지속가능한 노동시장을 위한

공정한 노사관계 구축방안

(개인과정)

2024. 4.

고용노동부

(어일천)

국외교육 개요

1. 파견국가: 영국

2. 교육기관명: 레딩대학교 경제분석 연구소
(Group of Economic Analysis at Reading)

3. 교육분야: 노사관계, 노동시장

4. 교육기간: ’23.9.18. ~ ’24.3.15.

교육기관 개요

명 칭	Group of Economic Analysis at Reading (University of Reading, Department of economics)
성 격	대학 연구소
소재지	Whiteknights PO Box 217 Reading Berkshire RG6 6AH United Kingdom
홈페이지	https://www.reading.ac.uk/
설립목적	지속가능하고 더 나은 미래를 만들기 위해 네 가지 원칙 수립: ① 학습에 대한 진정성 ② 새로운 지식 창출 ③ 다양성에 대한 포용 ④ 환경에 대한 보호

						목 차

Ⅰ. 서론	1

1. 연구 배경	1

2. 연구 방법	2

Ⅱ. 한국의 노사관계 현황 및 전망	3

1. 노사관계 변천	3

2. 정책추진 현황	20

3. 평가 및 전망	31

Ⅲ. 영국의 정책사례 및 평가	32

1. 정책추진 연혁	32

2. 노사관계 평가	44

3. 한국 적용 가능성	46

Ⅳ. 결론: 시사점 및 정책제언	48

Ⅴ. 참고 문헌	50

Ⅰ. 서론

1. 연구 배경

4차 산업혁명의 시대를 맞아 노동시장은 고용 형태와 일하는 방식의 대전환을 직면하고 있다. 디지털화는 플랫폼 노동 등 전통적 고용 형태를 벗어난 새로운 고용 형태를 등장시켰고 오피스 환경의 발달은 유연근로, 스마트 워크 등 노동을 시간적‧장소적 제약으로부터 점차 자유롭게 하고 있다. 코로나 19는 이러한 변화들의 속도를 더욱 가속화시키며 새로운 노동관계에 대한 정립과 이에 대한 보호장치 마련 등 미래 노동시장에 대한 대비의 필요성을 높였다.

한국의 세계 유례없이 빠른 고령화와 최저 기록을 경신하고 있는 출산율 또한 미래 노동시장에 대한 대비의 시급성을 높이고 있다. 부족한 노동력을 보완하기 위해 산업화 시대부터 이어져 오고 있는 제도적 장치들을 현 경제‧산업구조에 적합하도록 개선해 노동의 효율성과 유연성을 높여야 할 시점이다.

노동시장 내의 제도장치를 글로벌 스탠다드에 부합하도록 개편하는 노력도 필요하다. 코로나 19 위기가 촉발시킨 산업‧무역 보호주의 하에서 글로벌 스탠다드 노동기준의 준수 여부는 상품과 노동력의 자유로운 이동의 전제 요건으로 고려되고 있다. 세계 경제가 지식기반 구조로 신속하게 재편되고 있는 현 시점에서 글로벌 스탠다드를 갖추지 못한 노동시장은 기술 장벽으로 작용하며 국가의 미래 경쟁력을 저해한다.

압축 성장 과정에서 누적된 노동시장 내 격차와 불균형의 개선도 긴요하다. 노동시장의 격차와 불균형은 고용형태 간, 지역 간, 세대 간 등 다양한 차원에서 고착화되고 있다. 법적‧사회적 안전망은 대기업‧정규직 근로자를 중심으로 발전하고 사각지대의 조직화되지 못한 근로자들에 대한 처우와 보호는 상대적으로 열악한 상태에 머물렀다. 노동시장 내 집단 간의 갈등은 산업 전반의 경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용하고 있다.

노동시장 환경과 인프라의 변화에 발맞춰 의식‧관행 개선도 병행되어야 한다. 디지털‧지식 기반으로의 경제구조 변화와 아울러 MZ 세대가 노동시장 내 다수로 자리잡은 인구구조의 변화까지 노동시장의 하드웨어는 하루가 다르게 변화하고 있다. 하지만, 소프트웨어에 해당하는 노동시장 내 의식‧관행의 변화는 상대적으로 더디게 진행되며 기업과 근로자의 요구를 충족시키지 못하고 있다.

기업과 근로자를 포함한 많은 국민들이 현재의 제도‧관행‧의식을 획기적으로 개선하지 않고서는 미래 노동시장의 경쟁력과 지속가능성을 담보하기 어렵다는 데 동의한다. 4차 산업혁명의 대전환기를 맞아 선도국가의 위치를 확보하기 위한 세계 각국의 경쟁은 심화되고 있다. 선제적으로 노동시장의 체질을 개선해 경제 도약의 발판을 마련할 필요가 있다.

2. 연구 방법

본 보고서는 광복 이후부터 현재까지의 한국 노사관계의 변천을 고찰하고 현 노동시장이 직면한 대내외적 상황을 진단하며 미래 노동시장에 대한 전망을 통해 필요한 정책적 대응방안을 모색하려 한다. 또한, 그간 역대 정부가 추진한 노동정책의 성과와 한계를 다각도 분석해 현 시점에서 필요한 정책적 보완방안을 도출하려 한다.

아울러, 노동시장 체질 개선을 통해 선진국의 반열로 재도약한 영국의 정책사례를 비교‧분석하고 한국 노동시장에의 적용가능성을 검토함으로써 최적의 정책방안을 도출하려 한다. 영국은 노동시장 개혁 및 노사 파트너십 구축을 성공적으로 추진해낸 바 있고 약 200년의 노사관계 전통을 지닌 국가이므로 많은 정책점 시사점을 발견할 수 있다.

이를 위해 선행연구에 나타난 데이터 및 사례, 그리고 한국과 영국의 정부 및 노사단체들의 통계자료를 확인해 연구에 활용하려 한다. 또한, 주영국 한국 대사관과 영국 정부 Department for Business and Trade 담당자의 협조를 얻어 노사관계 주요 쟁점에 대한 인터뷰를 진행하려 한다.

Ⅱ. 한국의 노사관계 현황 및 전망

1. 노사관계 변천

(1) 광복 시기 (1940년대)

경제‧사회구조의 중대한 변화 과정에서 근로자들의 관심사는 본인의 취업 및 생계 문제와 새롭게 건설되는 국가의 정치적 이념을 아울렀다.

당시 노동시장은 일본인 기업이 이탈하고 원자재 부족 등의 이유로 휴업하는 기업이 늘어나며 실업문제가 발생했고 이로 인한 상품공급의 부족은 고물가를 초래하며 실질임금의 하락을 야기하였다. 식량 등 기본 생필품 부족으로 생계의 곤란을 겪는 등 절박한 경제상황 하에서 근로여건 개선을 목적으로 하는 단체가 형성되기 시작했다.

다만, 당시의 냉전 갈등상황 하에서 근로자 단체의 조직 과정을 정치단체가 주도하고 영향력을 행사한 측면이 있다. 이로 인해 일부 근로자 단체는 근로자 권익보다 정치적 입장을 우선해 대변하고 이를 위한 집단행동을 전개하였다. 한 예로 1946년 9월에 발생한 철도 총파업은 최초 임금 인상, 해고 반대, 식량 배급 등 근로여건 개선 목적으로 시작되었으나 이후 일부 근로자 단체가 특정인사의 석방, 언론의 복간을 요구하는 등 정치투쟁의 성격으로 변하게 된다. 근로자들에게 취업과 생계는 절박한 문제였지만 광복 이후의 새로운 국가건설이라는 시대적 쟁점 역시 그에 못지않은 민감한 문제였다.

개별 기업의 측면에서는 사용자가 기업을 장기간에 걸쳐 소유하고 경영하며 지위와 경영의식을 확립한 것이 아니라 미군정에 의해 선임된 적산기업의 관리자로서 리더십을 완전하게 갖추지 못한 경우가 많았다. 아울러, 많은 기업이 운영을 이어나가는 자체를 어려워하는 경제상황이었기 때문에 사용자와 근로자 단체 간의 적극적인 대화가 이루어지기는 쉽지 않은 여건이었다.

(2) 6.25 전쟁 시기 (1950년대)

전쟁의 발발은 산업시설의 파괴와 인플레이션 등 경제 상황과 근로자들의 생활을 더욱 궁핍하게 만들었다. 많은 사업장들에서 임금, 근로시간, 해고 등 근로자 처우 관련 문제들이 다수 발생했으나 이를 해결할 수 있는 법적 제도는 부재한 상황이었다.

근로자들은 법적 안전망 마련을 지속 요구하는 한편 현장에서는 처우 개선을 목적으로 하는 노동쟁의를 이어갔다. 전쟁 중에도 일부 사업장에서 대규모 쟁의가 발생했고 설비 파괴 등 물리적인 행위가 동반되었다.

전쟁 시기 냉전 이데올로기 갈등은 더욱 심화되었다. 근로자 단체의 요구사항은 근로여건 개선에 그치지 않고 전쟁 반대 등 정치적 목적을 포함하였다. 일부 단체는 근로들의 권익 향상보다 자본가에 대한 투쟁 성격의 폭력적 쟁의에 집중하였다.

정부는 근로자들의 입법 요구와 각지에서 발생하고 있는 쟁의 상황 하에서 노동법의 조속한 제정 필요성을 인지하고 전시 중임에도 노동법을 제정하였다. 헌법 제정 이후 5년만인 1953년 노동조합법, 노동쟁의조정법, 노동위원회법, 근로기준법이 제정‧시행되었다.

당시 정치적으로도 법질서가 제대로 확립되지 못한 현실에서 노동현장에서 노동법의 안착과 준수를 기대하기는 어려운 상황이었다. 다만, 법 제도의 마련은 근로자들이 본인들의 여건과 지위 향상 및 민주적인 노사관계 구축에 더욱 관심을 갖게 하는 역할을 하였다. 이는 이후 전후 복구사업 및 경제개발 사업이 추진되는 과정에서 근로자들이 노동활동을 전개하는 토대가 되었다.

한편, 휴전 이후 반공 이데올로기가 자리잡으며 근로자 단체 간의 이념적 대립은 완화되었지만 혼란스러운 정치상황 하에서 지도부가 정치세력과 연대하며 내부적으로 노선에 대한 갈등이 발생하기도 하였다.

(3) 산업화 시기 (1960~70년대)

정부는 경제개발 5개년 계획을 수립하고 본격적인 산업화 전략을 시행하였다. 산업화 시기 초기의 노동정책은 경제 성장 및 국가경쟁력 제고 우선의 목표 하에 낮은 임금수준을 유지하는 저임금 정책이었다. 전쟁 이후의 높은 실업률로 시장에 노동력 공급이 과잉인 상태였고 이들 다수가 미숙련 근로자였기 때문에 저임금 정책이 유지될 수 있었다.

하지만, 국가 주도로 추진한 중화학공업이 빠른 속도로 발전하면서 숙련인력에 대한 수요가 높아지며 시장의 임금인상을 견인하기 시작했다. 아울러, 고유가 및 원자재 가격 상승으로 유발된 인플레이션도 명목임금 인상요인으로 작용하며 더 이상 저임금 노동정책을 유지하기 어렵게 만들었다.

연 도	명목임금 (원)	증가율 (%)	실질임금 (원)	증가율 (%)	노동생산성지수 (1975=100.0)	증가율 (%)
1970	14,301	-	29,126	-	62	-
1971	16,611	16	29,822	2.39	68	9.68
1972	18,923	14	30,423	2.02	73.9	8.68
1973	22,330	18	34,782	14.33	80.4	8.8
1974	30,209	35	37,856	8.84	89.6	11.44
1975	38,378	27	38,378	1.38	100.0	11.61
1976	51,685	35	44,827	16.8	107.5	7.5
1977	69,168	34	54,463	21.5	118.7	10.42
1978	92,907	34	63,942	17.4	132.9	11.96
1979	119,515	29	69,526	8.73	153.9	15.8

자료: 경제통계연감 (한국은행)

이 시기 노사 간의 가장 중요한 쟁점은 적정한 임금인상률의 결정이었다. 하지만, 당시 노동시장에서는 노사 간의 교섭을 통해 적정 임금이 설정되는 경우보다 근로자가 더 높은 임금을 보장하는 일자리를 찾아 이직하는 경우가 많았고 기업들도 훈련을 제공해 자체적으로 숙련인력을 양성하기보다 다른 기업으로부터 인재를 스카우트하는 것을 선호했다. 경제구조가 공업 위주로 재편되면서 숙련인력을 경쟁적으로 확보하는 과정에서 시장의 임금수준은 빠른 속도로 상승하기 시작했다.

이러한 추세 하에서 실질임금 상승률이 노동생산성을 역전하는 현상까지 발생하면서 1970년대 후반 사용자 단체들은 임금 상한선을 설정하자는 결의를 하기에 이른다. 하지만, 이는 노사 간의 격렬한 갈등의 요인이 된다. 근로자들의 입장에서는 명목임금과 실질임금이 크게 상승했음에도 불구하고 인플레이션 상황 하에서 오히려 생계비에는 부족을 겪는 경우가 많았기 때문이다.

연 도	생계비 (A)	임 금 (B)	격 차 (A-B)	비 (B/A)
1970	29,005	15,032	13,973	51.8
1971	38,900	17,434	21,466	44.8
1972	43,638	19,792	23,847	45.4
1973	51,790	23,267	28,523	44.9
1975	86,315	40,020	46,295	46.4
1976	122,658	53,326	69,332	43.5
1977	162,267	71,022	91,245	43.8
1978	210,992	95,157	115,835	45.1
1979	277,942	122,268	155,674	44.0
1980	394,421	150,328	244,093	38.1

자료: 노동통계연감 (고용노동부)

사용자 단체는 급격한 임금인상으로 인한 물가 동반상승 및 수출 경쟁력 저하를 우려하며 임금인상 억제를 요구했고 이에 반해 생계비에 미달하는 임금을 수령하는 근로자들의 누적된 불만은 서로 상충되어 대립하게 된다. 이 시기 정부는 경제발전 우선 기조 하에서 노사 간 갈등에 대한 조정 역할보다 임금 안정에 중점을 두고 개입하였다.

(4) 민주화 시기 (1980년대)

1980년대는 정치적 민주화의 흐름 속에서 노동조합 설립이 폭발적으로 증가하며 노사관계의 획기적인 변화를 맞이한 시기이다. 1987년 6월 항쟁 및 6.29 선언으로 정치에서의 민주화 바람이 불기 시작했고 이는 노동운동의 비약적인 성장으로 이어졌다.

1980년대 이전까지 경제개발 우선 기조 하에서 정부의 통제와 사용자 주도의 노사관계 질서 하에서 근로자들은 저임금, 장시간 근로 등에 대한 불만이 고조되고 있었다. 누적된 불만은 1987년 민주화를 계기로 폭발적으로 분출되었다. 1987년 6월 이전까지 2,700여개에 불과했던 단위노조는 1989년에 7,800여개로 약 3배나 증가했으며 같은 기간 총 조합원 수 역시 105만명에서 193만명으로 약 2배 증가한다.

자료: 전국노동조합조직현황 (고용노동부)

노동조합의 확산은 근로자들의 발언권을 높이며 사용자와의 대등성을 회복하도록 하였고 두자리 수의 임금인상 등 빠른 권익 향상의 성과를 가져왔다. 당시의 저유가, 저금리, 저달러의 3저 호황도 기업의 지불여력을 뒷받침하며 높은 임금인상을 가능하게 하였다. 아울러, 무역수지 흑자 및 높은 경제성장률로 기업들의 노동 수요는 높아진 반면, 국민들은 생활수준 향상으로 여가와 취학에 대한 선호를 보이며 노동 공급이 수요를 충족시키지 못한 당시 상황도 근로자들의 교섭력을 높이는 요인으로 작용했다.

자료: 국민계정 (한국은행)

이러한 국면은 노동조합의 투쟁적 조합주의를 유발하며 노사분규가 큰 폭으로 늘어나게 한 측면이 있다. 이전까지 연간 수백여건에 불과했던 노사분규는 1987년 한해에만 3,749건이 발생할 정도로 폭발적으로 증가한다. 이는 이전까지 우세를 가지던 사용자의 협상력과 주도권을 열세로 전환시키며 노조회피 성향을 야기했다. 많은 사업장에서 임금교섭 시기에 파업, 징계, 해고의 악순환이 벌어지게 되었다.

노사관계의 대변혁기였던 이 시기에 자리잡은 체계를 이른바 ‘1987년 체제’라고 한다. 당시 자리잡은 대립적 노사관계 및 투쟁적 조합주의는 기업별 노조 체계와 결합하며 대-중소기업 간 격차를 유발하는 구조를 초래했다. 대기업의 경우 조직을 갖춘 노동조합이 협상력을 바탕으로 근로여건을 개선시켜 나갔지만 영세기업에서는 노동조합의 취약한 조직력과 협상력으로 인해 근로여건이 상대적으로 열악한 상태로 남게 된 것이다.

(5) IMF 경제위기 시기 (1990년대)

노동운동 확산의 추세는 1990년대에 들어서면서 동력이 둔화된다. 먼저 경제적으로 호황이 끝나면서 경상수지 적자, 주가 하락 등 실물경기가 침체되었고 이는 그간 노동조합의 요구를 수용하는데 뒷받침이 되었던 기업들의 임금 지불여력을 위축시켰다.

아울러, 사용자들은 현장에서 약화된 주도권을 회복하기 위한 움직임을 보이기 시작했다. 과거의 통제적인 노사관계를 복구하는 방식이 아니라 성과급이나 인사관리 등 인센티브를 부여하는 방식으로 근로자들을 간접적으로 포섭하고 이를 통해 노동조합의 조직력을 약화시키는 전략을 활용했다.

1980년대의 민주화 바람 속에서 그간 현장의 노사관계 개입에 소극적이던 정부는 적극적인 노동정책을 펼치기 시작했다. 1990년 1월, 3당이 합당하면서 거대 여당이 출범한 여건도 적극적 정책을 가능하게 했다. 이 시기 정부는 임금인상 가이드라인을 제시하며 한동안 지속되었던 높은 인금인상 폭에 제동을 걸게 된다.

노사 및 노정 갈등이 지속되던 상황에서 동아시아에 연쇄적으로 이어지던 경제위기가 한국에도 영향을 미치면서 기업들의 파산이 이어지고 해외자본이 대규모로 이탈하며 외환위기가 찾아오게 된다. 한국경제는 IMF로부터 구제금융을 받는 대가로 IMF로부터 정리해고 등 강력한 노동시장 유연화를 요구받는다.

기업들의 파산으로 실업이 폭증하는 등 유례없는 위기 앞에 노사는 그간의 대립적 관계를 벗어나 협력적 관계를 구축해야 한다는 데 동의한다.

1998년 2월, 절박한 위기감 속에 노사정위원회에서 ‘경제위기 극복을 위한 사회협약 노사정 합의’가 도출되며 정리해고제 도입, 근로자 파견제도 개정 등 노동시장 유연화가 시행된다.

< ｢경제위기 극복을 위한 사회협약 전문｣ (1998.2.6.) >

노사정위원회는 모든 경제주체의 참여와 협력을 통해 현재의 국가적 위기를 극복하자는 국민적 염원에 힘입어 1998년 1월 15일 발족하였다.

노사정위원회는 그동안 경제위기 극복을 위한 구조개혁과 이에 따르는 공정한 고통분담 방안에 관하여 집중적으로 논의한 결과, 우리 경제를 보다 투명하고 개방적이며 경쟁촉진적인 체질로 바꾸는 근본적인 구조개혁이 없이는 지금의 국가 위기를 벗어날 수 없다는 결론을 얻었다.

위기 극복을 위한 구조개혁 조치들은 조기에 과감하게 취해져야 하고 정부와 기업, 정치부문에서의 개혁이 동시에 추진되어야 한다는 데에 인식을 같이 하였다.

또한 각 경제주체들이 솔선수범의 자세로 합심․협력해야만 개혁조치들이 성과를 거둘 수 있으며, 그에 따른 고통의 공정한 분담과 사회적 평화의 유지가 가능할 것이라는 공통의 인식을 갖게 되었다.

노사정위원회는 지난 1월 20일 ｢경제위기 극복을 위한 노사정간의 공정한 공통분담에 관한 공동선언문｣에 만장일치로 합의하였으며, 이 선언문의 정신을 구체화하기 위한 10대 의제를 채택하고 진지한 토론을 거듭한 결과, 역사적인 사회협약에 합의하였다.

앞으로 우리 노사정은 합의문의 실행과정을 면밀히 점검하고 보완하여 합의사항이 철저히 이행되도록 지속적으로 긴밀히 상호협력해 나갈 것이다.

우리 노사정은 신뢰에 바탕을 둔 노사정 삼자협력 체제의 정착이야말로 민주주의 발전과 경제회생의 초석이 된다는 인식하에 앞으로도 대타협 정신을 더욱 발전시켜 나갈 것이다.

또한 우리는 사회 각 부문에서도 본 협약정신이 충실히 구현될 수 있도록 최선의 노력을 다할 것이다.

노사정 합의에 따라 노동시장 유연화가 시행되면서 구조조정에 따른 실업과 함께 비정규직 근로자가 폭증하게 된다. 노사정 합의가 있었지만 합의사항의 이행을 두고서는 갈등과 반발이 있었고 현장에서는 노사 간 극한의 대립과 파업이 발생했다. 노사 간 협상의 주요 의제는 임금인상에서 고용안정으로 대체되었다.

구조조정 및 정리해고 바람은 노동조합 조직률에 직접적으로 영향을 미쳤다. 1989년 19.8%까지 상승했던 노동조합 조직률은 1997년 12% 대로 하락했고 1989년 193만 명까지 증가했던 조합원 수 역시 1998년 114만 명으로 하락했다. 구조조정 및 정리해고 과정에서 정규직 근로자 수가 감소하고 이것이 조합원 감소로 이어졌는데 감소한 정규직의 자리를 대체한 비정규직들은 상대적으로 조직화되지 못했다.

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
정규직	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
비정규직	61.4	65.2	62.9	63.1	63.7	61.1	54.7
한시적	65.3	69.7	67.5	69.0	71.9	68.7	59.2
기간제	64.7	67.2	68.4	67.9	70.8	70.2	59.7
반복갱신	88.1	96.3	92.2	93.1	97.0	87.3	87.6
기대불가	53.4	52.1	50.3	50.0	47.1	49.5	47.3
시간제	29.9	30.5	28.4	29.0	28.0	27.1	24.4
비전형	58.2	60.3	58.8	55.1	55.6	56.4	54.2
파견	65.9	71.8	71.9	66.3	66.9	69.4	64.2
용역	51.8	52.1	51.5	49.1	51.2	51.0	50.5
특수형태	75.9	78.5	77.4	69.6	71.1	73.1	69.6
가정 내	24.6	31.8	30.8	31.5	27.9	23.0	27.3
일일(단기)	48.0	47.3	46.6	45.9	44.5	46.3	43.4

자료: 근로형태별 월평균 상대임금 (정규직=100, 통계청)

이는 그간 노동시장 내에 있었던 대-중소기업 간 격차에 더해 정규직-비정규직 간의 이중구조를 추가적으로 초래하며 노동시장의 양극화를 더욱 심화시키게 된다.

< ｢경제활동인구조사 근로형태별 부가조사, 용어 정의｣ (통계청) >

◦ 비정규직 근로자	1차적으로 고용형태에 의해 정의되는 것으로 ① 한시적 근로자 ② 시간제 근로자 ③ 비전형 근로자 등으로 분류된다.
◦ 한시적 근로자	근로계약기간을 정한 근로자(기간제 근로자) 또는 정하지 않았으나 계약의 반복 갱신으로 계속 일할 수 있는 근로자와 비자발적 사유로 계속 근무를 기대할 수 없는 근로자(비기간제근로자)를 포함
- 기간제 근로자	근로계약기간을 설정한 근로자가 해당됨
- 비기간제 근로자	근로계약기간을 정하지 않았으나 계약의 반복 갱신으로 계속 일할 수 있는 근로자와 비자발적 사유(계약만료, 일의 완료, 이전 근무자 복귀, 계절근무 등)로 계속근무를 기대할 수 없는 근로자
◦ 시간제 근로자	직장(일)에서 근무하도록 정해진 소정의 근로시간이 동일 사업장에서 동일한 종류의 업무를 수행하는 근로자의 소정 근로시간보다 1시간이라도 짧은 근로자로, 평소 1주에 36시간 미만 일하기로 정해져 있는 경우가 해당됨
◦ 비전형 근로자	파견근로자, 용역근로자, 특수형태근로종사자, 가정 내(재택, 가내)근로자, 일일(단기)근로자
- 파견 근로자	임금을 지급하고 고용관계가 유지되는 고용주와 업무지시를 하는 사용자가 일치하지 않는 경우로 파견 사업주가 근로자를 고용한 후 그 고용관계를 유지하면서 근로자 파견계약의 내용에 따라 사용 사업주의 사업장에서 지휘, 명령을 받아 사용 사업주를 위하여 근무하는 형태
- 용역 근로자	용역업체에 고용되어 이 업체의 지휘 하에 이 업체와 용역계약을 맺은 다른 업체에서 근무하는 형태(예 : 청소용역, 경비용역업체 등에 근무하는 자)
- 특수형태근로종사자	독자적인 사무실, 점포 또는 작업장을 보유하지 않았으면서 비독립적인 형태로 업무를 수행하면서도, 다만 근로제공의 방법, 근로시간 등은 독자적으로 결정하면서, 개인적으로 모집․판매․배달․운송 등의 업무를 통해 고객을 찾거나 맞이하여 상품이나 서비스를 제공하고 그 일을 한만큼 소득을 얻는 근무 형태
- 가정 내 근로자	재택근무, 가내하청 등과 같이 사업체에서 마련해 준 공동 작업장이 아닌 가정 내에서 근무(작업)가 이루어지는 근무 형태
- 일일(단기) 근로자	근로계약을 정하지 않고, 일거리가 생겼을 경우 며칠 또는 몇 주씩 일하는 형태의 근로자

(6) 글로벌 금융위기 시기 (2000년대)

IMF 외환위기 이후 환율상승에 따른 수출호조 등에 힘입어 경기는 빠른 속도로 회복되었다. 경제성장률은 1998년 –5.1%로 역성장을 기록했지만 1999년 11.5%의 두 자릿수 성장으로 반등에 성공하고 2000년 9.1%로 이어진다.

자료: 국민계정 (한국은행)

그에 반해, 노동시장의 회복은 더디어지면서 이른바 ‘고용없는 성장’ 현상이 나타났는데 가계부채 및 신용불량 증가로 소비와 내수가 부진해지며 경제 내의 고용창출 기반이 약화되었기 때문이다.

아울러, 외환위기 시기 구조조정의 어려움을 경험한 기업들이 신입 정규직 위주의 채용관행을 전환해 경력직-비정규직을 선호하는 경향도 나타났다.

1990년대 노사 간 주요 의제로 떠오른 고용안정 문제는 2000년대에 들어 더욱 강하게 노사분규 이슈로 자리잡았다. 2000년대 전체 노사분규 중 고용안정 및 비정규직 문제를 포괄한 단체협약 이슈는 74.4%를 차지했다.

(%)

자료: 노사분규 원인 (우리나라 노사관계의 시대별 변화에 관한 연구, 김승묵)

2000년대에 정부는 과거의 통제적인 노동정책에서 벗어나 친 노동적인 정책 기조를 펼친다. 이러한 기조 하에 노동조합들은 경제위기 시기에 약화된 근로자들의 권리를 회복하기 위해 쟁의를 추진한다. 구조조정, 정리해고를 경험한 근로자들은 쟁의 과정에서 기업의 경영과 인사에 참여할 수 있는 권리를 적극적으로 요구한다.

한편, 외환위기 이후 늘어난 비정규직 근로자들도 공동으로 목소리를 내기 시작한다. 많은 사업장에서 차별개선 및 정규직 전환을 요구하는 비정규직 근로자들의 장기 파업이 벌어지면서 비정규직 문제는 주요 노동이슈로 대두된다.

회복세를 이어가던 경제는 2008년 미국 발 글로벌 금융위기가 발생하면서 다시 한번 대규모 충격에 직면한다. 노동시장에서는 1997년 외환위기에 버금가는 정리해고 및 실업대란이 우려되었다. 하지만, 우려와 달리 심각한 실업대란까지 이어지지는 않았는데 이는 두 가지 요인에 기인하였다. 첫째로 IMF 시기를 겪으며 구조조정을 마친 기업들이 단기간에 속수무책으로 무너지지 않았고 둘째로 정부가 위기에 대한 학습효과로 선제적‧적극적인 고용안정 정책을 시행하면서 충격을 최소화한 것이다.

하지만, 충격의 완충이 노동시장에 미친 악영향을 완전히 상쇄한 것은 아니다. 1997년 외환위기 시기에는 중‧장년층의 실업이 주로 문제가 되었다면 글로벌 금융위기 시기는 고용 취약계층인 청년층에 충격이 집중되었다. 위기를 직면한 기업들이 신규채용을 감축하는 방식으로 대응하며 청년실업 문제를 유발한 것이다. 이러한 문제는 기존의 대기업-중소기업 간, 정규직-비정규직 간의 노동시장 이중구조에 세대 간의 일자리 격차를 더하게 된다.

자료: 경제활동인구조사 (통계청)

아울러, 1987년 이후 노동운동이 확산되는 과정에서 동반된 정치적‧폭력적 투쟁 및 조합원의 비도덕적 행위는 청년들이 기존 세대의 노동조합 및 노동운동에 대해 실망하는 계기로 작용했다. 청년 세대 사이에서는 근로자 권익 향상에 중점을 둔 합리적 노동운동 문화를 조성하자는 분위기가 형성되기 시작한다.

한편, 노사단체의 탈퇴로 중단되었던 사회적 대화는 글로벌 금융위기를 계기로 다시 활성화되었다. 2009년 2월 노사정은 시민사회를 더해 ‘경제위기 극복을 위한 노사민정 합의’를 도출해낸다. 노동계는 파업을 자제하고 임금피크제 등을 통해 일자리를 나누며 경영계는 해고를 자제하고 일자리를 유지하기 위해 최대한 노력하는 상생 방안에 합의하였다.

< ｢경제위기 극복을 위한 노사민정 합의문｣ (2009.2.23.) >

현재 한국경제는 수출 감소와 내수위축으로 마이너스 성장이 예상되고, 고용사정도 급속히 악화되는 등 심각한 위기 상황에 직면해 있다. 현재의 경제위기는 그 규모와 지속기간, 그리고 파급효과에 있어 이제까지 경험하지 못한 사태를 초래할 가능성도 배제하기 어렵다.

또한 우리나라뿐만 아니라 전 세계적으로 위기가 동시에 진행되고 있어 전체 사회 주체들의 협력 없이 정부의 노력만으로는 쉽사리 회복을 기대하기 어려운 상황이다.

이러한 상황을 고려할 때 구조조정이나 정리해고보다는 일자리 유지와 나누기 등 공존공생하기 위한 노력과 함께 노사민정 모두의 적극적인 참여와 협력이 절대적으로 필요한 시점이다.

우리 노사민정은 핵심 경제 주체들 간의 사회적 대화와 협의를 통해 지속적인 경제성장과 사회통합이 가능하다는데 인식을 같이 하고, 또한 1998년 외환위기를 비롯한 중대한 경제적 위기 국면에서 사회 구성원들의 협력과 공동노력을 통해 어려움을 극복하고 경제의 활력을 되찾을 수 있었음도 확인하였다.

이에 노사민정은 경제위기를 극복하기 위하여 사회적 대화를 통해 각 경제주체들이 실천해야 할 사항들을 명확히 하고자 한다.

1. 노와 사는 고통분담을 통해 일자리 유지와 나누기에 최선을 다하고 정부는 이와 같은 노사의 노력을 적극 지원하고, 경제위기 극복기간 동안 물가안정을 통해 국민들의 고통이 최소화될 수 있도록 노력하며, 시민사회단체와 종교계는 노사정의 공동노력을 지지․응원하고 경제위기 극복을 위한 고통분담에 동참한다.

2. 우리 노사민정은 경제위기 국면에서 사회적 약자와 빈곤계층이 가장 큰 고통을 겪을 수 있음을 심각하게 우려하며, 공동체 정신을 발휘하여 사회안전망을 확충하고 이들에 대한 보호대책을 마련하는데 진력할 것을 약속한다.

3. 우리 노사민정은 인재육성과 미래성장산업에 대한 과감한 투자를 통해 위기 극복 이후 우리 경제의 지속발전을 위한 기틀을 마련하는데 함께 노력한다.

위기는 새로운 기회이기도 하다. 우리는 노사민정 합의를 통해 세계적 경제위기의 폭풍우에서 가장 빨리 벗어날 수 있는 계기를 마련하였다. 우리가 합의한 사항들이 성실하게 이행되고 미래를 향한 신뢰와 협력이 지속될 경우, 한국 경제는 현재의 어려움을 조기에 극복함은 물론 나아가 새롭게 구축될 21세기 세계경제를 이끌 수 있는 선진강국으로 발전할 것이라고 확고히 믿는다.

끝으로 우리 노사민정은 이 합의문의 실행과정을 면밀히 점검하고 합의사항이 충실하게 이행될 수 있도록 지속적으로 긴밀히 상호 협력해 나갈 것을 다짐하며, 사회 각 부문에서도 합의 정신이 전파되고 확산될 수 있도록 최선의 노력을 다할 것이다.

(7) 4차 산업혁명 시기 (2010년대)

2010년대 노동시장의 키워드는 ‘4차 산업혁명’, ‘코로나 19’, ‘MZ 세대의 등장’으로 대표된다.

먼저, 4차 산업혁명은 2016년 다보스 포럼에서 최초로 제기된 개념이다. 개발도상국을 포함한 세계 경제의 성장세가 하향 안정화되며 저성장이 뉴노멀(The New Normal)이 되는 시대가 되었고 노동생산성은 지속적으로 하락하고 있다. 글로벌 금융위기 이후 각국의 부채가 증가하고 투자불안 심리가 높아져 구조적인 리스크도 심화되고 있다.

이러한 상황을 해결하기 위해 대처방안으로 모색된 개념이 바로 4차 산업혁명이다. 디지털을 기반으로 새로운 미래 성장동력을 발굴함으로써 구조적인 글로벌 리스크들을 해결하고 지속가능한 미래를 대비한다는 것이다. 4차 산업혁명 개념이 제기된 이후, 세계 각국은 신기술 선도국 지위를 확보하기 위해 치열한 경쟁에 돌입하고 있다.

4차 산업혁명 전환이 노동시장에서 두드러지게 나타난 분야는 플랫폼노동자의 증가이다. 온라인 플랫폼을 기반으로 일의 배정과 보수를 중개받는 플랫폼종사자는 2022년 기준으로 약 292만 명에 달하며 전년에 비해 무려 32.9%(72만 명)가 증가한 수치이다. 배송‧운전 등 온라인을 매개로 하던 분야가 대폭 성장했을 뿐 아니라 가사‧돌봄 등 그간 주로 오프라인을 중심으로 노무를 제공하던 분야에서도 플랫폼 전환이 활발하게 이루어졌다.

고용노동부 보도자료, 2022.12.27.

다만, 새로운 고용형태가 빠른 속도로 증가하는 반면, 이에 대한 제도적 보호장치 마련은 미흡한 상황이다. 배달기사 등 다수의 플랫폼노동자가 근무 중 사고의 위험에 노출되고 있고, 취업 취약계층인 이들에게 경제위기 시 충격이 더욱 집중된다는 점을 고려할 때 신속한 안전망 구축이 필요하다.

디지털‧비대면 기반의 근로 전환은 코로나 19 팬데믹 상황으로 인해 더욱 가속화되었다. 강도 높은 사회적 거리두기의 시행으로 숙박‧음식 등 대면 형태의 서비스업이 위축되었지만, 온라인‧디지털 분야에서의 일자리는 폭발적으로 늘어났다.

늘어난 플랫폼노동자들은 조직화되어 근로여건 개선을 위한 목소리를 내기 시작했다. 경제사회노동위원회에 관련 의제별 위원회가 설치되어 플랫폼 노동관계 및 기존 법제의 한계에 대한 논의가 이루어지기도 하였다.

한편, 2010년대에는 MZ 세대(1982년~2012년 출생)가 경제활동 인구의 절반을 차지하며 노동시장의 주역으로 자리잡기 시작했다. MZ 세대는 디지털 네이티브(Digital Native) 세대로도 일컬어지며 이전의 아날로그 세대와 선호하는 직장문화 및 동기부여 요인에서 차이를 보인다. MZ 세대가 선호하는 직장문화는 공정한 보상, 수평적 소통, 워라밸로 요약된다. 하지만, 이러한 선호는 노동시장에 만연한 권위적이고 폐쇄적인 조직문화와 상충되며 MZ 세대의 잦은 이직과 퇴사를 유발하고 있다.

다만, MZ 세대는 과거의 투쟁적 노동운동 방식에 대해서는 부정적 인식이 크다. IMF 외환위기와 글로벌 금융위기를 경험한 MZ 세대들은 대립과 투쟁보다 합리적 대화를 기반으로 한 협력적 노사관계의 구축이 필요하다는 데에 인식을 공유한다.

MZ세대가 바라보는 노사관계 인식조사, 2021, 경총

MZ 세대들이 주축이 되어 기존의 노조단체와 다른 행보를 보이는 새로운 단체를 출범시키기도 하였다. 이들 단체는 기존 노조단체들이 보인 정치적‧투쟁적 쟁의 방식을 벗어나겠다는 운영방향을 제시하고 기존 노조단체에 가입되지 않은 미조직 근로자(2022년 기준 전체 근로자의 87%)들을 적극적으로 포섭하였다. MZ 노조는 경제사회노동위원회에 참여해 입장을 대변하고 노동조합법 개정안 등 노동시장의 주요 이슈에 대해 적극적으로 목소리를 내는 등 활발한 활동을 보이고 있다.

< ｢4차 산업혁명의 이해｣ >

4차 산업혁명의 등장과 시사점, 2016, 현대경제연구원

ㅇ  (정의) 디지털‧물리적‧생물학적 영역의 경계가 없어지면서 기술이 융합되는 것이 핵심 목표, 인류가 경험하지 못한 새로운 시대를 접하게 될 것을 강조

- 1차 산업혁명: 증기기관, 철도, 면사방적기와 같은 기계적 혁명

- 2차 산업혁명: 조립라인과 전기를 통한 대량생산 체계

- 3차 산업혁명: 컴퓨터, 인터넷 등을 통한 정보기술

-  4차 산업혁명: 인공지능, 로봇, 사물인터넷(IoT), 무인자동차, 3D 프린팅, 나노와 바이오 공학 등

ㅇ (특징) 속도‧범위‧영향력 등에서 3차 산업혁명과 차별화

- 속도: 기술 진보는 인류가 경험하지 못한 속도로 빠르게 진화

-  범위: 모든 산업분야에서 파괴적 기술(Disruptive Technology)에 의하여 대대적 재편 예상

- 시스템 영향: 생산‧관리‧지배구조 등 전체 시스템의 큰 변화 예상

ㅇ 4차 산업혁명의 명과 암

- 소득 증가와 삶의 질 향상이라는 긍정적 효과 기대

-  그러나, 사회적 불평등‧빈부격차 뿐 아니라 기계가 사람을 대체하면서 우려되는 노동시장의 붕괴와 같은 부정적인 요소들이 등장

-  향후 노동시장은 ‘고기술/고임금’과 ‘저기술/저임금’ 간의 격차가 커질 뿐 아니라 일자리 양분으로 중산층의 지위가 축소될 가능성이 큼

ㅇ 4차 산업혁명이 가져올 산업의 변화

-  수요와 공급을 연결하는 기술 기반의 플랫폼 발전으로 공유 경제(Sharing Economic), 온디맨드 경제(On Demand Economy)가 부상

-  기술 기반의 플랫폼을 이용한 다양한 서비스 및 사업 모델이 증가하면 쉽게 창업 가능(Start-up)

2. 정책 추진현황

1987년 민주화 이후, 1998년 IMF 경제위기, 2008년 글로벌 경제위기, 2019년 코로나 19 팬데믹 등 노동시장의 주요 변곡점에서 있었던 정부의 정책적 노력의 성과와 한계를 분석한다.

(1) 신 노사관계 구상

1987년 이후의 노동운동 진전은 근로자들의 임금수준을 상승시켜 기업의 인건비 부담을 야기했다. 기업들의 임금지불 여력을 받쳐주던 3저 호황이 종료되고 1994년 WTO의 출범으로 세계화 경쟁체제가 도입되면서 경영계에는 위기의식이 조성되기 시작했다.

세계 10위권의 경제‧무역규모를 달성하며 OECD 가입을 추진하고 있던 정부는 국가경쟁력 확보 및 발전전략의 일환으로 1996년 4월 ‘신 노사관계 구상’을 발표한다. 정부는 ‘신 노사관계로 21세기 세계 일류국가 건설’이라는 구상과 함께 5대 원칙을 제시한다.

	< 신 노사관계 구상 5대 원칙 >
① 공동선 극대화의 원칙: 자기 몫만을 극대화하는 분배지상주의를 버리고 기업 발전과 근로자 복지향상이 함께 보장되는 생산과 복지의 공동체 건설 ② 참여와 협력의 원칙: 노사의 대립보다 각종 의사결정에 근로자의 참여를 확대하는 열린 경영을 전개 ③ 노사 자율과 책임의 원칙: 노사가 서로를 책임있는 파트너로 인정하고 대화와 협상을 통해 문제를 자율적으로 해결하는 노사 자치주의 확립 ④ 교육 중시와 인간 존중의 원칙: 사람에 대한 투자를 중시하여 기업의 국제경쟁력과 근로자의 임금‧복지 향상 ⑤ 제도와 의식의 세계화 원칙: 제도‧의식‧관행을 국제기준에 부합하도록 개선

정부의 신 노사관계 구상이 발표되고 이를 논의할 기구로 대통령 직속 노사관계개혁위원회가 출범하였다. 노사 대표자와 학계, 공익위원으로 구성되어 신 노사관계 구상의 원칙을 토대로 노동법 개정방향을 논의하였다. 모든 쟁점에 대해 합의를 이루지는 못했으나 개정안을 도출해내는 성과를 거둔다.

	< 최초 노동법 개정안 주요내용 >
◦ 근로기준법		▵ 경영상 이유에 의한 해고제 신설 ▵ 유연적 근로시간제 도입 ▵ 단시간 근로자 보호 규정 신설 ▵ 퇴직금중간정산제, 퇴직연금보험제 도입
◦ 노동조합 및 노동관계조정법		▵ 노조의 정치활동 금지 규정 삭제 ▵ 복수노조 설립 허용(3년 유예) ▵ 노조전임자 규정 신설 ▵ 노조대표자에 대해 단체협약체결권 부여 ▵ 제3자 개입금지 조항 개정 ▵ 쟁의행위기간 중 대체근로의 예외적 허용 ▵ 조정전치주의 제도 신설 ▵ 조정절차에서 알선절차 폐지 ▵ 부당노동행위에 대한 법원의 긴급이행명령 제도 도입
◦ 근로자참여 및 협력증진에 관한 법률		▵ 의결된 사항의 이행확보 규정 신설 ▵ 중앙노사협의회를 중앙노사정협의회로 변경
◦ 노동위원회법		▵ 공익위원을 심판담당과 조정담당으로 구분 ▵ 중앙노동위원회 위원장의 권한 강화

그러나, 국회에서 개정안의 처리가 지연되자 과반 의석을 보유하던 여당은 합의에 의한 처리가 어렵다고 판단하고 법안을 단독으로 처리한다.

노조단체는 즉시 강력하게 반발하며 총파업을 선언하였다. 총파업은 누계 3,422개 노조 및 387만 8,211명의 조합원이 참여하며 6.25 전쟁 이후 최대규모의 투쟁으로 번졌다.

노동법 개정안의 처리 절차에 대한 비판이 거세게 일자 정부는 긴급히 여야 영수회담을 개최하고 법안을 재논의하는 방안을 협의한다. 결국 기 개정된 노동 4법은 모두 폐기되고 새 개정안이 국회에서 여야 합의로 통과된다.

	< 노동법 재개정안 주요내용 >
◦ 근로기준법		▵ 경영상 이유에 의한 해고제 2년 유예 및 예시 규정 추가(긴박한 경영상의 필요) ▵ 일정 규모 이상의 인원 해고 시 노동위의 승인요건 및 사용자의 우선 재고용 의무 삭제 ▵ 탄력적 근로시간제에 1일 최장근로시간 설정 ▵ 연차유급휴가일 상한제 폐지
◦ 노동조합 및 노동관계조정법		▵ 노동조합 결격사유로서 ‘주로 정치운동 또는 사회운동을 목적으로 하는 경우’를 ‘주로 정치운동을 목적으로 하는 경우’로 변경 ▵ 쟁의행위 시 대체근로는 사업과 관계있는 자로 한정 ▵ 쟁의행위 기간 중 임금지급을 요구하는 쟁의행위에 대한 벌칙규정 신설 ▵ 상급단체의 복수노조 설립 유예기간 폐지 ▵ 노동조합 임원의 겸직금지 조항 삭제

당시 정부의 노사관계 개혁 노력은 노사정 합의기구에서 민주적 대화를 바탕으로 제도 개선안을 마련했다는 측면에서 의미를 가진다. 하지만, 이러한 성과는 국회에서의 처리 과정에서 퇴색되며 결과적으로 산업현장 및 정권에 큰 차질을 일으키고 만다.

(2) 경제위기 극복

한국은 1997년 외환위기 사태를 맞으며 IMF에 구제금융을 신청한다. IMF는 구제금융 지원의 대가로 전 산업에 걸친 강도 높은 구조조정과 노동시장 유연성 제고를 요구했다. 당시 정부의 최우선 과제는 IMF가 제시한 개혁 프로그램의 실천 및 외환위기 조기 극복이었다.

	< 한-IMF 차관 제공 합의 의향서 주요내용 >
◦ 거시정책		▵ 경상수지 적자 GDP 1% 내 유지 ▵ 물가상승률 5% 내 유지 ▵ 1998년 3% 성장, 1999년 잠재성장률 회복
◦ 통화 및 환율정책		▵ 원화 절하에 따른 물가상승 압력 흡수를 위해 긴축기조 전환 ▵ 현 14~16% 수준인 시장금리는 시장안정을 위해 상승 용인
◦ 재정정책		▵ 긴축재정 기조는 유지 ▵ 재정수지 균형을 위해 GDP의 약 1.5%에 해당하는 조치
◦ 노동시장 개혁		▵ 노동시장의 유연성을 제고하는 추가적 조치 ▵ 노동력 재배치 촉진을 위해 고용보험 제도 기능 강화

자료: 사료로 본 한국사 (국사편찬위원회)

정부는 IMF와 구제금융 협상을 시작하면서 경영계와 노동계에 노사정 3자 기구의 구성을 공식 제안한다. 노사가 참여에 응하면서 출범된 노사정위원회는 정부와 노사단체, 그리고 각 정당 대표자 총 10인으로 구성된다.

정부는 ‘정부의 우선적 고통 분담’, ‘노사 공정대우’, ‘국가경쟁력 우선’이라는 3가지 원칙을 제시하고 경제위기 극복 및 고용안정을 위한 논의를 시작하게 된다.

1998년 1월 출범한 노사정위원회는 2월에 ‘경제위기 극복을 위한 사회협약’을 체결한다. 가장 핵심적인 내용은 경영상 이유에 의한 해고제의 2년 유예조항을 삭제하여 정리해고를 즉시 시행 가능하도록 한 것과 파견법을 제정해 파견근로를 합법화한 것이다.

	< 제도 개선 주요내용 >
◦ 정리해고제		▵ 정리해고 2년 유예규정 삭제 ▵ 조문명 변경: 경영상 이유에 의한 고용조정 → 경영상 이유에 의한 해고제한 ▵ 긴박한 경영상 이유에 경영악화 방지를 위한 사업의 인수‧합병‧양도를 포함 ▵ 해고 대상자 선정에 성차별 금지 명문화 ▵ 해고 60일 전 노동자 대표에게 선정기준 및 회피방법 통보, 노동부 사전신고 ▵ 정리해고된 자에 대한 재고용 노력의무 규정 신설
◦ 근로자파견제		▵ 파견대상 업무: 전문지식‧기술 필요 업무 → Positive 방식, 단순 업무 → Negative 방식 ▵ 파견기간은 1년 이내로 제한, 당사자 합의 시 1회에 한해 연장 ▵ 쟁의 중인 사업장 파견금지 ▵ 정리해고 후 일정기간 당해 업무 파견금지

전례없는 위기의식 하에서 노사의 합의로 개혁안을 도출해낸 것은 한국이 신속하게 경제위기를 극복하는 토대가 되었다는 의미가 있다. 다만, 합의 과정에서 IMF가 요구한 구조조정 관련 내용들은 관철이 된 반면, 노동계의 요구사항들은 반영이 미흡한 측면이 있었다. 이후 지속된 금융‧공공 부문에 대한 강도 높은 구조조정 과정에서 노동계는 다시 투쟁적인 총 파업으로 대응하게 된다.

IMF 경제위기 시기에 도입된 제도들은 당시 세계화의 흐름 속에 노동시장 유연화를 높여 우리 경제에 대한 투자 매력을 높였다고 볼 수 있다. 하지만, 비정규직 증가, 고용 불안정 등 우리 노동시장의 고질적 문제로 자리잡은 양극화가 본격적으로 시작된 계기이기도 하다.

(단위: %)

	1997	1998	1999	2001
전 체	5.42	7.12	8.88	10.4
노조 있음	5.81	7.61	9.62	10.04
노조 없음	4.23	5.67	6.72	10.98
100인 미만	10.24	14.75	17.82	11.16
100~299인	4.23	6.39	7.33	9.32
300인 이상	5.21	6.45	8.29	10.21

자료: 외환위기 전후 비정규직 고용 비중 (한국노동연구원)

주: 비정규직 고용 비중은 전체 근로자 인원으로 비정규직 인원을 나눈 값

2017년 IMF 외환위기 20년을 맞아 외환위기가 국민들의 삶에 미친 영향을 파악한 조사에서 응답자의 무려 88.8%가 ‘비정규직 증가’를 외환위기가 미친 가장 부정적인 영향으로 꼽았다. 또한, 향후 한국 경제에 가장 필요한 과제로도 ‘일자리 창출 및 고용안정성 강화’가 꼽혔다. 이는 외환위기 이후 이어져 온 양극화 구조에 대한 개선 시급성을 시사한다.

IMF 외환위기 발생 20년 대국민 인식조사 결과, 2017, KDI

한편, 노사정위원회에서 노총 지도부가 잠정 합의한 사회협약안이 노총 내부 대의원 회의에서 부결되며 집행부가 불신임받는 사태도 벌어졌다. 기업별 노조 체제가 자리잡은 노동시장 구조에서 노사정 합의기구에 참여한 대표자의 입지 및 영향력에 한계가 있다는 점을 보여준 사건이었다. 이후 노총 대표성에 대한 문제제기 및 노총의 탈퇴 등으로 노사정위원회의 역할은 점차 쇠퇴한다.

(3) 노동시장 선진화

2008년 발생한 글로벌 금융위기 사태는 세계 경제에 큰 충격을 야기했다. IMF 외환위기에 버금가는 경기침체 및 실업 문제가 우려되는 상황에서 정부는 유연성 제고와 일자리 창출이라는 두 가지 큰 틀에서 노동정책을 추진하였다.

2008년 5월, 정부는 경제단체와 합동으로 발굴한 노동시장 등 8개 분야의 ‘경제제도 선진화 방안’을 발표한다. 정부는 노동시장 제도 선진화를 위해 5대 원칙과 6대 시급 과제를 제시한다.

	< 노동시장 제도 선진화 방안 주요내용 >
◦ 5대 원칙		▵ 노사관계 법치화 확립 ▵ 글로벌 기준에 부합하는 선진형 노사관계 기틀 마련 ▵ 고용안정과 임금체계 연계를 위한 취업규칙 불이익 변경 법제개선 ▵ 일자리 창출을 고려하는 비정규직 보호 법제도 개선 ▵ 글로벌 노동환경을 고려한 근로기준법 제도 개선
◦ 6대 시급 과제		▵ 노사관계 법치화 확립 ▵ 노조전임자 급여지원 금지규정 시행 명확화 ▵ 복수노조 교섭창구 단일화 방안 조속 마련 ▵ 취업규칙 불이익변경 법제 개선 ▵ 기간제 근로의 유연안정성 제고 ▵ 파견 근로의 유연안정성 제고

경제단체가 노동시장 선진화를 위해 제안한 규제개혁 과제에는 비정규직 사용기간 연장, 파견업종 확대, 해고제한 완화 등 유연성 제고를 위한 정책들이 포함되었다.

정부는 노동시장 유연성 제고를 위한 우선 과제로 기간제법 및 파견법 개정을 추진한다. 당시 일각에서 2009년 7월에 발효되는 비정규직 사용기간 제한(2년) 규정을 그전에 개정하지 않으면 최대 100만 명에 달하는 비정규직 해고 사태가 발생할 수 있다는 우려가 제기되고 있었다.

하지만, IMF 외환위기 이후 누적되어 온 비정규직 관련 쟁점들은 단기간에 정리되기 어려운 사회적 문제로 자리잡은 상황이었다. 기간제법 및 파견법 개정을 두고 노사정위원회에서 치열한 논의가 있었지만 경제위기와 양극화 논리로 맞선 노사의 입장 차는 조율되지 않았다. 결국 정부는 2009년 4월, 비정규직 사용기간 연장을 골자로 하는 개정안을 국회에 제출한다.

노동계는 이에 거세게 반발했다. 글로벌 금융위기를 계기로 ‘경제위기 극복을 위한 노사민정 합의’를 도출하며 파업을 자제하고 상생을 약속했던 노정관계는 급속도로 악화된다. 노동단체 및 시민단체의 거센 저항에 부딪혀 결과적으로 입법은 실패하게 된다.

노동계는 정부가 유연성 제고와 함께 또 하나의 축으로 추진하던 일자리 정책에 대해서도 고용의 질 측면에서 문제를 제기한다.

	< 2020 국가고용전략 주요내용 (2010,10,) >
◦ 일‧가정 양립 상용형 시간제 일자리 확대		▵ 상용형 시간제 일자리 발굴‧확대 ▵ (가칭) 시간제 근로자 고용촉진법 제정 ▵ 부분 육아휴직 제도 도입‧시행
◦ 생애 이모작 촉진		▵ 주된 일자리에서의 고용연장 지원 ▵ 전직지원장려금 제도 개선 ▵ 고령자 명칭 변경 및 연령기준 조정 ▵ 사회공헌형 일자리 확산

◦ 지역‧기업이 주도하는 일자리 창출	▵ 지역 ‘일자리 공시제’ 도입․확산 ▵ 사회적 기업을 미래 희망 일자리로 육성 ▵ 고용창출 우수 100대 기업 포상 ▵ 고용확대형 재정‧산업정책 등 추진
◦ 공정하고 역동적인 노동시장 구축	▵ 사내하도급 근로자 합리적 보호 ▵ 건설근로자 고용개선방안 마련 ▵ 근로자의 기본권익 보장 강화 ▵ 20인 미만 사업장 주 40시간제 적용 ▵ 근로시간 유연화를 위한 법‧제도 개선

경제위기 상황에서 근로시간 유연화, 임금체계 개편 등 일자리 나누기 노력을 통해 최악의 고용조정 사태를 방지한 성과도 있었으나, 정부의 일자리 정책은 결국 양질의 일자리 창출이 아닌 저임금‧비정규 등 노동시장 유연화 정책의 일환이라는 것이 노동계의 비판이었다.

노정, 노사 간 갈등이 심화되어 가면서 현장에서 강도 높은 쟁의가 발생하기 시작했는데, 정부는 노사관계에 있어서도 선진화의 기조 하에 법과 원칙을 위반한 파업에 강경하게 대응하였다.

노정 갈등이 극한으로 대립한 사태는 2009년의 ‘쌍용차 사태’이다. 1997년 외환위기 이후 매각된 쌍용자동차는 대우를 거쳐 상하이 자동차에 인수되었는데, 쌍용차 사태는 상하이 자동차가 글로벌 금융위기 및 적자 누적을 이유로 2009년 대규모 인력감축(총원의 36%)을 단행하자 노조가 이에 반발해 파업으로 대립한 사건이다.

노사는 생산시설을 두고 폭력적으로 대립했고 정부는 불법행위에 대해 공권력을 투입해 진압했다. 결과적으로 노조의 폭력적 행태에 대한 비판과 함께, 해고 노동자가 생활고 등으로 사망하는 비극이 발생하며 정부의 원칙을 강조한 대응에도 비판이 야기된 사태였다.

(4) 미래 노동시장 대비

정부는 4차 산업혁명, 코로나 19 팬데믹, MZ 세대의 등장, 저출생‧고령화 등 산업구조와 인구구조의 거대한 변화를 맞아 미래 노동시장을 선제적으로 대비하는 제도‧관행 혁신을 추진한다. 정부는 노동시장 개혁의 3대 핵심과제로 ‘산업현장에서의 노사법치 확립’, ‘노동 수요에 따른 유연성 확대’, ‘노동시장의 공정성 확보’를 제시한다.

먼저, 노사법치 확립과 관련해서는 건설현장 불법행위 근절과 노동조합 회계 공시제도를 추진했다. 노동조합이 건설현장에서 조합원 채용, 장비 사용, 금품 등을 강요하고 불응 시에는 폭력, 태업 등으로 업무를 방해하는 불법행위를 집중 단속하고 엄정 대응했다. 2023년 8월, 정부는 250일 간의 특별단속 결과로 강요, 업무방해, 금품갈취 등 불법행위를 적발해 총 4,829명을 송치하고 148명을 구속했다.

유 형 송치(명)	전임비 등 금품 갈취	출입방해 등 업무방해	채용‧장비 강요	폭행‧협박 등 폭력행위	불법 집회‧시위
4,829(148)	3,416(124)	701(3)	573(20)	117(1)	22

자료: 건설현장 폭력행위 특별단속 결과 (’22.12.8.~’23.8.14. 경찰청)

주: 괄호 안은 구속

노동조합의 수입과 지출을 자율 공시해 국민과 조합원이 투명하게 알 수 있도록 했다. 정부는 회계 공시시스템(https://labor.moel.go.kr/pap)을 구축하고 공시에 참여한 노조의 조합원에게는 조합비 세액공제 혜택을 부여했다. 2023년 11월 기준, 공시대상인 1,000인 이상 노조의 91.3%가 직전연도의 회계결산 결과를 공시했다.

	합 계	한국노총	민주노총	기 타
공시율	91.3%	94.0%	94.3%	77.2%

유연성 확대와 관련해서는 근로시간 선택권 확대를 추진했다. 업종, 근무형태 등을 고려해 연장 근로시간 및 출퇴근 시간 운영에 대한 선택권을 강화하도록 제도개편을 추진하는 한편, 실 근로시간 단축을 위해 포괄임금 오남용 기획감독을 시행했다.

대 상	포괄계약 사업장	포괄임금 오남용		그 외 법 위반
		수당 미지급	연장한도 위반
103개소	87개소	64개소 26.3억원 6,904명	52개소 2,151명	102개소 41.5억원

공정성 확보와 관련해서는 채용과정의 반칙과 특권을 근절하기 위해 공정채용법 제정을 추진했다.

	< 공정채용법 발의안 주요내용 >
◦ 채용강요 등 금지 및 제재 강화		▵ 금지행위 양태 구체적 규정 ▵ 제재수준을 과태료에서 형사처벌로 강화
◦ 부정채용 행위 금지		▵ 부정채용 행위 구체적 규정 ▵ 부정채용 행위 처벌근거 마련 ▵ 부정채용 취소근거 마련
◦ 채용광고 내용 및 일정 변경 시 고지		▵ 채용광고에 근로조건‧업무내용을 제시하도록 노력규정 신설 ▵ 채용일정 변경 등 채용과정에 변경이 있는 경우 구직자에 지체없이 고지 ▵ 채용 후 채용광고에서 제시한 근로조건 변경 시 변경내용 및 이유 지체없이 고지 ▵ 고지의무 위반 시 과태료 부과
◦ 정당한 이유 없는 개인정보 요구 금지		▵ 수집금지 정보 구체화(혼인‧출산계획 등) ▵ 면접 과정에서 수집금지 정보 질문 금지
◦ 신고자 등에 불리한 처우 금지		▵ 신고‧증언 등을 한 근로자에게 해고‧전보 등 불리한 처우 금지 ▵ 위반 시 처벌근거 마련

3. 평가 및 전망

한국 노동시장의 근면한 노동력은 한국이 경이로운 경제성장을 이루며 선진국을 따라잡을 수 있도록 한 동력이었다. 경제성장의 과정에서 수 차례 위기가 있었지만 그때마다 노사정은 노동시장의 체질을 개선하고 고통을 분담하며 위기를 극복해왔다.

현 노동시장은 다시 거대한 변화와 도전에 직면해 있다. 4차 산업혁명, 디지털‧온라인 기술의 발달은 산업구조를 획기적으로 전환시키며 노동시장의 변동성을 높이고 있고, 팬데믹과 러-우 전쟁, 중동지역 갈등 등 국제정세의 불안정성 역시 갈수록 확대되고 있다.

세계 최저치를 경신 중인 출산율과 유례없이 빠른 인구 고령화는 2025년 초고령사회 진입을 전망하며 생산가능인구 감소 및 성장잠재력 저하 우려를 야기하고 있다. 전체인구의 30% 이상을 차지하는 베이비붐 세대가 노동시장을 떠나고 새롭게 노동시장의 주역으로 떠오른 MZ 세대는 일하는 방식 및 노동시장 문화의 변화를 촉구하고 있다.

하지만, 노동시장을 규율하는 법과 제도는 산업화 시기의 그것에서 큰 골격의 변화없이 과거에 머물러 있고, 노사관계도 위기 상황에서는 협력했지만 큰 틀에서 ‘1987년 체제’의 대립‧갈등 관계를 벗어나지 못하고 있다. 이중구조, 양질의 일자리 부족 등 고질적 문제들도 여전하다.

세계경제포럼(WEF)의 2019년 국가경쟁력 평가에서 한국의 국가경쟁력 종합순위는 141개국 중 13위를 차지했지만, 노사협력 순위는 130위로 최하위 수준에 그쳤다.

세계 각국은 대전환의 시기를 맞아 선도국의 지위를 선점하고 경제를 재도약시키기 위해 서둘러 미래를 대비하고 경쟁하고 있다. 과거에 머문 노동시장 제도와 대립적인 노사관계 관행으로 미래 성장과 삶의 질 제고를 뒷받침할 수 있을지 고민이 필요한 시점이다.

Ⅲ. 영국의 정책사례 및 평가

1. 정책추진 연혁

(1) 완전고용-복지국가 모델 (1950~60년대)

제2차 세계대전 중 정부와 노동조합은 긴밀한 협조관계를 유지했다. 전쟁을 승리로 이끌기 위해 근로자들은 막대한 군수물자를 생산해 전선에 보급하며 전쟁기간 내내 헌신적으로 일했다. 근로자들의 헌신과 기여에 대해 국민적인 공감대도 형성되었다.

종전 이후 집권한 노동당은 전후합의(Post-War Consensus)를 체결하고 완전고용(Full employment)과 복지국가(Welfare state) 모델을 목표로 정책을 추진한다. 정부는 전후 경제기반 복구 및 재건을 위해 계획경제 방침을 세우고 시장에 적극적으로 개입하였다.

다만, 정부는 임금정책에 한해서는 적극적 개입이 아닌 노사 당사자의 자율적 합의 방식을 취했다. 이는 영국의 전통적인 자율주의(voluntarism) 기반 노사관계 정책의 일환이기도 했고 노동조합의 반발 등 정치적 부담의 영향이기도 했다.

그러나, 복지를 위한 재정지출 증가는 인플레이션을 초래했고 실질임금 하락압력으로 작용했다. 자율적인 임금결정 체제에서 임금과 물가의 동반상승 악순환(price-wage spiral)이 발생하기 시작했고 이는 무역수지 악화와 외환 유출로 이어졌다.

국제수지 악화가 이어지며 영국 경제에 위기 신호가 오기 시작했지만 노동조합의 정치적 영향력이 유지되는 상황에서 전후합의 정책 방침 및 자율적 임금인상 합의는 지속되었다. 완전고용 목표 하에서 노동조합은 실업에 대한 부담없이 파업‧쟁의를 할 수 있었고, 생산성을 향상시키는 것 보다 실력을 행사해 임금을 인상시키는 것을 선호했다.

(2) 영국병과 불만의 겨울 (1970년대)

영국 내에서도 완전고용-자율교섭 양립의 모순과 소위 ‘영국병(British disease)’의 심각성에 대한 우려 목소리가 나오기 시작했다. 영국 경제는 고비용‧저효율‧고복지의 무기력에 빠져 헤어나지 못하고 있었다. 전후합의 체제는 노동조합에 막강한 교섭력을 부여하며 근로의욕을 저하시켰고 고임금으로 수출 경쟁력을 악화시켰으며 과도한 복지지출로 재정을 고갈시켰다.

노동조합은 경제가 악화되는 상황에서도 인플레이션을 이유로 각 직종별 단체가 경쟁적으로 임금인상을 요구했다. 사회적으로 막대한 영향력을 가졌지만 그에 걸맞는 책임성은 보이지 않는 노동조합의 행태에 비판이 제기되기 시작했다.

보수당은 노동조합의 사회적 책임에 대한 문제의식을 바탕으로 ‘책임 자율주의’를 제시한다. 노사 당사자 간 자율적으로 교섭하되 법의 테두리 안에서 협의하고 결과에 책임을 진다는 취지의 정책방향이었다. 이는 노사관계법 개정안 등을 통해 구체화 되었는데 파업의 요건 강화, 파업 참가자에 대한 면책특권 제한 등을 제안했다. 아울러, 개별 근로자의 권익을 보호함으로써 그간의 노동조합 지도부가 주도하는 집단적 노사관계를 개별적 노사관계 중심으로 전환하려는 노력을 시도했다.

하지만, 이러한 개혁 노력은 번번이 노동조합의 반발에 막혀 성과를 거두지 못했고 정부는 임금과 물가안정 모두에 실패하고 만다. 탄광‧철도‧항만 등 주요 국가 기반시설에서 발생한 대규모 파업은 정부에 큰 부담으로 작용했고 결국 집권 정당이던 보수당이 정권을 잃는 결과를 초래했다.

이러한 상황에서 1970년대 중반부터는 오일쇼크까지 겹치며 인플레이션이 심각한 수준으로 상승한다. 1975년 물가상승률은 24.2%, 임금 인상률은 무려 26.5%에 달했다. 국제수지 적자가 지속되며 과거 패권국가였던 영국은 1976년 IMF에 구제금융을 신청하게 된다.

자료: Inflation, consumer prices of the UK (The World Bank)

IMF는 구제금융의 조건으로 공공부문 지출의 대폭 삭감을 요구했다. 노동당 정부는 실업 증가 및 세수 감소를 이유로 난색을 표했으나 외환 보유고가 바닥난 상황에서 결국 IMF의 요구를 수용할 수 밖에 없었다. 이는 공공부문의 정리해고, 임금동결, 복지혜택 삭감으로 이어졌고 노동조합은 역사상 가장 치열한 총파업으로 대응했다. 의료‧철도‧소방‧환경 등 공공부문의 필수분야 노동이 정지했다.

거리에는 쓰레기가 수거되지 않아 악취가 진동했고 심지어 사체가 방치되어 부패할 정도로 영국 전역이 대혼란에 빠졌다. 이것이 1978년 겨울에 있었던 ‘불만의 겨울(Winter of Discontent)’ 사태이다. 심한 한파까지 겹쳐 시민들은 엄청난 불편과 혼란을 겪었다.

불만의 겨울 사태는 공공부문의 비효율과 국유화의 문제점을 적나라하게 드러내며 공공부문 혁신을 추진하게 되는 계기가 되었다. 또한, 파업의 피해가 일반 시민들에게 집중되며 국민들이 그간 노동조합에 보내주었던 기대와 신뢰를 거두게 되는 계기로도 작용했다.

불만의 겨울 사태 동안 조정 역할을 해내지 못한 노동당 정부는 시민들은 물론 노조의 지지마저 상실하며 1979년 총선에서 정권을 잃는다.

(3) 대처리즘 노동개혁 (1980~90년대)

제2차 세계대전 종전 후 이어져 온 완전고용-복지국가 모델은 임금-물가 동반상승의 한계를 명확하게 노출하며 정책목표 달성에 실패한다. 아울러, 거대 이익집단으로 성장한 노동조합이 사회적 책임에 무관심한 행태를 보이며 전통적인 ‘집단 자율주의(collective laissez faire)’ 노사관계 방침에 변화가 필요하다는 인식이 자리잡았다.

불만의 겨울 사태 직후, 1979년 총선에서 보수당이 집권하며 마가렛 대처(Margaret Thatcher) 총리가 취임한다. 대처 정부는 패권국가 재도약에 대한 국민들의 열망을 동력으로 삼아 전후합의를 폐기하고 강력한 경제구조 개혁을 추진한다.

전후합의는 케인스(John Maynard Keynes)의 유효수요이론에 기반했는데 정부가 적극적인 재정정책으로 일자리를 늘리고 국민소득을 증대시키는 원리이다. 1930년대 대공황 이후 세계적으로 자리잡은 경제정책이었으나 1970년대 오일쇼크 하에서 나타난 스태그플레이션(stagflation), 즉 불황 속 인플레이션 현상에서는 한계를 드러냈다.

대처 정부는 전후합의를 폐기하고 ‘신자유주의(Neo-liberalism)’에 기반한 경제정책을 채택한다. 재정지출을 줄이고 민영화를 통해 시장개입을 최소화하되 시장의 질서와 규율을 보장하는 ‘작지만 강한 정부’를 지향하였다.

특히, 강력한 노사관계 개혁을 추진해 노동시장 법치주의를 확립한다. 과거 보수당 정권이 노동조합의 반발에 부딪혀 번번이 좌절했던 노동법 개정을 13년간 8회에 걸쳐 추진해낸다.

당시 영국의 노동조합은 정권의 향방을 좌우할 정도의 영향력을 가지고 있었다. 대처 정부 이전의 보수당 정권인 에드워드 히스(Edward Heath) 정부는 심각한 스태그플레이션에 시달리던 오일쇼크 상황에서도 임금인상을 요구하며 총파업을 벌이던 탄광노조의 영향으로 정권을 잃었다. 히스 총리는 퇴임하며 노동조합을 겨냥해 “누가 영국을 지배하는가? (Who governs Britain?)”라는 말을 남겼다.

대처 정부의 개혁안은 노조의 책임성을 강화하는 과거 히스 정부의 개혁안과 유사한 내용이었다. 하지만, 강한 정책 의지와 개혁에 대한 국민적 공감대, 그리고 주도면밀한 추진전략을 통해 히스 정부와 달리 점진적으로 개혁을 성공시킨다.

탄광노조 파업에 대한 대응이 대표적인 사례이다. 1984년 정부는 채산성이 떨어지는 탄광 20개소를 폐쇄‧통합하고 근로자 2만 명을 감원한다는 계획을 발표한다. 히스 정권을 퇴진시킨 경험이 있는 탄광노조는 이번에도 파업을 단행했다.

대처 정부는 강경하게 대응하며 파업의 장기화에 대비했다. 탄광이 노동조합에 점거되기 전에 석탄을 반출해 재고를 비축하는 한편, 석탄 수입량도 늘렸다. 산업현장과 가정으로의 석탄 운송수단도 확보하였다. 당시 석탄 의존율이 오일쇼크 시기의 70%와 비교해 절반 수준인 35%로 줄어든 여건도 있었다. 아울러, 투표로 승인되지 않은 파업을 위법으로 인정하는 내용의 노동조합법 개정도 단행했다.

노동조합 내 막강한 세력을 바탕으로 ‘아서 왕’이라 불리던 아서 스카길(Arthur Scargill) 탄광노조 위원장도 과거 정부를 상대로 승리한 경험을 바탕으로 강도 높은 투쟁에 돌입한다. 다만, 정부가 치밀한 전략으로 파업에 대비한 반면, 스카길은 몇 가지 결정적 실책을 범한다.

먼저, 전국 단위 총파업을 시행하려면 조합원 과반의 찬성이 필요했는데 스카길은 이것이 어렵다고 판단하고 각 지역 단위에서 개별 파업을 하는 우회적 형식을 택한다. 절차를 무시한 이 판단은 폐쇄 가능성이 낮은 탄광의 노조들이 파업에서 이탈하고 지도부에 반발하는 명분을 제공하였다.

아울러, ‘나는 피켓(flying picket)’이라는 탄광노조의 시위대가 파업에 불참하는 광부들과 그의 가족들을 공격하며 파업 참여를 강요했는데 오히려 역효과를 크게 불러왔다. 시위대가 파업에 불참하고 출근하는 광부들이 탑승한 차량에 콘크리트를 투척해 탑승자가 사망하는 사건이 발생하기도 했다.

정부는 경찰을 투입해 파업에 불참하는 광부들을 보호하고 불법행위를 저지른 노조원 수백 명을 체포한다. 지역별로 파업 찬반투표가 진행되었는데 파업에 불참하고 정상 가동되는 탄광이 점차 늘어났다. 파업이 1년간 지속되며 노조는 경제적으로도 부담이 되기 시작했다. 1985년 3월, 절반이 넘는 조합원이 파업에 불참하자 스카길은 결국 파업을 종료한다.

1984년 탄광노조 파업은 영국 노사관계에 있어서 중대한 전환점으로서 의미를 갖는다. 석탄은 영국 산업혁명의 동력이었고 탄광노조는 영국의 산업화를 일군 상징적 존재이다. 국민들은 산업화 과정에서 있었던 탄광노조의 헌신적 노력에 존중심을 가지고 있었다.

자료: Labor disputes: working days lost due to strike action (National Statistics)

이러한 사회적 배경 하에서 막대한 정치적 영향력을 가지며 정권의 향방까지 좌우하던 탄광노조의 패배는 더 이상 노동조합이 법과 사회적 책임을 벗어나 투쟁으로 집단의 이익을 담보할 수 없다는 메시지를 노동시장에 확실하게 심어주었다. 1984년 이후 영국의 근로손실일수는 큰 폭으로 감소한다.

아울러, 노동조합 내부의 민주성도 제고되는 계기가 되었다. 지도부의 독단적인 판단에 의한 운영이 아닌 조합원들의 선택권이 강화되는 방향으로의 중대한 전환점이 되었다.

탄광노조 파업에 성공적으로 대응한 대처 정부는 추진력을 확보하고 노동개혁을 이어나간다. 대처 정부 노동개혁의 주요 내용은 다섯 가지로 요약된다.

	< 대처 정부 노동개혁 주요내용 >
◦ 합법 파업의 요건 강화 및 면책권 제한
◦ 노조원의 불법행위에 대한 민사상 책임 부과
◦ 단체협상에 대한 정부 지원 축소
◦ 클로즈드숍 폐지, 개별 조합원의 선택권 강화
◦ 노동조합 회계관리 등 운영의 투명성 강화

완전고용-자율교섭 정책은 오일쇼크 등 위기 상황에도 부담의 대부분을 사업주가 지는 구조였다. 노동조합은 경제상황에 대한 고려보다 집단의 이익을 우선했다. 하지만, 누적된 경제 악화는 IMF 위기까지 초래했고 더 이상 노동조합도 부담에서 자유로울 수 없는 상황이 되었다.

대처 정부의 노동개혁은 노동시장의 ‘집단행동 딜레마’에 대한 제도적 안전장치를 구축한 의미가 있다. 노동조합이 투쟁으로 이익을 쟁취하던 과거에서 벗어나 책임있는 동반자로서 사업주와의 관계를 재정립하도록 새로운 법‧질서를 마련한 것이다.

< ｢대처 정부의 노동법 개정 주요내용｣ >

영국 대처(Thatcher) 정부의 경제정책과 함의, 2007, 김영세

◦ 1980년 노동법 (Employment Act)	▵ 법적 노동조합 승인(statutory recognition procedure)의 폐기 ▵ 개별 근로자가 노동조합 가입을 거부할 수 있는 근거의 확충 ▵ 사업장외에서의 피켓팅 불법화 ▵ 동조파업(secondary action)의 제한 ▵ 클로즈드숍(closed shop)의 제한 ▵ 노동조합 내 비밀투표(secret ballot)를 위한 공공기금 조성
◦ 1982년 노동법 (Employment Act)	▵ 정당한 임금(Fair Wages) 결의를 무효화 ▵ 클로즈드샵(closed shop)에 대한 추가적 제재 ▵ 면책권이 부여되는 노사분규의 범위 축소 ▵ 파업 참가자에 대한 선별적 해고 허용
◦ 1984년 노동조합법 (Trade Union Act)	▵ 매 5년 노조 지도부의 신임을 묻는 비밀투표를 법제화 ▵ 파업 전 찬반 비밀투표 법제화 ▵ 정치적 헌금에 대한 비밀투표 법제화
◦ 1986년 임금법 (Wages Act)	▵ 임금위원회(Wage Councils)의 임금인상률 제한
◦ 1988년 노동법 (Employment Act)	▵ 쟁의행위 중지명령(injunction) 신청권을 조합원에게도 부여 ▵ 노동조합에 대한 조합원의 항변과 소송에 필요한 상담과 비용 지원을 목적으로 하는 Commissioner for the Rights of Trade Union Members(CROTUM) 설립 ▵ 노조원의 노동조합 회계열람권 부여 ▵ 클로즈드숍(closed shop)에 대한 추가적 제재 ▵ 사업장별 파업 전 찬반 비밀투표를 의무화
◦ 1989년 노동법 (Employment Act)	▵ 여성과 청년층에 대한 근로시간 제한 철폐 ▵ 영세기업에 일부 근로기준을 면제 ▵ 노조활동을 위한 근로시간 사용을 제한
◦ 1990년 노동법 (Employment Act)	▵ 비공식 파업 참가자에 대한 선별적 해고 허용 ▵ 모든 동조파업을 불법화 ▵ 취업 전 클로즈드숍(pre-entry closed shop) 불법화 ▵ 비공식 파업에 대한 노동조합의 책임범위를 확대
◦ 1993년 노동조합 개혁 및 고용권리에 관한 법률 (Trade Union Reform and Employment Rights Act)	▵ 파업 찬반투표와 노조합병에 대한 제약 강화 ▵ 노동조합 회계관리에 대한 규제강화 ▵ 조합비 일괄공제(check-off arrangement)에 대한 서면동의 의무화 ▵ 비밀투표를 위한 공공기금의 점진적 철폐 ▵ 임금위원회(Wage Councils) 철폐

(4) 글로벌 금융위기 (2000년대)

대처 정부 이후 집권한 노동당 정부에서도 노동정책 기조에 큰 변화 없이 대처 정부의 정책을 계승한다. 블레어(Tony Blair) 정부는 ‘신 노동당(New Labour)’이라는 브랜드와 함께, 과거 노동당 정부의 임금인상-복지 체제와 달리 시장주의와 사회안전망이 조화된 ‘유연안정성(flexicurity)’ 기조의 노동정책을 운영했다.

다만, 영국 정부는 2008년 글로벌 금융위기를 맞으며 다시 한번 노동개혁을 추진하게 된다. 영국 정부는 금융위기 충격을 최소화하기 위해 세계 각국과 마찬가지로 시장에 대규모 재정을 투입했는데 이는 막대한 정부부채 증가를 초래했다. 2010년 총선에서 경제위기 대응 미흡에 대한 책임으로 노동당 정부가 정권을 잃고, 13년 만의 보수당 정부인 캐머런(David Cameron) 정부가 집권하게 된다.

자료: Public sector net debt (National Statistics)

캐머런 정부는 재정 건정성 확보를 위해 강도 높은 공공부문 구조조정을 추진했다. 취임 직후, 공공부문 근로자 50만 명 감축 및 임금동결, 공적연금 지급개시 연령 상향 등 계획을 발표했다.

공공노조는 이에 대한 항의로 총파업에 돌입했다. 의료‧교육‧교통 등 필수 공공서비스 근로자 200만 명이 파업에 참가했다. 이는 불만의 겨울 사태 이후 최대규모 파업으로 영국 전역에 큰 혼란과 불편을 야기했다. 초중고교가 휴교했고 열차와 버스 운행이 중단되었으며 병원이 문을 닫아 수술이 지연되고 구급차량도 제한되었다.

그럼에도 캐머런 정부는 5년간 공공부문 인력 100만 명을 감축하고 공기업을 매각하는 등 흔들림 없이 공공부문 구조조정을 추진해 약 22조 원의 재정을 절감했다. 재정 건전화 성과를 바탕으로 국민들의 지지를 얻어 2015년 총선에서도 크게 승리해 정권을 이어간다.

캐머런 정부는 개혁 동력을 확보하고 곧바로 공공부문 노동개혁에 착수한다. 주요 내용은 공공부문의 파업 요건을 강화하는 조치였다. 이는 지난 공공부문 구조조정 과정에서 발생했던 필수 공공서비스 분야의 파업 및 그로 인한 국민 불편‧혼란을 예방하기 위한 목적이었다.

	< 캐머런 정부 노동개혁 주요내용 >
◦ 공공부문 파업의 요건으로 투표율 50% 이상, 찬성율 40% 이상 명시
◦ 공공부문 근로자의 노조활동 시간 제한
◦ 파업 2주 전 고용주에게 통보 의무화
◦ 파업 시 대체인력 고용 허용
◦ 노조비의 정치 후원금 제한

다만, 캐머런 정부의 노동개혁은 국민들로부터 호응을 얻었으나 2016년 ‘브렉시트(Brexit)’라는 거대한 이슈가 발생하며 캐머런은 총리직에서 사임하게 된다. 한편, 공공분야 근로자들은 2019년 발생한 코로나 팬데믹 사태에 의료‧방역 등 최일선에서 헌신한다. 이러한 상황에 브렉시트 여파로 심각한 인플레이션까지 발생하면서 공공노조의 임금인상 요구 및 파업 정국은 재발하게 된다.

(5) 브렉시트 (2010년대)

2016년 6월, 영국은 유럽연합 잔류 혹은 탈퇴를 결정하는 국민투표(referendum)를 시행했고 52%가 탈퇴를 지지해 브렉시트가 확정되었다. 이후 유럽연합과의 협상을 거쳐 브렉시트는 2021년 1월 발효되었다.

브렉시트의 주요 쟁점 중 하나는 바로 이민자 정책이었다. 유럽 각지에서 유입된 외국인 근로자들은 영국 노동시장 내 일자리를 잠식하며 자국인들과 고용 경쟁을 벌였고, 불법 이민자들이 유발하는 범죄, 질병, 복지비용 등의 문제는 심각한 사회적 이슈로 제기되고 있었다.

브렉시트가 노동시장에 미치는 영향은 근로자의 숙련도에 따라 구분된다. 유럽연합 체제 하에서 고숙련 전문직 근로자는 직무능력을 기반으로 거대한 유럽 시장에서 더 많은 고용기회를 얻을 수 있다. 다만, 저숙련 근로자는 기술이 아닌 임금수준으로 경쟁하게 되므로 더 낮은 임금을 감수할 수 있는 외국인 근로자에 비해 고용기회를 얻기 어려워진다.

자료: Net migration in the UK (National Statistics)

영국은 브렉시트의 발효에 맞춰 새로운 이민정책을 시행한다. 유럽연합 체제 하에서 영국은 그간 외국인 근로자에 대한 취업비자 발급 기준을 유럽연합과 비 유럽연합 간 구분하여 적용하고 있었다. 유럽연합 회원국 출신의 근로자에 대해서는 자유로운 이동과 취업을 보장했고, 비 유럽연합 회원국 출신의 근로자에 대해서는 대학교 졸업 이상의 교육 이수, 고용주의 후원자격 유지 등 상대적으로 까다로운 조건을 요구하였다.

하지만, 새 이민정책에 따르면 브렉시트가 발효되는 2021년부터는 출신 국가에 관계없이 모든 외국인 근로자에게 동일한 취업비자 기준을 적용하게 된다. 모든 외국인 근로자는 일정수준 이상의 영어능력, 전문성, 자격 등을 충족해야만 취업비자를 발급받을 수 있게 된다.

이는 출신 국가가 아닌 직무능력에 따라 차별을 두는 정책으로 고숙련 근로자를 우대하고 유럽연합 출신의 저임금 노동력에 대한 의존을 줄여나가는 노동시장 구조조정에 해당한다. 실제로 새 이민제도가 시행된 이후 유럽연합 출신의 이민자 순 유입은 감소하고 비 유럽연합 출신의 이민자 순 유입은 증가세를 보인다. 2022년 6월까지 유럽연합 출신 노동자는 46만 명이 줄어든 반면 비유럽 출신 노동자는 13만 명이 늘어났다.

브렉시트 및 새 이민정책에 따라 유발된 ‘빈 일자리’ 문제 역시 고숙련 일자리와 저숙련 일자리가 구분된다. 정보통신 등 고숙련 일자리 부문에는 새 이민제도 시행 이후에도 인력 변동이 거의 없었던 반면, 음식‧숙박‧제조‧건설업 등 그간 유럽연합 출신 저임금 외국인 근로자에게 의존하던 저숙련 일자리 부문에서는 빈 일자리가 큰 폭으로 발생하며 기업들이 구인난을 호소했다.

저임금 외국인 근로자에 대한 의존도를 줄이는 정책 방침에 대해서는 장단기에 대하여 상반된 평가가 따른다. 단기적으로는 저임금 외국인 근로자가 국내 근로자로 대체되는 과정에서 임금 상승 및 인플레이션이 야기되고 일부 산업이 위축되는 결과가 유발될 수 있지만, 장기적으로는 노동생산성을 향상시키고 자동화 등 투자와 구조조정을 활성화시켜 노동시장의 경쟁력을 제고시키는데 유리할 수 있다.

2. 노사관계 평가

영국의 노사관계는 오일쇼크, 글로벌 금융위기 등 수 차례의 경제위기를 겪으며 전통적인 자율주의 노사관계에서 책임에 기반한 협력적 노사관계로 변모해왔다.

영국의 노사관계는 200년의 역사를 지닌다. 국민들은 산업혁명 과정에서 헌신적으로 일했던 근로자들을 존중했고 열악한 근로여건에 대한 부채의식을 가지고 있었다. 노동조합은 2차 세계대전 과정에서도 군수물자 생산으로 승전에 기여했다. 국민들은 근로자들의 처우가 개선되고 노동조합이 존중받아야 한다는 공감대를 가졌다.

하지만, 종전 이후 지속 이어져 온 노동조합의 임금인상 요구와 그에 따른 인플레이션, 파업으로 인한 산업현장의 차질은 영국의 경제를 후퇴시키며 국민들의 지지와 신뢰를 잃게 만들었다. 어려운 경제 상황과 사회적 책임의식을 고려하지 않는 노동조합의 행태에 국민들은 실망하기 시작했고 이는 과거 패권국가였던 영국의 IMF 구제금융 신청 사태와 사회 필수 공공서비스가 전면 마비된 불만의 겨울 사태를 겪으며 극에 달했다.

전후합의로 완전고용-복지국가 모델을 관철시킨 노동조합은 과거의 보호받아야 하는 약자가 아닌 막대한 정치적 영향력을 가진 집단으로 성장했다. 노동조합은 오일쇼크와 같은 국가적 위기 상황조차 집단 이익을 관철할 레버리지로 이용하며 정권을 교체시킬 정도의 영향력을 행사했다. 보수당과 노동당 모두 노동조합의 총파업으로 인해 총선에서 패배하며 정권을 잃은 경험이 있다. 노동조합을 겨냥해 “누가 영국을 지배하는가? (Who governs Britain?)”라는 말이 있을 정도였다.

IMF 사태 이후 집권한 대처 정부는 파업을 남용할 수 없도록 하는 법‧질서 확립 및 노동조합에 대한 사회적 책임 부여에 주목하였다. 아울러, 모순과 한계를 드러낸 전후합의 체제를 과감히 폐기하고 재정지출은 줄이되 시장의 질서를 보장하는 신자유주의 경제정책을 추진한다.

노동조합 내부적으로도 민주적이고 투명한 운영체계를 유도했고 개별 근로자에 대한 보호와 선택의 자유를 강화했다. 개혁은 치열한 반발에 부딪혔지만 강한 정책의지와 국민적인 지지를 바탕으로 점진적으로 개혁에 성공해낸다.

고비용‧저효율‧고복지의 무기력에 빠진 영국 경제와 노동시장은 활력을 찾기 시작했다. 세계경제포럼(WEF)의 2019년 노사협력 부문 평가에서 영국은 141개국 중 24위를 차지해 유럽 내 경쟁국가인 독일(30위), 프랑스(92위) 보다 우위를 차지했다. 노동시장 유연성 평가에서도 영국은 14위로 독일(18위)과 프랑스(35위)에 앞섰다.

(단위: %)

연 도	미 국	일 본	독 일	프랑스	이탈리아	영 국
1973~79	2.6	4.6	4.2	4.5	5.3	1.1
1979~85	3.5	3.5	2.1	3.0	3.5	4.4
1985~90	2.4	4.3	2.1	3.4	2.4	4.6

자료: 연평균 노동생산성 증가율(영국 대처 정부의 경제정책과 함의, 2007, 김영세)

여론은 정부의 개혁 및 협조적 노사관계의 재정립을 지지하였다. 열악한 처우에 놓인 취약 근로자들에 대한 보호 여론은 여전히 존재하지만, 전후합의 정책 및 투쟁과 대립의 노사관계 폐단을 절실하게 경험한 국민들은 정부가 추진하는 개혁의 지지세력이 되었다.

무엇보다 세계화, 4차 산업혁명 등 변화의 흐름 하에서 노사가 협조적인 관계를 구축해 생산성을 제고하고 경쟁력을 확보하지 않으면 근로자의 삶의 질 역시 담보하기 어렵다는 공감대가 국민과 노동조합 내부에 형성되었다.

대처 정부의 노사관계 개혁은 노동당 정부에서도 계승되어 최근의 블레어 정부까지 이어지며 노사의 협조적 동반자 관계 정립에 초점을 맞추고 있다.

3. 한국 적용 가능성

영국은 한국과 유사한 경제위기 경험과 대립적 노사관계의 역사가 있다. IMF 경제위기 도래와 대립적 노사관계가 촉발한 불만의 겨울 사태는 영국 노동개혁의 계기로 작용하였다. 영국 정부가 경제위기를 극복하고 협력적 노사관계를 정립해 온 과정을 통해 한국 정부가 지향할 역할과 정책 방향을 참고할 수 있다.

영국 노동개혁의 추진 계기가 된 경제위기 및 대립적 노사관계 관련 현재 한국이 직면하고 있는 상황을 살펴볼 필요가 있다. 먼저, 경제 상황은 고유가‧고물가‧고달러의 3고 현상이 계속되고, 러-우 전쟁, 중동 갈등 등 글로벌 복합위기(polycrisis)도 해소되지 않고 있다. 전 세계적 저성장 추세는 뉴노멀로 자리잡고 있다

자료: 국민계정 (한국은행)

한국은 이뿐 아니라, 심각한 저출생‧고령화 문제에 중국-대만 간 양안 갈등으로 인한 안보 문제 및 공급망 문제의 잠재적 위협까지 안고 있다. 4차 산업혁명의 대전환기에 각국이 기술패권 및 초격차 확보를 위해 치열한 경쟁에 돌입한 현 상황은 심각한 비상경제 상황이라 할 수 있다.

노사 대립의 측면에서도 여전히 1987년 체제의 틀에서 벗어나지 못하고 있다. 노동손실일수는 감소추세에 있으나 주요 선진국과 비교하면 여전히 높은 수준이고 영국과 비교했을 때 노동손실일수는 2배, 쟁의건수는 3배 수준이다.

자료: 주요국 노동손실일수 및 쟁의건수 (2007~2017년 평균, 한국노동연구원)

사회적 대화 기구인 노사정위원회는 운영이 장기간 중단되어있고 노동조합은 현장에서 파업을 이어가고 있다. 파업에 참여하지 않는 비노조원에 대한 노조원의 파업참여 강요 및 폭력행위도 여전히 근절되지 못하고 있다.

복합위기를 맞아 어느 때보다 협력적 노사관계 정립이 필요한 시점이다. 글로벌 경쟁력 확보와 저출생‧고령화에 따른 노동력 부족에 대비하기 위해서는 무엇보다 노사의 협력이 긴요하다.

노동조합이 책임있는 주체로서 사회적 대화에 참여하려면 정부의 합리적 정책목표 설정 및 시장질서 마련이 선행될 필요가 있다. 이는 영국의 사례에서 충분히 확인된 바 있다.

영국 정부가 일련의 위기를 맞아 노사관계 개혁을 성공할 수 있었던 요인은 국민적 공감, 합리적 방향, 일관된 추진이었다. 아울러, 협력적 노사관계 지속을 위해 성과와 희생이 편중되지 않도록 노력했다. 이러한 요인들은 한국의 노동시장 및 노사관계 개혁에도 그대로 적용될 수 있다.

Ⅳ. 결론: 시사점 및 정책제언

4차 산업혁명 전환, 팬데믹 위험의 잔존, 전쟁으로 인한 국제정세 불안 등 글로벌 복합위기는 미래 불안정성을 높이고 있다. 아울러, 세계 유례없이 빠른 한국의 고령화는 우리 경제의 성장잠재력을 약화시키고 있다.

한국 경제가 경쟁력을 확보하고 지속 성장하기 위해서는 변화에 대응하는 유연성을 높이고 구조적인 혁신을 통해 성장잠재력을 끌어올릴 필요가 있다. 이와 관련해, 과거 영국의 노사관계 혁신 사례가 현 한국에 주는 시사점을 아래 세 가지 사항으로 제시하려 한다.

첫째, 인구‧산업구조 전환에 따른 맞춤형 생산성 제고방안이 필요하다.

자료: 생산가능인구와 피부양인구의 변화 전망 (한국경제연구원)

한국의 인구 감소세는 이미 시작되었고 가파른 생산가능인구 감소가 전망되고 있다. 빈 일자리 인력수급 및 산업현장 충격 완화가 필요하나 생산가능인구 감소는 전 세계적 추세이므로, 근본적 대응을 위해서는 무엇보다 노동시장 내 존재하는 노동력의 생산성 제고방안이 중요하다.

우리 노동시장의 노동손실일수는 여전히 주요 선진국 대비 월등히 높다. 협력적 노사관계 정립으로 생산성을 높일 여지가 많다. 다만, 이는 노사의 자율적 노력으로는 어렵고 정부가 합리적 법‧질서를 확립해야 한다. 투쟁의 이득보다 법 테두리 내의 대화가 우월한 구조를 만들어야 한다.

경제활동인구의 절반을 차지하는 MZ 세대에 대한 동기부여도 필요하다. 기성세대와의 갈등, 잦은 이직, 취업 포기 등은 노동시장 내의 비효율로 작용하게 된다. MZ 세대의 목소리가 근로여건 결정에 반영되고 성과 위주의 공정한 보상체계가 강화되도록 해야 한다.

산업구조의 변화로 등장한 새로운 근로형태에 대한 법‧제도적 보호 및 근로유인도 강화해야 한다. 영국은 이미 우버 기사 등 일부 플랫폼노동자를 노무제공자로 판단해 노동법적 보호범위 내에 포함하고 있다.

둘째, 필수 공공서비스 유지에 대한 구체적 방안 마련이 필요하다.

팬데믹, 에너지 위기, 기후 변화 등 복합위기의 시대를 맞아 필수 공공서비스의 역할은 점차 커지고 있다. 영국도 과거 불만의 겨울 사태 등 필수 공공서비스의 차질로 국가 전역이 심한 혼란을 겪은 바 있다.

영국은 최근 국민 생활에 중대한 영향을 미치는 보건‧교육‧소방‧운송 등 공공서비스는 국민의 생명과 안전을 해치지 않는 수준에서 반드시 서비스를 유지해야 한다는 내용의 ‘최소 서비스법(Minimum Service Levels Bill)’ 마련을 추진 중이다. 우리 노동시장도 필수 공공서비스 유지에 대한 보다 구체적인 방안 마련이 필요하다.

셋째, 외국인 근로자 정책에 대한 장단기 플랜이 필요하다.

영국을 비롯한 선진국에서는 이미 이민자 유입의 사회적 비용이 심각한 문제로 자리잡았다. 영국은 브렉시트 이후 이민정책을 개편해 일정수준 이상의 역량을 갖춘 고숙련 외국인에 한해 취업비자를 발급하고 있다.

외국인 근로자 수급은 농업‧제조업 등의 인력난 해결에 효과적 대책이 되어왔다. 다만, 장기적 시야에서는 미래 우려되는 사회적 문제도 고려할 필요가 있다. 외국인 근로자 의존도를 단계적으로 줄이되 자동화 등 구조조정에 투자해 생산성을 높이는 것이 방안이 될 수 있다.

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