< 훈련결과보고서 요약서 >

훈 련 자	김 진 경		직급		4급
소 속	감사원 재정경제감사국 제4과
훈 련 국	미 국	훈련기간		2018. 7. 18. ~ 2019. 1. 15.
훈련기관	조지아대학교 칼빈슨연구소			훈련구분	단기
훈련목적	미국의 국가재난대응체계 연구			보고서 매수	53매
내용요약	1. 개관 ○ 본 연구의 목적은 미국의 재난관리체계를 세부적으로 분석하여 우리나라에 필요한 시사점을 도출함으로써 궁극적으로 우리나라의 재난관리 체제구축에 기여하고자 함 ○ 이에 본 연구는 “재난관리의 개념”과 미국의 “재난관리체계”, “국가사고관리체계”, “미국 연방 및 지방의 역할”, “미국의 재난관리체계 특성과 시사점” 및 “결론” 순으로 구성 2. 대형 재난의 개념 ○ 미국은 연방대응계획(FRP)에 대형재난을 - 매우 다수의 사망이나 부상자를 발생시킬 뿐 아니라 거주민의 기본적 필수품을 제공하는 시설물들의 막대한 피해를 야기함으로써 - 연방, 주, 지방정부의 대응자원 및 메커니즘을 신속하게 요구하는 재해로서 장기적으로는 일반적인 경제활동에 심각한 제한을 가할 뿐 아니라 정부기관은 물론 사부문의 대응활동능력에도 심한 악영향을 끼칠 수 있는 규모의 재해라고 규정 3. 재난관리 개념 및 관리기관 ○ 자연 재난 뿐 아니라 사회적 재난을 사전에 방지하거나 최소화 하고, 사후에 효과적으로 대처해 가는 일련의 활동 ○ 미국은 재난관리를 국토안보부(DHS), 연방재난관리청(FEMA), 주, 카운티, 시티 등에서 수행 4. 미국의 재난관리체계 ○ 미국의 재난관리체제는 정부기관, 비정부조직(NGO), 민간을 유기적으로 연결시키면서 미국전역에 걸쳐서 재난관리의 역할과 임무를 조정(coordinating)하는 구도

내용요약	○ 미국은 계획(plan)의 일종인 연방(FRP) 혹은 국가단위의 재난대응계획(NRP)을 실행하여 오다가 한계를 절감하고 거대한 틀(framework)인 국가적 차원의 재난대응체계를 구축하기 시작 - 국가대응체제는 특정한 사고가 아니라 국내에서 발생하는 모든 종류의 사고나 사건에 대하여 대응을 하는 구조이다. 국가대응체제에서 사고는 실제 혹은 잠재적 재난, 자연재해, 고의적 사고, 테러공격까지 모든 위험한 사건을 내포 - 국가대응체제는 임시치제가 아니라 항상 가동이 되고 있는 상시체제 5. 미국의 국가사고관리체계와 연방 및 지방 정부의 역할 ○ 비상사태 관리 및 대응 활동을 위하여 유연성과 표준화에 균형을 둔 ‘공통 사고관리 프레임워크’의 사용을 전제로 - 경감(mitigation) - 대비(preparednes) - 대응(response) - 복구(recovery)를 기본 구성요소로 하여 운영 - 이의 운영에 있어서도 커뮤니티의 참여와 지방정부를 중심으로 한 협력 강조 ○ 그러나 국가적 재난이 선포되는 경우 일반적으로 연방재난관리청이나 국토안보부(DHS)가 주된 책임기관이 됨 - (대비) 주정부와 카운티를 중심으로 대비를 하고, FEMA에서 권고하는 재난관련 훈련 등에 참여하며, 비상시 뿐 아니라 재난이전 상태에도 항상 재난발생에 대한 감독과 경계에 만전 - (대응) 일차적인 책임기관은 주정부 수준 이전에 카운티를 중심으로 운영 - (경감) 비상사태관리 및 사고 대응의 중요한 요소이며 재난의 영향을 회피하거나 완화하고 보다 안전한 지역사회를 건설하여 지역주민에게 대가를 줌으로써 자연 및 인적 재난으로부터 인명과 재산의 손실을 경감시키기 위한 활동 6. 미국의 재난관리체계 특성과 시사점 ○ (위협 및 위험 관리의 통합화) 9. 11. 테러 이후 국토안보부를 신설하여 22개 정도의 연방기관을 통합 관리 - 이는 위기상황 시 국가가 선제적이고 적극적으로 대비대응 복구하는 체계를 유지하여 자국민들의 안전을 최대한 확보하겠다는 적극적 의지의 표현

내용요약	○ (중앙과 지방의 역할 분담) 국토안보부(DHS)의 창설로 미국에서 위기대응은 인위적 재난, 자연재해 등의 재난위기는 물론 사이버 상의 위기까지 포괄하는 통합적 체제를 갖추고 있지만, - 안전관리부분은 다양한 연방 법률들과 여러 연방위원회들 및 지역별로 특화되어 담당하고 있어 분산형의 형태를 가짐 ○ (위험관리 프로그램 평가 및 계획 프로그램의 구축) 위험 관리, 평가 및 계획 프로그램은 전국의 홍수 보험지도, 계획 및 지원 범위를 업데이트하고 지역 사회와 협력하여 미래의 홍수 위험을 완화하기 위해 노력 ○ (신속한 재난알림서비스 등) 신속한 재난알림서비스, 협업 및 체계적인 재난 교육활동 수행 ○ (시사점) 재난에 대한 국가책임 및 전문적 역할의 강화, 국민중심의 재난 대응 역량 강화, 정부-지방정부-민간 간 협력적 거버넌스 체계 구축과 재난관리 위험 및 평가체제 구축을 통한 재난대비 능력 강화 등을 검토할 필요가 있음 7. 결론 ○ 재난은 예방이 매우 중요하지만 재난이 발생한 경우 그 피해를 경감하고 최소화하는 것이 매우 중요한 요소 - 재난 관리 노력이 기관과 부처 간 분절적 노력으로는 한계 - 선진적 사례를 분석하고, 한국적 재난 사고와 원인과 효과적 대응방안 등에 대한 체계적 분석을 토대로 한국적 상황에 맞는 재난관리체계 정립 필요 - 사람 중심이 아닌 시스템으로 재난에 대응하고 대처해가는 노력이 요구됨

미국의 국가재난대응 체계에 관한 연구

(개인훈련)

2019년 2월

감   사   원

(김 진 경)

목     차

❏ 국외훈련개요	2

❏ 훈련기관소개	3

1. 개관	4

2. 대형재난의 개념	4

3. 재난관리의 개념	8

4. 미국의 재난관리체계	11

5. 미국의 국가사고관리체계	25

6. 미국 연방 및 지방 정부의 역할	32

7. 미국의 재난관리체계 특성과 시사점	43

8. 결론	49

❏ 참고문헌	52

국외훈련개요

1. 훈련국: 미국

2. 훈련기관명: 조지아대학교 칼빈슨연구소(Carl Vinson Institute of Government)

3. 훈련분야: 미국의 국가재난대응체계에 관한 연구

4. 훈련기간: 2018. 7. 18. ~ 2019. 1. 15.

훈련기관 소개서

명 칭	조지아대학교 칼빈슨 연구소, 조지아주립대 (Carl Vinson Institute of Government)
소 재 지 (홈페이지)	미국 조지아주(1224, South Lumpkin St. Athens. GA 30606) ※ 홈페이지 주소 : Http://www.cviog.usa.edu
연 혁	o 1927년 공공행정에 대한 연구 및 교육기회 제공 등을 위해 미국 연방정부의 재정지원을 받아 조지아주립대 부설로 설립되었으며, 미국 연방정부 및 주정부 공무원에 대한 다양한 교육 및 연구기회 제공, International Center를 통해 대한민국 등 외국 공무원에게 직무연수기회 제공
조 직	o 원장실, 정부지원 및 연구과, 교육훈련 개발과, 정보기술지원과, 국제센터, 총무과, 홍보과 등 7개 조직으로 구성
운영과정	o 칼빈슨 연구소는 매년 우리나라와 중국의 LONG-TERM VISITING RESEARCH SCHOLARS를 위한 Professional Development Program을 운영
주요인사	o 칼빈슨 연구소장: Laura Meadows o 국제센터 소장: Dr. Rusty Brooks
교섭창구	Taesik Yun, Ph.D(국제센터 연구소 협력 담당 정규직)
	전화 706-542-0165	FAX -	E-mail tyun@usa.edu

제1장  개관

우리나라는 최근 지진, 태풍, 산불 등 각종 기상이변에 따른 자연재난은 물론 화재, 가스폭발, 해양사고 등 대형 사회재난도 증가하고 있어 안전사회 구축에 대한 국민의 요구가 증대되고 있다.

자연재난의 경우 구조물에 피해를 입힐 수 있는 진도 4.0 이상의 지진이 증가하는 등 우리나라도 지진으로부터 안전하다고 할 수 없는 실정이고, 사회재난의 경우 세월호(2014년) 등 해양사고는 물론, 경기 남양주(2016년) 등 가스 폭발사고나 제천(2017년) 및 밀양(2018년) 등 다중이용시설 화재도 빈발하고 있다.

2016년 9월 규모 5.8의 경주 지진에 이어 2017년 11월 규모5.4의 포항 지진 발생

지난10년간(2006년～2015년) 총 56건의 대형사회재난이 발생하여 2,065명의 인명피해와 9조2,146억 원의 재산피해발생 (국민안전처 2016)

이에 따라 현 정부는 5대 국정목표 중 “내 삶을 책임지는 국가”의 “국민안전과 생명을 지키는 안심사회”전략에 “통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량 강화”과제를 100대 국정과제로 추진하고 있다.(국정기획자문위원회, 2017)

본 연구는 미국의 재난 예방 및 대응 시스템 고찰과 선진사례 학습을 통해 훈련분야의 소양을 높여 재난 예방 및 대응과 관련된 감사의 역할을 정립하는데 기여하고자 하는 것이다.

이에 본 연구는 “재난관리의 개념”과 미국의 “재난관리체계”, “국가사고관리체계,” “미국 연방 및 지방의 역할”, “미국의 재난관리체계 특성과 시사점” 및 “결론” 순으로 구성하였다.

제2장  대형 재난의 개념

1 대형재난 개념

대형재난은 일반적으로 사용되는 재난보다 심각한 상황을 의미하고 있지만, 피해규모에 대한 기준은 아직 명확히 제시되어 있지 않다. 다만 국립재난안전연구원은 재난으로 인한 사망자수가 10명 이상인 경우 대형재난으로 규정하고 있을 뿐이다(김철민․최충익, 2015: 148).

대형재난 개념을 이해하기 위하여, 이와 관련된 선행연구를 살펴보면, 먼저 배현아는 대형재난을 대량의 환자가 발생하는 재난으로 정의하고 있으며, 대량 환자 발생은 국한된 지역에서 많은 환자가 발생하는 교통사고, 건물화재를 예로 들고 있다.(배현아, 2008: 65)

또한 재해는 넓은 지역에서 각종 피해가 발생하는 지진, 홍수, 전쟁 등을 의미한다고 하며, 재해는 인적피해 이외에도 재산피해, 사회시설 파괴, 지역기능의 마비 등 많은 피해를 수반함을 지적하고 있다.(배현아, 2008: 65)

김경남은 대형재난을 거대재난으로 표현하고 있으며, 시사적 의미로서의 거대재난을 재난으로 인한 사회적(또는 국가적) 복구시스템이 일시적으로 마비되는 상황으로 정의하고 있다.(김경남, 2011: 7-11)

특히, 김경남은 거대재난을 어원적 차원과 공학적 차원에서 살펴보고 있으며, 어원적 차원의 거대재난은 그리스어인 “Catastrophe(대이변)”으로 일반적으로 자연재난의 의미와 연계되어 복합적으로 사용되고 있다고 하였다. 공학적 차원에서 거대재난은 “Catastrophic Failure”로 정의하면서, “재앙적 붕괴”로서 사회 또는 국가시스템으로 복구가 불가능할 정도로 갑작스럽고 총체적인 붕괴를 의미한다고 하였다.

또한 각 유형별 거대재난은 재난의 1차적, 2차적이라는 순차적 측면의 확대, 그리고 지리적 범위의 고정과 확대라는 측면을 고려해야함을 제시하고 있다

성기환․최일문은 재난관리의 중요성을 설명하면서, 지구온난화로 인한 자연재해의 대형화와 도시화로 인한 인구집중, 지하 시설물의 확장, 기반시설의 노후로 인한 잠재적 위험의 상존 등에 따라 인적 재난 피해의 대규모화 등으로 대형재난을 정의하고 있다.(성기환․최일문, 2011: 1)

허준영은 대규모 재난을 초대형 중대재난으로 표현하고 있으며, 초대형 중대재난의 개념을 구성하는 요소로서 피해규모, 사회적 파급효과를 들고 있다.(허준영, 2012: 48-54)

먼저 피해규모는 공간적 측면에서, 초대형 중대재난은 지역을 넘는 광범위한 피해와 파괴로 복수의 지역사회가 수개월에서 수년 동안 영향을 받고, 지역 수준 차원의 대응이 불가능함에 따라 재난 대응을 위해 기존 조직 외에 확대된 조직과 새로운 조직이 동원되는 수준의 재난이라고 파악하고 있다.

사회적 파급효과 측면은 재난으로 인한 직접적인 피해와 이에 연계되어 나타나는 이차적 피해뿐만 아니라 사회경제적으로 광범한 지역이나 국가전반의 활동에 영향을 미치는 간접적 피해까지도 포괄하고 있다.

특히, 이 연구는 자연재난과 인적재난의 인명피해와 경제적 피해를 유형하였으며, 초대형 중대재난의 기준으로 자연재난은 500명이상의 인명피해 혹은 5조원 이상의 경제적 피해를 제시하였으며, 인적재난의 경우는 120명 이상의 인명피해 또는 경제적 피해 1천억 원 이상을 산출하였다.

최충익․김철민(최충익․김철민, 2016: 18-22)은 대형재난을 관리될 수 있는 통제범위를 넘어서 일정 규모 이상의 피해를 유발하여 사회에 커다란 파급효과를 불러온 사고라고 정의할 수 있으나, 재난의 원인, 피해 범위 및 규모에 대한 기준이 모호하다는 점에서 아직 추상적이고 상대적인 개념임을 지적하고 있다. 다만 대형재난은 사고의 규모, 원인, 영향 등 재난의 세가지 개념을 하나의 단어로 표현할 수 있다는 편의성을 가지고 있음을 제시하였다.

또한 이 연구는 대형재난의 발생특성을 시기별, 유형별, 지역별 등으로 구분하여 분석하고 있으며, 대형재난 유형 중 해상교통사고가 1순위였고, 지역별로는 전남지역이 재난발생 건수가 가장 많았다.

이상과 같이, 연구자의 관점에 따라, 대형재난, 초대형 중대재난, 거대재난 등의 용어가 사용되고 있다. 대형재난 개념을 구성하는 요소에 대한 논의가 진행되고 있으며, 아직까지 합의된 기준은 명확하지 않다.

다만 위의 선행연구들의 공통된 요소들을 고려하여 볼 때, 대형재난은 재난피해의 인적․경제적 규모와 지역적 범위가 해당 당사자 개인 및 지역의 대응능력의 한계를 벗어나 국가적(사회적) 차원의 모든 대응역량이 요구되는 재난으로 정의할 수 있다.

2. 미국의 대형재난에 대한 법적 정의

미국의 경우 1988년에 제정된 법률인 스태포드 재난구호 및 비상지원법(이하 “스태포드법”이라 한다) 102; 44 CFR 206.2와 206.36 조항에서 최초로 “주요 재해”(major disaster)라는 개념을 도입하여 허리케인, 토네이도, 태풍, 해일, 풍랑, 쓰나미, 지진, 화산 폭발, 산사태, 눈사태, 가뭄, 강설 등 자연재해는 물론 화재, 홍수, 각종 폭발 등 일정강도 이상의 피해를 야기하는 사건을 따로 규정하여 연방정부는 물론, 주정부, 지방정부의 재해경감조직들이 이러한 재해의 피해를 최소화시키기 위한 노력을 수행할 것을 명시하고 있다.

그러나 스태포드법은 이러한 주요재해들을 그 규모에 따라 어떠한 기준으로 “대형재난”, “중소형재난”으로 나눌 것인지에 대한 구체적인 조항을 명시하지 않았다.

이후, 1992년 Federal Emergency Management Agency[이하 “연방재난관리청(FEMA)”이라 한다]이 제정한 Federal Response Plan[이하 “연방대응계획(FRP)”이라 한다]의 부록에서 “대형재난(Catastrophic Disaster)”을 매우 다수의 사망이나 부상자를 발생시킬 뿐 아니라 거주민의 기본적 필수품을 제공하는 시설물들의 막대한 피해를 야기함으로써 연방, 주, 지방정부의 대응자원 및 메커니즘을 신속하게 요구하는 재해로서 장기적으로는 일반적인 경제활동에 심각한 제한을 가할 뿐 아니라 정부기관은 물론 사부문의 대응활동능력에도 심한 악영향을 끼칠 수 있는 규모의 재해라고 규정하고 있다.

이러한 연방재난관리청(FEMA)의 대형재난 개념을 바탕으로 이후에 다양한 정부기관들이 이러한 대형재난의 개념을 보완하여 왔는데, 예를 들어 1993년에 미연방 감사원(General Accounting Office)은 발생 후 12~24시간 이내에 식품, 대피소, 의료지원과 같은 막대한 생명연장 간호서비스에 대한 피해자들의 요구가 이에 대응하기 위한 정부기관 및 자발적 구호기관의 능력을 넘어설 정도의 규모로 재해가 발생할 때를 “대형재난”이라고 규정하고 있다.

그리고 9-11 테러사태 이후 2004년 미국 The Department of Homeland Security(이하 “국토안보부(DHS)”라 한다]는 테러를 포함하여 자연재해이든 인공 재해이든 막대한 수준의 대량살상, 피해, 파괴 등이 동반되어 생명은 물론, 시설물, 환경, 경제는 물론 국가적인 정체성과 정부기능이 마비될 정도의 수준으로 발생하는 재해를 대형재난이라고 규정하고 모든 대형재난은 “Incidents of National Significance(국가적으로 중요한 사고)”라고 선언하고 있다.

아울러 2000년에 Insurance Services Office(보험서비스국)에서는 재난피해액의 규모가 2천 5백만 달러 이상이고 수많은 보험가입자들 및 보험사업자에게 피해를 입히는 재해를 대형재난의 기준으로 제시하고 있기도 하다.

참고로, 우리나라는「재난 및 안전관리 기본법」에서 “재난 중 인명 또는 재산의 피해 정도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적ㆍ경제적으로 광범위하여 주무부처의 장 또는 지역대책본부장의 건의를 받아 중앙대책본부장이 인정하는 재난과 중앙대책본부장이 재난관리를 위하여 중앙대책본부의 설치가 필요하다고 판단하는 재난”을 대형재난으로 규정하고 있다.

제3장  재난관리의 개념 및 관리기관

1. 개념

재난은 언제, 어떤 상황에서도 일어날 수 있기 때문에 재난관리는 국민안전과 생명을 지키는데 핵심 요소이다.

｢재난 및 안전관리기본법｣ 제3조에 “‘재난’이란 태풍, 홍수, 지진 등 자연재난과 화재, 사고 등 사회재난 등 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것이고, ‘재난관리’란 재난의 예방․대비․대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을 말한다.”고 규정되어 있다.

이와 같이 재난관리 활동은 크게 재난 발생 전 prevention(예방)․preparedness(대비)와 재난 발생 후 대응․복구로 구분된다.

재난예방은 재난 발생과 재난 피해를 사전에 방지 또는 경감시키기 위한 활동으로 안전관리계획 수립 및 통보, 재난대응 조직 구성 및 정비, 국가기반시설 등 지정 및 관리, 재난방지시설의 점검․관리, 재난안전 분야 종사자 등 교육 실시, 재난예방을 위한 안전점검 및 조치, 재난관리체계 등에 대한 평가, 재난관리 실태 공시, 안전의식 제고 및 안전문화 진흥 등이 포함된다.

재난대비는 재난이 발생했다는 가정 하에 신속하고 효율적인 대처에 필요한 제반 활동을 미리 준비하는 단계로 재난관리자원의 비축․관리, 재난관리기준 제정․운용, 위기관리 매뉴얼 작성․운용, 재난안전통신망의 구축․운용, 재난대비훈련 실시 등이 해당된다.

재난대응은 재난이 발생하였을 때 대처하는 일련의 활동으로 재난 위기경보 발령 및 재난사태 선포, 응급조치, 동원․대피명령, 위험구역 설정 및 통행제한, 응원(應援), 긴급 구조활동 및 현장지휘 등이 포함되며, 재난복구는 재난이 발생한 이후에 재난발생 이전상태로 회복시키기 위한 제반 활동으로 재난피해 신고 및 조사, 재난복구계획 수립․시행 및 재난복구사업 관리, 특별재난지역 선포 및 지원, 피해보상 등이 해당된다.

감사원「대형재난 예방 및 대응실태(2013년)」 및 「재난 및 안전관리기본법] 참조

또한 ｢재난 및 안전관리기본법｣ 제4조 제1항에는 “국가 및 지방자치단체는 재난으로부터 국민의 생명･신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난의 예방과 피해경감을 위하여 노력하여야 하며, 발생한 재난을 신속히 대응･복구하기 위한 계획을 수립･시행하여야 한다.”라고 규정되어 있다.

그리고 같은 조 제2항에는 “중앙행정기관 및 지방자치단체, 지방행정기관･공공기관･공공단체 및 재난관리의 대상이 되는 중요시설의 관리기관 등으로서 대통령령이 정하는 기관의 장은 소관업무와 관련된 안전관리에 관한 계획을 수립하고 이를 시행하여야 하며, 그 소재지를 관할하는 특별시･광역시･도･특별자치도 및 시･군･구의 재난 및 안전관리업무에 협조하여야 한다.”라고 규정되어 있어 국민의 안전과 생명을 지키는 것이 국가 및 지방자치단체의 가장 중요한 책임 중 하나라고 할 수 있다.

미국의 경우 2001년 일어난 911테러를 겪음으로써 각 기관으로 분산되어 있던 재난관리 시스템을 국토안보부(DHS)를 설립하면서 기존 연방재난관리청(FEMA)과 21개 재난 및 안전관련 기관을 통합하여 국가차원의 재난관리 구축하고 이후 허리케인 Katrina, 캘리포니아 산불 등의 재난을 겪으면서 재난관리체제를 개선 보완해 나가고 있다.

이와 같이 재난관리란 자연 재난 뿐 아니라 사회적 재난을 사전에 예방하거나 극소화하고, 사후에 효율적으로 대응해 가는 연속적인 활동이라고 할 수 있다.

2. 미국의 재난관리기관

1) 연방 정부 조직

미국의 재난대응과 관련된 연방조직은 국토안보부(DHS)와 관하의 연방재난관리청(FEMA)이다.

(가) 국토안보부(DHS)

9. 11. 테러 이후 대 테러 기능과 효율적인 위기대응을 위해 2002년에 신설되었으며, 22개 기관과 100여개 조직이 재난사항을 Generalization(총괄)․Mediation(조정)하는 기구이다.

그리고 국가의 모든 위험에, prevention(예방)-preparedness(대비) -response(대응)- restoration(복구) 전 단계에 걸쳐 국민을 보호하고 국토를 수호하며, 자연적․사회적 위기에 핵심적인 역할을 수행한다.

(나) 연방재난관리청(FEMA)

연방재난관리청(FEMA)은 주․지방 정부만으로 해결하기 어려운 재난에 대응하기 위해 1978년 만들어져 2003년에 국토안보부(DHS)의 산하 기관으로 편입되었다.

연방재난관리청(FEMA)은 대형 자연재해(허리케인․산불 등) 발생 시 현장을 통솔하고 대응․복구를 책임지는 등 국토 안보 관련 재난을 포함하여 다양한 종류의 위기를 관리․감독하는 기관이다.

연방재난관리청(FEMA)은 A Nation Prepared(준비된 국가)를 이루기 위해 평소에는 재난을 최소화하기 위한 예방에 힘쓰고, 재난 발생 시에는 신속한 대응과 동시에 사후 복구가 체계적으로 이루어질 수 있도록 지방사무소(10개)를 두고 있으며, 재난 발생 즉시 대응과 복구에 투입 가능한 재난전문요원 5,000여명을 운영하고 있다.

2) 지방 정부 조직

주(State), County, City에는 재난 관리를 전담하는 상설조직인 Emergency Operation Center[이하 “위기운영센터(EOC)”라 한다]가 설치되어 있어 재난 관리, 재난 위험의 사전 파악, 재난관리계획의 수정, 재난발생 시 자원 동원 및 운용 계획 수립, 재난 피해 집계․보고 등의 일을 수행한다.

각각의 지방정부는 National Incident Management System[이하 “국가사고관리체계(NIMS)”라 한다]에 따라 관리계획을 세워 재난관리를 하나, 각자의 역량을 초과하는 재난이 발생한 때에는 주정부나 연방정부의 지원을 받는다.

제4장  미국의 재난관리체계

2000년에 재난피해를 최소화하기 위해서 재난경감법령을, 2002년에 대형 테러에 대한 근원적인 대응을 위해 DHS Act(국토안보부법)을 파트별로 제정, 연방 재난관리체계의 기능을 높이기 위한 법적 토대를 마련하고, 이를 기초로 2003년에 국토안보부(DHS)를 창설하였다.

국토안보부(DHS)는 대통령 자문기관이던 국토안보실(Office of Homeland Security)이 승격되어 세관, 이민국, 해양수비대, 교통보안국, 연방재난관리청(FEMA) 등 22개 연방기관들로 구성되어 현재와 미래의 다양한 위협으로부터 국가와 국민의 안전을 보장할 수 있도록 국경, 교통부문, 항만 및 국가핵심기반체계를 보호하는 조직이라고 할 수 있다.(정재동, 2014: 5-6)

이에 따라 국토안보부(DHS)와 연방재난관리청(FEMA)이 미국의 재난관리 총괄부서로 역할을 수행하게 되는데, 이 중 연방재난관리청(FEMA)이 국가재난대응체계 프로그램의 운영을 통하여 자연 및 인적 재난 관리를 전문적으로 담당하고 있다.(정재동, 2014: 5-6)

국토안보부(DHS)의 재난에 대한 주요 임무는 긴급사태 대비체제(EP&R)에 의해 부여되고, 연방재난관리청(FEMA)에서 핵심적으로 수행하고 있다.(주상현, 2016: 365-392)

연방재난관리청(FEMA)은 자연재해 및 인위적 재난을 포함한 비상사태시 인명과 재산피해를 최소화하기 위하여 1978년에 설립된 대통령 직속의 재해 및 재난관리 전담기관으로 Mitigation(피해경감), Preparedness(대비), Response(대응) 및 Recovery(복구) 등의 주요 재난관리 영역에서 권한을 행사하고 핵심적인 역할을 수행하고 있으며, 주요 업무는 ① 국가 대비, 보조금 프로그램, 국가적 계속 프로그램, ② 연방보험, 재정관리, 피해경감, 위험관리, ③ 화재 및 응급의료서비스 제공, ④ 대응, 복구, 현장운영, 물자관리, ⑤ 관리, 정보, 조달, 인적자원, ⑥ 지역행정(10개 지역) 등으로 나누어져 있다.(주상현, 2016: 365-392)

보스톤, 뉴욕, 필라델피아, 에들란타, 시카고, 덴톤, 캔자스티, 덴버, 오클랜드, 보셀 등[연방재난관리청(FEMA), 2018, www.fema.gov].

한편, 재난대응과 관련된 법과 제도를 살펴보면, 미국이 연방 차원에서 대응하는 관련 법령으로는 대통령령인 국토안보부 대통령 지침(HSPD) 3․5․7․8호, Stafford법 및 National Emergency Act(이하 “국가비상법”이라 한다)이 있다.

이와 함께 국가적 재난대응을 운영하는 핵심 대응원리, 참여자의 역할과 책임, 전반적인 대응구조를 제시한 National Response Framework[이하 “국가대응체제(NRF)”라 한다]와 City, County, State government 등 연방정부와 지방정부가 같은 시스템, 공통된 언어 사용 등을 통해 서로간의  협력을 높일 수 있는 동일한 대응의 틀을 제공하는 국가사고관리체계(NIMS)가 재난관리의 주요 대응 원리와 대응 방향 등을 제시한다.

이하는 위 기술한 법과 제도, 국가 대응체계 및 사건관리체계에 대하여 살펴 본 것이다.

1. 국가재난 대응 범위

미국의 국가대응체제(NRF)에서 본문은 그 범주 및 전반의 이용 원리에 대해 설시하고 있다. 그리고 체계의 구체적 내용은 본문에 원칙적인 틀을 두고 네 가지의 부록에 나열되어 있으며 관련 문서는 Nation, State, Minority race(소수민족), Region(지방)에서 수많은 체험을 통해 얻은 경험과 시사점 등이 담겨있다.

2003년도에 Homeland Security Presidential Directive(대통령령) 5호는 국내 사고를 관리하기 위하여 하나의 종합적인 체계의 수립을 지시하였다. 위 영 5호에 기초하여 구축될 국가대응체계는 미국이 모든 종류의 위험에 어떻게 대응하느냐를 보여주는 일종의 안내서 혹은 지침서의 성격을 지니고 있다.(허규만, 2008: 111)

국가대응체제(NRF)는 정부기관, 비정부조직(NGO), 민간을 유기적으로 연결시키면서 미국전역에 걸쳐서 재난관리의 역할과 임무를 조정(coordinating)하는 구도이다.(허규만, 2008: 111-112)

결국, 2008년에 1월에 조지 부시 행정부는 국가대응체계를 구축하였다. 참고로 1992년에 연방대응계획(FRP)을 수립, 시행하였고 2004년에는 Nantional Response Plan[이하 “국가대응계획(NRP)”이라 한다]을 수립, 실행하여 미국은 연방대응계획(FRP), 국가대응계획(NRP), 국가대응체제(NRF)의 순서로 Plan(계획)과 System을 개발시켜오고 있다.[국토안보부(DHS), 2008]

미국은 연방차원에서 대형 재난에 대응하는 것이 효과적이지 않는 면이 있어 연방대응계획(FRP)에서 국가대응계획(NRP)로 전환을 하였으나, 국가대응계획의 내용이 지나치게 일방적이고, 되풀이되는 면이 있으며, 제목과 내용이 서로 일치하지 않는 경우도 있고, 실질적인 실행 계획과 전 국가 범위를 포함하기에는 불충분하다는 문제점이 있었기 때문에 국가대응체제(NRF)로 변경이 되었다.

미국은 연방대응계획(FRP) 혹은 국가대응계획(NRP)을 이행하다가 문제점을 인식하고 국가적인 차원에서 그 기본 토대인 재난대응체계를 구축하기 시작하였다.

이와 같이, 국가대응체제는 하나의 구체적 사건이나 사고가 아니라 나라에서 일어나는 일체의 사건과 사고에 대응을 하는 체계이다. 국가대응체제에서의 사건․사고는 실제로 일어났거나 앞으로 일어날 재난, 허리케인 등의 자연적인 재해, 테러, 사회적 위험 등 국민의 생명과 국토를 위협하는 모든 사건을 포함하고 있으며, 사고는 특정 지역을 원활하게 감독할 수 있을 정도와 국가 전체를 위협하는 중대한 사건 전부를 내포하고 있다.

국가대응체제는 일시적인 것이 아니라 지속적․상시적으로 운용되고 있는 체제이다. 이러한 국가대응체제의 원리는 다섯 개로 구성이 되어 있다.

첫째, 모든 지도자는 Promised Partnership으로서 전체의 목표를 세우고 상호 간에 원만하게 의견을 나누면서 Partnership을 만들어야만 한다.

둘째, 단계별 대응으로 사고대응은 가급적 사고가 직접 일어나고 있는 최하 일선의 행정구역에서 처리되어야 하고 점진적으로 상위 행정구역이 지원하여야 한다.

셋째, 대응 관리자는 추진력과 융통성을 모두 갖춘 계획 수행능력이 요구된다.

넷째, 통일된 지휘감독 하에 참여한 조직들의 책임과 역할이 서로 중복되지 않아야 한다.

다섯째, 재난관리의 목적달성을 위해서는 신속하고 효과적으로 행동할 준비가 되어야 한다.[DHS, 2008-1: 8-12]

국가대응체제는 미국인들이 허리케인 Katrina와 Rita에 대처하면서 경험한 성공과 실패에서 도출된 핵심교훈에 기초하고 있는데 특히 치명적인 재해를 입고 있는 지역사회와 주(states)를 지원하기 위하여 연방정부가 어떻게 조직화되어야 하는 가를 중요시 하고 있다. 즉, 공식적인 측면에서 국가대응체제(NRF)는 다른 어느 정부의 기능보다도 연방정부의 기능을 중요시하고 있다.(허규만, 2008: 111)

미국의 재난대응체계는 1992년도에 연방대응계획(FRP), 2004년도에 국가대응계획(NRP), 2008년도에 국가대응체제(NRF)로 진화되어 이어져오고 있다.

지금은 국가대응체제를 수립하여 실행하고 있는데 이와 같은 국가 재난대응체계는 오랜 시간에 걸친 수많은 시행착오를 겪으면서 구축되어 온 것이다.

이는 연방대응계획과 국가대응계획을 실행하면서 발생한 잘못과 보완을 되풀이 하면서 결과적으로 국가대응체제(NRF)로 구축된 것은 국가대응체제 구축을 원하고 있는 국가들에게 많은 것을 시사하고 있다. 더욱이 미국은 국가대응체제 구축에 연방 127개, 주 50개 조직, 지방 16개 조직, 소수부족 정부 2개 조직, 일반 공공 19개 조직, 비정부 60개 조직, 민간기업 33개 조직 등 총 307개의 조직이 포함되어 있고 서로 유기적으로 역할 수행을 하고 있다.

위 조직들은 국가대응체제의 본문 및 부록에 대하여 각각 지적사항 3,318개를 제시하였고 국가대응체제(NRF)의 부록에 대해서는 2,385개의 지적사항을 제시하였다. 전체적으로 5,703개의 지적사항이 307개의 조직들에 의하여 제시되었다.[DHS, 2008-4: 4]

우리나라도 한국전쟁 후에 구축하여 실행해오던 국가대응체계와 세부  Program의 장점과 단점을 토대로 선진국의 시스템을 체계적으로 받아들이는 것이 필요하다.

미국 국가대응체계 Core document(본문)에는 연방의 책임․역할과 의무가 다수 포함되어 있다. 국가적으로 규정된 국가대응체제는 연방정부가 중추가 되는 체계이다. 그런데 국가대응체제 문서를 전반적으로 살펴보면 연방 이외에도 주․지방․자치․소수민족 정부 등 모든 형태의 조직이 가지고 있는 역할이 반드시 필요하게 되어 있다. 실질적으로 이와 같은 국가대응체계는 어느 특정 수준의 정부 역할만 의미하는 것이 아니다.

이와 같은 점에 비추어 볼 때 우리나라도 중앙정부가 재난관리에서 핵심적 책임과 역할을 하지만 지방·공공기관 등의 조직도 각자의 상황과 지역적 특성에 맞춰 더욱 더 효율적이고 적절한 기능을 수행하도록 할 필요가 있다 할 것이다.

미국과의 비교적 관점에서 우리에게 재난이 일어났을 때 중앙·지방정부, NGOs(비정부조직), 국민이 일관성·통일성 없이 각자의 방식대로 재난에 대응하고 있는 상황을 감안하면, 행정안전부가 소방청을 지원하는 동시에 중앙정부로서 전 조직을 연결할 수 있는 Cnntrol Tower 역할을 하여야 한다. 수차례의 대형재난을 겪으면서 기관 간의 연계가 많이 개선되기는 하였으나 아직까지도 기관들 간의 역할 구분 없이 재난에 대응하고 있어 효율적인 재난관리가 미흡한 측면이 있다.

그리고 민간·공공조직들 간에서도 특정 민간·공공 조직이 타 민간·공공 조직들의 협조는 도외시한 채 각자의 방식대로 재난을 관리하는 사례가 있어 효과적인 재난관리를 위해서는 이와 같은 방식을 개선하는 것이 시급하다 하겠다.

실례로 각각의 공공조직은 재난관리 대책을 수립하는 과정에 그 대책과 연관된 모든 민간조직 중에서 적어도 대표되는 사람을 초빙하여 참여시킬 필요가 있다. 이는 결과적으로 중앙정부나 공공조직이 아니라 이러한 대표들이 재난발생 지역에 살면서 재난 현장에 보다 가까이에서 대응하고 있기 때문이다.

미국의 국가대응체제 본문 뿐 아니라 Comprehensive Emergency Management(통합적 재난관리)에 의하면 국가는 다양한 종류의 재난에 대응하는 체계를 수립하고 있다. 이와 같이 하는 이유는 언젠가는 미국에 이러한 다양한 종류의 재난이 일어날 가능성이 있다고 믿기 때문이다.

미국도 연방재난관리청(FEMA)이 생기기 이전인 1979년 이전에는 자주 일어나는 재난만 대책을 마련하였다. 그러나 연방재난관리청이 만들어지면서 National Governors Association(전국주지사협의회)에서 연방재난관리청의 앞으로의 정책 방향으로 통합적 재난관리를 제시하였으며, 현재 미국은 국가대응체계를 통하여 통합적 재난관리를 완전무결하게 수행하려고 애쓰고 있다. 이와 같은 점에서 볼 때 현재 우리나라는 자원의 효율성 면에서 주로 발생하는 태풍·홍수 및 대형 산불 등에 중점적으로 투입하고 있으나 향후에는 우리나라에서 일어날 수 있는 모든 형태의 재난에 적용할 수 있는 실효성 있는 대응 정책을 마련할 필요가 있다.

아울러 우리도 미국의 국가사고관리체제처럼 모든 형태의 재난에 일반적으로 활용할 수 있는 매뉴얼을 만들 필요가 있다.

재난관리 측면에서 Response(대응)이 중요하지만 prevention(예방)- preparedness(대비)-response(대응)-restoration(복구)의 대등한 관리 없이는 재난대응의 효과가 반감되기 때문에 대응만을 강조하기보다는 예방·대비·복구도 염두에 두면서 대응에 중점을 두는 체계를 개발할 필요가 있다.

미국의 국가대응체제(NRF)는 명칭으로만 따지면 재난대응과 관련이 있다. 그런데 국가 입장에서의 재난 위기를 극복하기 위해서는 예방, 대비-대응-복구의 전 단계를 균등하고 일관되게 하지 않으면 목표한 목적에 도달하기 힘들 것이다. 사실, 미국의 국가대응체제(NRF)도 재난관리의 모든 단계를 형평성이 있게 강조를 하고 있다.

그리고 각 조직들 간의 갈등에 대하여 support(지원)와 coordinating(조정) 없이는 지휘·감독의 역할이 줄어들 개연성이 높기 때문에 행정안전부와 소방청은 중앙·지방 정부, 기업, 민간, volunteer(자원봉사자), 이외 재난관리 관련자들에 대한 통제보다는 지원·조정에 보다 중점을 두어야 한다.

하루아침에 통제의 문화에서 조정의 문화로 전환하는 것이 힘든 것은 사실이나 사회가 점점 더 다양화 되어 가고 있는 현실을 고려할 때, 우리나라도 다양한 이해관계에 대한 지원과 조정을 기반으로 한 국가재난대응체계를 수립하는데 더욱 더 힘을 쏟아야 할 것이다.

2. 역할과 책임

미국은 연방정부 단위의 조직이 재난사고를 관리할 때 뿐 아니라 주·지방 정부 보유의 재정이 소진되는 일이 일어났을 때 명확하게 그들의 책임과 역할을 이행하고 있다.

연방은 모든 행정조직이 가진 力量(역량)을 끌어내고, 재난대응을 체계화하며, 재난대응 관계자와의 갈등관계를 조정하기 위하여 국가대응체제를 활발하게 이용하려고 한다.

주(State)는 재난사고 발생 전, 중, 후에 지방정부의 부족한 역량을 빠르게 도우려고 한다. 그리고 재난관리계획의 구축을 통하여 연방 공무원과 더불어 위와 같은 노력을 통제함으로써 지방정부에 바로 통상적인 지원을 하게 된다.

그리고 주는 지방정부의 재원이 다 소진되었을 경우를 대비하여 지방정부에 생필품과 행정서비스를 제공할 수 있는 준비가 되어 있어야 한다.

자연재해와 사회적 재난 등 모든 재난사고에 대한 책임은 사고 지역의 지방조직에서 일차적으로 이루어지고 있다. 지방의 대표와 Emergency Manager(재난관리자)는 재난사고 관리를 위하여 사고지역에서 대비·대응을 하고 있어야 한다.

지역의 대표는 민간분야와 비정부조직과 함께 그들의 관할구역과 인접한 관할구역 사이에서 자원의 배분을 조정하는데 아주 핵심적인 역할을 하고 있다.

이와 같은 이유로 미국은 인디언과의 신뢰관계를 구축하는데 애쓰는 한편, 그들의 자치를 허가하고 있다.

실례로, 인디언 부족은 실제 발생했거나 발생할 개연성이 있는 재난사고에 대비하기 위하여 자기 보유의 자원을 통제하는 역할을 수행하고 있다. 그들의 구역의 재원이 소진되었을 경우 그 대표는 연방 또는 주 정부에 도움을 부탁할 수 있다. 또한, 인디언 부족은 직접 연방 차원의 재난선언을 요청할 수 있도록 되어 있으나 실제로는 주지사가 이 업무를 대신 수행하고 있다.

재난관리 측면에서 민간단체는 매우 핵심적인 하고 있는데, 이는 민간이 미국의 주요자원과 핵심기반체계의 상당 부분을 보유하거나 운영하고 있으며 계약 등 여러 형태로 연방의 재난관리를 도와주고 있기 때문이다.

그리고 공공부문의 재난관리 담당자는 전기, 수도, 의료, 네트워크(통신), 안보, 교통 및 기타 복구작업을 제공하는 민간 업체와 지속적으로 협력관계를 유지하고 있다.

한편, 재난관리에 있어 NGOs(비정부조직)도 매우 핵심적 역할을 이행하고 있다. 실례로, NGOs는 자발적으로 재난사고 대응에 도움을 제공하고 재난 피해자의 복구를 지원하기 위하여 임시 거주지 관리, 식량 등 생필품 조달, 피해복구에 필요한 조언 및 기타 지원업무를 수행하고 있다. 그리고 NGOs는 장애인 등 상대적으로 더 많은 도움을 필요로 하는 사람들을 돕기 위한 맞춤형 서비스를 공급하고 있다.

3. 대응행동과 대응조직

국가대응체제는 재난대응에 필요한 행동을 강조·조정하고 있다. “Response(대응)”는 사람의 생명을 구하고, 환경과 공적·사적 재산을 보호하며 인간의 기본권을 지키기 위한 것들까지 포함하고 있다. 한편, 재난대응과 관련된 실무자 및 관리자는 대응 및 복구가 효율적·효과적으로 실행하기 위한 자들이므로 재난에 실효성 있게 대비하여야 한다. 즉, 국가대응체제는 실효성 있는 대응을 위하여 재난 예방 - 경감 - 대비 - 복구 모두를 아우르고 있다.

국가대응체제는 재난관리의 프로세스에서 계속적으로 정해진 틀을 제공해 주는 역할을 하는 국가사고관리체제에 기반을 두고 구축되었다.

국가사고관리체계는 대응에 활용을 할 수 있는 정형화된 관리와 통제의 구조이다. 국가사고관리체계는 재난의 원인, 규모, 지역 등과 관계  없이 재난관리(예방, 경감, 대비, 대응, 복구)를 위하여 연방·주·지방 정부, 인디언 등 소수부족, 민간 및 NGOs 등이 같이 작업하는데 필요한 정형화 된 틀을 마련하고 있다.

특히, 국가사고관리체계는 표준성과 일관성을 가지고 운용이 되고 있다. 국가대응체제의 대응구조는 국가사고관리체계에서 현장지휘체계에 기반하고 있다.

현장지휘체계는 1970년대에 대형 산불이 일어났던 캘리포니아주에서  이를 진화하던 중에 진화를 책임졌던 사람들의 실패 사례를 기반으로 하여  수립한 것이다.

이는 현장 책임자 지휘 하에 Control Step과 General Step으로 편성되어 있다. 현장 책임자는 담당이 정해져 있는 것이 아니고 사고의 유형에 따라 해당 분야에서의 능력이 검증된 자가 담당한다.

Control Step에는 공보·안전·연락 담당 책임자가 포함되고 General Step에는  Strategy(전략)·Operation(운영), Plan(기획), Distribution(물류), Finance(재무)․Administration(행정) 책임자가 포함되어 있다. 즉, 사고가 일어나면 사고현장과 가장 인접한 곳에 현장지휘체계를 마련하여 재난관리 활동을 하게 된다.

국가대응체제(NRF)는 현장지휘체계(ICS) 뿐 아니라 국가사고관리체계(NIMS)에서 적용 가능한 다른 규범들도 활용하고 있다. 실례로, 기관 간 상호협력체계를 통하여 사고현장에서 각자의 역할을 조정하고, 지원해야 할 자원 간의 우선순위를 정하는 등의 현장 지원 활동을 지원하고 있다. 표준화된 조정의 원리는 여러 사고현장에서 핵심적 요소이다. 이것은 각각 다른 법률적, 기능적, 지리적 책무범위를 가진 기관을 효율적으로 통제하게 하는 규범이다.

4. 대응 기획

국가대응체제에서 중요한 요소로 강조하고 있는 것이 Planning(기획)이다. 국토안보부의 기획은 전 행정부가 해야 하는 책임범주로 인식이 되고 있다. Plan(계획)은 기획을 확장시키며 대응관리를 지원하면서 계속적으로 발전되는 도구이다.

Planning(기획)은 Plan(계획)을 만들어 가는 과정으로서 動的(동적)인 특징을 가지고 있고, Plan(계획)은 현재에 대한 이해와 존재하는 정보에 기반을 둔 매개로서 靜的(정적)인 특징을 가지고 있다. Plan은 Planning을 통하여 늘 보완·수정할 수 있는 문서로 나뉘고 있다.

세부적으로 검토해 보면, 국가대응체제(NRF) 하에서 수행되고 있는 기획은 중요한 장점을 세 가지 가 있는데, Planning은 향후에 수행이 될 매뉴얼, 지침, 과정을 사전에 정하여 해당지역의 재난관리를 효율적으로 대처하게 하고 있다,

Planning은 여타의 사고대비 활동의 지침 역할을 하고 있다. Planning은 사고가 일어나면 재난관리 활동에 필요한 공통의 청사진을 제공하여, 결과적으로는 재난관리 과정을 하나로 만드는 노력에 이바지하고 있다. Planning은 특히 재난 예방, 경감, 대비 및 대응의 필수불가결한 요소로서 국토안보의 핵심적인 역할을 하고 있다.

Disaster Planning(재난기획)은 국가대비지침에 나타난 바와 같이 국가정책 상 우선순위에 해당한다.

5. 긴급지원기능(Emergency Support Function) 부록

연방정부가 연방의 기관들 사이의 상호협력체제를 관리함으로써 재난대응을 신속하게 하는 기본 틀이다. 긴급지원기능 부록에는 연방 ↔ 연방· 연방 → 주 지원을 실행하고, 거시적 안목에서 발생 빈도가 가장 많은 역할을 다시 구분되어 있다.

위에 기술한 두 방향의 지원은 스태포드(Stafford)법과 비(非)-스태포드법을 제외한 재난관리 관련법령에 전체에 적용된다.

참고로, 스태포드법은 대통령이 연방 차원에서의 재난선포를 할 수 있는 재난에 대해 정하고 있고, 연방재난 선포에 포함되지 않는 재난은 비(非)-스태포드법에 근거하고 있다.[연방재난관리청(FEMA), 2006: 44-78, 2008: 54-76).

긴급지원기능 부록은 Resources(자원)과 Capabilities(능력)에 따라 15개로 나뉘며, 각각의 역할에는 Coordinator(조정자), 주 담당기관, 보조기관이 정해지고 각자가 정해진 활동을 시행하고 있다.

또한, 기능 부록은 미국의 재난 관리 및 대응을 하는데 필수불가결한 에 Resources(자원)과 Capabilities(능력) 전체가 담겨 있다고 평가되고 있다. 일반적으로 위 부록에는 하나의 연방조직이 특정한 긴급지원기능에 대하여 Coordinator(조정자), 주 담당기관, 보조기관 중에 한 개의 역할만을 실행하고 있으나 때에 따라 한 개의 특정 조직이 둘 내지 셋의 역할을 함께 실행하는 경우도 있다.

한편, 긴급지원기능에 관하여 형식적으로는 연방 조직을 분산, 배포하고 있다고 되어 있으나, 실제로는 연방 단위 조직이 아닌 The USA Red Cross(미국 적십자)와 Administrator Volunteer Group Network(관리자원봉사단체네트워크)와 같은 봉사단체도 포함하고 있는 것이 특징이다.

그리고 여러 연방 조직들은 각자의 임무에 대하여 긴급지원기능에 대한 기능과 책무가 정하여 져 있으나, 교육부(U.S. Department of Education)의 경우 재난관리 및 대외관계에서만 보조기관으로의 기능을 하는 것이 특징이다.

이와 같이 미국의 국가대응체계는 긴급지원기능이라고 불릴 만큼 국가재난대응체계에서의 비중이 아주 높다. 우리나라 ‘재난 및 재난안전 기본법’에도 이와 흡사한 역할을 규정하고는 있으나, 체계적인 구성을 이룰 만큼 구체적으로 규정되어 있지 않다.

따라서 우리나라도 미국의 국가대응체계와 같이 중앙행정기관의 자원과 능력에 기반하여 우리에게 보다 맞는 긴급지원기능을 정의한 후에 각각의 기능별 Coordinator(조정자), 주 담당기관, 보조기관에 특정의 부처를 정하여 재난관리의 책임을 지고 진행하게 하여야 한다.

긴급지원기능의 Distribution(분포)이 "―"이라는 것은 일어날 수 있는 일체의 사고에 대하여 아주 긴요한 긴급지원기능이 배포되어 있다는 의미이다. 반면에 긴급지원기능의 Distribution(분포)이 “････”이라는 것은 매우 중요한 사고에 대해서 긴급지원기능이 배포되어 있다는 것을 의미한다.

이러한 측면에서 미국의 긴급지원기능의 분포는 "―"이 아닌 “････”의 형태로 되어 있다. 이는, 긴급지원기능(ESF)의 분류와 실행이 그 지역에 일어나는 일체의 재난을 관리하기에는 미흡한 점이 있으며, 실제로는 중요 재난을 관리하는 기능 위주로 실행되고 있다는 것을 의미한다.

한편, 우리나라 긴급지원기능의 Distribution(분포)은 “････”에서 이탈하여 각 점들이 일관된 방향 없이 흩어져서 있는 형태를 보이고 있는 것으로 파악된다. 국가의 입장에서 긴급지원기능의 일반적 윤곽과 역할 조정이 미흡하며 그리하여 해당 부처가 그들의 긴급지원기능(ESF)을 실행하고 있는 실정이다.

그리고 각각의 역할에 대한 책임수행도 일반적으로 정치하다고 할 만큼은 아닌 것으로 분석된다. 따라서 우리는 각 긴급지원기능에 대하여 보다 치밀하게 규정하고 해당 부처를 정하여 향후에는 더욱 철저하게 책임을 시행하게 하여야 한다.

우리나라는 중앙정부의 긴급지원기능에 대한 미비점을 지방자치단체의 긴급지원기능 구축에도 똑같이 적용하는 것을 감안해 볼 필요성이 있다.

즉, 재난대응의 목적을 보다 효과적으로 달성하기 위하여, 재난이 직접적으로 발생하는 지방정부가 주축이 되어서 강력한 역할을 전개하는 것이 필요로 한데(최용호, 2005: 679-686; Gopalakrishnan & Okada, 2007: 356-367), 지역사회에서 필요한 긴급지원기능(ESF)을 선정하여 지방단위의 정부부처에게 할당하여 수행하게 하는 것도 고려해 볼 만하다.

중앙부처만 긴급지원기능을 나누어 구분하고 실행하기보다는 지방자치단체도 같이 참여하여 긴급지원기능을 실행하는 것이 보다 나은 재난관리체계를 수립하는데 필요할 것이다.

6. 지원(Support) 부록

재난발생 중에 재난에 직접 대처하거나 재난을 관리하기 위해서는 행정의 많은 지원과 역할을 필요로 하고 있다.

국가대응체계에서 이와 같은 행정적 지원과 역할을 구분하고 나누어 정해 놓은 것이 지원(Support) 부록이다. 이 지원 부록에는 연방 차원의 정부기관, 주·지방정부, 자원봉사단체, 비정부조직(NGOs)이 재난을 관리하는데 필요로 하는 공통의 역할과 행정적 지원을 어떻게 효율적·효과적 조절, 집행할 것인지를 기술하고 있다.

지원 부록에는 8개의 항목이 포함되어 있고 각 부록에는 조정기관과 협력기관이 지정되어 있는데, 여기서 핵심은 8개 항목에 미국 재난대응체계에서 필요한 행정적 지원과 역할이 모두 포함되어 있다는 것이다.

특징적인 것은 미국의 국가대응체계는 여러 연방단위 조직이 조정·협조 기관으로 지정이 되어 있다고 형식 상 되어 있으나, 실제로는 연방단위 조직이 아닌 적십자사, 자유연명, 자원봉사의 성격을 지닌 기관들도 포함되어 있다.

우리도 재난 발생 시 행정적 지원과 역할 면에서 많은 수정·보완이 필요하다는 것을 인지할 필요가 있다. 실례를 보면, 2007년 발생한 태안 앞바다 유조선 기름 유출사고로 사망에 이르게 된 사람들과 그 유족들은 사망원인을 유출된 기름 때문이 아니라 기름유출로 인하여 발생한 피해에 대한 부족한 보상금 때문이라고 주장한 사실을 돌이켜 볼 때, 우리나라도 행정적 지원과 역할이 긴요하게 요구되는 실정이다.

또한, 우리는 현재 국가 간 조정 및 재난관리 분야에서 비교적 관심이 부족한 소수 계층을 배려하는 행정적 지원과 역할이 매우 필요하다는 것을 알아야 한다. 특히 재난대응 측면에서 우리  지역사회의 재난 대처, 전국 여러 곳에 주둔하고 있는 미군과의 관계 및 백만을 넘어 선 외국인 노동자를 위한 행정적 지원과 역할이 필요하다는 것에 더욱 관심을 가질 필요가 있다.(Ha & Ahn, 2008-1: 46-50)

이러한 인식에 기초하여, 재난관리의 모든 참여자들을 위하여 재난발생 시에 필요한 행정적 기능과 의무조항을 보다 효율적으로 구분하여 실행하는 것이 요구되고 있다.(Toft & Reynolds, 1994: 112-145)

구체적으로, 우리나라의 재난대응에 필요한 행정적 지원 및 역할을 미국의 지원(Support) 부록과 같이 일정한 수로 세밀하게 구분하여 해당 부처를 조정․협력 기관으로 지정하고 재난관리가 이루어지는 동안 행정 처리를 수행하게 하는 것을 검토할 필요가 있다.

더욱이, 까다로운 행정 절차 때문에 재난 발생 시 긴급하게 필요한 자원 및 다른 행정서비스가 제 때에 재난지역에 도달하지 못하는 일이 없도록 하는 방안을 지속적으로 검토할 필요가 있다.

7. 사고(Incident) 부록

미국은 이 부록에 자주 일어나면서 국민들에게 많은 피해를 끼지는 사고의 유형을 세밀하게 구분하여 연방 측면에서 지원 가능한 것들을 기술하고 있다.

특히, 이 부록은 위험 상황 또는 돌발 상황을 생물학적(biological) 사고, 재앙적(devastating) 사고, 사이버(cyber) 사고, 음식물(food)․농업(agriculture) 사고, 집단 대피(evacuation) 사고, 방사능(radioactive) 사고, 테러 관련법 집행과 범죄사고 등 7개의 유형으로 묘사하고 있다.

이러한 7개의 사고 유형은 사고에 대처하는 조정․협력 기관을 배정하고 있고, 경우에 따라 배정된 조정과 협력의 역할은 두 개 조직 이상의 부처가 같이 수행하고 있다.

우리도 빈번하게 일어나고 피해가 큰 사고를 다시 분류하여 재난 대비, 대응 등 관리의 시각에서 다시 검토할 필요가 있다.

예를 들어 대형 화재나 태풍․홍수로 인한 수해 뿐 아니라 미국에서는 거의 발생되지 않는 황사로 인한 피해는 우리나라의 특징적인 피해로 구분할 수 있다. 즉, 미국의 사고(Incident) 부록과 마찬가지로 특징적인 우리나라 만의 사고를 다시 구분하고 해당 부처를 조정․협력 기관으로 지정하여 재난발생 시에 역할을 수행하게 한다.

미국 국가대응체제(NRF)는 본문 및 세 개의 부록으로 편성이 되어 있고 중복된 내용이 부록 간에 있기 때문에, 일부 부록은 현재에도 수정․보완의 절차를 밟고 있다. 그러나 작업이 끝난 내용 중에서도 중복된 내용이 아직도 남아 있는 것으로 파악되고 있다.

실례로, 음식물(food)․농업(agriculture) 사고는 앞서 기술한 긴급지원기능 11. 농업과 천연자원 파트에 중복되는 내용이 있다. 그리고 재앙적(devastating) 사고는 일반적으로 큰 재앙을 뜻하고 있어 긴급지원기능의 여러 파트에 중복된 내용이 있다.

테러와 범죄 수사 및 긴급지원기능 13. 공공안전(public safety)과 안보(national security)는 법무부와 연방범죄수사국 다 깊은 연관이 있어 중복된 내용이 많다.

또한, 긴급지원기능 15. 외부관계와 공공업무는 공공의 안녕을 위한 재난과 관련한 각종 정보를 전달하는 것이어서 중복된 내용이 존재할 수밖에 없다. 이와 더불어 다른 실례도 다수 있는데, 긴급지원기능 6. 긴급지원(emergency aid), 거주지 제공, 자원봉사활동 및 기부금 관리는 일반적으로 자원봉사자(volunteer)와 연관이 있기 때문에 중복된 내용이 여전히 많이 있다.

또한, 핵심기반체계와 주요 자원은 물, 전력, 통신, 교통 등 필수불가결한 17개를 정의하고 있기 때문에 긴급지원기능(ESF) 여러 파트에서 서로 연관되어 있다.

이상과 같이 볼 때, 향후에 우리나라가 위와 같은 사고 부록을 만들거나 또는 다른 긴급지원기능이나 행정 지원 기능을 다시 구분하고자 한다면 미국의 실패사례에서 보는 바와 같이 되도록 사전에 부록 간 내용의 중복을 최소화 할 것이 요구된다.

그러나 재난관리의 목적달성을 위하여 최소한의 중복성은 필요악으로 간주하는 것(Mileti, 1999: 197-234)도 현명한 방안이다.

이는 재난이 발생하였을 때 해당 부록의 작전이 제대로 운용되지 않을 때 이를 대체할 만한 유사한 제2, 제3의 작전이 긴요하게 필요하게 될 수 있기 때문이다.

요약하면, 향후에 우리나라가 국가대응체제(NRF) 수립을 하고자 할 때에는 본문, 문서와 부록 간에 되도록 중복되는 내용이 없도록 하는 것이 바람직하나, 그렇다고 역할의 중복을 아무 조건 없이 없애려 하는 것도 옳지 않을 것이다.

제5장  미국의 국가사고관리체계

1. 개요

통상적으로 사고 처리는 지역에서 이루어지며, 지리적·조직적으로 정부의 최하위 계층에서 일상적으로 이루어진다. 그러나 각급 정부와 다양한 직무분야 또는 비상사태 대응기관의 개입이 필요한 경우, 성공적인 사고관리 및 작전수행을 위해서는 다양한 조직의 활동을 효과적·효율적으로 조율할 수 있어야 한다.

국가사고관리체계(NIMS)는 현재까지 사용해오던 사고관리 절차와 방법가운데 가장 우수한 것을 하나의 단일한 국가적 프레임워크에 통합시키기 위하여 체계적인 방식을 사용한다. 국가사고관리체계(NIMS)는 각급 기관의 비상사태관리/대응 인력이 사용하게 할 사고관리․대응의 개념, 원리, 절차, 조직구성, 용어 및 기타 표준화된 요구사항을 하나의 핵심 구성(a core set)으로 제공한다.

2. 개념 및 원칙

국가사고관리체계(NIMS)는 비상사태 관리 및 대응 활동을 위하여 유연성과 표준화에 균형을 둔 ‘공통 사고관리 프레임워크’의 사용을 전제로 한다. 국가사고관리체계(NIMS)는 시스템 구성요소가 모든 유형의 사고에 대한 계획, 프로세스, 절차, 합의 및 역할을 개발하는데 사용될 수 있으므로 사고의 원인, 규모, 위치 또는 복잡성 등에 구애됨이 없이 어떠한 사고에도 유연성 있게 적용될 수 있다.

1) 유연성

국가사고관리체계(NIMS)의 구성요소는 일상적인, 지방의 사고에서부터 주정부간의 응급지원이 필요한 사고, 조율된 연방의 대응을 필요로 하는 사고에 이르기까지 어떠한 상황에도 적용할 수 있다.

2) 표준화

사고 관리에 있어서 유연성은 비상사태관리, 대응 요원 및 유관기관 간의 조정과 표준화를 필요로 한다. 국가사고관리체계(NIMS)는 한 세트의 표준화된 조직구조를 제공하여 각급 정부와 직무분야간의 통합성과 연계성을 향상시킨다.

3. 구성요소

1) 대비

효과적인 사고관리 및 대응활동은 사고 발생에 앞선 지속적인 대비활동을 통하여 이루어진다. 대비는 계획수립, 세부실행문서 및 규약, 교육훈련 및 대응연습, 비상사태관리, 대응 인력의 자격검정 및 자원의 분류 등으로 구성된다.

2) 통신 정보관리

비상사태관리 및 대응활동은 지휘 및 조정과 관련된 모든 사고관리, 대응기관에 공통 운용 상황도를 제공하는 통신 정보시스템에 의존한다.

통신 정보시스템은 상호 운영성, 신뢰성, 확장성, 이식성, 복원성 및 중

복성 등의 개념을 바탕에 둔다.

3) 자원관리

인력, 장비 및 물자 등의 자원관리는 수요확인, 자원요청, 동원, 추적 및 보고, 동원해제 및 자원회수, 비용부담, 재고관리 및 자원대비 등의 과정에 따라 이루어지며, 현장의 상황에 따라 융통성 있게 관리될 수 있다.

4) 지휘관리

국가사고관리체계(NIMS)는 사고 대응이 효과적이고 효율적으로 이루어지도록 유연성 있고 표준화된 지휘체계를 제공한다. 지휘관리는 현장지휘체계(ICS), 유관기관 응원조정체계(MACS), 합동정보체계(JIS) 등의 3가지 핵심적 조직구조로 이루어져 있다.

(가) 지휘와 관리요소

사건 지휘체계는 표준화되어 있고, 현장에서 모든 위험의 사건관리 접근은 조직화된 구조 안에서 시설과 장비, 인력과 절차 그리고 작전의 의사소통에 대한 통합을 고려한다.

또한 사건관리체계는 다양한 관할기관과 기능별 기관 사이와 공공과 민간 사이의 조정된 대응을 가능하게 하며, 계획하고 자원을 관리하는 공통의 과정을 수립한다.

(나) 기관 간 관리체계

두 번째 지휘와 관리 요소는 다양한 기관사이의 관리체계이다. 다양한 기관의 조정은 모든 수준의 정부기관 및 모든 분야가 더 효율적이고 효과적으로 함께 일할 수 있도록 하는 과정이다.

이 다기관 관리체계는 단순한 물리적인 위치나 시설이 아니다. 오히려  다기관 관리체계는 다음의 과정이다.

․ 참여기관이 그들의 상호활동을 조정할 수 있는 운영 실행과 표준 작전절차, 과정 그리고 규정을 정의한다.

․ 정책 수준의 결정을 하면서 조정과 지원을 제공함으로써 사건현장을 관리하는 사건 지휘 및 통합 지휘를 지원한다.

(다) 공공 정보

마지막 지휘 및 관리의 요소는 공공의 정보이다. 공공의 정보는 시간에 맞게 의사소통할 수 있는 과정과 절차. 사건의 원인과 규모에 대한 정확하고 접근 가능한 정보, 그리고 공공과 대응자와 추가적인 이해관계자에 대한 현재의 상황이다.

5) 유지관리 및 개선

(가) 국가통합센터(NIC)

국가통합센터(NIC)는 국가사고관리체계(NIMS)와 그 구성요소의 일상적인 유지 및 지속적인 개선을 지원하고 체계의 전략적 방향을 제시하고, 시행을 감독·조정한다. NIC는 연방, 주, 지방정부의 국가사고관리체계(NIMS) 이행 기준 및 활동의 개선을 포함하여 모든 면을 감독·조정한다.

(나) 기술 지원

지원 기술은 국가사고관리체계(NIMS)를 시행하고 지속적으로 개선하기 위한 필수적인 지원기술 역량을 의미한다. 지원기술에는 음성·데이터통신시스템, 정보관리시스템(예, 기록유지 및 자원추적) 및 데이터전파시스템 등과 사고대응에 필요한 전문기술이 포함된다.

4. 대비

대비는 계획수립, 조직구성, 교육훈련, 자격검정, 대응연습, 평가 및 교정조치 등의 순환주기를 통하여 이루어진다. 사고관리 및 대응기관은 사고수습 기간에 관계기관 조정을 통한 대응활동이 촉진될 수 있도록 대비활동을 지속적으로 수행하여야 한다.

1) 개념 및 원칙

국가사고관리체계(NIMS)에서 대비는 계획수립, 절차, 규칙, 교육훈련 및 대응연습, 인적자원의 자격검정, 자원의 분류 등에 초점을 둔다. 대비는 사고 대응의 기초단계이므로 대비의 개념 및 원칙은 국가사고관리체계(NIMS)의 모든 구성요소의 개념 및 원칙과 통합적으로 연계된다.

(가) 통합적 접근

비상사태관리 및 대응 활동에 있어서 대비는 통합적으로 이루어져야 한다. 사고관리 및 대응기관의 대비체계는 국가사고관리체계(NIMS)의 구성요소와 잘 연계되어야 하며, 효과적인 대응체계를 구축할 수 있도록 특히 통신정보관리, 자원관리 및 지휘관리 등과 통합적으로 이루어져야 한다.

(나) 역량의 수준

사고관리 및 대응기관은 유사시 필요한 역량과 자원에 대한 기대수준이 확보될 수 있도록 자원의 검정 및 분류를 통하여 필요한 자원과 역량의 수준을 정하고 확인하여야 한다.

2) 대비 자세 유지

성공적인 비상사태 관리 및 대처가 행하여 질 수 있도록 사고관리 및 대응기관과 모든 관계자는 각 기관의 임무와 책임을 명확히 인식하여야 하며, 필요에 따라서 NGO 등의 민간부문과 협력하여 사고 발생에 대비하여야 한다.

(가) 국가사고관리체계(NIMS) 및 기타 대비 활동과의 관계

• 중요 기반시설 확인, 우선순위 설정 및 보호

대통령은 Homeland Security Presidential Directive 제7호(대통령령)를 통하여 국토안보부(DHS)에 핵심기반체계 및 주요자원을 파괴, 무력화하거나 악의적인 목적으로 이용하기 위한 의도된 활동을 방지·근절하고, 이에 따른 피해를 경감할 수 있도록  핵심기반체계와 주요자원을 확인하고 우선순위를 정하기 위한 국가 정책을 수립하도록 지시하고, 연방 정부는 국가기반보호계획(NIPP)에 따라 분야별 상시적 위험관리를 위하여 주, 지방, 민간부문 및 NGO와 협업하여야 한다.

• 국가대비

대통령은 Homeland Security Presidential Directive 제8호를 통하여 국토안보부(DHS)에 국가대비시스템-위협 또는 실제의 테러공격, 주요 재난 및 기타 비상사태를 방지하고 대응하기 위한 국가의 대비태세를 강화하기 위한 공통의 통합된 방식을 개발하기 위한 국가계획 수립을 추진하도록 지시할 수 있다.

위 제8호의 요구사항은 국가에 대하여 3가지 기본적인 질문에 응답하기 위한 수단을 제공하는 국가대비기준을 개발하는 것이다.

· 우리가 얼마나 준비되어야 할 필요가 있는 가 ?

· 우리는 얼마나 준비되어 있는 가 ?

· 우리는 이 차이를 좁히기 우선순위를 어디에 두어야 하는 가 ?

(나) 국가대응프레임과의 관계

국가사고관리체계(NIMS)는 사고 발생원인, 사고 위치 및 규모와 복잡성에 구애되지 않고 모든 사고 관리를 위한 템플릿을 제공한다. 국가대응체제(NRF)는 국가사고관리체계(NIMS)를 기반으로 개발된 모든 위험 관리계획이다.

국가대응체제(NRF)는 주, 지방 조직과 관련한 활동에 대하여 연방의 지원을 적시에 효과적으로 전달할 수 있도록 사고 관리를 위한 국가 수준의 정책 및 작전 방침의 구조 및 메커니즘을 제공한다. 국가대응체제(NRF)는 조정된 연방의 대응을 필요로 하는 작전에 참여하는 모든 연방 기관에 적용된다.

3) 기능

• 조직

대비 조직은 일개 사고 또는 계획된 이벤트가 있기 이전에 비상사태 관리 및 사고 대응 활동을 조율한다. 이러한 조직은 개개인의 그룹, 소규모 위원회, 대규모 상설조직으로서 Citizen Corps(시민대), 지방재난대비위원회(LEPC), 국가기반체계 분야별 조정 협의회 등이 해당 된다.

대비 조직은 규칙적으로 회합하고 관할 정부가 그들의 대비 요구를 충족시킬 수 있도록 상호간에 협력하여야 한다.

• 선출직·임명직 관료

선출직·임명직 관료는 성공적인 비상사태관리 및 사고 대응을 위해 각자의 직무와 책임을 명확히 이해하여야 한다. 선출직·임명직 관료에는 선출직 또는 임명직 의회의원 및 최고 행정 관료를 포함하여 각급 정부 내에서 리더십을 갖는 기관장, 행정 및 정치적 인물들이 해당된다.

• NGO

사고관리 및 대응기관은 계획수립, 교육훈련 및 대응연습 등의 대비 활동에 있어서 사고관리 역량이 있고 비상사태관리 및 대응 활동에 참여를 희망하는 NGO(예, 시민·사회단체, 종교단체 등)를 협약 등을 통하여 포함시키고, NGO의 역할을 명확히 인식하도록 하여야 한다.

• 민간 부문

민간 부문은 비상사태관리 및 사고 대응에 매우 중요한 역할을 수행하며 국가사고관리체계(NIMS)의 모든 면에 포함되어야 한다. 전기·가스·수도·전화 등의 공공서비스, 산업체, 기업, 영업, 전문직업 및 무역협회 등은 비상사태 대응 및 사고 관리의 핵심적 영역에 포함된다.

4) 구성

정보와 자원에 우선순위를 매기고, 조정하고, 관리하고 지원하는지를 기술하는 계획, 정책 및 절차를 검증·유지하는 대비활동은 그 유효성이 검증되어야 하며 유지되어야 한다.

계획은 일상적인 사고에서 지역 사고관리 및 대응기관간 응원 및 연방의 대응지휘와 자원투입을 필요로 하는 대규모 사고에 이르기까지 모든 유형의 사고에 실제 적용할 수 있는 유연성과 확장성을 고려하여 작성하여야 한다.

계획은 전략계획과 운영계획으로 크게 정의된다. 전략계획은 모든 위험스런 비상사태관리 및 사고 대응 활동을 다루기 위하여 각급 정부, 민간 부문 및 NGO 간의 상호 운영성 있는 통합적 조치를 보장하기 위한 요구사항, 목적, 목표, 이정표 및 자원을 다루는 프로그램적 우선순위를 정의하고 만든다.

그리고 운영계획은 전략계획에 근거하여 필요한 임무 및 목표를 집행하는데 필요한 기관/조직 및 자원을 확인·통제한다. 운영계획에는 우발사태 및 전술 계획이 포함된다.

상호 응원협정 및 지원협정은 기관, 조직 및 정부 간에 인력, 장비, 물자 및 기타 관련 서비스의 형식으로 긴급 지원을 신속히 획득하기 위한 메커니즘을 제공하기 위한 문서 또는 구두 협정이다. 주요 목적은 사고가 발생할 우려가 있거나 사고가 발생한 때 긴급 지원사항의 신속한 배치를 촉진하는데 있다.

세부실행문서와 규약은 계획이나 시스템을 시행·운영하기 위한 특정 방침이나 조치사항 등을 포함한다. 사고관리 및 대응기관은 사고관리 실무나 작전수행에 사용하기 위한 체크리스트로 활용할 수 있도록 세부 실행문서와 규약을 개발하여야 한다.

세부실행문서는 자원부록, 지도·차트 및 관련 데이터, 업무고지 방법, 장비·물자 및 수송수단의 확보와 사용방법, 상호 응원협정 및 지원협정 체결 방법, 위기운영센터(EOC) 등에 대한 보고방법, 정부기관 및 NGO 등의 민간부문과의 연계성을 포함한 통신운용지침 등을 체크리스트의 형식으로 문서화한 것이다.

규약은 특정 상황에서 긴급히 수행하여야 할 임무를 상급자(기관)의 지시나 허가 없이 수행할 수 있도록 내부규칙과 위임사항을 정해둔 실행기준을 말한다.

선출직·임명직 관료와 같은 관리자 직위를 포함한 각급 정부와 민간 부문 및 NGO의 비상사태관리 및 사고 대응 인력은 국가적으로 모든 위험에 대한 역량을 향상시킬 수 있도록 적절한 교육훈련을 이수하여야 한다.

국가사고관리체계(NIMS)에서 대비의 가장 핵심적 요소는 비상사태관리, 대응 인력의 자격, 면허 및 증명서 교부에 필요한 공통성 또는 호환성이 있는 구조로서 국가표준을 사용하는 것이다. 표준은 사고 관리 및 비상사태 대응활동인력이 안전하고 효과적으로 직무를 수행하는데 필요한 최소한의 지식, 기술 및 경험을 갖고 있음을 보증하는데 도움을 줄 것이다.

비상사태관리, 대응 인력 및 그들의 유관기관은 필수 임무수행을 위하여 다양한 종류 및 유형의 장비에 의존한다. 대비의 한 가지 핵심적인 요소는 일정한 표준에 적합한 장비를 획득하는 것이다.

5. 경감

경감은 비상사태관리 및 사고 대응의 중요한 요소이며 재난의 영향을 회피하거나 완화하고 보다 안전한 지역사회를 건설하여 지역주민에게 대가를 줌으로써 자연 및 인적 재난으로부터 인명과 재산의 손실을 경감시키기 위한 활동에 핵심적인 기반이 된다. 이러한 활동 또는 조치는 대부분의 경우 그 결과가 장기적으로 나타난다. 위험을 측정·평가하고, 이것을 다룰 전략을 개발하는 과정인 위험관리는 경감의 핵심이 된다.

제6장  미국 연방 및 지방 정부의 역할

1. 연방정부

미국은 효율적으로 재난을 관리하기 위해 국가사고관리체계(NIMS)을 운영하고 있다. 국가사고관리체계(NIMS)는 2004년 국토안보부(DHS)에서 표준화․메뉴얼화된 방법으로 사고관리에 관한 전체 참여 부문(公共-民間-NGOs 포함) 간의 역할을 원활하게 조정하기 위해 개발한 것이다.

국가사고관리체계(NIMS)는 현장지휘체계, 정보시스템, 여러 기관 조정시스템 등 조직과 관련된 세 가지 중심 시스템을 기초로 융통성이 있으면서도 표준화된 관리 사례를 보여주고 있다.[FEMA, 2018, www.fema.gov].

사고관리의 성공은 연방 단위의 정부 수준에서 지역 단위의 낮은 수준에 이르기까지 전 부문이 얼마나 효과적․효율적으로 참여하느냐에 달려 있으며, 이 경우 매우 폭 넓은 조직과 전체 활동에 효율적이고 효과적인 조율이 필요하다.

국가사고관리체계(NIMS)를 활용함으로써 낮은 수준의 지역도 그 규모와 관계없이 겉으로 드러나지 않고 숨은 상태로 존재하는 위험 및 위협(재해, 테러 및 기타 사회적 재난 포함)의 전체 흐름에서 Emergency administration 및 Response manpower의 효율성을 높이게 된다.

국가사고관리체계는 크게 Resource Management and Mutual Assistance, Doctrine Supporting Guides & Tools and training, Implementation Guidance and Reporting, 국가사고관리체계(NIMS) Alerts, 연방재난관리청 국가사고관리체계 지역거점, Incident Command System Resources 등으로 나뉘어 있다.

첫째, Doctrine Supporting Guides & Tools and training. 이는 통합센터에서 만든 지침과 도구에 관한 지식을 제공하는 것이다. 그리고 이 체계는 모든 지역사회에서 활용할 수 있게 되어 있고, 여기에는 each individual(개인), family(가족),  community(지역 사회), NGOS,  종교 단체, 주․지방 정부 등 전체를 그 대상에 포함하고 있다.

둘째, Training. 국가사고관리체계(NIMS) 교육프로그램은 Training을  계발하고 이를 지속시키기 위한 통합센터와 이 일과 관련된 자의 책무와 역할을 분명하게 나타내고 있다. 교육프로그램은 2006년 “Post Katrina Emergency Management Reform Act”에 따른 의무와 역할에 대해 설시하고 있다.

셋째, Resource Management & Mutual Aid. 이것은 국가사고관리체계 Resource typing, Credentials, Cataloging(목록 작성) 및 National Mutual Aid System에 대한 Information를 제공하는 것이다. 그리고 이것의 대상은 전 Community Partner 뿐 아니라 응급 사태를 관리하거나 대응하는 모든 기관이다.

넷째, Implementation Guidance & Reporting. 이것은 연방 단위의 조직은 연방에서 지방에 이르기까지 전 단위 조직에서 국가사고관리체계를 받아 들여 Federal Preparedness subsidy(연방준비은행 보조금)를 받을 수 있는 여건을 수립하는 것이다.

국가사고관리체계 수행 목적은 국가사고관리체계의 실현에 책임 질 지역을 알려주기 위해 만들어졌고, 국가사고관리체계의 수행은 통합보고를 위해 개발한 도구를 이용하여 직접 연방재난관리청에 데이터를 보고하고 평가 받는다.

다섯째, Alerts. 국가사고관리 체계에 대한 효율적인 알리미 체계인 국가사고관리체계(NIMS) 알림이가 있다.

여섯째, Regional Contacts(지역 거점). 이것은 Regional coordinator의 정보(연락처 등)를 알려준다. 국가사고관리체계는 전 국가 Community에서 활용하게 되어 있고, 그 대상은 each individual(개인), family(가족),  community, NGOS,  종교 단체, 연방․주․지방 정부 등 Public sector and private sector를 모두 포괄하고 있다.

일곱째, Incident Command System Resources. 이것은 사고명령시스템의 실현과 연관된 데이터를 공급하는 것으로서 Public sector and private sector를 모두 포괄하고 있다. 재난명령시스템은 공동 조직 내에서 운용하는 장비, 설비, 인력, 통신 및 절차를 조합(Combination)하여 효율적이고 효과적인 사고관리가 될 수 있도록 하기 위해 착안된 Management system이다.

재난명령체계는 대체적으로 Command(명령), Operation(운영), Plan(계획), Logistics(물류), Intelligence(지능)․Investigation(조사), Finance․Administration(재무․행정)의 여섯 가지 핵심 영역에서의 활동을 촉구하도록 편성된다. 이는 사고 관리자가 명령체계의 개별 요소에 대한 엄격한 관심을 갖지 않더라도 응급한 상황에서 사고와 연관된 핵심 문제를 파악 할 수 있게 하는 것이다.

1) 피해 경감 및 대비

(가) 프로그램

연방재난관리청은 재난 발생 시 일어날 수 있는 피해를 가능한 한 적게 할 목적으로 피해경감전략을 구축하여 수행하고 있다. 이것에는 Central U.S. Earthquake Consortium(CUSEC: 국가지진피해경감프로그램)과 국가Hurricane Preparedness Program(허리케인 대비 프로그램), Dam Safety Management Program(댐 안전관리 프로그램), Flood Control Zone Management Program(침수위험지구관리 프로그램) 등이 있다.

특별히, 재해가 발생하였을 경우 대처 능력을 높이기 위하여 주․지방 정부의 협조관계 수립, 재난 및 재해대비계획 구축, 발전소 주변 위험(원자력 방전소의 방사능 누출 등) 대비 체계 수립 등을 하고 있다.

이에 대한 교육을 위하여 National Emergency Training Center(NETC) 교육 과정과 Emergency Management Institute(EMI) 교육 과정 등의 프로그램을 운영하고 있다.(정재동, 2014: 7)

Threat and Hazard Identification and Risk Assessment[위협과 위험 식별 및 위험 평가, “위협과 위험 식별 및 위험 평가(THIRA)”라 한다]는 4단계 일반적인 위험 평가 과정을 ㉠ 원하는 결과 ㉡ 역량 목표 ㉢ 능력 목표를 달성하는 데 필요한 자원 요소를 통해 정부, 개인, 기업, 종교 단체, 비영리 단체, 학교, 학계 등 전체 커뮤니티의 위험에 대한 필요사항을 평가한다.(연방재난관리청 홈페이지, 2016: https://www.fema.gov)

위협과 위험 식별 및 위험 평가(THIRA)는 상호 지원 협정, 긴급 운영 계획 및 위험 경감 계획 등 다양한 응급사태를 관리하기 위해 애쓴 정도를 분석하고, 또한 Community가 자신들의 위협과 위험을 분별하고 판단하는데 도움을 줄 수 있는 핵심 역할 정보를 발굴한다.

결과적으로 위협과 위험 식별 및 위험 평가의 과정은 Community가 ㉠ 준비해야 할 것이 무엇인지? ㉡ 무엇이 준비에 필요한 공유 자원인지? ㉢ 위험과 위협을 완화시키거나 전화시켜 줄 수 있는 것이 무엇인지, 또는 위험과 위협을 회피하거나 없애 줄 수 있는 행위에는 무엇이 있는지? 라는 의문에 방향을 제시해 줄 수 있게 한다.

(나) Threat and Hazard Identification and Risk Assessment

Presidential Policy Directive(대통령 정책 지침) 8에 명시되어 있는 The National Preparedness Goal, NPG(국가대비목표)는 “국가 전체에 모든 위험 요소를 예방하고, 보호하고, 완화하고, 대응하고, 가장 큰 위험을 초래할 수 있는 위협 및 위험으로부터 복구에 필요한 역량을 갖춘 안전하고 탄력 있는 국가“를 구축하는 것이다.

위협과 위험 식별 및 위험 평가는 위험 발생 즉시 대처할 준비가 되어 있는지의 정도에 따라 연방 정부를 4단계의 위험 평가로 분류하는데, 이는 모든 Community(개인․기업․종교단체 등)를 지원하는 과정이며, NGOs․학교 및 전 정부 기관은 Hazard과 요구되는 능력에 맞는 대처 능력을 구축하여야 한다.

연방재난관리청은 "전체 공동체(Whole community)"에 대한 중요도를 감안하여 위협과 위험 식별 및 위험 평가의 목표를 모든 단위 조직이 100% 도달하는 데 두고 있으나, 2015년의 경우 50개 주 중 77%인 37개 주는 만족할 만한 정도였지만 나머지 13개 주는 조금 만족스럽지 못한 것으로 파악됐다.

(다) 지진, 홍수가 센 지역에서 방재 건축 법규를 채택한 공동체 비율

연방재난관리청(FEMA)은 재난방재 건물 Code의 Community 수행을 돕기 위하여 International Code Council(국제코드위원회)가 정한 국제 기준에 부합(符合)하고, National Flood Insurance Program(국가 홍수 보험 프로그램)을 따르며, National Earthquake Hazards Reduction Program(국가 지진위험 감소 프로그램)과 일치하는 Code 채택 및 실행기관을 돕고 있다.

또한 연방재난관리청(FEMA)은 점진적으로 재난방재 건물 Code를 적용하고 있는 Flood, Wind, Earthquake의 효과가 큰 Community의 수를 파악하기 위해 보험 서비스 사무소의 평가 일정 데이터를 함께 공유하고 있다.

이와 같은 노력으로 2011년 ~ 2015년 사이에 Earthquake, Flood 및 damage from storm의 고 위험 지역에서 재난방재 건물 Code를 적용한 Community의 수가 꾸준히 개선되어 2015년은 2011년 대비 31%가 증가하였다.

(라) 관계 부처 간 운영계획 수립

연방재난관리청(FEMA)은 1시간 내지 1시간 30분가량 웹(Web) 세미나를 열거나 브레인스토밍(brainstorming: 자유로운 토론으로 창조적인 아이디어를 끌어내는 일) 등으로 Idea를 만들어 내 공유하여 지속적으로 연방 기관 간 운영계획을 업데이트하고 있다.

모든 웹(Web) 세미나는 개개의 사람, 민간기업, NGOs, 종교단체, 커뮤니티, 각급 학교 및 모든 단위의 정부 등 전체 사회에 개방되어 참여를 하는 방식을 채택하고 있는데, 세미나에서 국가계획 체계에 대하여 기본적으로 토론하는 주제는 크게 볼 때 아래 세 가지이다.

현시점까지 ㉠ 드러난 장점과 단점 ㉡ 주 논의내용에 대한 업데이트 ㉢ Prevention, Protection, Mitigation, Response and Restoration(복구)에 대한 조직의 책임·역할에 대한 계획과 활동 등이다.

2) 대응 및 복구

연방재난관리청은 재난 대응 및 복구 활동을 도와주기 위하여 재난 및 재해 선언을 수행하고, 비상시를 대비하여 자체적으로 준비한 통신시설과 자원을 공급하며, Human services & infrastructure support disaster assistance(인력 및 기간시설 지원) 등을 하여 재난 및 재해 전반에 대한 대응 및 복구 활동을 통제, 지휘 및 감독하고 있다.

그리고 연방재난관리청은 국가 재난을 체계적, 효과적, 효율적으로 운영하기 위하여 National Emergency Management Information System (NEMIS, 국가비상관리정보시스템)을 구축하였는데, 이 시스템은 연방재난관리청 및 연관된 기관이 비상 관리 업무를 실행하기 위한 토대로 활용되고 있다.

다시 말해서, 국가비상관리정보시스템은 Human & infrastructure support, Prevention & Mitigation, 조정 및 지원 등의 임무를 지원하는 시스템으로 유효한 데이터를 제공하며 재난 및 재해와 연관된 다른 기관의 시스템과의 가교 기능 등을 한다.

그리고 국가비상관리정보시스템은 Integrated Emergency Management Information System(통합재무관리정보시스템), Preparedness Training & Exercise(대비 훈련 및 교육), National Flood Insurance Program(국가홍수보험프로그램), National Fire Incident Report System템(국가화재보고시스), Human Resources Management System(인적자원관리시스템), Logistics Database(물류데이터베이스), Database 등 연관된 기관의 시스템과 서로 연결되어 있다.

연방재난관리청은 대형 재해 및 재난이 발생하면 주관이 되어 연방·주·지방 정부, 공공조직 및 민간 등 모든 관련자와 협조하여 업무처리를 하고 있으며, 재해 대응 등 재해관리에 포괄하고 있는 포털사이트를 통해 관련 정보를 함께 소유하고 이를 기반으로 대응 시스템을 갖추어 나가고 있다.

정보를 전달하는 방식은 동영상, 이메일, GIS정보, 위성전화 등을 활용하고, 통신기반 시설이 소실된 지역은 위성통신기기를 이용하여 재난관련기관간의 커뮤니케이션을 원활하게 하고 있다(정재동, 2014: 8).

3) 성과검토

미국 국토안보부(DHS) 전략계획(2014~2018년)에 따르면 테러 예방 및 방지, 국토 연안 관리 및 수호, 이민 관리 및 강화, Cyber 공간 보안, 국가적 대비 강화 등 5개의 임무를 수립하고, 그에 맞는 세부 목표를 정립, 운용하고 있다. 그 중 5번째 임무는 지속적으로 미국 수호를 위해 애쓰고 있으나, 국민들·각종 사고들, 테러 공격 뿐 아니라 재해·재난이 발생하고 있는 데 따른 대비를 주요 내용으로 하고 있다.

도전(challenge)은 재난·재해 또는 기타의 위험에 대처하여 유연성을 담보하기 위하여 국내 공동체의 역량을 갖추는 것이다. 유연성 있는 국가를 향한 우리 목표는 위험 방지, 보호, 대응, 이주, 회복 등 대형 위협과 위험으로부터 피해를 최소화를 위하여 필요한 전 공동체의 역량을 하나로 모으는 것이라고 정의하고 있고, 국가 차원에서 대비하여야 할 위험의 제고, 단점 보완, 실효성 있는 긴급 대응의 확보 및 긴급 복구 등의 세부목표 4개를 수립하여 실행하고 있다.

복구는 재난·재해 피해자들이 신속하게 정상적인 생활로 돌아가도록 돕는 제도로, 여기에는 ㉠ Program service ㉡ infrastructure Support ㉢ Client satisfaction 등 세 범주로 평가한다.

위 세 범주의 하부 요소로는 잠시 동안 거주할 주택 제공 및 유사 사례 안내, 지원금 관리, 통신(인터넷·전화 등) 시스템 이용,  Call center의 대응 및 서비스 안내직원 배치 등이 있다.

연방재난관리청은 재난으로 피해를 입은 사람들에 대한 지원 서비스의 만족도를 제고하기 위하여 위와 같은 것들을 제공하고 있으며, 2015년도에는 연방재난관리청(FEMA)으로부터 위 세 범주의 지원 프로세스를 통해 재난 피해자에게 제공한 서비스 만족도가 97%에 달하여 제도 도입 이래 최고로 높은 평가를 받았다.

이와 같은 수치는 재난·재해로부터 피해를 입은 자에 대한 연방·주 등 모든 커뮤니티의 노력과 대응이 시간이 지날수록 보다 발전한 것으로 볼 수 있고 그에 따라 피해자들의 만족도로 높아지고 있음을 보여주는 것이라 할 수 있다.

연방재난관리청은 재난 현실을 빠르게 진정시키기 위해 3일 이내 내지는 용인할 수 있는 시간 내에 조치된 재난 대응 및 지원 정도를 점검하고 있다.

점검은 주·지방·카운티 등 전체 수준의 정부 지원이 3일 이내에 국민의 생명과 재산을 보호하고 유지시켰는지에 중점을 두고 일체의 위험과 위협에 실효성 있게 대처하는 연방재난관리청(FEMA)의 능력과 기능 정도를 측정하고 있다.

재난을 진정시키는데 요구되는 대책을 세우고 이를 실행하는 것은 살아남은 자에게 최고의 결과를 확보하기 위해 재난 직후 즉시 착수되어야 하는 역할을 말한다. 이러한 것에는 연방재난관리청 지원, 재난 현장 간 연계된 Communication(의사소통), 공동의 재난목표 수립, 재난지역 탐색 및 구조 인력 배치, 재난 발생 직후 빠르게 운영된 센터, 시기에 맞게 행한 경고, 명령 및 현황 보고서 제출 등이 여기에 포함된다. 연방재난관리청은 근래 3년 간 계속하여 점검 목표에 도달하였다.

2. 주․지방 정부

1) 피해 경감 및 대비

① 지방의 재난 대응과 복구 대책 조정

지방정부는 재난안전관리체계에서 핵심적 역할을 하고 있다. 일반적으로 작은 규모의 재난은 지방정부에서 스스로 대처하며, 만약 대형 재난 발생으로 스스로 처리가 처리하기 어렵다고 생각될 경우에 한하여 주에 도움을 요청한다.

그리고 주도 지방정부와 마찬가지로 극복이 어렵다고 생각되는 때에는  연방재난관리청에 도움을 요청한다.

아울러 미국의 NGOs는 재난 현장을 지치며 물심양면으로 지원하는 등으로 국가 재난관리 측면에서 매우 중요한 역할을 수행하고 있다.

그리고 소방, 경찰 등 재난 현장에서 주된 역할을 수행하는 사람들은 통일된 현장지휘체계 아래에서 바로 대응한다.

그리고 지방정부의 위기운영센터(EOC)가 지역 단위의 총괄 조정을 담당한다. 실례를 보면, County Division of Emergency Management(카운티 응급관리부서)는 County 내 응급 활동, 지원 및 프로그램을 통제할 책무를 가진 위기운영센터의 기능을 하며, 이는 서울시의 안전통합상황실 기능과 같다고 볼 수 있다.

지방정부의 위기운영센터는 도움이 요구되는 때에 연방과 주에 도움을 요구하는데, 이때 연방재난관리청의 지역별 Joint Field Office(합동현장사무소)가 지방정부에 도움을 주는 기능을 한다.

연방재난관리청은 미 전역을 10개의 권역으로 나누고 각각의 권역에 Joint Field Office를 설치하여 주-지방-민간 간 협조체계를 갖추고 있다.

예를 들면, 뉴욕시 재난관리본부는 대규모 재난이 발생하면 경찰, 소방, NGOs 등 재난 현장에서 주된 역할을 수행하는 주요 행위자들을 일괄하여 통제한다.

이를 위하여 대형재난 발생 시 위기운영센터는 현장을 파악하여 각자가 해야 할 일들을 조정하고 중요한 의사결정을 한다.

이와 함께 시차원의 구조대(New York Task Force 1, NewYork City’s Urban Search and Rescue team)를 운영하여 대형재난 시 인명구조를 지휘하고, 시차원의 사고관리체계(CIMS)가 현장에서 효과적으로 작동하도록 지원하는 사고조정관(Citywide Incident Coordinators)을 파견한다.(정지범, 2015: 21)

② 재난 대응 교육

지방정부는 재난대응 활동의 일환으로 지역 시민들에게 재난대응에 필요한 여러 가지 교육을 하고 있다.

예를 들면, 조지아주의 Emergency Management Agency(응급관리팀)은 County, City 등에 제공할 목적으로 연중 재난대응과 관련한 다양한 행사와 교육을 하고 있다.

또한, 뉴욕시 재난관리본부는 재난대응과 관련하여 시민들에게 교육하고, 재난 대응 시 지역 공동체를 지원하는 활동을 그들의 가장 중요한 임무로 보고 있다.

2003년부터 실시된 지원 활동은 크게 레디 뉴욕 캠페인(Ready New York Campaign), 지역사회 재난 대응팀(Community Emergency Response Teams) 운영, 뉴욕시 시민봉사단 위원회(NYC Citizen Corps Council) 운영으로 구분할 수 있다.(정지범, 2015: 22-23)

뉴욕시민들이 각종 재난에 효과적으로 대응할 수 있도록 교육하는 것이 가장 중요한 목적이며, 이를 위해 뉴욕시는 각종 교육 프로그램을 운영하고 교육 자료를 발간하여 배포하고 있다.(정지범, 2015: 22-23)

연방재난관리청(FEMA)에서 운영하는 프로그램으로 지역 주민들이 스스로 지역 재난에 대응할 수 있도록 교육하는 프로그램으로 화재예방, 재난발생 시 간단한 구조 및 구급활동, 팀 구성, 재난 시 의료활동 등을 교육한다.(정지범, 2015: 22-23)

연방정부 프로그램의 일환이며, 뉴욕시 재난관리본부(OEM)는 지역의 다양한 커뮤니티 리더들, 정부부문, 민간부문, 자원봉사자들을 협의체 형태로 묶어 지역 재난에 시민들 스스로 대응할 수 있도록 돕고 있다. 또한 GIS 부서에서는 뉴욕시의 홍수지도, 화재지도, 범죄지도 등을 제공하며, 각종 재난정보를 이메일, 휴대폰 메시지, 전화 등을 통하여 실시간으로 받아볼 수 있다.(정지범, 2015: 22-23)

(나) 대응 및 복구

① 축적된 자료를 통한 정보 제공

2016년 9월 3일 1급 Hurricane인 Hermine로부터 엄청난 피해를 입은 Florida Tallahassee County 시민들은 그들이 속해 있는 직장, 자녀 학교나 가입단체 들에 자신들의 비상연락망(연락처 등)을 남겨 두고 있고, 이러한 단체는 보유한 정보를 지속적으로 제공하고 있다.

다시 말해서, 각급 학교(초‧중‧고‧대 등), 주 및 비상연락망을 갖춘 조직들은 재난이 발생하면 계속적으로 시에서 알려주는 재난 관련 메일을 시민들에게 전송하여 시민들이 재난 상황을 정확히 인지하도록 하는 한편, 재난 상황에 신속하게 대처하도록 하고 있다.

기본 내용은 재난 관련 정보, 재난에 대한 체계적인 대응 준비 노력과 담당 부서 연락처가 핵심 내용이고, 피해 정황과 정도도 상세하게 알려주고 있는바, Hurricane이 도시를 쓸고 간 이후 Tallahassee County는 전력 80%, 시민 7만 명(시민 20만 명 중) 이상이 재난피해를 입었고, 전기‧인터넷 복구 예정일 및 쓰레기 처리 예정일 등 재난 관련 정보와 대응 내용을 시민들에게 상세하게 제공하고 있다.

이를 보다 상세하게 보면, 각급 학교는 세력이 큰 초대형 Hurricane인 Hermine이 Florida Tallahassee County를 쓸고 간 이후 이 Hurricane을  가장 높은 등급으로 판단하여 휴교 일자, 다시 등교하는 날짜, 대피 기능이 있는 County 내 학교 안내, 방송 청취 안내, 응급의료센터 위치 및 기능 등을 메일로 발송해 주었다.

한편, 적십자사는 2곳의 센터에서 시민들에게 대피‧휴식공간 위치, 자원봉사자 모집 단체 안내, 제공하고 있는 구호 물품 안내(Email‧문자 활용) 등의 정보를 알려주었다.

그리고 기존 전력팀에 관련 전문가 77명, 보조 인력 50명, 해당 지역 직원 27명과 복구 장비(트럭 21대 등)를 투입, 복구작업을 진행함에 따라 9월 5일에 약 3만 5천명의 Tallahassee County 시민들에게 전력이 복구되었음을 알려주었다.

이처럼 복구에 투입된 인력, 진행 상황, 협력 현황 등을 계속적으로 알리는 노력을 하고 있다.

그리고, Hurricane의 크기‧진행 방향과 속도 및 피해 정도 등과 관련한 정보를 알려주고 되도록 운전하지 않도록 하며, 운전을 할 때에는 쓰러질 우려가 있는 나무‧신호등 등의 시설 등을 주의하도록 자세히 안내하고 County 내 공공시설의 운영 재개 일자, 교통시설 현황, 다중이용 시설의 손상과 대처 방안 등을 알려 준다.

Tallahassee Emergency Management Team(응급관리팀)은 시민들에게 전력 손상이 예견되는 상황과 그에 대한 대처 그리고 정전 시 주의사항 등에 대한 자세한 정보를 알려(시민들이 가입한 유틸리티회사에 입력된 이메일 정보를 통해 시민들에게 Talgov.com/Outages를 방문하도록 지속적으로 공지) 준다.

그리고 긴급상황 발생시 911에 연락하고, 뉴스나 사회관계망서비스(SNS) 등을 통하여 실시간으로 업데이트된 Hurricane의 상황(예상 경로 등)을 알려주고 있다.

② 기관 간 공동 복구 노력

Tallahassee‧Leon County 공무원과 응급관리 직원은 협력하여 복구에 힘쓰고, 인접한 8개 조직의 지원을 받아 재난피해 복구를 진행함으로써 의미있는 성과를 거두었다.

인접한 8개 조직은 Kissimmee Utility Authority(키시미 유틸리티 국), Thomasville Utilities(토마스빌 유틸리티), Lafayette Utility System(라파예트 유틸리티 시스템), Vatof & Jacksonville Beach(바토프와 잭슨빌 비치), Orlando Utility Commission(올랜도 유틸리티위원회), Lakeland Electric(레이크랜드 전기), Gulf Power Company(걸프 파워 컴퍼니)이다.(City of Tallahassee, 2016. 9. 4.)

그리고 Tallahassee County 내부에서도 Leon County, Tallahassee County 적십자 등과 협업하여 구호 물품을 시민들에게 전달하는 등 각각의 조직과 부서들이 재난피해 현장에서 서로서로 밀접하게 공동의 복구에 힘쓰고 있다.

결론적으로, 대규모 재난이 일어났을때에 어느정도의 협력체계를 갖추고 이를 신속하고 효과적으로 복구에 활용할 수 있는가가 재난피해를 줄이는 매우 중요한 요소라 할 수 있다.

제7장  미국의 재난관리체계 特徵과 示唆點

1. 특징

1) 위기관리의 일원화

미국은 911 사태 이후 위기관리 관련 법령을 큰 폭으로 수정․보완하여 국토안보부를 새로 설치하였고, 그 밑에 Customs and Border Protection(세관과 국경보호국), Citizenship and Immigration Services(시민권 및 이민 서비스국), Coast Guard(연안경비국), Federal Disaster Management Agency(연방재난관리청), Immigration and Customs Enforcement(이민 및 세관 집행국), Secret Service(비밀경호국), Traffic Safety(교통안전국) 등 22개 연방 단위의 기관이 있다.

이는 위기가 발생하였을 때 국가 차원에서 우선적이고 능동적으로 재난관리체계를 유지하여 국민들의 재산과 생명을 최대한 안전하게 하겠다는 의지를 나타낸 것으로 보인다.

국토안보부(DHS) 산하에 연방재난관리청을 둠으로써 테러 예방 및 대응 등을 책임지는 기관에 대형 재난 등의 위기관리 임무를 통합하는 방식의 체제를 갖추게 되었으며, 편입된 위기관리 임무는 국토안보부의 임무 중 하나이나 실제적으로 그 임무를 담당하는 기관의 위치는 부 내에서 가장 중요한 기관으로 생각되고 있다.

연방재난관리청은 대규모의 재난이 발생하였을 때 주(State)나 지방(County․City) 정부와 협조하여 대응-대비-복구 등 재난관리와 관련된 여러 업무들을 처리한다.

연방재난관리청은 지방정부에 Hazard Mitigation Grants(위험 완화 보조금)을 교부하나, 연방재난관리청의 재난관리체계 근본은 재해 피해 후 하는 복구가 아니고 사전에 이를 대비하는 것이므로 위 보조금은 추후 발생하는 재난에 대한 대비에 쓰인다.

즉, 미국은 연방정부에 대통령 직속의 재난관리 전담기관을 설치하여 국민보호 및 피해 최소화에 주력하고 있으며, 국가사고관리체계(NIMS)을 통해 국가재난에 대한 통합적인 매뉴얼을 구축하고, 여기에 재난장비에 대한 표준화된 분류체계 뿐만 아니라 재난발생시 대응팀에 대한 규모별 역할 및 구성장비 등을 상세히 규정하여 위협 및 위험에 대비하고 있다(정재동, 2014: 38).

2) 연방과 주․지방의 명확한 역할 구분

재난이 발생하였을 때 대응 등의 관리에 있어 연방정부와 주․지방정부의 역할과 책임이 명확하게 분담되어 있다. 재난관리가 분산화되는 경향을 가지는데, 국토안보부(DHS)의 창설로 미국에서 위기대응은 인위적 재난, 자연재해 등의 재난위기는 물론 사이버 상의 위기까지 포괄하는 통합적 체제를 갖추고 있지만, 안전관리부분은 다양한 연방 법률들과 여러 연방위원회들 및 지역별로 특화되어 담당하고 있어 분산형의 형태를 가진다.(정하영, 2016: 40-42)

이처럼 위기대응 및 안전관리에 대한 담당을 여러 형태로 분담하면서 위기가 발생 시는 국토안보부가 Control Tower가 되어 최대한 빠르게 대응하도록 하고, 안전관리는 다양한 연방 법률에 따라 각 부처가 전문화된 역량을 높이는 노력을 기울이고 있다.

결국 대규모 재난이 발생하면 연방정부가 구심점이 되어 대응하는 전략의 형태를 띠지만 전반적으로 연방 및 주․지방 정부의 역할 분담이 명확한 것이 그 특징이다.

연방정부의 재난관리를 총괄하는 기관은 국토안보부 산하의 연방재난관리청이다. 연방재난관리청은 예방 – 대비 – 대응 – 복구 등 일련의 재난관리 과정의 모든 행위들을 통합하여 조정하고 관리하는 재난관리체계를 갖추고 있다.

자연재해(지진, Tornado, Hurricane 등)나 사회적 재난(화재, 교통사고-항공 및 해상사고 포함, 환경오염사고 등) 등 모든 대형 재난․재해의 1차적인 관리주체는 재난․재해 발생 지역의 County와 City이다.

County와 City는 재난․재해가 발생하면 신속하게 시민들에게 재해경보 및 대피명령 등의 임무를 수행하는 것 뿐 아니라 재난․재해 발생 지역의 소방, 경찰, 자원봉사자, 적십자 등의 기관들과 협력체제를 유지하면서 재난․재해 피해 현장을 지휘한다.

지방정부가 스스로 대응하기 어려운 대형 재해재난이 발생하거나 발생 예정인 경우 주정부나 연방정부에 도움을 요청할 수 있다.(정하영, 2015: 31)

3) 위기관리 Program 평가 및 계획 Program 수립

연방재난관리청의 위기관리 Program, 그에 대한 평가 및 계획 Program은 전 국토의 Flood(홍수) 지도, 관리 계획 및 지원 범주를 최신 정보로 바꾸고 지역 공동체와 협조하여 향후 업데이트하고 지역 사회와 협력하여 미래에 홍수 위기나 피해를 경감하기 위해 힘쓰고 있다.

이와 같은 일련의 과정을 통해 Colorado 주의 공무원은 분석한 데이터를 기반으로 하여 홍수 피해 우려 지역에서의 건축행위 제한 등 관련 법규 정비 및 위험 완화 결정을 하거나 원활한 배수를 위한 시설 개선 및 보강 등을 하였고, 이는 재난이 닥쳤을 때 대비-대응 등의 재난관리 측면에서 긍정적인 효과를 불러왔다.

실례로, Colorado 주는 2013년에 8일간 Front Range(The Rocky Mountains의 지맥)에 인접한 18개 County에 17inch 이상의 관측사상 가장 많은 폭우에도 지역 내 일부 집들의 침수 이외에는 별다른 피해를 입지 않았고, 주민들 생활과 매우 밀접한 급수 및 배수 시설은 집중 호우에도 정상 가동되어 피해가 완화되었다.

그리고 연방재난관리청은 2015년에 Boulder, Larimer 및 Weld County의 엄격한 규제기준으로 재해 피해를 경감시킨 사례를 발표하였다. 구체적인 사례를 보면, 건축 기준을 표준 홍수 수위 이상으로 변경하여 1억 5,400만 달러를, 위험지역에서의 지하 시설물 건축 금지로 5,000만 달러를, 범람 위험지역에서의 개발 제한으로 1억 4,800만 달러를 경감시킨 것으로 분석되었다.

그 밖에도 연방재난관리청의 지역등급시스템(재난․재해 완화 노력, 홍수범람의 원인 분석, 공보 등의 활동)은 피해 경감과 상당한 연관관계가 있음을 나타내고 있다. 이는 2013년에 Colorado 주에서 발생한 홍수 때 해당 County에서 실행한 행위들의 경제성을 확인하고 그 효과를 수치화하며 주민의 재산과 생명을 어떻게 지켜낼 수 있는가를 극명하게 나타내고 있다.

또한, 국토안보부는 재난 대비 및 완화를 위해 국가 차원의 대비를 높이는데 따른 위험과 단점의 보완, 효율적이고 신속한 대응, 최대한 빠른 복구 등으로 세밀하게 목표를 세우고 운영하는데, 그 노력의 한 방편으로 연방재난관리청은 재난이 일어난 후 살아남은 자에게 다양한 도움을 주는 회복 서비스 비율 평가와 위기관리 Program 평가 및 계획 Program을 운영하고 있다

따라서 우리나라도 연방재난관리청과 같이 보다 엄격하게 규정된 법규에 기초한 의사결정 및 지역등급시스템(재난․재해 완화 노력, 홍수범람의 원인 분석, 공보 등의 활동)에 동참하는 County에 대한 지원, 경제적인 재난완화 지표나 기준을 쓰려는 시도가 필요하다.

4) 신속한 재난경보, 체계적인 재난 교육

Florida Tallahassee County는 2016년 1급 Hurricane인 Hermine이 지나간 후 80% 이상의 전력시설이 파손되었고, 시민 7만 명(시민 20만 명 중) 이상의 이재민이 발생했을 만큼 엄청난 피해를 입었다.

이 같은 큰 피해 속에서도 대응 및 복구 노력이 있었는데, 우선 주민들에게 재난 상황을 빠르고 적시에 알려주고 복구와 관련된 정보를 제공하는 노력을 아끼지 않았다.

그리고 Tallahassee County 내부에서도 Leon County, Tallahassee County 적십자 등과 협력 뿐 아니라 인접한 8개 조직과의 협력을 하여 신속하게 재난을 극복하였다.

그 밖에 지방 단위 조직에서는 여러 유형의 재난‧재해 그리고 안전관리에 관한 교육훈련이 재난관리에 필요한 지원 역할 중 중요한 요소로 판단하고, 지역 시민들에게 교육을 시스템적으로 실시하는 등 재난 대비 역량을 높이기 위한 노력에 힘쓰고 있다.

2. 우리나라에 주는 示唆點

1) 국가책임 및 재난관리 전문성 제고

911사태 후 미국은 국토안보부를 새로 만들어 위기관리업무를 통할하게 하고 국토안보부 산하에 Federal Disaster Management Agency(연방재난관리청), Immigration Services(이민 서비스국), Customs(세관), Coast Guard(연안경비국), Traffic Safety(교통안전국) 등 22개 연방 조직을 두게 하였다.

더욱이 국토안보부에 재난관리에 대한 책임과 역할을 수행하는 연방재난관리청을 그 산하에 두게 됨에 따라 국토안보부는 기존의 테러방지 등 국토수호에 재난관리 책임이 더해진 통합 위기관리 정부기관으로 변모하게 되었다.

이는 국가에 위기상황이 닥치면 보다 적극적‧능동적으로 대비-대응-복구하는 시스템을 갖추고 국민의 안녕과 재산을 보호하고 국토를 수호하겠다는 의지로 풀이된다.

또한, 국토안보부는 안전한 Cyber Space을 유지하는 기능과 그에 필요한 조직과 둠으로써 명실공히 On․Off Line 상의 위기도 통괄하는 정부기관이다.

전체적으로 보면 위기관리 부문은 대형 위기시 신속하고 통합적인 위기대응이 가능하도록 하는 통합 체계를 가지고 있지만 안전관리 부문은 다양한 정부부처에 전문성을 바탕으로 안전성 확보에 주력하고 각 연방 법률들과 연방위원회들이 담당하는 분산형시스템을 확보하고 있다.(정하영, 2015; 41).

이와 같이 미국은 재난과 관련된 법령과 관리체계가 다 갖추어져 있다고 보여지는데도 2005년 8월 Hurricane Katrina가 뉴올리언스를 강타하였을 때 연방 및 주‧지방 정부 등의 늑장대응으로 비난을 받는 동시에 재난현장에서 나타난 문제점들을 파악하고 그 원인을 분석하는 등 보완책을 마련하는데 노력하는 등 재난관리 역량을 높이는 초석으로 삼아 체계를 더 발전시키고 있다.

결론적으로, 대규모 재난‧재해는 지역의 County‧City, NGOs, 자원봉사가가 체계적으로 대처하기 어렵기 때문에 국가가 구심점이 되어 계획과 작전을 수립하고 예측 불가능한 여러 종류의 재난‧재해에 유연하게 대처할 수 있는 체계를 꾸준히 만들어 나갈 필요가 있다.

2) 이해관계자가 중심이 되는 재난대응 능력 제고 지향

Florida주에서 대형재난이 발생하였을 때 대통령이 적극적인 관심을 나타내었고, Georgia와 Florida 소방대원이 연합하여 대응하였다.

중요한 점은 연방재난관리청 홈페이지에는 한국어 등 다양한 언어로 정보가 제공되는 등 이해 당사자를 배려하는 정보전달체계를 갖추고 있다는 사실은 시사하는 바가 크다.

반면에, 우리나라는 행정안전부 국민재난안전포탈에서 제공하는 서비스나 자료처리 능력이 매우 낮고 불안정한 수준에 있는 등 아직 많은 분야에서 시스템화되지 못한 실정이다. 이와 같은 것들을 발전시켜 나가기 위해서는 아래와 같은 노력이 요구된다.

그리고 실제 재난상황에서 효과적으로 활용할 수 있는 안전관리 교육훈련으로 국민의 재난대비 능력을 강화할 필요가 있다. 위에서 본 바와 같이 미국의 지방정부는 여러 형태의 재난‧재해 및 안전관리에 대한 체계적인 교육훈련을 시민들에게 제공하는 것을 재난대응과 관련한 여러 지원활동 중 핵심적인 활동의 하나로 보고 적극적으로 실시하고 있다.

행정안전부도 최근 국민들 시각에서 국민들에게 필요한 재난안전 정보를 제공하고, 안전교육과 국민참여형 훈련, 안전에 대한 인식전환 등 일련의 과정을 통해 국민역량을 강화시키기 위하여 노력하고 있으나, 이러한 행위들의 실효성을 확보하기 위해서는 안전관리 교육훈련 방향을 체계적으로 정하고, 교재 및 훈련내용이 유익하여야 하며, 국민(수요자)의 참여를 이끌어 내는 방안이 마련되어야 한다.

3) 중앙정부-지방정부-민간 간 협력적 거버넌스(Governance) 체계 구축

국가 해당분야의 여러 업무를 관리하기 위해 정치‧경제 및 행정적 권한을 행사하는 국정관리 체계를 의미한다. 근래에는 회사에 관련된 이해관계자들의 이해를 조정하고 회사의 의사를 결정하는 기업거버넌스, 조직의 정보기술이 조직의 전략과 목표를 유지하고 사용‧통제하는 업무프로세스나 조직구조를 나타내는 정보기술 거버넌스(IT 거버넌스) 등 세세하게 분류하여 사용하고 있다.

미국은 국가의 위기가 발생하면 국가를 중심으로 모두 합심하여 신속하고도 우선적인 위기대응을 강조하는 반면, 재난이 발생하면 해당 지역의 지방정부, 민간단체 등으로 분산한 재난관리 대책을 갖추고 있다.

실제로, 1급 Hurricane인 Hermine가 Tallahassee를 지나갔을 때 복구작업이 진행되는 동안에 Tallahassee 내 기관들 간의 협조뿐만 아니라 인접 지역 8개 조직이 협력하여 피해를 복구한 것은 협력적 거버넌스의 바람직한 유형을 보여주었다는데 그 의미가 크다 하겠다.

특히 재난 피해복구 시에 Mobile phone, E-mail 등의 통신수단을 매개로 하여 지속적으로 재난상황을 주민들에게 알려 주는 활동은 아주 훌륭한 케이스라 하겠다.

우리나라는 2013년 발생한 세월호 침몰사고를 계기로 새로 설치된 국민안전처의 책임과 역할을 보다 강화하고 명확히 하여 재난‧재해 및 안전관리 분야에서 중앙행정기관은 물론 지방자치단체와 민간단체 등 전체를 포괄하는 협력적 거버넌스를 형성하였으나, 이 체계가 실제로 얼마나 효과가 있는지 항상 점검하고 향후에도 더욱 개선, 발전해 나갈 수 있도록 심혈을 기울이는 것이 필요하다.

결론적으로 대규모 재난‧재해가 일어났을 때 협력체계를 얼마나 형성하여 이를 보다 빠르게 복구 현장에 적용할 수 있는가가 재난피해를 보다 줄일 수 있는 핵심적 요인이 된다고 볼 수 있다.

4) 재난관리 역량 제고

미국은 해마다 States‧County‧City가 수립된 중요 목표에 도달하기 위한 노력의 정도를 검증하기 위해 "위협과 Hazard 식별 및 Risk 평가"를 하고 있다. 미국의 "위협과 Hazard 식별 및 Risk 평가" 체계를 우리 실정에 맞게 받아들여 재난대응 역량을 발전시키는 대책을 마련해 보는 것이 필요하다고 보인다.

그중에서도 현재 실행되고 있는 예방-대비-대응-복구 등 일련된 재난관리 과정에서 핵심적인 요소 중에 하나인 평가 시스템을 만드는 것이다.

전술한 바와 같이 연방재난관리청의 위기관리, 위험 평가 및 계획 Program은 전 국토의 Flood Map, Plan 및 지원 범주 데이터를 최근 것으로 수정하고, 지역 공동체와 협업하여 앞으로 닥칠 위험을 줄이기 위해 심혈을 기울이고 있다. 홍수 피해 우려 지역에서의 건축행위 제한 등 관련 법규 정비 및 위험 완화 결정을 하거나 원활한 배수를 위한 시설 개선 및 보강 등으로 예비적 수준의 위험 완화 결정을 할 수 있고, 이로 인하여 피해를 최대한 줄이게 된다.

즉, 재난이 일어났을 때 국토안보부 규정에 맞는 "위협과 Hazard 식별 및 Risk 평가" 체제를 운용하고 있는 지방의 비율, 자연재해(지진, Tornado, Hurricane 등) 피해 빈도가 높은 지역에 대하여 연방재난관리청이 권고한 건축 제한 규제기준을 도입한 비율, 재난이 일어난 후 3일 이내에 생존한 사람들에게 수행한 대응 정도 등 약간의 중요 지표에 대하여 평가하고 평가보고서를 발행하여 재난관리 전 과정에 대한 계속적인 환류를 통해 문제점을 보완해 나가는 것이 재난관리를 효과적으로 수행하는 핵심적 요인이라고 보인다.

결국, 우리나라도 연방재난관리청과 같이 보다 엄격한 규제에 기반한 의사결정 구조와 지역등급체계를 우리 실정에 맞게 받아들이고, 이에 동참하는 지방에 추가적인 재정지원을 하거나 경제성‧효과성 있는 재난 완화 기준을 활용하려는 의지가 필요할 것이다.

제8장  결  론

이 연구는 미국의 대형재난관리체계에 대해 고찰하고 우리에게 주는 의미를 생각해 보는데 연구의 목적을 두었다.

기왕에 많은 서적과 보고서에 미국의 Disaster Management System에 관하여 쓰여 있는데, 이 연구는 연방, 주, 지방의 각자의 책임과 기능을 고찰하고, 개별 기관들의 재난관리체계를 분석하며, 그들의 대응 역량 등을 중점으로 살펴보았다.

그중에서도 지방정부 측면에서 재난이 발생하였을 때 지역주민들에게 재난상황과 관련된 정보를 어떻게 알려 주는지, 재난대응을 어떤 방식으로 하고 있는지에도 연구초점을 두었다. New York과 Tallahassee 안전관리 사례를 보면서 우리에 시사하는 바가 가장 큰 점은 중앙 차원에서는 모든 재난관리체계를 통합하는 시스템을 구축하여 대비‧대응 등 재난관리 전 과정을 효과적으로 평가하기 위하여 노력하고 있었고, 연방-지방과 지방-연관 조직-주변 조직 간의 유기적인 협업체계 유지 및 대응, 재난 발생시 축적된 데이터를 기반으로 주민들에게 재난상황을 빠르고 세밀하게 알려주기 위해 다양한 노력이 수행되고 있었다는 것이다.

우리나라에서의 재난관리에 대한 기본 인식은 당연히 국가가 해야 할 업무로 볼 뿐 국민들의 참여는 부족한 실정이다.

물론, 국가와 지방자치단체는 재난 예방 및 재난 발생 시 피해를 최소화 해야 할 의무가 법(｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제2조)에 규정되어 있어 국민들은 '재난관리는 국가책임'이라는 인식이 깊게 깔려 있으나, 우리도 New York과 Tallahassee의 재난관리 사례를 고려할 때 재난 유형, 안전관리 교육 훈련, 다양한 민간단체 및 자원봉사자의 적극적 활용, 주민들에게 재난상황에 대한 정보 알림 서비스 및 정부 서비스 서버 능력 제고 등이 요구된다.

더욱이 재난이 일어났을 때 "위협과 Hazard 식별 및 Risk 평가" 체제를 수립하고, 자연재해(지진, Tornado, Hurricane 등)에 대한 엄격한 건축 제한 규제 기준 제정, 재난이 일어난 후 3일 이내에 생존한 사람들에게 수행한 대응 정도 등 주요 중요 지표를 만들고 이를 평가함으로써 정부가 재난관리를 실효성 있게 추진해 나가는데 역량을 집중할 필요가 있다.

재난피해는 선제적으로 예방하는 것이 매우 중요하지만 일단 재난이 발생하였을 때에는 그 피해를 최대한 줄이는 것 또한 중요한 요인이다.

그런데 재난관리는 정부의 노력만으로는 한계가 있으므로, 도입할 만한 외국의 사례를 발굴, 분석하고, 이를 우리나라 재난 유형 및 유형별 관리방안 등을 마련하는데 필요한 기초로 활용하여 우리에게 적합한 재난관리체계가 구축되어야 하겠다.

결론적으로, 효과적인 재난관리는 잘 갖춰진 시스템으로 대응해 가는 노력이 필요하다고 할 것이다.

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