1. 연구배경 및 방법
1.1. 연구 배경
우리나라의 조달 규모는 연간 약 100조 원, 조달청을 통한 중앙 조달 규모는 약 40조 원 수준으로, 국가 경제 및 조달 기업의 성장, 정부 서비스의 국민 만족도에 대한 영향력이 매우 크다. 그 간 정부는 투명하고 공정한 조달 제도의 정착을 위해 나라장터를 도입하는 등 그 성과가 분명하게 나타났으나 공정성에 방점을 둔 제도 개선을 추진하다보니, 조달 기업의 품질 경쟁력 제고 및 고객 만족의 조달 서비스 제공에는 다소 미흡한 부분이 많다는 지적이 있다. 최근 3년간 조달기업 납품 검사 현황을 보면 연평균 100 건, 약 3%의 불합격률을 보이고 있으며, 국가 계약법을 위반하여 부정당 제재 처분을 받는 업체는 지속적으로 증가하고 있다. 또한 지속적으로 적발되고 있는 원산지 위반 적발, 직접 생산 위반 및 허위 서류 제출 등 입찰 기망 행위등은 조달 시스템 전반에 대한 신뢰를 하락시키고 이에 대한 피해는 고스란히 고품질의 정부 서비스를 받아야 할 국민에 전가된다.
현재 조달청은 산하기관인 조달품질원을 중심으로 조달 기업의 품질을 엄격히 관리하고 있다. 조달시장 진입을 위한 직접생산 확인, 계약을 위한 우수조달물품 및 MAS물품의 규격 검토 및 관리, 생산 현장 및 납품 현장 점검, 사후 문제 발생 대처를 위한 조달품질신문고 운영 등 다양한 방법을 통해 품질 관리를 수행하고 있다. 뿐만 아니라 낙찰자 선정단계에서도 품질역량이 우수한 기업에 대해 우대하고 , 사후 계약 이행 평가등을 시행하여 업체의 성실한 계약 이행을 유도하고 있다.
이처럼 다양한 제도를 운영하고 있으나 아직 조달물자의 품질 제고에 대한 지속적인 요구가 있는바 미국·캐나다 등 선진국의 조달 프로세스 및 품질 관리 요소를 조사하여, 조달청에서 수행중인 제도와 비교하고 개선점을 도출한다. 미국과 캐나다는 한국의 조달청과 유사한 중앙조달기관(GSC, PSPC)을 운영중이며, 한국과 유사하게 계약 각 단계별로 엄격한 품질관리를 수행하고 있어, 벤치마킹을 통해 조달청의 품질 관리 체계 개선이 가능할 것으로 판단된다.
1.2. 연구 범위
이 연구의 초점은 조달청의 품질 관리 체계 개선에 있다. 이에 각 계약 제도별, 단계별, 부서별로 이루어지고 있는 품질 관리 제도를 조사하고 분석한다. 또한 미국과 캐나다의 조달 제도, 특히 품질 관리 측면을 중심으로 우리나라의 현황과 비교 연구를 중심으로 진행하고, 이를 통해 조달 물품 및 업체에 대한 품질관리 시스템의 발전방안을 도출하려고 한다.
미국·캐나다에 대한 연구는 일반적인 조달 현황, 조직, 조달 계약 과정 등을 살피고, 그 중 업체의 품질 관리와 관련된 부분을 추출하여 세부 조사한다.무엇보다 한국 조달시스템과의 유사점과 차이점을 중심으로 고찰하여 도입가능한 정책 사례의 발견에 초점을 맞춘다. 먼저 입찰 단계별로 한국에서 시행중인 제도와 대응되는 제도를 찾아 비교한다. 하지만 각 국가별 조달 시스템에 차이가 있는 만큼 각 국가별 품질관리를 위해 중점을 두고 있는 제도에 대해 우선순위를 두어 비교·분석 업무를 수행한다.
주 연구 대상은 입찰 참가 자격에서 품질 관리 요소의 반영, 낙찰자 평가에서 해당 기업의 품질 수준 반영, 납품 단계에서의 품질 검사 방법, 이행 완료된 계약 이행 건에 대한 사후 조치 방안 등이다.
1.3. 연구 방법
한국 정부 및 미국·캐나다의 조달 제도는 문헌조사와 인터넷 자료 조사를 중심으로 이루어졌다.한국 정부 조달 제도는 조달청에서 발간한 자료집을 중심으로, 미국·캐나다의 제도는 해당 기관의 홈페이지 제공 자료를 중심으로 이뤄졌다. 규정에 대해서는 쉽게 충분한 자료를 확보할 수 있었으나, 조달품질 전반에 대해 체계적으로 정리된 자료 또는 품질 관리 시스템에 대해 분석한 자료는 부족하여, 개별 제도의 규정을 기반으로 한 분석을 중점적으로 수행하였다. 이는 한국의 자료도 마찬가지인 바 한국 조달 물품·업체의 품질 관리에 대한 총체적 접근을 시도하였고, 이는 향후 한국의 조달품질 관리 체계 분석 및 발전방안 모색에 큰 도움이 될 것으로 생각된다. 또한 각 세부 제도별로 해당되는 해외 사례와의 비교가 가능토록 해당 제도에 대한 조사를 중점적으로 시행하였다.
1.4. 기술 순서
동 보고서는 우선 한국의 조달 제도에 대한 총체적·통합적인 검토로 시작한다. 계약 단계별로 한국 조달청에서 수행중인 품질 관리 업무에 대한 기술을 수행하고, 또한 중점적인 제도 및 품질관리 기관의 특징에 대해서도 기술한다. 이를 바탕으로 각 제도에 대응되는 해당 국가의 조달 제도를 조사하여 미국·캐나다 순으로 기술하고, 한국의 조달 제도와 비교하여 장·단점을 찾아본다.
한국 조달제도에서는 먼저 입찰 진입 단계에서 요구되는 사항과 인증 요구 사항 등에 대해 기술하고, 다음으로 낙찰자 선정단계에서 평가에 반영되는 품질 관련 요소를 각 계약 방법별로 찾아 현황을 파악한다. 다음으로 조달품질원에서 수행중인 품질 검사 방법 및 현황에 대해 밝히고, 마지막으로 MAS 등에서 이루어지고 있는 사후 이행능력 평가에 대해 소개한다.
미국과 캐나다의 조달 제도에서는 한국 조달제도와 마찬가지로 각 단계별로 품질 관리를 위한 제도를 추출하여 소개하되, 중요도를 감안하여 각 국가별로 중점을 두고 있는 제도에 초점을 맞추어 기술한다.
마지막으로 해외 사례의 장단점 및 사례 등을 통해 한국 조달제도에 반영이 가능한 부분 및 도입 시 개선효과가 큰 제도가 무엇인지를 분석하고 이를 우리 제도에 접목하는 방법의 제안을 통해 연구를 마무리한다.
(1) 한국의 조달 제도
조달청은 연간 약 40조 원 상당의 조달물품 및 건설 공사를 계약하고 있는 한국의 중앙 조달 기관이다. 나라장터 시스템을 이용하여 공공조달의 투명성과 공정성, 효율성을 유지하고 있으며, 조달 경험이 부족한 타 국가 기관 내지 공공기관에 있어 조달 제도를 선도하는 역할을 하고 있다. 각 계약 별로 일정 금액 이상의 조달 계약에 있어서는 조달청으로의 계약이행을 의무화하고 있으며, 계약을 조달청에서 진행하지 않는 계약건이라도 나라장터에 공지를 의무토록 하는등 공정한 조달 실현을 위해 노력하고 있다. 과거 공공조달의 비리 등으로 공정성과 투명성에만 관심이 집중되었으나 이제는 전자 조달 시스템의 이용과 국민의식의 변화등으로 인해 예전의 문제들은 거의 해소되었고, 조달물자와 서비스의 품질에 이해당사자들의 관심이 옮겨가고 있다.
최저가 가격 위주의 계약에서 탈피하여 고객과 국민이 만족할 수 있는 물품과 서비스의 조달을 위해 조달 제도는 바뀌어 가고 있고, 이런 기조속에 조달 물자의 품질을 일정 수준으로 담보할 수 있는 제도와 운영에 대한 요구가 지속적으로 증가하고 있다. 조달청은 조달 품질원을 기반으로 품질 검사 정책의 운영 및 검사 기반을 마련하여 조달물자의 품질 확보를 위해 노력하고있다. 주요 업무로는 직접생산 확인 점검, 우수조달물품·다수공급자계약 규격 관리,품질보증 지정물품 제도 운영, 납품 검사 지원, 납품지원 전문기관 운영 및 관리, 조달 품질 신문고 운영 등이 있다. 일부 수요기관을 대신해 납품 검사를 대신 하기도 하지만 전체 납품 건수 대비 극히 낮은 비율을 차지하고 있다. 한정된 예산과 인력으로 모든 조달 물자에 대한 검사를 직접 수행하기에는 어려움이 있어, 품질 불량이 자주 문제가 되는 품목, 사회적으로 문제가 되는 품목 위주로 조달청 직접 검사 내지는 전문검사 기관을 이용한 검사를 실시하고 있다.
타 선진국에 비해 부족하다고 생각되는 부분으로 사후 계약 이행 평가 및 그 활용을 들 수 있다. 다수공급자계약에 대한 계약 이행 실적평가를 보면 평가등급을 4개 등급으로 나누고 이를 나라장터에서 열람 가능하게 하고 있으나, 최우수 등급에 대부분 몰려 있고, 별도의 제재 조치가 없어 실효성이 많이 부족한 상황이다. 건설공사 사후 평가도 사전입찰참가자격 심사 및 적격 심사 등에서 사용하고 있으나, 변별력이 부족한 편이고, 최근 시작된 설계용역 사후 평가도 걸음마 단계로 업체 자체의 품질 관리를 제고하는 강력한 제도로는 자리잡지 못하고 있는 실정이다. 이에 반해 미국이나 캐나다의 경우는 계약자의 성과를 평가하고 이를 추후 계약에 사용할 수 있는 시스템을 운영하고 있다. 특히 성과가 미흡한 업체는 조달시장에서 일정 기간 퇴출하는 등 강력한 제재를 가하고 있어, 업체 자체적으로도 품질 관리에 최선을 다하고 있다.
(2) 미국의 조달 제도
미국의 조달 시장은 연간 5천 억 달러에 달하는 최대 규모의 조달 시장으로 한국 기업은 물론 세계 각 국의 기업이 진출을 원하는 시장이다. 미국의 경우 한국처럼 조달행정이 중앙집권화 되어 있지는 않은 편이다. 한국의 조달청과 유사한 역할을 미국의 GSA에서 수행하고 있는데, 한국의 경우 방위사업은 방위사업청에서 조달 계약을 실시하는 것처럼 국방조달처를 따로 운영하고 있으며 미국 국방부가 최대 조달 수요 기관이다. 경쟁,투명성,최고가치, 부의분배, 고객 만족을 최대 실현 가치로 조달 행정을 운영하고 있다. 한국의 다수공급자 제도와 유사한 FSS(Federal Supply Schedule)를 운영하고 있다. 계약절차는 사전준비부터 입찰공고와 입찰참가를 거쳐 제안서 평가등을 통한 낙찰자 선정 후 계약협상 및 체결을 하고 계약을 관리하는 순으로 한국의 계약 체결과정과 유사하다.
품질 관리 역시 계약 전 단계에서 계약 후 단계까지 조달 전 과정에서 수행하고 있다. 가장 핵심은 사후 계약 이행 평가인데, 이 데이터는 입찰 전 해당 입찰자가 입찰에 참가할 자격이 있는지를 평가하는 데 활용됨은 물론 계약 체결 후에도 그 성과를 평가하여 조달 시장에 참여하는 공급자로 하여금 계약 업무의 완수에 최선을 다하게 하여 고객의 만족도를 높이는데 기여한다. 또한 품질 인증 제도를 운영하여, 사전 검증된 업체를 조달시장의 파트너로 선정하여 조달 물자와 서비스의 품질을 일정 수준으로 유지한다. 그 외에도 계약 단계에서 품질요건의 설정을 명확히 하고, 검사,시험,인수, 하자보증등에 대한 규정을 두어 품질 관리에 만전을 기하고 있다.
(3) 캐나다의 조달 제도
캐나다 역시 미국과 유사한 조달 시스템을 유지하고 있다. 캐나다는 PSPC라는 기관에서 한국의 조달청과 유사한 업무를 수행하고 있다. 연간 연방정부 조달 규모는 약 200억 CAD 수준으로 미국과 마찬가지로 국방부가 가장 계약 규모가 큰 연방 기관이다. 캐나다는 스탠딩 오퍼라는 한국의 다수공급자 계약과 유사한 계약을 시행중에 있으며, 그 외에도 규격의 변화가 가능한 서플라이 어레인지먼트도 시행하고 있다. 조달 계약 절차는 계획, 계약, 계약 관리,사후 관리 4단계로 나뉜다. 캐나조달시 개방성, 공정성, 정직성을 기반으로 고객서비스, 국가적 목표, 경쟁성, 평등한 대우, 책임감을 인도 원칙으로 정하고 있다. 다만 수요부서의 기술직 공무원들과 긴밀한 협조관계를 유지하여, 검사는 물론 각종 분쟁에 효율적으로 대응한다. 캐나다 일반 표준원에서는 물품의 표준에 대해 관여하고 있고, 입찰 공고에 이를 반영하여 조달 시장에 진입하는 물자의 품질을 일정 수준이상으로 유지하고 있다. 캐나다 역시 사후 품질 관리 프로그램인 공급자 성과 평가 제도를 시행하고 있다. 이 제도는 납품이 종료된 후, 공급자의 성과를 평가한 후 성과가 미흡할 시 점수를 누적하여 일정 점수에 도달하면 해당 점수에 따라 일정 기간 입찰에서 배제하는 방식이다. 조달 시장은 이익률은 작지만, 수급이 안정적이고, 현금으로 즉시 대금을 결제받을 수 있어 기업 입장에서는 매력적인 시장이기 때문에, 이 제도로 인해 조달시장에서 퇴출되지 않도록 품질 관리에 최선을 다하고 있다.
5.2. 정책제안
한국 조달시장은 조달청의 지속적인 품질관리에도 아직 끊임없이 품질로 인한 분쟁이 생기고 이로 인해 국가 재정이 낭비됨은 물론 공공서비스에 대한 고객의 만족도가 떨어지고 있다. 이에 조달청에서는 조달품질원이라는 품질 관리 전문기관을 기반으로 품질제도를 개선,주도할 필요가 있다. 먼저 가장 먼저 도입이 필요한 것이 조달 공급자에 대한 사후 평가 시스템 마련이다. 현 조달 시장에서는 각 조달 분야별로 다르게 사후 평가를 시행하고 있으며, 아직 가식적인 실효성은 보이지 않는다. 따라서 사후 평가 시스템을 확립하고 이의 실효성을 높일 필요가 있다. 먼저 합리적이고 현실적인 평가 프로세스를 확립해야 한다. 무엇보다 계략화할 수 있는 평가 지표의 설정을 통해 개별 평가 담당자가 혼란스럽지 않도록 할 필요가 있다. 필요 시에는 분야별, 품목별 특성을 고려한 카테고라이징을 고려할 필요가 있다. 다음으로는 해당 평가에 대한 클레임 절차를 투명하고 합리적으로 설정해야 한다. 분쟁에는 반드시 양당사자의 의견을 충분히 들어야 하며 합의를 위해 최대한 노력해야 한다. 다음으로는 해당 업체에 대한 전문적인 정보 시스템의 구축이 필요하다. 각 기관별 구매 담당자가 계약 및 납품 요구 전 업체의 과거 이력을 손쉽게 통합 조회할 수 있도록 통합된 정보 공개 시스템의 구축이 필요하다. 마지막으로 불량 업체에 대한 확실한 제재가 필요하다. 본 제도의 실효성 제고를 위해서는 일정 기간 조달 시장에서 배제하여 조달 시장 참여 업체로 하여금 품질 관리가 조달 시장에서의 활동에 가장 중요한 역할임을 깨닫도록 해야한다. 그 외에도 캐나다에서 공급자 사후 평가가 주로 부정적인 용도(정부 조달 배제)에만 사용되고 있다는 지적에 직면했던 적이 있음을 고려하여, 품질 관리가 우수한 업체에게 혜택을 줄 수 있는 방안도 고려하면 동 제도의 실효성을 높일 수 있다.
또한 조달품질원이라는 품질 관리 산하기관을 운영하고 있으므로 조달품질원의 기능을 극대화할 필요가 있다. 방대한 조달 계약 규모로 인해 모든 조달 물품에 대해 조달품질원에서 각 종 검사 및 품질 관리를 전담할 수는 없지만 품질 관리 방안과 제도를 선도하고, 이를 전파하는데 더욱 노력할 필요가 있다. 특히 조달 경험이 부족하여 조달 물자의 품질 관리에 어려움을 겪는 기관 담당자를 대상으로 한 교육 실시 및 필요 물품 군 내지는 필요 기관등에 대한 품질 점검 서비스 확대 등도 고려해 볼 수 있는 방안이라 할 수 있다.
그 외에도 캐나다 조달제도에서 보듯 조달 프로세스 전 과정에서 품질 관리가 이뤄지듯, 조달 물자의 품질 관리를 조달 품질원에서 전담한다는 인식에서 벗어나, 계약 부서 및 각 지방청에서도 품질을 고려하는 입찰 계약 절차로 개선하고 운영할 필요가 있다하겠다. 품질은 납품 단계부터 점검해야 하는 것이 아니라, 조달업체 등록,입찰 참가, 입찰자 평가, 낙찰자 선정, 납품, 사후 평가 등 조달 전 과정에서 함께 검토되야 할 사항이며, 이를 위해 계약 부서 및 지원부서, 조달품질원을 하나로 묶는 조달시스템의 운영이 필요하다 할 수 있다. |
