합하여 설문하는 것이 바람직하다고 하였다. 오문향(2012)은 “델파이 기법과 AHP를 활용한 국가간 관광산업 경쟁력 평가지표 개발” 연구를 위해 1차 설문부터 개방형 질의와 폐쇄형 질의를 혼합하였다.

제1차 델파이 조사결과를 통계적으로 처리 및 집계하여 구조화된 제2차 설문을 작성하게 되고, 제2차 설문을 전문가에게 제시하면서 그들의 반응을 재평가하도록 요청하는데 제2차 설문지에서는 우선순위나 중요도에 따라 항목을 평가하게 되며, 제2차 설문지가 완료되면 평균(mean)과 표준편차(standard deviation)등을 구하여 전문가간의 합의수준을 확인할 수 있다(김성호 2017; 최윤미, 2002 ; 장정범, 2015).

제3차 델파이 설문지는 제2차 설문결과를 통계분석한 결과 즉, 전문가의 집단 방향(group trends)에 관한 피드백을 포함한다. 만일 특정 응답자의 반응이 집단 방향과 극단적으로 차이가 발생할 경우 그 이유를 제시할 것을 요청한다(김형철, 2007). 델파이 조사는 일반적으로 제3차 델파이 설문부터 합의점에 도달하기 시작한다. 제3차 설문조사 결과 전문가들로부터 의견이 수렴되지 않았다고 판단되면, 제4차, 제5차 설문을 실시하여야 한다. 이때 주의할 점은 조사 횟수가 반복됨에 따라 회수율이 낮아지는 경향이 있으므로, 제4차, 제5차까지 반복 조사할 필요가 있는지 신중하게 검토해야 한다(김성호 2017; 안진성, 2010 ; 장정범, 2015).

델파이 방법이 검증은 긍정률, 내용타당도, 안정도 및 수렴도와 합의도를 통해 검증할 수 있다.

긍정률은 전체 전문가의 인원 중 긍정적인 답변을 선택한 전문가의 비율을 뜻하며, 긍정률 80% 이상을 충족해야한다(고재성, 2006; 이창훈 외, 2016).

내용타당도(Content Validity)는 연구하고자 하는 개념이 얼마나 잘 반영하고 있는지의 정도로서 전문가의 100%가 ‘타당하다’ 응답하면 CVR=1, 전문가의 50%가 ‘타당하다’ 응답하면 CVR=0, 전문가의 50% 미만이 응답시에는 음수를 갖는다.

CVR = (N1-N/2)/(N/2)

※ N1=‘타당하다’에 응답한 전문가 수, N=델파이 참여 전문가 수

CVR이 응답자에 따른 최소값을 넘어야만 유의수준 p<0.05에서 내용 타당성이 있다고 판단할 수 있다(Lawshe, 1975, 황성준, 2010)

[표 5-15] CVR 최소값

구분	최소값
전문가(명)	5	10	11	12	13	14	15	20	25	30	35	40
최소값	0.99	0.62	0.59	0.56	0.54	0.51	0.49	0.42	0.37	0.33	0.31	0.29

안정도(Stability)는 응답 간의 차이가 적어서 응답의 일치성이 높은 정도를 의미한다. 변이계수(Coefficient of Variation)으로 측정하며, 표준편차를 산술평균으로 나눈 값이다. 변이계수가 0.5 이하인 경우 추가적인 설문이 필요 없으며, 0.5~0.8인 경우 비교적 안정적이고, 0.8 이상인 경우 추가적인 설문조사가 필요하다(노승용, 2006)

수렴도와 합의도를 분석함으로써 전문가의 의견수렴과 합의정도를 도출할 수 있다. 수렴도는 0에 가까울수록, 합의도는 1에 가까울수록 타당하다. 수렴도는 0~0.5, 합의도는 0.75이상의 값을 가져야 긍정적인 값으로 판단할 수 있다(김영, 2016)

※ Q1, Q3은 각각 제1사분위와 제3분위 계수로서 전체 사례수의 누적 값 중 25%, 75%의 값을 의미하며, Mdn=중앙값

2) AHP 기법

(1) AHP 개요

AHP는 의사결정문제가 다수의 평가기준으로 이루어져 있을 때 우선 평가기준들을 계층화 한 후 계층에 따라 중요도를 정해가는 다기준의 의사결정기법으로 1970년대초 Pennsylvania 대학의 Thomas Saaty 교수가 미국 국무부의 무기통제 및 군비축소국에서 세계적 경제학자 게임이론 전문가들과 협력작업을 하는 과정에서 의사결정 과정의 비능률을 개선하기 위한 대안의 일환으로 개발한 다요인의사결정기법(multiattribute decision making technique)의 한가지이다(송의근, 2007).

AHP는 복잡한 문제를 계층화하여 주요요인과 세부요인들로 분해하고 이러한 요인들에 대한 쌍대비교(pairwise comparison)를 통해 평가자의 지식, 경험, 직관을 포착하여 의사결정을 지원하고자 하는 방법으로 이 기법은 그 단순성, 명확성, 간편성, 범용성이라는 특징으로 여러 의사결정 분야에서 널리 응용되어왔다(조근태외, 2003). 이러한 장점으로 인해 AHP는 현존하는 의사결정기법 중 가장 광범위하게 활용되고 있는 기법의 하나로서 정치, 경제, 사회, 문화 전반에서 의사결정이 필요한 경우 이용되고 있는 기법이다.

(2) AHP 절차

AHP기법의 절차는 [그림 2-14]와 같이 크게는 의사결정 계층․모형 설정, 쌍대비교 수행, 의사결정 요소 상대적 가중치 도출, 상대적 가중치 종합화 및 분석의 절차로 진행된다.

[그림 5-8] AHP 기법의 절차

의사결정 계층 및 모형 설정	⇒	쌍대수행 비교	⇒	의사결정요소 상대적 가중치 도출	⇒	상대적 가중치 종합화 및 분석

□ 계층 구조 설정

계층구조를 설정한다는 것은 해결하고자 하는 문제의 요소를 동질적인 집합으로 군집화하고 이 집합을 상이한 계층에 배열하는 것을 의미한다. 이때 각 집합들을 수준(level)이라고 부르며 각 수준은 요소(element : 또는 평가항목)로 구성된다. 요소는 위 수준에서 식별된 요소들을 구체적으로 정의하고 설명하게 되는데 주로 기준이나 하위기준에 대한 정의 및 설명이 이루어진다. AHP에서는 문제의 속성을 최종목표와 최종목표에 영향을 미치는 관련 속성들을 계층적으로 세분화하여 계층을 구성한다. 최상위 수준은 문제의 궁극적인 목표를 나타내고 제1수준은 최종목표에 영향을 미치는 평가기준을 나타낸다. 제2수준은 제1수준에 영향을 미치는 세부 평가기준을 나타낸다. 이러한 과정을 반복하여 문제의 속성을 계층적으로 분화해 간다. 마지막으로 최하위 수준에는 평가 대안들이 존재한다

□ 가중치 산정

AHP의 가중치 산정은 평가항목간 상대적 중요도 또는 선호도를 나타내는 쌍대비교를 통하여 이루어진다. 쌍대비교 과정은 평가자의 판단을 상대적인 표현으로 나타내고 이에 상응하는 적정한 수치를 부여하는 과정으로 구성된다. 쌍대비교를 통한 상대적인 평가를 위해서는 신뢰할 만한 평가척도가 필요하다. 이때 사용되는 척도는 인간이 느낄 수 있는 차이를 최대한으로 반영할 수 있는 범위로 정하여야 한다. AHP 기법에서는 인지심리학 분야의 연구결과에 기초하여 9점 척도를 기본형으로 이용하고 있다.

[표 5-16] 쌍대비교의 기본 척도

쌍대비교를 통하여 두 요소간 상대적 중요도의 측정결과를 종합하여 요소들간 상대적 가중치를 추정한다. 의사결정자가 한 수준에서 n개의 평가항목에 대해 N*(N-1)/2회의 쌍대비교를 수행하면 실제적인 상대적 가중치를 알 수 있고, 이를 이용하여 아래의 쌍대비교 행렬 An×n을 구성할 수 있다.

(3) 일관성 검증

쌍대비교에 의하여 행렬 A를 얻는 방법은 각 열의 요소의 중요도를 1을 기준으로 한 후 대각선 상위에 있는 요소들의 상대적인 중요도를 결정한다. 만일쌍대비교에 의해서 얻어진 행렬 A의 원 aij가 각각 wi/wj의 값을 갖는다면 기수적 일관성, 즉, aij×ajk = aik가 성립되어야 한다.

그러나 실제 응답에 있어서는 이러한 일관성이 완전히 지켜지기 어렵기 때문에 행렬 A의 기수적 일관성을 검증하는 과정이 필요하다. 쌍대비교에 대한 응답이 완전한 일관성을 유지하지 않을 경우 응답의 신뢰성에 문제가 발생할 수 있기 때문이다. AHP에서는 응답일관성 정도를 ‘일관성 비율’로 나타낸다. 비일관성 비율이 0의 값을 갖는다는 것은 응답자가 완전한 일관성을 유지하며 쌍대비교를 수행하였음을 의미한다. 그리고 종합적 쌍대비교행렬의 일관성 검증은 일관성 비율(CR, Consistency Ratio)로서 측정되는데, 이는 아래와 같이 일관성 지수(CI, Consistency Index)를 경험적 자료에서 얻은 무작위 지수(RI, Random Index)로 나눈 값이다.

CI(일관성지수)는 쌍대비교 값이 완전한 일관성을 가지는 경우 0이며, 일관성이 낮을수록 값이 커진다. 응답자가 논리적으로 모순을 유발하게 되면 ‘CI’가 증가하게 되어, 전문성이 높을수록 일관성지수는 낮게 나오게 된다. RI값은 임의지수(Random Index;RI)라고 하는데 평가의 일관성이 없이 임의로 쌍대평가를 한 후 도출되는 CI값을 의미한다. 이는 순수하게 무작위로 시행한 판단에서 도출된 평균적 일관성 비율의 값을 의미하며, 응답자의 실제 응답이 이에 대해 얼마나 일관적 비율인지를 판단하는 기준으로 사용된다. RI값은 컴퓨터 시뮬레이션 결과값으로 <표 2-44>와 같이 일반적으로 주어진다. Saaty는 일관성 비율이 0.1 미만이면 쌍대비교는 합리적인 일관성을 갖는 것으로 판단하고, 0.2미만일 경우 용납할 수 있는 수준의 일관성을 갖고 있으나, 0.2 이상이면 일관성이 부족하여 재조사가 필요하다고 제안한다.

[표 5-17] 평균 임의 지수

Ⅵ. 전자정부 수출 및 국제협력 강화를 위한 정책방안 제언

앞서 살펴본 바와 같이 전자정부 사업에 대기업 참여 제한 문제를 어떻게 해소할 것인지와 소위 바그너의 법칙이라 불리우는 개별 부처의 몸집불리기 등 정부실패에서 비롯되는 국제협력 컨트롤타워 문제를 어떻게 해결하는 지가 전자정부 수출 및 국제협력의 핵심 관건이다. 이 두 가지 문제에 대해 앞서 살펴본 이론적 배경에 근거하여 체계적인 개선방안을 마련하고자 한다.

1. 전자정부 사업 대기업 제한

1) 전자정부사업 규제 분석 모델의 필요성

전자정부 사업 대기업 제한은 전자정부 수출뿐만 아니라 많은 측면에서 논란을 일으키고 있다.  전자정부 사업 대기업 제한 규제의 문제점은 두가지 측면으로 요약할 수 있다. 첫 번째는 규제들이 입법화될 당시에 한 가지의 목적만을 강조하고, 다른 목적들은 고려하지 않거나 덜 중요한 것으로 취급되었다는 것이다. 예를 들어 상출제 기업집단의 사업 참여 금지의 경우 중소기업의 시장 확대에만 중점을 두었다. 두 번째는  입법당국, 이해당사자 등에서 규제 필요성이 제기된 경우, 검토할 수 있는 시간적 제약을 고려하여 비교적 짧은 시간 내에 규제효과 분석이 필요하다는 것이다. 따라서 전자정부 사업 관련 규제를 신설·강화할 경우 정부 규제의 목적들이 종합적으로 고려되고, 그 목적들의 중요도가 적정하게 고려되며, 제한된 시간 안에 규제 분석이 이루어질 수 있도록 전자정부사업 규제 분석 모델 마련이 필요하다.

2) 전자정부사업 규제분석 모델 마련 절차

본 연구의 세부 절차는 다음과 같다.

[그림 6-1] 세부 연구 절차

전자정부사업 규제현황 분석		o 5개 주요 전자정부 사업규제에 대한 현황 분석
↓		↓
전자정부 규제 목적 도출		o 전자정부 규제 전후로 거론된 장단점을 근거로 전자정부 규제 목적의 도출 o 전자정부 규제 목적들을 그룹화
↓		↓
규제목적에 대한 이론적 근거 연구		o 그룹화된 규제목적들에 대한 타당성 및 중요성에 대한 이론적 근거 연구
↓		↓
전자정부 사업규제 분석 모델 마련		o 이론적 근거에 기반하여 전자정부 사업규제 분석 모델(안) 마련
↓		↓
전자정부 사업규제 분석 모델 마련		o 전문가 그룹 구성 o 기존 5가지의 전자정부 사업 규제에 대해 평가 실시 (리커트 7점 척도) o 델파이 기법에 따라 전자정부 사업규제 분석 모델 마련

3) 전자정부사업 규제분석 모델(안)

전자정부사업 규제와 관련하여 정부가 추구해야 할 정책목적들이 종합적으로 고려될 수 있도록 3계층으로 계층화하여 전자정부사업 규제 분석 모델(안)을 마련하였다.

1단위 계층(대분류)은 효율성, 형평성 및 공정거래로 구분된다. 후생경제학의 평등주의적 사회후생을 적용하여 효율성과 형평성을 동시 고려하였다. 공정거래는 효율성 및 형평성과 긍정적 연관성이 있으나, 소비자·생산자의 최종적인 경제적 이익을 측정하는 효율성·형평성과는 다른 독립적인 가치가 있다고 판단하여 본 연구에서는 별도 대분류 목적으로 분류하였다.

2단위 계층(중분류)은 효율성은 소비자편익과 생산자편익으로 구분하고 형평성은 사회적 약자인 소비자와 생산자의 편익으로 구분하였다.

3단위 계층(소분류)은 해당 규제의 성격에 따라 담당자가 전문가 의견수렴을 거쳐 평가항목을 가변적으로 설계할 수 있도록 하되, 2단계의 편익 증감에 기여하는 모든 항목이 포함되어야 함을 전제하였다.

[그림6-2] 전자정부사업 규제분석 모델

[표6-1] 평가항목의 조작적 정의

구 분	조작적 정의
효율성	경제주체(소비자+생산자)의 경제적 편익 총량 개인의 편익들을 단순 합산한 것으로 사회적 약자의 편익에 가중치를 두지 않음
소비자 편익	소비자들이 제품과 서비스를 구매할 때 지불하고자 하는 총액과 실제로 지불하는 총액 간의 차이. 소비자 잉여, 소비자의 경제적 후생과 유사한 개념이며, 동 연구에서는 소비자 편익으로 용어 통일
생산자 편익	생산자가 제품·서비스를 공급할 때 생산자의 이윤. 단, 순 수입액은 외국 생산자의 이윤이므로 생산자 편익으로 고려하지 않음 * GDP = 민간 소비 + 민간 투자 + 정부 지출 + 수출 - 순 수입 생산자 잉여, 생산자의 경제적 후생과 유사한 개념이며, 동 연구에서는 소비자 편익으로 용어 통일

구 분	조작적 정의
형평성	사회적 약자의 경제적 편익(소비자편익 + 생산자 편익)의 총량 개별 사회적 약자의 경제적 편익을 단순 합산
약자인 소비자 편익	저 소득층, 장애인 등 사회적 약자인 소비자의 경제적 편익
약자인 생산자 편익	사회적 약자인 생산자의 편익 본 연구에서는 사회적 약자를 절대적 개념과 상대적 개념을 혼합하여 고려 - (절대적) 중소기업, 농어민 등은 적대적 사회적 약자인 공급자로 고려 - (상대적) 중견기업은 대기업에 비해서는 약자이고 중소기업에 대해서는 약자가 아님. 발주자와 비교한 수주자는 대기업, 중소기업 상관없이 약자로 간주
공정거래	거래 당사자 간 거래 공정성을 증진시키는 모든 활동 - 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 하도급거래 공정화에 관한 법률, SW산업진흥법 등에 따라 불공정거래 행위로 규정한 행위들을 준수하는 활동 - 분리발주 등 공정거래와 직접적으로 연관된 규제는 아니나 결과적으로 거래당사자간 거래공정성 증진을 초래하는 활동

평가항목들이 확정된 경우 AHP 기법에 따라 규제의 적정성 평가하였다.  계층별 평가항목의 중요도를 평가하고 3단위 계층의 평가항목들에 대해 규제 시행과 미 시행을 평가하여 최종 결론을 도출하였으며, 효율성과 형평성, 소비자편익과 생산자 편익의 중요도 비중은 본 논문에서 별도로 확정하지 않고, 개별 규제 분석 시 AHP 참여자가 중요도를 결정하도록 하였다.

[표6-2] 전자정부 사업규제 AHP 분석의 장점

○ 상위계층부터 평가항목 중요도의 체계적 평가 가능

- 그동안은 전자정부 사업규제 논의 시 주로 3단위 계층의 평가항목만 비교·논의

○ 전 계층의 평가항목에 대한 종합평가가 가능

- 그동안은 전자정부 사업규제 논의 시 이해관계자의 입장에 따라 부분적인 평가항목만 논의

소비자편익과 생산자 편익에 대해 정량적인 분석을 하지 않고 AHP 참여자의 정성적인 분석에 의해 규제 적정성 평가가 이루어질 수 있도록 하였으며, 규제당국, 이해당사자 등으로부터 규제 필요성이 제기되었을 경우 규제 적정성 검토의 시간 제약 등을 고려하였다.

4) 전문가 설문조사

(1) 전문가의 선정

다수의 연구논문에서 델파이 기법의 성패를 좌우하는 것은 설문참여자의 객관성과 전문성이라고 하였다.

본 연구에서는 전자정부 정책 분야 전문성과 행정학, 경제학, 경영학 등의 지식 그리고 답변의 객관성을 보장할 수 있도록 이해관계의 중립성을 강조하여 전문가를 선정하였다. 전문성과 정책분야의 지식을 고려하여 해당분야 20년 이상의 경험을 보유한 자이면서도 그 분야의 다양한 자문활동, 정책경험 등 전문성을 인정받는 자만 선정하였다. 공무원은 20년 이상 근무한 본부 과장급 이상의 경험을 보유한 자만 선정하였다. 학계와 연구계는 20년 이상 전자정부 분야와 행정학, 경제학 분야 전문가로 교수 및 정부 산하기관 부장급 이상의 전문가를 선정하였다. 업계는 IT 정책 컨설팅 분야에서 20년 이상 경험이 있는자로 선정하였다.

또한 전문성과 함께 객관성과 중립성을 중요시하였다. 답변의 중립성과 객관성이 인정되는 공무원과 학계, 연구계 종사자를 다수 포함시켜 객관성을 확보하려 하였으며, 산업계에 종사하는 다 경험자도 많으나, 이들은 자사의 입장을 대변할 수밖에 없는 입장이므로 이들은 모두 배제하였다. 다만, IT컨설팅 업계에 종사하는 전문가는 상기 규제들과 이해관계가 적으므로 포함시켰다.

(2) 전문가 설문 내용

1계층부터 3계층까지 체계적인 설문이 이루어지도록 다음과 같이 설문항목을 구성하였다.

[표6-3] 전문가 설문내용

1-1. 다음의 1단위 계층(대분류) 전자정부사업 규제 평가 항목에 대해 적정성을 동그라미(O)나 체크(√)하여 주시기 바랍니다.

번 호	1단위 계층(대분류) 평가 항목	➀	➁	➂	➃	➄
1	효율성
2	형평성
3	공정거래

➀전혀 타당하지 않음   ➁타당하지 않음   ➂보통   ➃타당함   ➄매우 타당함

1-2. 1단위 계층 평가항목(효율성, 형평성, 공정거래)의 적정성을 귀하께서 평가하신 사유에 대해 의견이 있으시면 기술하여 주시기 바랍니다.

1-3. 귀하께서 평가하신 1단위 계층 평가항목(효율성, 형평성, 공정거래) 외에도 1단위 계층의 평가항목으로 적정하다고 판단되는 항목이 있거나 다른 방식으로 1단위 계층을 평가하는 방안이 있는 경우 그 항목과 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

2-1. 효율성의 2단위 계층(중분류) 전자정부사업 규제 평가 항목에 대해 적정성을 동그라미(O)나 체크(√)하여 주시기 바랍니다.

번 호	효율성 2단위 계층 평가 항목	➀	➁	➂	➃	➄
1	소비자 편익
2	생산자 편익

➀전혀 타당하지 않음   ➁타당하지 않음   ➂보통   ➃타당함   ➄매우 타당함

2-2. 효율성의 2단위 계층 평가 항목(소비자편익, 생산자편익)의 적정성을 귀하께서 평가하신 사유에 대해 의견이 있으시면 기술하여 주시기 바랍니다.

2-3. 귀하께서 평가하신 효율성의 2단위 계층 평가 항목(소비자편익, 생산자편익) 외에 다른 방식으로 효율성을 평가하는 방안이 있을 경우 기술하여 주시기 바랍니다.

2-4. 형평성의 2단위 계층(중분류) 전자정부사업 규제 평가 항목에 대해 적정성을 동그라미(O)나 체크(√)하여 주시기 바랍니다.

번 호	효율성 2단위 계층 평가 항목	➀	➁	➂	➃	➄
1	사회적 약자인 소비자의 편익
2	사회적 약자인 생산자의 편익

➀전혀 타당하지 않음   ➁타당하지 않음   ➂보통   ➃타당함   ➄매우 타당함

2-5. 형평성의 2단위 계층 평가 항목의 적정성을 귀하께서 평가하신 사유에 대해 의견이 있으시면 기술하여 주시기 바랍니다.

2-6. 귀하께서 평가하신 형평성의 2단위 계층 평가 항목(사회적 약자인 소비자·생산자 편익) 외에 다른 방식으로 형평성을 평가하는 방안이 있을 경우 기술하여 주시기 바랍니다.

2-7. 귀하께서 1-3 문항에 효율성·형평성·공정거래 외에 1단위 계층의 평가항목을 기술하신 경우 이에 부합하는 2단위 평가항목과 그 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

3-1. 전자정부 사업과 관련하여 효율성 측면의 소비자 편익에 기여한다고 생각되는 모든 3단위 계층의 모든 평가항목과 그 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

* 동일한 3단위 계층 평가항목이 복수의 2단위 계층 평가항목에 적용된다고 판단되는 경우에는 해당 3단위계층 평가항목을 3-2∼3-6 질문 항목에 중복적으로 기입할 수 있습니다.

3-2. 전자정부 사업과 관련하여 효율성 측면의 생산자 편익에 기여한다고 생각되는 모든 3단위 계층의 모든 평가항목과 그 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

3-3. 전자정부 사업과 관련하여 사회적 약자인 소비자의 편익에 기여한다고 생각되는 모든 3단위 계층의 모든 평가항목과 그 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

3-4. 전자정부 사업과 관련하여 사회적 약자인 생산자의 편익에 기여한다고 생각되는 모든 3단위 계층의 모든 평가항목과 그 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

3-5. 전자정부 사업과 관련하여 공정거래에 기여한다고 생각되는 모든 3단위 계층의 모든 평가항목과 그 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

3-6. 귀하께서 2-7 문항에 2단위 계층의 평가항목을 기술하신 경우 이에 부합하는 3단위 평가항목과 그 사유를 기술하여 주시기 바랍니다.

4-1. 기타 전자정부사업 규제분석 모델 도출 근거, 모델(안) 등 본 연구의 내용 및 본 연구주제와 관련하여 귀하의 의견이 있으시면 자유롭게 기술하여 주시기 바랍니다.

5) 전문가 설문조사 결과

(1) 객관식 설문 조사 분석

본 설문에 응답하여 준 17명에 대한 설문조사 결과는 다음과 같다.

먼저 대분류 평가항목에서는 효율성은 매우 그렇다는 의견이 지배적인 반면, 형평성이 평가항목으로 필요하다는 의견에 대해서는 의견이 갈리었다. 공정거래와 관련해서는 그렇다와 매우 그렇다는 의견이 많았다.

번 호	1단위 계층(대분류) 평가 항목	➀	➁	➂	➃	➄
1	효율성	1	1	1	4	10
2	형평성	0	1	6	5	5
3	공정거래	0	3	2	5	7

효율성의 소비자 편익과 관련해서는 그렇다와 매우 그렇다는 의견이 지배적인 반면, 생산자 편익에 대해서는 대체고 그렇다는 의견이 많았으나 분산정도가 있었다.

번 호	효율성 2단위 계층 평가 항목	➀	➁	➂	➃	➄
1	소비자 편익	1	2	0	5	9
2	생산자 편익	1	2	4	7	3

사회적 약자인 소비자의 편익에 대해서는 그렇다와 매우 그렇다는 의견이 지배적인 반면, 사회적 약자인 생산자의 편익에 대해서는 의견이 다소 갈리었다.

번 호	효율성 2단위 계층 평가 항목	➀	➁	➂	➃	➄
1	사회적 약자인 소비자의 편익	2	2	1	7	5
2	사회적 약자인 생산자의 편익	0	5	2	8	2

이를 근거로 CVR 값을 구하면 다음과 같다.

번 호	1단위 계층(대분류) 평가 항목	CVR
1	효율성	0.64
2	형평성	0.17
3	공정거래	0.41

번 호	효율성 2단위 계층 평가 항목	CVR
1	소비자 편익	0.64
2	생산자 편익	0.17

번 호	효율성 2단위 계층 평가 항목	CVR
1	사회적 약자인 소비자의 편익	0.41
2	사회적 약자인 생산자의 편익	0.17

문헌연구 결과에 따라 내용타당도를 알아보면 효율성과 소비자 편익은 내용타당도가 있다고 할 수 있으나, 다른 항목들은 설문을 재조사하거나 관련 설문인원을 보강할 필요가 있다고 할 수 있다. 향후 차후 연구에서 이러한 사항을 보강하여야 한다.

(2) 주관식 설문조사 항목에 대한 분석

□ 대분류 항목에 대한 의견

다수 전문가가 지적한 문제점은 공정거래의 분류와 관련된 사항이었다. 공정거래는 형평성의 중분류로 포함되어야 한다는 의견이 많았으며, 일부 전문가는 공정거래는 형평성의 약자 보호에 대한 상관성이 크고, 이는 효율성에도 일부 영향을 미칠 수 있으므로 공정거래 1개의 항목으로 효율성과 형평성에 둘다 포함되어야 한다는 것이다.

또한 전자정부 사업의 추진과정에서 정책 타이밍 효과성 제고가 중요하므로 효율성 항목의 고려가 우선될 필요가 있다고 답변하였다. 형평성 항목은 시기에 따라 달리 적용될 수 있는 부분이기도 하므로 중소기업의 성장 및 보호정책은 점진적으로 여러 정책적 제고가 필요한 부분이라고 제안하였다.

일부 전문가는 혁신성을 1계층의 새로운 지표로 제안하였다. 혁신성은 효율성이나 형평성과 달리 새로운 시스템과 서비스의 창출로 측정할 수 있다고 보이기 때문이다. 과거 전산화에서 정보화로 혁신이 추진되었다면 최근에는 AI기반의 지능화나 스마트화로 기술진보가 이루어지는데 전자정부가 이러한 디지털 혁신의 패러다임을 반영하고 있는가 역시 중요한 지표라고 보았기 때문이다.

형평성이 사전적(ex-ante) 혹은 기회의 형평성인지 결과(ex-post)의 형평성인지 등이 잘 설명되어야 함을 지적하였다. 왜냐하면, 자원배분의 효율성(allocative efficiency)과 소득(편익)분배의 효율성(distributive efficiency)측면이 동태적(dynamic)으로 고려되면 간단하게 말하기 어렵게 때문이다. 즉, 현재는 효율적이고 공평하지만 시간이 경과한 이후에 뒤돌아보면 과연 효율적이고 공평했던 것인지 의문이 들 수 있기 때문이다. 효율성 자체가 주어진 자원으로 최대의 효과를 내거나, 주어진 목표를 달성하는데 최적의 방법을 찾아야 하는 것인데, 전자정부사업에서 보통 예산제약(budget constraint)이 일상적인 것이라서, 효율적인 배분을 알면서도 비효율적인 방식으로 추진하는 경우가 있다.

일부 전문가는 파급성을 1계층의 평가요소로 제안하였다. 파급성의 서비스 수혜대상은 서비스 수혜 대상이 제한적인지 불특정 다수인지를 구분하여, 해당 서비스 혜택자가 광범위할 수 록 사업자의 재무 건전성과 안정적 사업 추진체계가 필요하다고 하였다. 서비스 민감도는 제공 서비스가 국민의 삶에 직접적 영향을 미치는 정도를 평가, 민감도가 높은 서비스일수록 고 역량자를 통한 사업 추진이 필요함을 제시하였다.

□ 중분류 항목에 대한 의견

다수 전문가들이 소비자편익에서 소비자의 정의를 정확하게 내려야 함을 지적하였다. 대국민서비스인 경우 소비자가 일반 국민인지 서비스를 발주하는 공무원인지를 분명하게 하여야 함을 지적하였다. 일반적으로 계약에 있어서 갑을관계가 존재하는 데 이 경우 갑은 일반 국민은 아니고 공무원과 민간 사업자와의 관계이다. 그러나 편익의 측면에서 보면 최종 사용자의 편익으로 결정하는 것이 타당해 보인다. 또한 전자정부 사업이 국민들의 세금으로 이루어져 있으므로 품질대비 사업비용과 기간의 절감은 최종적으로 소비자인 국민의 편익과 연관이 있다고 할 수 있다. 대표 소비자(representative consumer)로서의 정부를 상정해야 하는지 아니면 이용자를 가장 잘 대표하는 어떤 상상적인 보편적 소비자 혹은 대변자를 상정해야 하는지 이후 고려하여야 한다고 주장하였다.

소비자는 실제 전자정부서비스 사용자인 국민과 전자정부서비스를 개발/운영하는 공공기관으로 구분될 수 있을 것으로 판단된다는 전문가도 있었다. 그는 본 설문에서는 소비자는 공공기관만으로 한정한 것으로 해석할 수도 있는데 이후의 ‘사회적 약자인 소비자와 구분’하기 위해 보다 명확화하거나 소비자를 두 가지 유형으로 구분하는 것을 고려할 필요가 있다고 하였다.

사회적 약자의 정의를 내리는 기준의 설정에 따라 기업간 적용 범위가 달라질 수 있고, 글로벌 사업의 경우 대기업의 역할에 거는 기대도 있어 사업 대상별 평가 단위나, 범위, 규모 등을 토대로 각각 달리 적용할 필요가 있다고 지적하였다. 단, 사회적 약자에 대한 사회적 대응이 아니라 경제적 대응(편익제공)은 사회적 약자의 엄밀한 정의가 추후 필요하다고 하였다. 예를 들면, 부자이면서 노인이거나 부자이면서 장애인의 경우 등을 경제적 분석틀에 넣기는 쉽지 않다.

생산자 편익이 정부부처의 발주 편익이라고 보면, 세부 지표로서 시장창출, 수출, 기업육성 이외에도 신기술 도입에 따른 예산절감 부분이 중요할 듯 하다고 제안한 전문가도 있었다. 예를 들면 시스템을 구축하지 않고 민간의 클라우드 서비스(SaaS 등)를 활용함으로서 획득하는 가치도 생산자의 편익에 중요하다고 보인다고 하였다.

형평성으로 대·중소 상생지표를 추천하는 전문가도 있었다. 생태계 참여자 모두를 위한 형평성이라면 특별히 대기업을 배제할 필요는 없다고 보이고, 또한 중소, 중견기업을 위한 사회적 배려와 정책적 혜택으로 자칫 중소, 중견기업이 상대적으로 수주에 용이한 공공의 시장에만 머물러 민간시장으로 진출하지 않는 상황을 고려한다면 대중소 상생에 대한 측정도 중요하다고 하였다.

경제적 효과의 총량 확대인 시장 규모의 확대는 소비자 편익(수요 증가)이 증대되었을 때, 이루어질 수 있으므로 소비자 편익의 적정성이 더 크다고 판단하였다.

□ 소분류 항목 제안

다수 전문가들은 본 논문에서 제안한 소분류 항목이 적정하다고 하였다. 추가적으로 제안한 소분류 항목들은 다음과 같다.

[표6-4] 추가 제안한 소분류 항목

대분류	중분류	소분류
효율성	소비자 편익	서비스 사용의 안전성·보안, 서비스만족도, 문제해결도, 서비스의 질, (오류, 적시성 등), 사용빈도와 이용자숫자, 비용과 시간 단축 정도, 서비스 종 수, 가용율
	생산자 편익	신기술 시장 활성화, 전자정부 수출, 전자정부 사업 수익, 전자정부 매출, 공평한 참여 기회, 사업의 지속성(장기 유지보수), 경쟁제한의 정도
형평성	약자인 소비자편익	보편적서비스, 장애인 접근성, 사회적 약자의 신기술 활용성, 대·중소 상생지표
	약자인 생산자편익	기업이 전문화 정도(전문기업의 육성), 특정분야에서 약자들이 활동할 영역을 확보
공정거래		공공의 민간시장 침해성
혁신성		기술혁신성(신기술 적용), 예산혁신성(비용절감), 서비스혁신성(시간, 품질)

□ 기타의견

규제는 결국 공공SW사업에서 기업들이 공정하고 견실한 생태계를 구축하도록 하기 위함이나, 현재의 전자정부사업의 규제는 사회적 약자의 생명력을 유지시켜 주는 것에 불과하고, 인공지능 등 신기술의 적용을 통한 서비스측면의 질 제고를 위한 발주자의 역량이 미흡하다고 보이며, 현재 시점에서는 규제를 전면 개편하여 시장의 파이를 키우는 정책이 필요하다고 보인다고 하였다.

전자정부사업이 전체 정보화사업에서 차지하는 비중에 비해 상징적인 의미로 지속적으로 규제가 강화되는 추세에 있으나, 규제 강화로 품질 저하 및 사업추진에 어려움이 발생하고 있고, 각종 규제 신설 또는 조정 시에 사업 수행자 위주의 분석만이 이루어지고 있어, 사업 발주 기관차원에서의 합리적 조정․관리역할에 한계가 있다고 하였다. 새로운 규제사항을 추진하는 경우 발주기관, 수행기관, 이해관계자의 의견을 종합적으로 청취할 수 있는 방안 마련이 필요하다고 하였다.

2. 전자정부 국제협력 컨트롤타워 및 기관간 협력강화

앞서 공공선택이론에서 바그너의 법칙 등 정부는 스스로 몸집을 불리려는 속성을 가질 수 밖에 없음을 인지하였다. 가칭 부처 이기주의라고 많은 이들이 비판을 하나 이러한 문제는 도덕적 가치에 의해 개선되기는 어려운 것이 현실이다.

또한 국무조정실, 대통령실 등 중립적이고 강력한 기관에서 컨트롤타워 역할을 하는 것을 기대할 수도 있으나, 해당 기관이 전자정부라는 비교적 적은 분야에 관심을 가지고 컨트롤타워 역할을 하기는 어려울 뿐만 아니라 해당 분야에 전문성이 없어서 효율적인 컨트롤타워 역할을 하기도 어렵다.

1) 컨트롤타워에 대한 이원론적인 접근 필요

컨트롤 타워 문제가 가장 심각하게 제기되는 분야가 안전 분야이다. 안전분야는 효율적인 명령과 지시체계가 없으면 소위 골든타임을 놓쳐 국민들의 생명을 위협하게 된다.

정시구는 재난 컨트롤타워 연구에서 신속한 재난 대응을 위한 컨트롤 타워 구축방안을 제시한 바 있다.

경계연결단위로 본 재난 컨트롤타워 고찰(2015)

그에 따르면 우리나라에서 컨트롤타워에 대한 논의는 성수대교 붕괴, 삼풍백화점 붕괴, 대구지하철 화재, 서해훼리호 침몰 등이 발생한 이후인 1995년에도 있었다. 주로 이 당시에는 국가재난안전관리체제의 일원화에 대한 논의였다. 그 이유는 우리나라가 국가재난안전관리체계의 이원적 특성을 들 수 있기 때문이다. 즉, 북한과의 군사적 대치상황에서 ‘위기관리(비상대비태세)’와 ‘재난안전관리’의 이원적 구성 및 운영체계를 유지하고 있다. 그리고 재난에 관한 행정도 재난안전과 비상대비로 구분한다.

정부는 2004년 6월 1일에 재난과 소방의 궁극적 공통된 목적과 좀 더 효율적인 네트워크 관리를 위해 ‘소방방재청’이라는 국가 재난기구를 신설하였다. 그러나 소방방재청의 등장에도 불구하고 이원화된 재난안전관리의 체계는 해결하지 못하였다. 그 이유는 소방방재청의 주무부처가 국가적 재난관리를 총괄하며 사회적 재난을 담당하고, 소방방재청이 자연재난, 인적재난, 그리고 소방과 민방위 업무를 집행하였기 때문이었다. 박근혜 정부는 4대 사회악 근절과 효율적 재난 대응을 위해 행정안전부에서 안전행정부로 출범시키고 관련법도 개정하였다. 그런데 2014년 2월, 본격 시행된 ‘재난 및 안전관리기본법’에 따르면 안전행정부에는 중앙재난안전대책본부(중대본)가 재난관리를 총괄하도록 되였다. 박근혜 정부도 또 다시 사회적 재난을 이원화하고 말았는데, ‘심각’사태 이전은 주관부처에서 직접 대응하고, 안전행정부는 통합 지원의 역할만 하였다. 심각사태 이후에는 안전행정부가 중대본을 구성해 직접 총괄하는 구조였다.

이와 같은 구조로는 비상재난에 대한 신속한 대응과 책임의 소재가 명확하지 않다는 문제점을 읽지는 못하였다. 사실 지자체와 긴밀한 협조를 유지하는 시스템이 안전행정부보다 더 잘 갖춰진 정부부처는 없기 때문에 자연재난을 제외한 다양한 인적재난을 의미하는 사회재난의 총괄기능은 안전행정부의 중대본이 맡도록 법적인 지위를 부여하였다. 그러나 당시에도 전문가들은 안전행정부의 간부들이 재난 대처 경험이 미숙해 초기 대응에 문제가 될 수 있다며 법 개정을 반대하였다. 세월호 침몰사고가 발생하자 이런 우려가 현실이 되었다. 재난대응에서 가장 중요한 것은 신속성과 전문성인데도 불구하고 제대로 갖추지 못하였다. 중대본은 세월호 참사라는 첫 시험대에서 제 역할을 하지 못하였다. 앞으로 이러한 총체적인 문제점이 두 번 다시 발생하지 않기 위하여, 재난관리 컨트롤타워인 국민안전처에 대하여 적어도 경계연결활동의 대표적인 4가지 기능인 자원확보기능, 정보처리기능, 대외홍보기능, 조직간 조정기능 등이 체계적으로 운영돼야 한다고 제안하였다.

또한 우리나라의 재난대응시스템은 정부를 중심으로 구상하되 민간의 자원을 종합적으로 활용할 수 있도록 해야 한다고 하였다. 세월호 참사에서도 민간 어선과 지역주민의 협조로 그나마 구조에 큰 도움이 됐음을 상기해야 한다. 미국 보스턴은 스마트폰을 적극 이용해 사고예방시스템을 도입해 많은 효과를 보고 있다고 한다. 40명에 불과한 도로관리국 직원이 수많은 도로를 체크하는 것은 불가능하다. 운전자의 스마트폰을 이용해 노면이 파인 곳을 알아 도로관리국에 데이터를 전송하는 ‘스트릭범프(Street Bump)’라는 앱을 개발해 시민들이 직접 주변 환경 데이터를 수집하는 인간센서 역할을 하는 것이다. 또 한 예로 미국 지질조사국(USGS)에는 ‘트위터 지진감지’ 프로젝트가 있다. 이 프로젝트는 트위터에 올라오는 글 중 지진과 관련한 낱말을 수집해 온라인 지도에 지진 활동과 상황을 표시하는 것이다. 이와 같이 이제는 IT를 이용해 재난 대비에 다양한 자원과 역량을 강화해야 한다고 주장하였다.

재난과 같이 신속 정확한 명령·지시가 중요한 분야는 컨트롤타워가 필수적이나 전자정부 수출과 같은 조장행정의 경우에는 컨트롤타워를 강조하면 정부실패 문제가 교정되지도 않을 뿐만 아니라 소극적 행정을 조장할 가능성이 발생한다.

따라서 단일 컨트롤타워를 고집하기보다는 신공공관리론의 개념을 도입하여 일부 부처 간 경쟁개념을 도입하는 것이 보다 현실적이라고 판단된다.

2) 신공공관리론을 접목한 부처간 경쟁의 도입

신공공관리론은 정부실패 문제를 보완하기 위해 민간의 경쟁체제와 경영기법을 도입하는 것이 중요하다고 하였다. 전자정부 수출에 있어서도 각 주관부처의 장점이 있다. 행정안전부는 국내 전자정부를 총괄하는 부처이므로 무엇보다도 전자정부 성공을 핵심요소를 잘 알고 있다. 과학기술정보통신부는 IT 기술특성 분야와 IT 산업수출에 전문성을 가지고 있다. 외교부는 ODA 사업의 속성을 누구보다도 잘 알고 있는 장점이 있다.

또한 전자정부 수출은 조장행정이므로 규제행정과는 달리 중복성의 문제는 국내 기업들이 보다 많은 혜택을 누린다고 볼 수 있으므로, 규제행정의 중복성보다는 단점이 적다고 할 수 있다.

문제는 개별 전자정부 수출지원사업의 효과성을 제고할 수 있는 방법을 찾는 것에 있다. 전자정부 수출의 효과성을 제고하기 위해서는 단순한 기술과 시스템 수출 뿐만 아니라 관련 제도의 개선과 함께 수출하여야 하는 것이 필요함에는 이견이 없다. 따라서 행정안전부와 과학기술정보통신부 등이 개별사업을 추진하되 제도의 개선과 관련된 부분은 행정안전부의 자문을 받아 진행하는 방법이 가장 효과성이 있을 것으로 사료된다.

참고 문헌

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소프트웨어의 해외 수출과 관련한 리스크 요인 연구 심상렬 경영경제연구 2011

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중동-북아프리카(MENA) 지역, 전자정부 해외진출 전략수립을 위한 연구용역 한국정보화진흥원 2016

ICT 수출전략 지역에서의 해외거점 확대 방안 연구 국민대학교 산학협력단 2013

경제력집중 규제론, 무엇이 문제인가  황인학, 최원락  한국규제학회 2013

경제력집중 시책의 분석과 평가  오재록 한국국정관리학회 2005

대형마트 영업제한에 대한 분석 정진욱, 최운정  한국규제학회 2013

중소기업 고유업종 제도의 경제적 효과와 정책적 시사점 KERI 정책연구 2015

정부인가 시장인가: 선택인가 조화인가  조성한 한국행정학회 2006

효율성에 있어서의 시장실패와 정부실패 이선용 학술원 논문집 2014

정부의 역할-그 새로운 도전  조성봉 KERI 2005

공공선택이론에 입각한 역대정부의 성공 및 실패사례 연구 김윤권 한국행정연구원 2010