연구보고서

지방 규제개혁을 위한 감사업무 효율화 방안

연세대학교 행정대학원

지방자치 도시행정 전공

김    성    주

지방규제개혁을 위한 감사업무 효율화 방안

지도   문  명  재  교수

이 보고서를 연구보고서로 제출함

2019년 6월 3일

연세대학교 행정대학원

지방자치 도시행정 전공

김    성    주

차    례

표차례	ⅰ

그림차례	ⅰ

박스차례	ⅱ

제1장 서  론	1

1.1. 연구배경	1

1.2. 연구목적	1

1.2. 연구내용	1

제2장 규제개혁 개관과 추진실태	2

2.1. 규제개혁 개관	2

2.2. 규제개혁 변천과정	2

2.3. 규제개혁 추진체계	4

2.4. 정부의 규제개혁 실태	4

2.5. 정부 규제개혁의 성과와 한계	7

2.6. 자치단체 규제개혁의 성과와 한계	10

제3장 규제개혁과 감사업무 효율화	19

3.1. 지방감사 운영체계	19

3.2. 지방감사의 실태와 한계	21

3.3. 지방감사 변화추세	26

3.4. 규제개혁과 지방감사의 상관성	27

3.5. 자치단체 감사업무 역량평가	28

3.6. 사전컨설팅 감사의 적용 및 확대	36

3.7. 정부합동평가 평가지표 및 적용	45

제4장 결  론	48

4.1. 정책적 방향	48

4.2. 지방 규제개혁을 위한 감사업무 효율화 방안	49

참고문헌	52

표 차례

표 1   규제개혁 추진체계 변경현황	3

표 2   OECD 한국 규제정책심사 결과 평가 및 권고	9

표 3   규제감찰 실적 비교표	36

표 4   사전컨설팅 감사성과 분석표	37

표 5   사전컨설팅 분야별 처리 현황표	38

표 6   규제개혁을 위한 업무 분장안	39

표 7   규제개혁을 위한 법령 개정안	51

그림 차례

그림 1  규제심사 절차	11

그림 2  지방자치단체 감사업무 평가체계	29

그림 3  지방자치단체 감사업무 평가지표(2016)	30

그림 4  지방자치단체 감사업무 평가산식(2016)	31

그림 5  지방자치단체 감사업무 평가지표(2017)	33

그림 6  지방자치단체 감사업무 평가산식(2017)	34

그림 7  지자체 감사업무 평가분석 결과(2016)	35

-ⅰ-

박스 차례

박스 1  자치단체의 행정규제 사례	12

박스 2  충청남도 종합감사결과 요약	22

박스 3  제주특별자치도 종합감사결과 요약	23

박스 4  부산광역시 종합감사결과 요약	25

박스 5  지방자치법 제167조·171조	28

박스 6  개발분야 사전컨설팅 감사 사례	38

박스 7  기업분야 사전컨설팅 감사 사례	41

박스 8  행정분야 사전컨설팅 감사 사례	44

박스 9  정부업무평가 기본법 제21조	45

-ⅱ-

제1장 서  론

1.1. 연구배경

규제개혁은 1999년대부터 세계 각국이 주요 정책과제로 삼아 국가경쟁력을 높이고 국민 삶의 질을 높이기 위해 여러 분야에 걸쳐 노력해 왔고 우리나라도 1997년 행정규제 기본법의 제정을 시작으로 강력한 규제개혁을 추진해 왔다. 문민정부 · 국민의 정부 · 참여정부 등 어떠한 정부가 들어와도 모두 국정의 핵심과제로 삼아 왔으나 규제 개혁의 성과는 만족스런 수준에 이르지 못하고 있다. 이는 규제개혁 추진체계상의 여러 가지 문제점이 있기 때문이라고 지적된다.(강은봉,2012,규제개혁의 실효성 제고를 위한 법제 개선방안 연구)  규제개혁 추진체계상의 문제점을 다시 짚어보고 지방과 중앙의 행정기관이 추진하는 규제개혁 실태를 있는 그대로 분석하여 향후 개선방안을 모색할 필요가 있다.

1.2. 연구 목적

세계 경제와 무역환경이 시시각각 변화하는 시대이므로 기업 경쟁력을 시장원리에 맡겨서 세계시장에 대응하도록 하여야 하며 정부와 지방자치단체가 규제의 이름으로 기업의 발목을 잡거나 국가 경쟁력 강화에 걸림돌이 되거나 국민의 삶에 억울한 일을 당하게 해서는 안될 것이다. 정부규제 개혁의 성공으로 서민사회에 정의가 구현되고 경제가 활성화 되었다는 국민의 평가를 받기 위해 자치단체의 자체 감사기능을 효율적으로 개선하여 규제개혁에 동력을 줄수 있는 방안, 그리고 규제에 대한 자율적 상시 감시체계를 확립할 수 방안을 제시하고자 하였다.

1.3. 연구 내용

규제와 규제개혁의 개념적 정리, 그리고 규제행정의 실태와 규제개혁의 필요성, 감사행정과 규제개혁의 상관성 연구, 감사행정과 규제개혁 효율화 방안, 그리고 앞으로 지향해야 할 정책적 방향 등에 대하여 학위 논문과 학술지, 전문가 칼럼, 전문교재, 직무상 경험 등을 토대로 작성하였다.

- 1 -

제2장 규제개혁 개관과 추진실태

2.1. 규제개혁 개관

정부 규제개혁위원회는 규제란 “국민과 기업의 활동에 제한을 가하는 모든 행정조치”를 말하며 행정규제란 “국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적 달성을 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법률 · 대통령령 · 총리령 · 부령과 그 위임에 의하여 정해진 고시 또는 조례 · 규칙에 규정되는 사항”을 말한다고 개념을 정하고 있다. 또한 규제의 종류로는 경제적규제 · 사회적규제 · 행정적규제로 분류하고 있으며, 경제적 규제는 가격규제·진입규제 등과 같이 가계와 기업의 생산 · 영업 유통 및 판매 전반에 걸쳐 본원적으로 경제활동에 대하여 규제하는 것을 말하며, 사회적 규제는 환경규제·산업재해 규제 등과 같이 기업의 환경오염·소비자 안전문제 등 기업의 사회적 역할이나 책임과 관련되는 규제를 말한다. 행정적 규제는 경제적규제나 사회적규제의 집행과정에서 수반되는 규제를 말한다. 유사규제는 행정규제의 형식을 갖추지 않으면서도 국민이나 기업의 권리와 의무에 영향을 미치는 규제를 말하는데 유사 행정규제와 행정규칙으로 분류된다. 그리고 유사행정 규제는 정부산하기관, 협회, 법인, 단체 등 준 공공기관이 정관이나 내규 등으로 국민이나 기업에게 의무나 부담을 주는 규제를 말하며 행정규칙은 행정기관 내부의 업무기준으로서 간접규제의 성격을 갖고 있다. 행정규제와 관련한 법령으로는 행정규제 기본법으로서 합리적이고 효율적인 규제의 운영을 위하여 규제의 정의·원칙 및 행정 규제의 신설, 개선, 폐지 등에 관하여 행정기관이 준수하여야할 사항을 규정하고 있으며 행정조사 기본법으로 행정기관이 직무 수행과정에서 정보·자료의 수집, 현장 조사, 자료제출 요구 등 행정조사를 투명하고 공정하게 수행하도록 하기 위하여 준수하여야 할 사항을 규정하고 있다.(규제개혁위원회, 2017, 규제개혁백서)

2.2. 규제개혁 변천과정

규제개혁은 1990년대 들어와 본격 추진하게 되었다. 문민정부(1993년~1997년)에서는 각 종 위원회를 중심으로 규제개혁이 추진되었고 이 시기에 신경제 5개년 계획을 수립하여 각종 경제규제 및 사회규제를 완화하는 작업을 하게 되었으며 행정절차법, 행정규제기본법 등 규제개혁 추진을 위한 제도적 뒷받침을 마련하게 되었다. 국민의 정부(1998년~2002년)가 출범하면서는 규제개혁위원회(1998.4월)를 설치하여 규제개혁을 보다 구체적으로 효율적으로 추진하기 위한 노력을 기울였다. 이 시기에는 규제의 수가 너무 많다는 데에 문제의 초점을 두고 양적 완화를 위한 과감한 개혁을 추진해 나갔다. 특히 1999년부터는 법령에 근거가 없는 규제는 모두 효력을 상실토록 하였고 사전적 통제적 규제방식을 사후적 관리적 규제방식으로 전환하는 등 규제개혁의 획기적 조치들이 단행되었다. 참여정부(2003년~2007년)에서는 “규제의 양적 완화”정책에서 “규제의 합리화”정책으로 전환하였다. 즉 국민 경제활동이나 기업활동을 제한하는 불필요한 규제는 퇴출시키되 환경이나 안전분야 등 꼭 필요한 규제는 존속시키는 규제정책이었다. 이 시기에는 이른바 “덩어리 규제”를 관리하는 데에 중점을 두고 여러 부처와 여러 법령에 얽혀 규제를 받는 사안에 대하여 정책지원을 하거나 세제 지원을 하는 등의 종합 개선방안을 마련하는 정책을 추진하였다. 특히 규제개혁 기획단(2004.8월), 기업애로 해소센터(2004.4월)를 설치하여 규제개혁의 주체를 관 주도에서 민간 주도로 전환하므로서 민관합동 규제개혁 정책이 추진되도록 하였다. 기업의 애로사항 등 문제는 현장에서 듣고 조사하여 신속히 해결하도록 하는 조치를 시행하였다. (강은봉, 2012, 규제개혁의 실효성 제고를 위한 법제개선방안 연구)

이후 규제개혁 추진체계 변화과정 〈표 1〉과 같다.

노무현 정부	이명박 정부	박근혜 정부	문재인 정부
- 규제개혁위원회 (규제개혁조정관실)	- 규제개혁위원회 (규제개혁실) *신설·강화 규제 심사 중심	- 규제개혁위원회 (규제조정실)	- 규제개혁위원회 (규제조정실) *자문기구 구성 (신산업규제혁신위,기술규제위, 비용분석위)
- 총리주재 규제개혁장관회의	-국가경쟁력강화위원회 * 덩어리규제개혁 및 규제 정책관련 대통령보좌	- 대통령 주재 규제개혁장관회의	-국무총리 주재 국정현안점검조정회의 -국무총리 주재 규제혁파를 위한 현장대화
- 규제개혁 기획단 *덩어리 규제 개혁	- 민관합동규제개혁추진단 * 기업현장 규제애로개선	- 민관합동규제 개혁추진단 * 손톱밑가시 등 기업규제애로 해소	- 민관합동규제개혁추진단 * 일자리 창출 및 기업현장 규제애로 해소
- 규제신고센타 *규제민원 처리		- 규제개혁신문고 *규제민원 처리	- 규제개혁 신문고 *규제민원 처리

표 1  규제개혁 추진체계 변경 현황

출처 : 규제개혁위원회, 2017, 규제개혁백서 p4에서 인용

2.3. 정부의 규제개혁 추진체계

문재인 정부의 규제개혁 추진체계는 대통령 직속의 규제개혁위원회를 중심으로 추진하고 있다. 규제개혁위원회 위원장인 국무총리 주재의 “국정 주요현안 조정회의”를 통해 규제개혁 정책을 수립하고 “규제개혁을 위한 현장대화”를 통해 규제를 개혁해 나가는 시스템이다. 현 정부 규제개혁 추진체계의 특성은 신 산업 규제혁신위원회, 기술규제위원회, 비용분석위원회, 일자리 창출을 위한 규제 해소 추진단 등이 특이하다.   규제개혁 위원회 구성을 보면 국무총리는 당연직 위원장이고 민간위원 13인, 정부위원 7인 등 20인으로 구성되어 있다. 주요임무는 규제개혁 정책의 기본방향 설정, 규제에 관한 심사, 규제개선 의견수렴 및 처리, 행정기관의 규제개선 실태 점검 및 평가 등이다. (규제개혁위원회, 2018, 규제개혁 백서)

2.4. 정부의 규제개혁 추진실태

감사원이 중앙행정기관과 지방자치단체의 규제개혁 추진실태를 점검하고 그 결과를 평가한 보고서 “감사원이 바라본 규제현장”에 의하면 정부의 규제개혁 의지에도 불구하고 각 기관은 새로운 규제, 유사규제를 만들어 시행하거나 규제개혁 사각지대를 이용하여 개혁을 회피하고 중복규제를 통해 기업과 국민의 발목을 잡고 있었다.

비록 2009년에 작성된 보고서이나 중앙행정기관과 지방자치단체의 규제개혁 실태를 조사하여 보고한 자료로는 이 보고서가 최신이고 이후 다른 실태보고가 없으므로 이번 연구에 참고하였음

가. 새로운 규제의 등장

정부가 규제의 폐지와 완화에 노력을 기울이고 규제등록제(1998년)를 시행하자 규제개혁을 피하려는 지방자치단체 등 각급 기관은 규제를 신설하여 규제 등록을 회피하거나 규제일몰제의 적용비율을 낮추는 방법으로 새로운 규제를 만들어 1999년부터 2008년까지의 등록규제의 수는 증가추세를 보였다.

나. 유사 규제와 규제 사각지대

유사규제는 유사 행정규제와 행정내부규제가 있다. 첫째 유사 행정규제는  규제개혁의 사각지대에 있다. 행정규제기본법상 행정규제에 해당하지 아니하지만 실제로는 국민이나 기업에게 의무나 부담을 부과하기 때문이다. 즉 정부 산하기관·단체·법인·협회 등이 각종 정관이나 내규 등으로 국민이나 기업, 회원에게 부담을 부과하는데 예를 들면 임원선출에 대한 관청의 승인, 협회가입 의무 부과 또는 탈퇴 제한, 수수료는 현금으로만 납부, 법적 근거가 없는 수수료의 징수 등 부당한 의무를 부여하는 것을 말한다.

둘째, 행정 내부규제는 훈령·예규 등 행정규칙을 말하는데 약 8,000여개에 이르며 이중 1,000여개는 국민의 권리와 의무에 영향을 미치는 간접규제의 성격을 띠고 있다. 따라서  훈령·예규 등의 적법성 심사를 통해 규제개혁을 해야 함에도 각 기관은 이를 법제처 홈페이지 게시하지 않아 심사를 피하려는 경향이 있고 설령 게시한다고 해도 이를 제대로 심사할 인력이 있는지도 알 수 없다

다. 중복규제의 상존

하나의 사안을 두고 여러 부처 또는 지방자치단체의 여러 부서가 규제하는 것을 말한다. 국민이나 기업으로 하여금 이중으로 자료를 만들게 하거나 이중으로 검사받게 하여 공장가동을 스스로 중지하게 하고 허가기간이 길어지게 함으로서 부담과 고통을 가하는 규제이다.

첫째, 중앙부처간 동일 사안에 대하여 각각 부과하는 규제가 있다. 하나의 자동차 배출가스 검사에 대하여 구 건설교통부에서는 정기검사를 받을 것을 요구하고 환경부는 정밀검사를 받을 것을 요구하는 것인데 검사의 내용이나 주기, 항목이 거의 같다.

둘째, 중앙부처간 동일사안에 대하여 다른 기준으로 부과하는 규제가 있다. 공장용지의 의무녹지 확보 기준의 경우 환경부는 20%이상을 확보하도록 요구하고 구 건교부는 5~10%, 구 산업자원부는 5~13%를 확보하도록 요구하는 것이다.

셋째, 중앙부처와 지자체가 동일 사안에 대하여 각각 시행하는 규제이다. 도시가스 사업자 안전점검의 경우인데 한국 가스안전공사가 안전점검을 하면 그 후에 광역 자치단체 점검, 그 후에는 기초 자치단체 점검 등의 방식이다.

넷째, 중앙부처와 지자체가 동일 사안에 대하여 각각 다른 기준으로 규제하는 경우이다. 위생업소 단속의 경우 식약청, 구청, 농수산물 검사소 등이 담당하는데 모두 다른 기준을 갖고 규제한다.

라. 허술한 규제관리 시스템

앞서 살펴본 바와 같이 규제현장은 새로운 규제, 유사규제, 중복규제 등으로 국민과 기업에게 부담을 주고 있다. 그런데 이 외에도 법적 근거가 부족한 규제, 행정 편의적인 규제, 기술의 발전이나 의식변화를 못따르는 관행적 규제 등 규제의 방법과 수단은 다양하다.

실정이 이와 같음에도 규제관리시스템은 허술하다. 행정규제기본법 제6조에 의하면 중앙부처는 규제를 신설·변경하는 때에는 규제개혁위원회에 등록해야 한다. 실제로 중앙부처에서 다수의 등록누락으로 규제관리에 사각지대가 발생한다.

예를 들어 감사원의 실태 조사한 “미등록 규제 총조사”에 의하면 교육과학기술부 등 경제관련 9개 부처의 미등록 규제는 총12,443건에 이르렀다.

한편 규제 일몰제 운영상 관리실태는 허술한 편으로 평가된다. 중앙행정기관이 규제를 신설 또는 강화하고자 하는 때에는 존속기한을 법으로 명시해야 하고 그 기한은 5년을 초과할 수 없다는 것이 규제 일몰제인데 규제개혁위원회의 조사결과 규제일몰제를 법대로 적용한 규제는 전체 규제의 1%에 그쳐 형식적인 일몰제가 운영되고 있다. (감사원, 2009, 감사원이 바라본 규제현장)

2.5. 정부 규제개혁의 성과와 한계

가. 기업활력 지수 및 기업체감도로 본 규제개혁 성과

기업활력 지수란 기업 및 전문가 설문을 통해 정부의 규제나 정책 등이 기업의 생존·성장·경쟁력에 미치는 정도를 측정한 것을 말한다. 이 지수에 의한 2015∼2017 정부 부처의 3년간 규제개혁 평가결과를 보면 과학기술부와 행안부, 국토교통부의 개혁성과는 우수한 반면 교육부와 금융위원회의 개혁성과가 가장 저조하고 나머지 장관급 중앙행정기관의 규제 개혁 성과는 모두 미미하거나 평균적 실적을 유지한 것으로 나타났다.  또한 대통령 직속 규제개혁위원회의 기업체감도 규제지도를 살펴보면 도시의 등급을 S등급·A등급·B등급C등급·D등급으로 구분한 다음 기업하기 좋은 환경의 도시를 S등급으로 분류하고 기업하기 어려운 도시일수록 D등급 쪽으로 분류하였는데 수도권에 소재한 거의 모든 도시가 C등급 도시로 분류되었고 수도권을 벗어난 지방도시의 대부분은 기업 체감도가 아주 좋은 S등급 내지 A등급으로 분류되었다. 특히 지방도시 중 나주·칠곡·청도 등 3개 도시는 기업하기 좋은 도시로 분류되었다. (규제개혁위원회, 2017, 규제정보포털)

2015~2017 규제개혁 부처별 성과

이는 개발행위가 많이 일어나는 수도권 도시일수록 규제가 많고 기업환경이 나쁘다는 것을 표현하고 있고 수도권을 벗어나 개발행위가 없는 도시는 규제가 적고 기업환경이 좋다는 것을 말한다. 개발행위가 있는 곳에서 기업환경이 좋아야 하는데 나주·칠곡·청도 둥 개발행위가 상대적으로 일어나지 않는 도시를 두고 기업환경이 좋다는 결론은 규제개혁 평가결과로 보기 어렵다.

* 규제개혁위원회 규제정보포탈, 2018

위 표를 살펴보면 박근혜 정부 당시 로서는 교육개혁과 금융개혁이 국정의 핵심과제 (2015년~2016년)였음에도 불구하고 규제개혁에 앞장서야 할 교육부, 금융위의 개혁성과는 가장 저조한 것으로 나타났다. 그리고 과학기술부와 행안부, 국토교통부 등 3개 부처 외에는 장관급 중앙행정기관의 규제개혁 실적은 모두 미미하거나 평균적 실적을 유지하는 것을 살펴 볼 수 있다.

나. 정부 규제개혁의 한계

규제를 개혁하기 위해 정부는 제도적인 개혁 뿐만 아니라 국민이나 기업의 소리를 들어 개선하는 현장개혁에도 노력을 기울여 왔다. 그러나 정작 기업이나 국민들이 느끼는 규제개혁 체감도는 훨씬 기대에 못 미친다. 이러한 이유는 규제개혁 체계와 제도가 선진 여러나라에 비해 뒤떨어져 있거나 내용이나 실질이 형식적이며 중앙통제적이고 불투명하여 효율성이 상대적으로 떨어지기 때문이다. (한국 규제학회, 2013, 한국규제연구의 경향분석)

규제개혁위원회가 매년 “규제개혁 만족도 조사”를 하고 있는데 2006년부터 2008년 까지 조사결과를 보면 3년간 규제가 개혁되었다는 평가는 찾아보기 어려울 정도로 성과가 부진했으며 2015년 이후에는 오히려 만족도가 하락하는 추세를 보이다가 2017년에 다시 상승하는 추세를 보이고 있는데 29개 평가대상 기관의 종합만족도는 100점 만점에 68.8점에 그치고 그나마 2016년도 평가에 비해 0.4점 상승하는데에 그친 것인데 이러한 성적을 두고 규제가 개혁되고 있다고 볼 수는 없을 것이다. (규제개혁위원회, 2017, 규제개혁백서)

OECD의 한국 규제정책심사는 2000년, 2007년, 그리고 2017년 등 세 번에 걸쳐 실시 되었는데 심사결과는 〈표 2〉와 같다,

	평 가	권 고
규제개혁 리더십 및 감독	한국은 규제개혁위원회(이하 규개위) 등을 통해 규제를 체계적으로 관리,감독하여 규제개혁을 강력하게 추진중, 규개위 위원은 학계중심으로 구성	차기 정부에서도 규제개혁을 우선적으로 추진해야 하며, 규개위에 폭넓은 이해관계자 및 전문가를 포함시켜 대표성을 강화하고 규개위는 경제적 파급효과가 큰 중요규제 심사에 집중
규제품질 관리 및 성과평가	신설·강화 규제심사 등 행정부 내 규제품질관리를 위한 다양한 제도를 도입·운영 중이고 규제비용관리제 시행을 통해 규제비용증가를 억제하고 있음	국회 내 규제품질관리를 위해 규제영향분석 실시, 일몰제 자동적용 또는 국회내 규제품질관리 상설기구설치 등 다양한 개선방안 도입필요
이해관계자 참여 및 투명성	규제정보포털, 신문고, 입예고 등 이해관계자 의견수렴을 위한 다양한 제도·장치 도입·운영	정책입안 초기단계부터 지방자치단체를 포함한 폭넓은 이해관계자 의견수렴 강화 필요
규제준수, 이행조사 및 규제집행	규제딥행은 주로 지방자치단체가 담당하고 있으며 중앙정부-지자체간 다양한 협의체계 구축·활용	중앙정부-지자체 및 각급 지자체 상호간 보다 긴밀하고 실효성 있는 협력 및 조정체계 구축 필요
중소기업	규제차등화, 한시적 규제유예 등 중소기업 실정을 감안한 다양한 제도 도입 및 운영중	중소기업 규제영향 분석을 보다 충ᅟᅵᆯ하게 실시하고 규제차등화 및 중소기업에 대한 규제적용 유예 확대

표 2  OECD 한국 규제정책심사 결과평가 및 권고사항

출처 : 규제개혁위원회, 2017, 규제개혁 백서에서 인용

OECD 규제정책 국가별 심사는 회원국의 규제개혁 추진상황을 평가하고 발전방안을 권고하기 위해 설문조사, 현장 방문조사, 심사보고서 작성, OECD사무국 현장조사 등의 절차로 진행되는데 상기와 같은 심사결과를 살펴보면 규제개혁의 성과보다는 전문가 및 이해 관계자 참여를 권고하면서 규제영향평가 및 일몰제 등의 제도 운영에 적극적인 개선이 필요하다는 점을 지적하고 있다.(규제개혁위원회, 2017, 규제개혁백서)

언론이 보는 국민의 시각도 규제개혁 성과는 비관적이다. 헤럴드 경제 신문이 주관하여 2018.12. 실시한 한국의 오피니언 리더 100인의 여론조사에 의하면 응답자의 50%가 “한국의 규제개혁, 잘못하고 있다”내지는 “잘 모르겠다”고 평가했다. 이는 기업 투자, 공유경제 모델 도입, 일자리 창출 등 경제 분야에 대한 정부의 규제개혁 실태를 바라보는 국민의 시각이다.(헤럴드 경제, 2018, 氣UP 2019 오피니언 리더 100인 신년 경제설문, 12.31.)

2.6. 지방자치단체 규제개혁의 성과와 한계

가. 자치단체 규제개혁 추진체계

지방자치단체는 행정규제 기본법 제3조 제3항에 의거 조례 또는 규칙에 규제의 신설·강화·정비·심사 등에 관한 필요한 조치를 하여야 하며, 이에 따라 규제개혁 심의위원회를 설치하고 20인 이내의 지자체 공무원 및 전문가·시민단체 등으로 위원회를 구성하여 운영하고 있다. 규제입안자가 규제심사 안건을 제출하면 실무위원회에서 이를 1차 심사하여 규제개혁위원회로 회부할 것인지 여부를 판단한다. 여기에서 심사대상 규제로 판단할 경우 규제개혁위원회를 개최하여 심사를 하게 되는데 이때 입법예고 실시 여부, 법적근거 및 위임범위 일탈여부, 규제의 필요성이나 타당성을 검토하여 결정한다. 지방 규제개혁 위원회에서 정당한 사유없이 상정하지 않거나 처리하지 않으면 행정안전부 지방 규제개선위원회에서 직권 상정하여 처리한다. 행정안전부는 지방규제개혁의 총괄하고 지휘 감독하는 곳이며 규제개혁을 위해 지방규제를 발굴·접수·검토·해결해 나가는 기관이다. (이민호 외 7, 2015, 지방자치단체 규제개혁 체감도 개선방안연구)

지방자치단체 규제심사의 절차는 〈그림 1〉과 같다.

규제심사 안건제출 (규제입안 부서 실·국장)		예비심사 (실무위원회)		심사 (규제개혁위원회)
규제심사요청서 제출		- 제출받은 안건이 심사 대상 규제인지 여부 결정 - 심사대상 규제가 아닌 규제는 위원회 심사를 받은 것으로 봄		- 안건을 제출받은 날로부터 30일 이내 심사완료 - 철회 또는 개선권고, 원안수용

그림 1 규제심사 절차

출처 : 이민호 외 7, 2015, 지방자치단체 규제개혁 체감도 개선방안연구 p101 인용

지방규제개혁 추진체계를 도식화하면 아래와 같다.

출처 : 이민호 외 7, 2015, 지방자치단체 규제개혁 체감도 개선방안연구 p116 인용

나. 지자체 규제개혁 추진실태

지방자치단체 규제개혁은 저조한 실정이다. 이는 행정안전부의 2015년 지자체 규제개혁 표본점검 사례집에 잘 표현되어 있다. 행정자치부의 점검사례에 의하면 지방자치단체는 유사규제, 중복규제, 법령위반 규제 등을 버젓이 시행하고 있어 국민들에게 부담과 불편을 주고 있는 것으로 나타났다. 규제개혁보다는 새로운 규제를 만들어 시행하고 있는 실정으로 사례는 〈박스 1〉과 같다.(행정안전부, 2015, 지자체 규제개혁 표본점검 사례집)

첫 번째 유형으로는 법령이 개정되어 규제를 해제하였으나 조례를 정비하지 않아 규제를 존속시키는 사례이다.

(사례1) 주차장법 시행령이 개정(’07.12.20)되어 공장신축 및 증축의 경우 부설주차장은 350㎡당 1대 등으로 규제 완화하였으나 경상남도 △△군에서는 2015.3월 까지 △△군 주차장조례를 개정하지 않은채 250㎡당 1대를 적용하여 규제를 존속케 하였다.

(사례2) 자동차관리법 제53조 및 동 시행규칙이 개정(’14.1.10)되어 자동차관리 사업장은 너비 12m이상의 도로에 접하도록 하는 규정을 삭제하여 규제를 완화하였으나 △△시에는 자동차등록에 관한 조례를 개정하지 않은 채 2015.3월 현재까지 자동차 관리사업장은 너비 12m이상의 도로를 확보하도록 하는 규제를 존속케 하였다.

(사례3) 강원도 △△군에서는 “기반시설부담금에 관한 법률”이 2008.3.28. 폐지되어 기반시설부담금 부과 징수조례를 폐지하고 이를 징수하지 말아야 함에도 2015. 3.까지 이를 존속시키고 시행하였다.

두 번째 유형으로는 법령에 근거없는 규정을 조례에 신설하여 운영하는 사례로서 이는 사실상의 규제행정에 해당한다.

(사례1) 전라북도 △△군에서는 “가축사육제한 조례”를 운용하면서 법령의 근거 없이 “가축사육시설을 신축하거나 증축하는 경우 인근 주택의 100분의 70 이상의 동의를 얻어야 한다”고 규정함으로서 가축사육시설의 설치 운영에 부담을 초래케 하고 주민간 갈등의 요인이 되었다.

(사례2) 사회복지사업법 제34조는 사회복지시설의 위탁운영의 경우 위탁계약기간은 5년 이내로 한다고 규정하고 있으나 대전광역시 △△구는 노인복지관 설치 및 운영조례에 사회복지시성 위탁운영의 경우 위탁계약 기간을 3년 이내로 한다고 규정하여 사실상 규제행정을 하였다.

(사례3) 지방자치단체 재무회계 규칙 제75조는 행정기관이 급수공사 대행업체 지정시 예치한 보등금의 이자는 반환절차에 따라 채주에게 반환하여야 한다고 규정되어 있음에도 △△도 00군은 급수공사 대행규칙 제8조에 “예치된 보증금에서 발생한 이자는 지급하지 아니한다”고 규정하고 예치 보증금의 이자를 군의 세입으로 처리함으로서 급수공사 업체에게 부담을 주는 결과를 초래했다.

(사례4) 지방자치법 제22조(조례)에 의하면 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임에 의한 조례에 근거하여야 한다고 규정되어 있으나 △△도 00군은 “00군 가스사업 등의 허가기준”이라는 예규를 두면서 가스사업 등의 허가에 필요한 허가대상자 대상지역, 거리제한, 시설, 사업자금 등 가스판매사업 허가 세부기준과 액화석유가스 판매업, 고압가스 판매사업 허가를 받은 자가 반드시 지켜햐 할 사항 및 규정을 위한발 때는 관계법령에 달리 규정된 것을 제외하고 영업정지 및 허가를 취소할 수 있다는 규정을 제정하고 운영함으로서 주민의 권리와 의무를 부당하게 제한 하는 결과를 초래하였다.

세 번째 유형으로는 법령이 재량권을 부여하였으나 기존 조례대로 시행하여 규제를 존속시키는 사례이다

(사례1) 정부는 2013.12. 규제개혁으로 “상수도 원인자 부담금 납부기한은 30일로, 분할 방법은 4회로 완화”하도록 전국 지자체에 권고통보 하였으나 경상남도 △△군에서는 2015.3.현재까지도 이를 적용하지 않고 상수도 원인자 부담금을 1회 일시불로 납부하도록 함으로서 규제행정을 하였다.

(사례2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제77조(용도지역의 건폐율) 및 같은 법 시행령 제84조의2(생산녹지 지역 등에서 기존공장의 건폐율) 등에 따르면 용도지역에서 생산녹지, 자연녹지, 생산관리지역의 건폐율은 20%이하로 규정되어 있으나, 기존 공장이 부지를 확장하여 추가로 편입되는 부지에 건축물을 증축하는 경우 건페뮬을 40% 범위 내에서 완화 할 수 있도록 개정(2014.10.15.)되었으나, △△도 00군에서는 2015.3월 현재까지 “00군 군 계획조례”이를 반영하지 아니한 채 건폐율을 완화하지 않고 규제행정을 하고 있다.

네 번째 유형으로는 법령을 벗어난 과도한 조건을 부여함으로서 규제를 만들어가는 사례이다.

(사례1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가)에 의하면 50cm이내의 성토는 허가를 받지 아니하도록 규정하고 있음에도 불구하고 경상남도 △△시에서는 2014.11월 50cm 이내의 성토 및 주택신축 건에 대하여 과도하게 설계도를 첨부하게 하고 허가받도록 처리하므로서 규제행정을 하였다.

(사례2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준 등), 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회 심의)에 의하면 지방도시계획 위원회의 심의를 거쳐서 개발행위허가를 하면서 과도한 서류요구 및 불필요한 행정절차 이행요구를 하지 않도록 하고 있으나 △△도 00시는 공장신축부지 허가 신청 건을 처리하면서 도시계획심의위원회 심의요청 서류에 “주민동의서”를 첨부하도록 하는 등 법령을 벗어난 규제행정을 하였다

(사례3) 여객자동차 운수사업법 제10조 및 같은법 시행규칙 제31조(사업계획의 변경인가 신청 등), 민원사무처리에 관한 법률 제52h(민원사무처리의 원칙) 등에 따르면 여객자동차 운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획 변경인가를 받으려 하거나 사업계획 변경등록울 하려면 신청서와 도면 등을 첨부하여 관할 관처에 제출하고 행정기관은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원사무처리의 절차등을 강화하여서는 아니된다고 규정하고 있다. 그런데 △△도 00시는 3곳의 여객운수사업자로부터 노선통합, 경로변경, 감회신청 등에 민원 등 2건을 처리하면서 “노선신설 등 문제는 다른 운송업체와 협의완료 후 검토하여야 한다”는 사유와 반려하였고, 노선연장 문제는 여객운수업체간 노선에 대한 경쟁 및 분쟁발생의 소지가 있다며 여객운수업체간 협의를 위해 민원인 00교통(주)로 하여금 민원서류를 취하하도록 하였고 다른 노선 문제와 관련된 민원 5건에 대하여 “경쟁업체간 협의완료 후 제출”하도록 과도한 규제행정을 하였다.

(사례4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) 제4항 및 같은법 시행령 제53조(허가를 받지아니하여도 되는 경미한 행위)에 의하면 “높이 또는 깊이가 50CM이내의 성토와 절토 등 행위에 대하여는 개발행위허가를 받지 아니하도록 규정하고 있으나 △△도 00시는 제2종 일반주거지역에 98.6㎡의 주택신축 건을 처리하면서 토지 성토, 절토 등의 행위가 50cm이내여서 개발행위허가가 필요하지 아니한데도 설계도를 첨부하게 하는 등 허가절차를 이행하여 규제행정을 하였다.

(사례5) 산업집적활성화 및 공장설리비에 관한 법률 시행규칙 제6조(공장설립 등의 승인신청 등)에 따르면 공장설립 등에 대한 승인을 받으려는 자는 승인신청서를 첨부하여 시장,군수 또는 구청장에게 제출하여야 하고  시장, 군수 또는 구청장은 그 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인여부를 결정하여 신청인에게 공장설립 등의 승인서를 발급하도록 규정되어 있다. 그런데 △△도 00군은 공장설립 등에 대한 승인신청 민원을 처리하면서 민원접수 시스템상 민원처리기간이 30일로 설정되어 있다는 사유를 들어 민원처리에 법정 기간보다 10일을 초과하여 처리함으로서 민원불편을 야기하였다.

(사례6) 국토의 계획 및 이용에 관한 버률 제43조(도시군 계획시설의 설치 및 관리) 및 제65조(개발행위허가에 다른 공공시설 등의 귀속), 공유재산 및 물품관리법 제7조(기부채납) 및 같은법 시행령 제5조에 따르면 개발행위 허가를 받은 자가 행정청인 경우에는 교통소통을 위하여 설치한 4M이상의 도로, 고속국도, 국도 및 지방도, 시군도, 주택가 이면도로 등은 도시계획상 도로여부와 관계없이 공공시설로 보아 무상으로 귀속되나 그 외의 도로는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조에 의하여 도시군 관리계획으로 결정된 도시계획도로만 공공시설로 인정하여 무상귀속(기부채납)을 받아야 한다. 이 경우 지방자치단체가 기부채납을 받을 경우에는 기부자의 자발적 의사에 의하되 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요한 것인지를 검토하여 받아들일 것인지 여부를 판단하여야 한다고 규정되어 있다. 따라서 도시계획상 도로가 아닌 개인소유의 부지에 도로를 허가하는 경우 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조에 의하여 기부채납을 받을 수 없고 기부채납을 받는 경우에도 공유재산 및 물품관리법 등 기부채납 일반규정에 의하여 기부자의 자발적 기부의사, 도로로서의 가치(일반인이 통행하는지, 소유자 본인만 통행하는 진입로인지 등), 지자체에 미치는 재정적 이익, 유지 및 보수비용 등을 고려하여야 한다. 그런데 △△도 00시는 공장설립 허가업무를 처리하면서 사유지인 공장진입도로를 확보하도록 하고 이를 기부채납하도록 조건부 허가하여 민원인에게 부당한 부담을 부과하는 등 규제행정을 하였다.

박스 1  자치단체의 행정규제 사례

다. 지자체 규제개혁 성과와 한계

앞서 살펴 본 바와 같이 지방자치단체에서는 규제를 개혁하기 보다는 유사규제, 행정내부 규제, 중복규제를 유지하고 있고 중앙부처의 경우도 각 중앙행정기관 마다 다소의 차이가 있으나 대개는 규제개혁 성과가 저조하고 일부 기관의 실적이 있더라도 평균적 실적을 유지하는 데에 그치고 있다. 그런데 행정규제는 사회적 비용의 증가와 국가경제에 부담을 주고 있기 때문에 지방자치단체에서 이를 스스로 개혁하고자 하는 의지와 노력이 매우 절실하다. 규제의 합리성에 대한 국민이나 기업의 인식 수준도 낮은 편이고 민원서류의 간소화 등 국민편익 분야, 민원해결을 위한 적극행정 분야의 개혁도 대개 부정적 인식이다. 이처럼 규제개혁이 지지부진한 이유는 규제개혁 과제를 지방과 중앙이 서로 연관되어 있어 분리하여 다룰 수 없는데도 정부와 지방자치단체가 이를 정책적 필요에 의해 형식적으로 무책임하게 작동하거나 정부와 지자체 위주의 개혁추진 체계를 버리지 못하기 때문이다. 정부 또는 지자체가 민간이나 공무원의 규제발굴을 접수하였다 하더라도 정책적 목적에 맞지 않으면 묵살하거나 장기검토 과제로 분류하여 흐지부지 해 버리거나 또는 어떠한 사유를 들어가면서 규제를 현행대로 유지하는 쪽으로 작동되는 실태에서는 규제개혁이 성공할 수 없다. (이민호, 2015, 지방자치단체 규제개혁 체감도 개선방안연구)

규제개혁이 부진한 이유 중 또다른 하나는 지방분권 강화에 따른 권한 이양과 관련이 있다. 정부가 분권강화의 차원에서 업무를 이관한 다음 규제개혁을 이유로 제도 개선을 요구하고 시정을 요구하는 것은 중앙행정기관에도 부담이 되고 지자체 입장에서도 지나친 간섭으로 받아들일 수 있기 때문에 규제개혁이라는 가치와 지방자치의 보장이라는 가치가 서로 충돌하여 규제개혁에 걸림돌이 될 수 있다는 분석이다. (손지은, 2016, 규제개혁 성과의 영향요인에 관한 연구)

이상에서 살펴본 바와 같이 정부 또는 지자체가 규제개혁의 당위성을 인식하고 있고 이를 위한 여러 가지의 노력을 기울이고 있으나 국민이 체감하고 국민경제에 기여할 정도의 규제개혁과는 상당한 거리가 있다. 이러한 규제개혁의 한계는 규제개혁의 주체적 기관이 행정안전부이고 법률상 규제의 신설· 검토· 해제 등에 관한 권한을 갖고 있으나 어디까지나 법령과 시스템상의 권한이고 그 제도운영에 있어서 책임있는 구체적인 행정력을 발휘하고 있지 못한데 기인한다.

한편 지방자치단체에서는 중앙행정기관의 제도적 개혁이나 지침에 의한 규제의 해제도 유사규제, 중복규제, 새로운 규제를 만들어 시행하므로서 개혁취지를 무색케하고 나아가 규제의 존치를 위해 노력하는 경향이 있다는 것을 살펴 보았다.

이러한 규제개혁의 한계를 극복하려면 지방자치단체 스스로의 규제개혁 역량을 강화하고 의지를 실천케 하여 중앙-지방간 규제개혁의 동력을 회복케 해야 할 필요가 있으며 이를 위해 지방 감사제도와 평가제도의 기능을 활성화하여 지방규제개혁과 연계시킬 방안을 모색하여야 한다.

그러므로 지방감사의 체계와 그 운영실태, 한계를 살펴보고 지방자치단체 스스로 규제개혁 역량을 발휘할 수 있도록 지방감사 제도의 효율화 방안을 모색하여야 할 것이다.

라. 지방 규제개혁이 국민경제에 미치는 영향

규제개혁이 국가경제 미치는 효과에 대한 분석 사례중 일본 통산성이 CGE모형을 이용한 규제개혁 효과를 분석한 보고서가 있는데 이에 의하면 규제개혁은 내부효율성을 개선하고 생산성 향상, 물가 하락과 수요증가, 전체적인 GDP증가, 설비투자 증가 등의 효과를 가져왔다 분석했다. 그리고 한국 행정연구원의 규제개혁 효과 분석(1999～2003)에 의하면 106만개의 일자리 창출과 18조에 달하는 국민부담 경감, 약 6천억원에 이르는 정부비용절감, 그리고 외국 투자유치까지 편익이 발생했다고 분석했고, 한국 개발연구원 보고서에 의하면 보건의료, 관광, 교육, 소프트웨어, 물류, 금융 등 주요분야 18개 과제에서 규제개혁이 일어날 경우 2015년부터 향후 10년간 6.6조원에 이르는 순편익의 발생이 기대되고 이는 국민소득 상승효과를 불러온다고 분석했으며, OECD는 동태적 거시모형을 사용하여 규제개혁의 효과를 생산성 증가와 혁신이득 증가, 노동비용과 중간재 비용의 감소로 분석했다. (김정욱 외, 2016, 규제개혁의 경제적 효과)

위키백과, CGE : Computable General Equilibrium model 연산가능 일반균형모형이라 하며 생산 ․ 소비 ․ 투자 ․ 정부지출 등 국내 경제부문과 수출입등 대외 부문이 상호의존적으로 반응하는 상황에서 정책변화나 특정사건 등 충격이 가해질 때의 효과를 연산할 수 있도록 만든 분석모형,

1997년에 보고된 문서(규제개혁의 경제효과 시산에 대하여)이지만 규제개혁이 국민경제 발전에 기여한다는 분석 결과여서 의미가 있으므로 이 연구에 참고하였음

한국의 행정연구원와 산업연구원 등 기관, 한국 정부, 일본 통산성, OECD 등의 분석에 의하면 규제개혁을 할 경우 산업전반에 걸친 긍정적 효과를 불러와 수출 증가와 무역수지 개선, 국민소득 증가, 정부 비용절감, 물가안정, 국민복지 증가 등의 결과로 나타난다. 규제개혁은 국가발전과 국민행복을 위해 추진해야 할 과제이고 반드시 성공시켜야 할 국가 전략과제 임을 쉽게 알 수 있다.

제3장 규제개혁과 감사업무 효율화

3.1. 지방감사 운영체계

지방자치단체에 대한 감사는 외부감사로서는 국회의 국정감사, 중앙행정기관의 행정감사, 감사원의 감사 등이 있으며 자치적 감사로는 지방의회의 행정사무감사, 자체 감사부서의 감사 등이 있다. 그런데 지방자치단체에 대한 감사는 자치적 감사보다는 대부분 외부감사를 중심으로 진행되어 자체감사의 위상도 낮고 비중도 높지 않은 실정이다.

국회 국정감사의 경우 기초 지방자치단체에 대한 감사는 본회의에서 특히 필요하다고 인정할 경우에 한하여 감사를 실시하고 광역 지방자치단체에 대한 감사는 국가위임사무와 국가 보조사업 등에 한정하고 있다. 감사원의 지방자치단체 감사의 경우에는 회계감사와 직무감찰로 구분되는데 지방자치단체와 그 자치단체가 자본금의 1/2 이상을 출자한 법인의 회계에 대한 회계검사, 계약을 체결한 경우 그와 관련된 회계검사 등을 하며 직무감찰은 지방자치단체 소속 지방  공무원과 자본금의 1/2이상을 출자한 법인의 임원과 직원의 복무실태에 대한 감찰을 하고 있다.

감사의 종류에는 종합감사, 부분감사, 기강감사로 구분되는데 종합감사는 해당 지방자치단체의 행정사무 전반에 대한 감사이다. 부분감사는 특정기관이 특정 공무원의 행정운영 사항에 대한 감사를 말하고 기강감사는 특정 공무원의 비위 또는 의무위반이 발생하였거나 발생할 우려가 있을 경우에 실시하는 감사이다. 행정안전부는 지방자치단체에 대한 행정감사를 하고 있으며 행정안전부 및 각 부처 감사관이 분야별로 참여하여 실시하는 정부 합동감사를 하고 있다.(이기동, 2010, 지방자치단체 자체감사체계 개선방안에 대한 연구)

중앙부처의 지방자치단체에 대한 감사에서는 기획감사의 형식으로 규제개혁 실태에 대한 점검을 하고 있으나 규제개혁 체감도를 향상시키는 정도는 아니고 여러 가지 감사운영 방식 중 한 부분을 차지하는 정도이고 중요한 것은 외부감사 또는 자체감사에서 규제개혁에 관한 감사를 거의 하지 않거나 하더라도 형식적 감사를 하여 지방규제 개혁의 문제점 도출이나 효율성을 위한 감사비중은 매우 저조한 실정인데 이에 대하여는 다음 절에서 구체적 사례를 들어 설명하고자 한다.

3.2. 지방감사의 실태와 한계

가. 중앙부처 정부합동감사

행정안전부의 2017년도 정부합동감사 중점방향을 보면 비정상 업무관행 및 소극행정에 대한 감사에서 인·허가 계약, 인사 분야 부정비리·무사안일·복지부동 등에 대한 감사를 실시하고 재정 건전성에 대한 검사, 그리고 규제개혁에 관한 감사를 실시한다는 것이며, 이를 통해 국민생활 밀착형 인·허가 업무에서 규제개혁 대상을 발굴하고 무리한 입찰제한, 불공정한 절차, 진입장벽 설정 등의 규제를 혁파한다는 계획이다. (행정안전부, 2017, 감사운영 계획)

그런데 같은해 충청남도에 대한 정부합동감사 결과보고서를 살펴보면 충청남도 본청과 11개 시,군청 등 지방자치단체에 대하여 2017.11.15～12.1.까지 13일간 행정안전부 등 11개부처 42명의 감사관이 투입되어 감사를 실시하였는데 그 결과는 133건의 비위혐의를 지적하여 조치하였다는 것이다. 지적내용을 유형별로 살펴보면 공무원채용관리 부적정, 근무평정관리 부적정, 예산편성 부적정, 지방세 부과누락, 시설물 안전관리 소홀, 폐기물업무 용역 부적정, 스포츠센터 설계시공 부적정, 허가업무 협의 의견 부적정, 양곡창고 관리감독 소홀, 장애수당 지급 소홀 등의 내부 행정개선을 위한 감사유형이다. (행정안전부, 2017, 충청남도 정부합동감사 결과보고)

같은해 실시된 부산광역시에 대한 정부합동감사는 2017.3.8.～3.24.까지 13일간 부산광역시 본청과 군·구 지방자치단체에 대하여 행정안전부 등 10개 부처 40여명의 감사관이 투입되어 실시되었고 137건의 비위혐의를 지적하였다. 감사결과를 살펴보면 승진임용심사 부적정, 근무평정 부적정, 법원판결사항 이행의무 지연, 투자사업 심사 부적정, 취득세 추징 소홀, 기록물 폐기 부적정, 아케이드 설치공사 하자보수 부적정, 건축인허가 업무 관계부서 협의 지연, 관용차량 보험계약 부적정, 농기계 임대기간 산정 부적정, 쌀 직불금 지급 부적정, 개발제한구역 주민지원사업비 잔액 미반납 등이었다.(행정안전부, 2017, 부산광역시 정부합동감사 결과보고)

광주광역시에 대한 정부합동감사는 2017.9.13.～9.29.까지 13일간 9개의 중앙행정기관에서 38명의 감사관이 참여하여 합동으로 광주광역시 본청과 5개 구청에 대한  감사를 실시하였고 113건의 비위혐의를 지적하였다. 감사결과를 살펴보면 승진임용 부적정, 계약업체 선정 부적정, 보조사업 관리 부적정, 주민세 부과 관리소홀, 시설물 안전점검 소홀, 도로점용허가 부적정, 폐기물 위탁사업 관리 부적정, 농업직불금 지급 부적정, 장애수당 지급업무 소홀, 축산물 위생관리법 위반업소 행정처분 부적정, 개발제한구역 주민지원사업 집행잔액 미반납 등이다. (행정안전부, 2017, 광주광역시 정부합동감사 결과보고)

이상과 같은 정부합동감사 결과를 살펴보면 국민생활에 관련되거나 기업애로의 해소를 위한 감사 지적사항을 찾아보기는 쉽지 않았고 인·허가 업무감사에서 규제개혁을 위한 접근이 있었는지 여부를 살펴보더라도 평시 업무개선에 해당하거나 있더라도 업무처리 지연 개선 등과 같은 수준이어서 국민생활 불편 해소나 기업애로 해소를 위한 규제개혁 보다는 내부 행정사무 개선에 중점을 두는 수준의 감사결과 임을 알수 있다.

나. 지방자치단체 자체감사

지방자치단체 규제개혁을 위한 외부감사 즉 정부합동감사의 실태는 앞서 살펴 본 바와 같이 평상업무에서의 문제점을 지적하는 낮은 수준의 내부행정 개선에 불과하여 이번에는 지방자치단체 자체 감사실태를 살펴 보았다. 충청남도의 종합감사실태를 살펴보면 〈박스 2〉와 같다.

충청남도의 보령군에 대한 2017년 종합감사는 2017.10.30.~11.10.까지 10일간 12인의 감사관을 투입하여 군정 전반에 대한 감사를  실시하였고 53건의 비위혐의를 지적하여 조치하였다. 감사결과 비위유형을 살펴보면 근무평정 관리 부적정, 수의계약 부적정, 공유재산관리 부적정, 승소사건 소송비용 회수 소홀, 산지전용허가 협의업무 부적정, 건설기술용역 계약조건 검토부적정,  계약심의위원회 심의 소홀, 지방세 감면 사후관리 소홀 등이다. (충청남도, 2017, 보령군 종합감사 결과보고)

같은해 실시한 충청남도 청양군 종합감사는 2017.7.17.~ 7.26.까지 8일간 감사관   14명이 투입되어 군정전반에 대한 감사를 실시하였고 48건의 비위혐의를 적발하고 처분을 요구하였는데 비위혐의 유형을 보면 근속승진 부적정, 근무평정 관리 소홀, 불법건축물 이행강제금 부과 소홀, 공공미술제 지도감독 소홀, 산지전용허가지 복구비 예치 미이행, 보조사업 관리감독 소홀, 기간제 근로자 채용 부적정, 기초연금 부정수급액 환수 소홀 등이다. (충청남도, 2017, 청양군 종합감사 결과보고)

박스 2  충청남도 종합감사 결과 보고 요약

보령군과 청양군에 대한 종합감사 결과를 살펴보면 근무평정관리 소홀에 대한 지적, 산지전용 허가지 복구비 예치 업무소홀 등 대부분의 지적사항이 내부 행정 개선에 중점을 두고 있으며 국민에게 불편을 주거나 기업활동에 지장을 준 행정사례에 대한 지적과 개선을 요구하는 감사결과는 찾아볼 수 없다.

제주특별자치도의 종합감사실태를 살펴보면 〈박스 3〉과 같다.

제주도의 제주시에 대한 종합감사는 2018.4.16.～5.1.까지 12일간 26명의 감사관을 투입하여 시정 전반에 대한 감사를 실시하였고 총 83건의 비위혐의를 지적하였는데 지적된 비위유형을 살펴보면 승진임용업무 부당처리, 분할발주 수의 계약 추진 부적정, 관급자재 등 물품 구매계약 부적정, 보조사업 중요재산 관리 부적정, 농업 생산 기반시설 안전관리 부적정, 재산세 부과업무 소홀, 사회복지시설 인건비 지급 부적정, 축산물 위생관리법 위반업소 행정처분 부적정, 공유수면 및 어항 항만시설 무단 사용자 변상금 부과 소홀, 농업법인 실태 조사 및 사후관리 소홀, 관광농원 개발사업 조건부 승인 및 관리 부적정, 마을어장 진입로 정비사업 행정절차 이행 소홀, 직렬 불 부합자 인사 부적정, 공유재산 취득관리 및 공제 가입 처리 부적정, 보존서고 관리  책임자 미지정, 체육행사 관련 보조금 사업비 정산 부적정, 무러가 축사 및 건축물  보유농가 보조금 지원 부적정 등이다. (제주특별자치도 감사위원회, 2018, 제주시 종합감사결과 보고)

서귀포시에 대한 종합감사는 2017.11.6.～11.21.까지 12일간 25명의 감사관을 투입하여 시정 전반에 대한 감사를 실시하였고 총 71건의 비위혐의를 지적하였는데  지적된 비위유형을 보면 임기제 채용업무 처리 부적정, 징계 등에 따른 수당지급 부적정, 보조사업 취득재산 관리 부적정, 건축법 위반건축물 이행강제금 부과업무  소홀, 불법건축물 지도단속 업무 부적정, 취득세 부과업무 소홀, 축산물 위생관리법 등 위반업소 행정처분 지연처리, 미술관 미술품 관리 소홀, 어항개발 및 정비사업 실시 설계 용역추진 부적정, 불법 전용 농지 원상회복 처분 부적정, 농업용 공공관정 시설관리 소홀, 가로등 분전함 전기설비 안전관리 소홀, 입찰참가 자격제한 부적정, 건설폐기물 처리용역 설계 부적정 등 이다. (제주특별자치도 감사위원회, 2017, 서귀포시 종합감사결과 보고)

박스 3  제주도 감사위원회 종합감사 결과 보고 요약

제주시에 대한 종합감사에서 관광농원 개발사업 조건부 승인 및 관리 부적정 건은 기업의 애로를 해소시킨 규제개혁 감사사례로 보이기는 하지만 그 내용을 자세히 살펴보면 기업을 살리는 규제개혁 차원의 접근이 아니라 기업의 사전분양, 사업계획에 없는 상수도관 불법 매설 등 불법행위를 처벌하지 아니한 것을 두고 관계 공무원의 업무소홀을 지적한 것에 불과하였다. 물론 기업의 불법행위에 대해 관용적 처분을 위한 감사를 하는 것은 바람직 하지 않지만 규제개혁을 위한 감사와는 거리가 있다.

부산광역시의 종합감사실태를 살펴보면 〈박스 4〉과 같다.

부산광역시의 사하구에 대한 자체 종합감사는 2017.7.10.～7.21까지 10일간 실시하여 총 73건의 비위혐의를 지적하였는데 비위 유형을 보면 시책업무추진 집행 부적정, 공무원채용시험 시험위원 구성 부적정, 근속승진 부적정, 수의계약 부적정, 화물자동차 보조금 환수 소홀, 여객자동차 운수사업 신고수리 부적정, 광역교통시설 부담금 관리업무소홀, 축산물위생관리법 위반업소 행정처분 부적정 등이다.(부산광역시, 2017, 사하구 종합감사 결과보고)

부산 서구청에 대한 종합감사는 2017.9.11.~9.22.까지 실시하여 58건의 비위혐의를 지적하였는데 지적된 비위 유형을 보면 노래연습장 행정처분 소홀, 지방보조금 정산 소홀, 승강기 정기검사 소홀, 쓰레기 무단투기 감사카메라 관리 부적정, 축산물위생관리법 위반업소 행정처분 부적정, 환경오염배출시설 비산먼지 사업자 지도검검 소홀 등이다. (부산광역시, 2017, 서구 종합감사 결과보고)

박스 4  부산광역시 종합감사 결과 보고 요약

사하구와 서구에 대한 종합감사 결과를 살펴보면 화물차 보조금 환수 소홀, 지방보조금 정산 소홀 등 감사 유형이나 내용이 대동소이하여 대부분의 지적사항이 내부 행정 개선에 중점을 두고 있으며 국민에게 불편을 주거나 기업활동에 지장을 준 행정사례에 대한 지적과 개선을 요구하는 감사결과는 찾아볼 수 없다.

부산, 충남, 제주 등 3곳의 광역 지방자치단체의 종합감사 실태를 보더라도 평상업무 중 내부 행정질서 유지를 위한 감사를 운영하고 있는데 이러한 감사행태의 필요성이 인정되더라도 국민이 불편해 하는 것이 무엇이지 기업의 애로가 무엇인지를 고민한 흔적은 부족해 보인다. 전체적인 감사 지적내용이 대동 소이 하여 규제개혁을 위한 감사기능이 작용했다고 보기에 어렵고 행정기관의 규제로 인하여 기업이나 국민이 불편해 하고 고통받은 실상을 바로잡아 지역경제 발전의 동력이 되고 국민 삶의 질을 높이는 행정감사에는 못 미치고 있음을 살펴볼 수 있다.

3.3. 지방감사의 변화추세

대통령은 2017.6.14. 전국 시·도지사와의 간담회에서 “연방제에 버금가는 강력한 지방분권을 추진하겠다”고 말했다. (sbs 뉴스8, 2017.6.14.) 국제사회는 세계화를 추진하고 있으며 이는 국가의 운영주체를 중앙정부에만 한정하는 것에 회의를 갖고 있음을 말하며 지방자치단체의 문제도 그 자치단체의 문제로 한정되지 않고 국가 전체에 또는 국제사회에 영향을 끼치기도 하기 때문이다. 우리나라의 중앙정부나 지방자치단체도 급속히 변화하는 세계사적 흐름과 환경변화에 대응능력을 제고할 필요성과 방안을 찾아야 하고 이를 위해 지방분권화를 강조하고 있는 것이다. 그 방안은 변화이다. 행정환경의 변화, 감사환경의 변화를 말하며 혁신을 지원하는 감사, 고객위주의 예방감사, 시민참여 감사 등 자율과 분권, 협력을 지향하는 형태로의 행정 환경변화를 필요로 하는데 이것은 시대적 요구이다. 현행 지방감사의 문제점은 행정기관에 대한 전반적인 내부감사, 서류검사를 하여 효율성 보다는 합법성을 강조하는 데 있으며 이는 문책위주의 위압적 감사로서 지원감사를 하지 못하는 한계가 있다. (이기동, 2010, 지방자치단체 자체감사체계 개선방안에 대한 연구)

그런데 2017년도 행정안전부의 감사방향을 보면 정책집행의 적법성, 적정성 감사에서 정책결정 과정의 적법성·적정성 감사로 변화하고 있고 사전감사, 예방감사, 시스템 감사, 지원감사를 강조하여 중앙정부의 집중 하향식 감사 즉, 통제하고 관리한다는 구조에 벗어나 지방의 자율과 자치에 중점을 두는 변화를 보이고 있다.(행정안전부, 2017, 감사업무계획)

이러한 변화의 추세에 따라 중앙행정기관이 지자체를 지원하고 협력하는 감사체계를 실질적으로 강화하여 규제의 개혁도 지방자치단체 스스로 자체감사의 기능을 새롭게 하여 개혁성과를 제고하게 하는 등 전체적인 효율성을 높혀 나가야 할 것이다.

3.4. 규제개혁과 지방감사의 상관성

전술에서 중앙 행정기관의 지방감사 체계 및 그 운영실태, 그리고 지방자치단체의 자체감사 운영실태를 살펴보았다. 그런데 감사운영 체계와 그 운영 실태는 규제개혁에 별다른 영향을 미치는 것을 발견할 수 없었다. 그런데 한국 행정연구원, 산업연구원 등 기관, 한국 정부, 일본 통산성, OECD 등의 분석에 의하면 규제개혁을 할 경우 산업전반에 걸친 긍정적 효과를 불러와 수출 증가와 무역수지 개선, 국민소득 증가, 정부 비용절감, 물가안정, 국민복지 증가 등의 결과로 나타나는 것도 알 수 있었다. 규제개혁은 반드시 성공해야만 하는 국가적 과제로 봄이 마땅한데도 규제개혁이 운영 체계상의 문제, 정부 및 지방자치단체의 감사운영상의 문제로 규제개혁에 어떠한 긍정적인 영향도 미치지 못한 것이다. 그렇다면 효과적인 지방감사를 통해 성공적인 규제개혁을 이끌어 낼 방안을 찾아야 할 것이다. 지방자치단체 중 일부 기관이 관심을 갖고 시행하고 있는 사전컨설팅 감사제도를 주목할 필요가 있다. 지방자치단체 스스로 자체 감사역량을 발휘하여 사전 컨설팅 감사제 시행을 강화 하므로서 규제개혁의 동력을 찾고 다른 한편으로는 정부가 지자체 감사역량 강화와 규제개혁에 속도를 낼수 있도록 지원하는 방안 등에 대하여 접근할 필요가 있는 것이다.

사전건설팅 감사는 규제개혁에 긍정적 영향을 미치고 있으며 이러한 체계는 행정안전부가 시행하고 있는 자치단체 감사업무 역량평가 업무와 연계되어 있다. 정부의 지방감사 업무 역량평가가 지방행정에 미치는 영향과 지방자치단체가 시행하는 사전컨설팅 감사의 구체적인 사례 및 국민에게 미치는 영향, 그리고 지방자치 단체 행정전반에 걸쳐 시행하고 있는 정부합동평가가 규제개혁에 미치는 영향 등에 대해서 다음 절에서 상세히 다루어 논리적 접근과 해법을 찾고자 한다.

3.5. 자치단체 감사업무 역량평가

행정안전부에서는 지방자치법 제167조 및 같은법 제171조에 의거 지방자치단체에 대한 행정감사를 실시하고 있다. 관련 법령은 〈박스 5〉 와 같다.

제167조(국가사무나 시·도 사무 처리의 지도 ·감독) ①지방자치단체나 그 장이 위임 받아 처리하는 국가사무에 관하여 시·도에서는 주무부장관의 , 시군 및 자치구에서는 1차로 시·도지사의 , 2차로 주무부장관의 지도· 감독을 받는다.

제171조(지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) ①행정안전부 장관이나 시·도사는   지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다.

② 행정안전부 장관 또는 시·도지사는 제1항에 따라 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다.

박스 5  지방자치법 제167조 ․ 제171조

그런데 행정안전부가 지방자치단체 대하여 실시하는 감사업무 중 2015년도부터   전국 지방자치단체의 감사부서에 대한 업무평가를 하였고 그 중 2017년도 평가에서는 규제개혁 부문에 대한 지자체 자체 감사 실적을 집중 평가한 바 있다. 즉 감사기능 으로 어느정도의 기업애로를 해소하였는지 여부와 국민불편을 해소하였는지 여부를 진단하고 평가한 것이다. 행정안전부의 지방자치단체에 대한 「감사업무 평가」는 시·도 및 시·군·구에 대하여 자체감사 시스템의 체계적 운영을 유도하여 자치단체 스스로 공직부패를 근원적으로 척결해 나갈수 있는 기반을 구축하고 규제에 대한 감시를 강화하는데 그 목적이 있으며 평가체계는 〈그림 2〉과 같다. (행정안전부, 2017, 감사업무 평가계획)

평가계획 및 지표(안) 통보		평가자료 취합		평가단 구성 및 검증 ‧ 심사		정부합동평가 반영 및 포상

그림 2 지방자치단체 감사업무 평가체계

2016년 행정안전부의 지방자치단체 감사업무 평가계획 중 역량분야에서는 선제적 부패방지 시책의 발굴 성과, 감사를 통한 규제개선 실적, 감사관 직무 전문성 등 5개의 평가지표를 설정하였다. 성과분야에서는 공직범죄 척결 등 기강감사 실적, 지방공기업 등 부조리 척결 실적, 공직비리 익명신고 시스템의 주민 접근성 확보 여부 등 5개의 평가지표를 설정하였다. 평가방법을 살펴보면 행정안전부에서 시·도의 감사계획서를 심사하여 감사업무 역량강화에 기여한 정도를 측정하고 아울러 연간 감사결과 보고서를 심사하여 감사성과를 측정하였고 규제개선 분야에 대한 평가방식을 다음과 같이 구체적으로 제시하고 있다. 평가지표와 평가산식은 〈그림 3〉,〈그림 4〉과 같다.

평가 지표		배 점
합 계 (시‧도 10개)		100점
1. 부패방지 백신 프로젝트 운영 등 감찰역량		50점
	① 선제적 부패방지 시책의 우수성 및 그 성과	10점
	② 감찰을 통한 규제개선 실적	10점
	③ 역지사지(易地思之) 감찰문화 개선 노력도	8점
	④ 감찰담당 공무원 직무전문교육 이수율 및 사기진작 실적	12점
	⑤ 행자부의 감찰결과 처분요구에 대한 이행실태	10점
2. 감찰성과		50점
	① 공직범죄 척결 등 기강 확립을 위한 감찰 실적	10점
	② 지방공기업 등 부조리 척결 실적	10점
	③ 연간 감찰계획 및 결과 보고서의 우수성	10점
	④ 자체 공직비리신고 시스템 운영 내실화 실적	10점
	⑤ 행정자치부 공직비리 익명신고 시스템 접근성 확보 여부 - 홈페이지 상시 게시 및 신고 접수실적	10점
가점 ‧ 감점
	전국 동시 일제조사 요청 등 행자부 통보사항 이행 여부	(+2점~ -2점)

그림 3 지방자치단체 감사업무 평가지표(2016)

출처 : 행정안전부, 2016, 자치단체 감사업무 평가계획서, 내부자료

1-② 감찰을 통한 규제개선〔시·도 및 시·군·구 평가〕

감찰을 통해 기업애로 해소 등 경제활성화에 기여하였거나 국민생활의 불편을 해소하였는지

여부를 중점 평가

□ 중점 평가사항 (10점)

ㅇ (행정규제) 감찰을 통해 법령과 조례를 위반한 지방자치단체 행정규제를 적발하여 개선한 실적

ㅇ (임의규제) 법령에 근거조항이 없으나 조례 또는 내부지침 등으로 규제조항을 존치시키면서 규제하는 사례를 개선한 실적

ㅇ (행태규제) 이미 확정된 규제개혁 과제를 이행하지 않는 사례, 규제개선을 대가로 하는 금품수수 사례, 감사 또는 민원발생을 우려하여 업무회피·전가·늑장 처리하는 사례를 적발하여 개선한 실적

	< 감찰을 통한 규제개선 예시 >
• 처리지연 : 민원접수 거부, 늑장처리, 법원판결 불이행 등 • 규제남용 : 부당조건 부과, 상급자 지시에 따라 법령을 무시한 인,허가 등 • 무사안일 : 업무처리 회피, 지방세 감면 미적용, 소극행정, 관행적 처리 • 비용전가 : 계약시 필수경비 미반영 후 업체에 전가 등 • 기업진입 규제 : 부당 입찰제한, 불공정 거래행위 방치 등

□ 산 식 (정량평가)

ㅇ 감찰을 통해 개선된 지방 행정규제 개선실적이 전체 시·도 평균 실적에서 차지하는 비율

- 우수실적 15건 이내로 제출하되, 제출된 실적 중 지표에 해당하는 실적인지의 여부는 평가단에서 판정

ⓐ시·도실적 (건수)	ⓑ시·도 평균실적	ⓒ개선실적 (ⓒ = ⓐ/ⓑ)	ⓓ 최종 점수
			ⓒ=1	0.7≦ⓒ＜1	0.4≦ⓒ＜0.7	ⓒ＜0.4
			10점	8점	7점	6점

※ 입증자료 : 감찰결과 보고서, 공문 및 처분요구서 등 사본

그림 4 지방자치단체 감사업무 평가산식(2016)

출처 : 행정안전부, 2016, 자치단체 감사업무 평가계획서, 내부자료

감사를 통한 규제개선 실적 평가지표는 “감사를 통해 기업애로 해소 등 경제활성화에 기여 하였거나 국민생활의 불편을 해소하였는지 여부를 평가한다고 명시하고 있다.  그러면서 일선 지방행정기관에서 일어날 수 있는 규제의 종류를 행정규제, 임의 규제, 행태규제 등 3가지로 분류하고 「행정규제」는 감사를 통해 법령과 조례를 위반한 지방행정 규제를 적발하여 개선한 실적을 평가하고, 「임의규제」는 법령에 근거조항이 없으나 조례 또는 내부지침으로 규제조항을 존치시키면서 규제를 하는 사례를 적발하여 개선한 실적을 평가하며, 「행태규제」는 이미 확정된 규제개혁 과제를 이행하지 아니하는 사례, 규제개선을 댓가로 하는 금품수수 사례, 감사 또는 민원발생을 우려하여 업무회피·업무전가·늑장처리하는 사례를 적발하여 개선한 실적을 평가한다고 제시하고 있다.

또한 지방자치단체에서 행정규제에 대한 감사를 하면서 발생 가능성이 있는 예시를 구체화 하였는데 처리지연 사례로는 민원접수 거부·늑장처리·법원판결 불이행 등에 대한 감사의 필요성을 제시하였고, 규제남용 사례로는 부당한 조건 부과 · 상급자 지시에 따라 법령을 무시한 인가와 허가 등을 제시하였으며, 무사안일 사례로는 업무처리 회피 · 지방세 감면 미적용 · 소극행정·관행적 처리 등을 제시하였고, 비용전가 사례로는 계약시 필수경비 미반영 후 업체에 전가하는 사례 등을 제시하였으며, 기업 진입 규제 사례로는 부당한 입찰제한, 불공정 거래행위 방치 등을 제시하여 규제개선을 위한 지방자치단체 자체감사의 방향을 제시하였다. 규제개선 실적의 평가방식으로는 시·도의 규제개선 실적의 건수를 전체 시·도의  평균실적에서 차지하는 비율로 평가하고 점수를 부여하여 지자체별 경쟁을 유도하였다.(행정안전부, 2016, 지자체 감사업무 평가계획)

2017년도 감사업무 평가계획에서도 감사 역량분야와 성과분야의 실적을 측정하면서 규제개혁을 중점을 둔 평가를 하였고 감사역량 분야에서는 채용 등 일자리분야, 국민생활안전 분야, 기업애로 분야, 재정분야 등에 대한 감사계획의 체계성을 진단하고 공직비리와 기업애로 등을 사전에 차단할 수 있는 예방감사 계획의 현실성, 그리고 감사담당 공무원들에 대한 전문성 제고방안 등 3개의 평가지표를 설정하여 측정하였다.평가지표는〈그림 5〉와 같다.

평가 지표		배 점
합 계 (시‧도 7개 지표)		100점
1. 감찰역량		40점
	① ‘17년 감찰계획의 체계성 및 효율성 (정성) - 채용 등 일자리분야, 국민생활안전 분야, 기업애로 분야 재정분야 등에 대한 감찰계획의 적정성	15점
	② 예방감찰의 효과성 (정량) - 채용 등 일자리분야, 국민생활안전 분야, 기업애로 분야 재정분야 등에 대한 사전컨설팅 감사실적	15점
	③ 감찰담당공무원 직무전문교육 이수율 및 사기진작 실적(정량)	10점
2. 감찰성과		60점
	① 채용 등 일자리 분야 감찰실적 (정량) - 특혜채용, 부정청탁, 토착형 비리, 금품거래, 규정위반 등	15점
	② 신생기업 등 애로 분야 감찰실적 (정량) - 신생 및 중소기업 애로 해소, 국민불편해소 등	15점
	③ 재정 분야 예방감찰 실적 (정량) - 세원누락, 재정누수 등 예방 및 지방세 추징 실적	15점
	④ 공직적폐 감찰실적 (정량) - 금품․향응수수, 성범죄, 도박, 음주운전, 도박, 기강문란 등	15점

그림 5 지방자치단체 감사업무 평가지표(2017)

출처 : 행정안전부, 2017, 지방자치단체 감사업무 평가계획, 내부자료

감사성과 분야에서는 사전 컨설팅 감사실적, 신생 및 중소기업 애로 해소 실적, 국민불편 해소실적, 토착형 비리 및 재정분야 비리 감사실적, 기강감사 실적 등 4개의   평가지표를 설정하여 측정하였다. 주목할 점은 행정규제로 고통받는 국민의 불편과 기업 애로의 해소를 위해 감사역량이 어느정도 투입되고 있는가를 측정한 것이다. (행정안전부, 2017, 지자체 감사업무 평가계획)

특히 2017년도 평가방향과 산식을 보면 기업애로 분야, 국민생활 안전분야에 대한 사전컨설팅 감사실적을 평가하였는데 “사전 컨설팅 감사를 통해 규제행정 사례를 시정 조치” 하므로서 업무를 개선한 분야를 집중 평가한 것을 살펴 볼 수 있다. 평가산식은〈그림 6〉과 같다.

1-② 예방감찰의 효과성〔시·도 및 시·군·구 평가〕

사전 컨설팅 감사․조사를 통해 4대 감찰과제에 대한 검사를 한 후 「시정조치」하여 업무를 개선한 사례를 평가

□ 중점 평가사항 (15점)

ㅇ 시․도의 경우 본청 뿐만 아니라 시․군․구에 대하여 실시하는

감찰결과도 평가에 반영

□ 산 식 (정량평가)

ㅇ 감찰을 통해 개선된 실적이 전체 시·도 평균 실적에서 차지하는 비율

- 우수실적 15건 이내로 제출하되, 지표에 해당하는 실적인지의 여부는

행자부 평가단에서 결정

ⓐ시·도실적(건수)	ⓑ시·도 평균실적	ⓒ개선실적 (ⓒ = ⓐ/ⓑ)	ⓓ 최종 점수
			1≦ⓒ	0.7≦ⓒ＜1	0.4≦ⓒ＜0.7	ⓒ＜0.4
			15점	13점	12점	11점

※ 입증자료 : 감찰결과 보고서, 공문 및 처분요구서 등 사본

그림 6 지방자치단체 감사업무 평가 산식(2017)

출처 : 행정안전부, 2017, 자치단체 감사업무 평가계획서, 내부자료

2017년에는 일자리분야, 국민생활안전 분야, 기업애로 분야, 재정분야를 4대 감찰 과제로 정하고 사전 컨설팅 감사를 통해 규제가 발생하기 전에 미리 차단하는 기능을 평가하였다. 행안부가 실시한 지자체에 대한 2016년 감사업무 평가 결과를 보면 지방자치단체 자체 감사기능이 규제개혁에 얼마나 영향을 미치는 지를 찾아볼 수 있다.  아래 2016년 평가결과 분석자료에 의하면 감사를 통한 규제개선 실적 중 내부 행정개선 등의 실적을 제외하고 기업애로를 해소하여 지역경제 활성화에 기여하였거나  국민생활의 불편을 해소한 실적만 평가하여 실적의 양적 증가는 크지 않았으나 전체적으로 지자체들이 우수한 실적을 거두고 있는 것으로 진단하였다. 2016년 감사업무 평가 결과 분석자료는 〈그림 7〉과 같다.

그림 7 지방자치단체 감사업무 평가 분

국정시책과 연계된 평가지표임. 전년도와 비교할 때 양적 증가는 적으나 감찰을 통해 기업애로 해소로 경제활성화에 기여하였거나 국민생활의 불편을 해소한 감찰실적만 평가하였음에도 전체적으로 우수한 실적을 거둔 것으로 진단

1-② 감찰을 통한 규제개선

○ 전년대비 실적 : 2016년 41건 / 2015년 40건

○ 2016년도 실적분석 : 5건 이상 (서울, 경기, 경북)

2건 이상 (대구, 인천, 세종, 강원) / 1건 (부산, 대전, 경남, 제주)

○ 실적 없음 : 광주, 울산, 충북, 충남, 전북, 전남

출처 : 행정안전부, 2017 자치단체 감사업무평가 계획서, 부록 중 2016년 성과분석

석 결과(2016)

규제개선 실적은 2015년 40건에서 2016년 41건에 이르러 양적 성과는 크지 않았음을 나타내고 있으나 서울·경기·경북 등의 지방자치단체에서 5건 이상의 성과를 보이고 있고 이 중 경북은 15건의 규제개선을 실적을 보였으며 대구·인천·세종·강원 등의 자치단체에서는 2건이상 4건 이하의 성과를 거두었다. 나머지 지방자치단체에서도 감사를 통한 규제해소를 위해 관심을 갖고 고민하는 내용을 살펴볼 수 있으며 연도별 규제감찰 감사실적 비교표는 〈표 3〉과 같다.

□ 규제감찰 실적 연도별 비교

기관별	2015년	2016년	기관별	2015년	2016년
서울	2	6	경기	-	6
부산	-	1	강원	5	3
대구	-	2	충북	10	-
인천	9	3	충남	1	-
광주	4	-	전북	-	-
대전	3	1	전남	2	-
울산	-	-	경북	1	15
세종	-	2	경남	-	1
			제주	3	1

표 3  감사업무 평가 중 규제감찰 실적 비교표(2016)

출처 : 행정안전부, 2017, 자치단체 감사업무 평가계획서, 부록 중 2016년 성과분석 자료

지방자치단체 자체감사 업무업무에 대한 행정안전부의 역량평가 계획이나 그 분석결과를 살펴보면 사전 컨설팅 감사와 같은 예방감사를 통해 지자체 스스로 규제행정을 바로잡고 국민불편 해소와 기업애로 해소 및 지역경제 활성화에 기여하고 있음을 알 수 있으며, 행정안전부가 자치단체에 대하여 전체적인 컨설팅과 지침을 주고 규제개선을 유도하고 있다는 데에 주목할 필요가 있다. 즉 정부의 감사업무 역량 평가는 지방자치단체 행정 전반에 영향을 미치고 이는 곧바로 국민생활과 지역경제에 영향을 미치고 있음을 보여주고 있다.

3.6. 사전컨설팅 감사의 적용 및 확대

일선 지방행정에서 민원사무를 처리하면서 법령상 불명확한 부분, 상급관청 또는 중앙행정기관의 불분명한 유권해석 등에 의해 소극행정을 유발하고 국민에 기업에 피해가 발생하는 경우가 있다. 사전컨설팅 감사란 이러한 폐해를 차단하기 위해 미리 민원발생 기관의 감사부서에서 예방감사 차원의 컨설팅을 통해 민원처리의 가부를 결정해 주는 제도이다. 경기도는 2014년부터 사전컨설팅 감사제도를 운영하고 있으며 2017년 사전컨설팅 감사 성과분석에 의하면 규제개혁에 큰 영향을 미치고 있음을 조망해 볼 수 있다. 사전컨설팅 감사성과 분석결과는 〈표 4〉와 같다. (경기도 감사관실, 2017, 사전컨설팅 감사 사례집)

년도	투자유발금액	일자리창출유발	민원 해결	예산절감 등
합계	2조 111억원	32,608명	39,090명	368.6억원
2017	80억원	12,118명	7,745명	0.6억원
2016	1조 5,357억원	13,090명	16,192명	25억원
2015	1,416억원	3,082명	4,548명	101억원
2014	3,258억원	4,318명	11,424명	512억원

표 4 사전컨설팅 감사성과 분석표 (2014.4～2017.12)

※ 투자유발금액 : 물류단지조성, 공장신축, 토지매입

출처 : 경기도 감사관실, 2017, 사전컨설팅 감사 사례집, p11 인용

2014년부터 2017년까지 4개년간의 사전컨설팅 감사 성과분석으로서 투자유발효과는 2조 111억원에 달하고 일자리 창출은 32,608명, 민원해결은 39,909명, 예산절감은 638.6억원에 이른다. 이러한 성과는 분야별 처리현황에 근거한 것으로서 모두 155건의 사전 컨설팅 감사를 실시한 결과 값이다. 사전컨설팅 분야별 처리현황은 〈표 5〉과 같다.

표 5 사전컨설팅 분야별 처리 현황표

계	개발분야		건축분야	회계분야		행정분야	토지분야				기업분야	복지분야
	도시	GB	건축	공유재산	계약	일반행정	하천	농지	산지	녹지	기업	복지
155	30	9	30	12	20	22	6	5	7	1	7	6

(단위 : 건)

출처 : 경기도 감사관실, 2017, 사전컨설팅 감사 사례집, p11 인용

개발분야 사전컨설팅 감사는 모두 39건, 건축분야 30건, 회계분야 32건, 행정분야 22건, 하천·농지·산지·녹지 등 토지분야 19건, 기업분야 7건, 복지분야 6건 등 모두 155건이다. 거의 모든 감사역량이 기업애로 해소와 국민불편 해소에 투입되고 있음을 알 수 있다.구체적인 사례로서 개발분야 사전컨설팅 감사 사례는 〈 박스6〉과 같다.

■ 하수도 원인자 부담금 재협약에 따른 단가산정 기준 제시

○○시는 2009년 9월 도시개발사업 실시계획을 인가하고 하수도법 제 61조 및 ○○시 하수도 사용조례 제21조에 의거 사업자와 하수도 원인자 부담금 단가 협약을 체결하였다. 그런데 그 후 개발계획 변경으로 오수량이 증가하자  ○○시와 사업자는 하수도 원인자 부담금 단가협약을 재 체결하게 되었고 ○○시는 기존의 오수량에 대하여도 높은 단가 즉 재 협약 단가를 일괄 적용하여 당초보다 높은 원인자 부담금을 부과하였고 사업자는 기존 오수량은 기존 협약단가를 적용적용해야 한다며 민원을 제기한 사안이다.

쟁점사안은 하수도 원인자 부담금을 부과할 때 사업량의 증가부분이 있어 재협약을 할 경우 기존 오수량은 당초 계약단가가로 하고 증가분만 재 계약단가로 적용해야 하는지 아니면 기존오수량 등 전체 오수량을 새로이 체결된 계약단가를 적용해야 하는지의 사안인데 여기에 관련법령이나 조례에는 명확한 근거 규정이 없는 실정이다. 하수도 원인자 부담금 협약 현황은 〈표 6〉과 같다.

구 분	당 초	변 경	증 감
협 약 일	201X, XX	201X.XX
적 용 단 가	1,225,440원/톤	1,541,000원/톤	증 315,560원/톤
발생 오수량	4,338톤/일	5,042톤/일	증 704
원인자부담금	5,315,958천원	7,769,722천원	증 2,453,764천원

표 6 하수도 원인자 부담금 협약현황

출처 : 경기도 감사관실, 2017, 사전컨설팅 감사사례집, p24 인용

위와같이 하수도 원인자 부담금 협약 현황을 보면 발생오수량은 당초보다 일당 704톤이 증가하고 톤당 적용단가는 315,560원이 증가한 것을 알 수 있는데 사업자로서는 적잖은 의무 부담이다. 그런데 사전컨설팅 감사결과는 사업자의 주장이 옳다고 판단 하여 변경 협약전 오수량은 당초 협약시의 단가를 적용하고 변경 협약 후 오수량은 새로운 협약에 의한 단가를 적용하라고 한 것이다. 그러면서 감사결과 판정의 근거는 “이미 단가가 고시되어 있는 상태에서 변경협약을 한 경우 이미 고시된 단가를 소급 적용하여 하수도 원인자 부담금을 부과를 허용하는 어떠한 근거 규정도 없고 변경 협약의 내용에 종전 협약에 의한 하수도 원인자 부담금 부과 부분에 대하여 어떻게 처리하겠다는 내용이 없으므로 이를 두고 종전에 발생한 원인자 부담금까지 변경협약에 의해 고시된 단가로 증액하여 부담하기로 합의되었다고 해석하기 어려우므로 변경  협약 전 오수량에 대하여는 당초 협약 단가로 적용하고 변경협약 후 오수량에 대하여는 변경 협약단가로 적용해야 한다”는 것이었다.(경기도 감사관실, 2017, 사전컨설팅 감사사례집)

위와같은 사례는 규정에도 없는 사안을 국민에게 부담을 주는 규제행정으로서 국민불편과 기업애로의 사례에 해당하였지만 감사행정을 통해 규제를 해소한 사례에 해당한다고 볼 수 있다. 행정을 집행하는 공무원의 입장에서 살펴보면, 기존 오수량에 대해 당초 협약 단가를 적용하여 부담금을 부과하였다면 향후 이 사안에 대한 감사를 받을 때 감사관으로부터 명확한 근거규정도 없이 변경 협약시 체결된 단가를 적용하지 아니하여 기업에 특혜를 준 결과를 초래하였다고 추궁받을 수 있다. 이럴 경우 담당 공무원은 이를 소명할 명확한 근거규정이 없으므로 잘못을 인정하는 결과를 초래할 수 있는 것이다. 그러므로 담당 공무원으로서는 당초 협약체결 당시의 오수량에 대하여 변경 협약 체결시의   단가 즉 비싼 단가를 적용함으로서 특혜시비와 문책사유에서 벗어나는 선택을 하게 되는데 이것은 소극행정을 원인으로 하는 유사규제인 것이다.

사업자의 입장에서 살펴보면, 사업량의 증가로 인하여 새로운 협약을 체결하였는데 기존 협약체결 당시의 오수량도 새로운 협약단가를 적용받아 하수도 원인자 부담금을 더 물어야 할 지경에 이른 것이다. 관청으로부터 그 사유가 “변경협약을 하는 경우 기존 오수량에 대하여는 기존 협약단가로 한다는 규정이 없어 전체 오수량에 대하여 변경 협약 단가로 한다”는 설명을 들으면 사업자로서는 너무나 억울한 것이다. 그렇다고 관청 및 공무원과 법리적 다툼을 벌일 여건이 있는 것도 아니고 억욱함을 관철시키려면 법적 절차에 따라 행정심판을 제기하거나 행정소송을 거쳐 승소하여야 하는데 명확한 규정이 없는 상태에서 승소할 확신도 가지기 어렵고 더더욱 소요되는 예상 비용과 시간도 간과할 수 없는 입장이다.

박스 6  개발분야 사전컨설팅 감사 사례

사전 컨설팅 감사는 해당 사업부서가 감사부서를 상대로 사안에 대한 사전 컨설팅을 의뢰해서 그 결과에 따라 행정처리를 하는 것인데 전술의 사례에서 살펴 보듯 해당 공무원은 특혜시비나 문책우려에서 벗어나고 사업자 즉, 국민은 부당한 규제에서 벗어나 계획대로 사업을 진행할 수 있었고 관청은 규제해소의 성과를 얻은 것이다.

기업분야 사전컨설팅 감사 사례는 〈박스 7〉과 같다.

■ 공장과 연접된 농업진흥구역 내 공장증축 허가

사업자는 □□시에 농업진흥구역과 접한 토지에 소재한 공장으로서 연접된 농업진흥구역내 토지에 공장증설 허가를 요구하는 민원을 제기하였다. 그런데 농지법상으로는 원칙적으로 농업진흥구역내 토지에 공장을 증설할수 없는 실정이고 기업활동 규제 완화에 관한 특별조치법 제16조 제2항 제2호에 의하면 “공장의 주변이 모두 바다, 도로, 건축물 등으로 둘러싸여 있어 농업진흥구역 밖에 공장증설이 불가능한 경우에는 농업진흥 구역내에서도 공장증설이 가능하다”고 되어 있는 실정이다.

쟁점사안은 민원을 제기한 사업자의 공장은 공장 주변 모든 면이 도로 등으로 둘러쌓여 있는 것이 아니고 3면은 도로로 둘러쌓여 있으나 1면은 타인소유의 부지와 접하고 있어 특별법에 의하여 농업진흥구역내 공장증설을 허용할 수 있는지 여부이다. 규정을 엄격히 해석하여 공장주변이 모두 건축물, 도로 등에 둘러싸여 있지 않으므로 공장증설을 허용하지 말아야 한다는 점이 있으나 한편으로는 문제의 타인소유 1면의 토지가 면적이 협소하고 거의 매수가 어려워 실질적으로는 4면이 모두 도로 등으로 둘러 싸여 있어 농업진흥구역 밖에 공장증설을 할 수 없는 점을 들어 공장증설을 허용해야 한다는 것이다.

사전컨설팅 감사결과는 사업자의 의견을 들어 농업진흥 구역내 공장증설의 허용이 가능하다고 판정하였다. 그러면서 판정의 근거로서 중앙부처에 요구하여 받은 유권해석을 제시하였다. 유권해석의 내용은 “특별조치법 제정취지를 고려한 결과 주변이 모두 둘러싸여 있지 않더라고 실질적으로 농업진흥구역 밖에 공장증설이 불가능할 경우에는 농업진흥구역에 공장증설을 허용할수 있다”는 것이었다. (경기도 감사관실, 2017,사전컨설팅 감사 사례집)

사전컨설팅 감사가 없이 담당공무원이 실질적 현장상태를 외면 한 채 공장증설을 불허했다면 담당공무원은 규정대로 처리하였으므로 감사를 받거나 문책을 받을 가능성이 낮아 질수 있으나 사실은 소극행정을 원인으로 기업에 부담을 지운 규제에 해당한다. 그리고 사업자는 공장증설의 불허가로 인하여 매출감소, 고용 축소 등의 어려움을 겪었을 것이고 이는 지역경제 악화 원인의 일부분이 되었을 것이다.

■ 공장 승인기간이 완료된 날까지 공장 설립신고를 하지 아니한 경우의 추인

□□기업은 관청에 공장 신설 승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 공장설립 및 제조시설 완료신고를 하지 못하였는데 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의 5에 따르면 이러한 경우 공장승인 취소 및 해당 토지의 원상회복 명령을 받도록 되어 있다. □□기업은 법령 위반에 따른 형사고발 조치 및 과태료 처분조치 등 행정처분을 모두 이행하기로 하고 공장신설에 대한 추인을 받아 공장이 양성화될 수 있도록 해 달라고 호소 하였다.

이에 대하여 해당 관청은 공장 신설 승인을 추인할 법령의 근거가 없어 이를 받아들일 수 없었으나 이 건에 대한 사전컨설팅 감사를 신청하였고 감사기관은 추인이 가능하다고 판단하였다. 감사기관이 사전컨설팅 감사를 통해 공장신설 승인의 추인이 가능하다고 판단한 사유는 “취소나 원상회복을 통하여 달성하려는 공익보다 추인을 통하여 얻는 실익이 더 큰 경우라고 당해 허가권자가 판단하는 경우에는 추인이 가능하다”는 것이다. “추인”이란 민법상 제도로서 불완전한 법률행위를 사후에 보충하여 확정적으로 유효하게 하는 일방적 의사표시로서 개별법령에는 추인제도를 별도로 마련해 두고 있지는 않으나 민법상 인정할 수 있는 제도로서 추인하여 얻어지는 실익이 큰 경우라고 당해 허가권자가 판단하는 경우에는 이를 정한 예가 있다는 사유를 들면서 이번 사안과 같이 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」상에는 추인제도를 별도로 두고 있지는 않으나 공장설립 등의 승인·취소는 재량행위로 볼 수 있으므로 절차위반에 따른 산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률상 벌금이나 과태료 부과이행과 현행 법령에 따른 다른 법 위반사항이 없고, 취소나 원상회복을 통하여 달성하려는 공익목적 및 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 기업이 입게 될 불이익을 비교형량하여 추인을 통하여 얻는 실익이 더 큰 경우라고 허가권자가 판단하면 추인이 가능하다는  판단이다.(경기도 감사관실, 2017, 사전컨설팅 감사 사례집)

박스 7  기업분야 사전컨설팅 감사 사례

허가 관청의 입장에서 살펴보면 법령에 의해 공장설립 승인 취소 및 해당 토지의 원상복구 명령을 하는 경우 법대로 처분하였으므로 사후 감사를 받을 때 특정기업에 특혜를 주었다는 의심을 받을 여지도 없고 규정에 근거하지 않은 추인을 해 준 것에 대한 소명을 해야 할 부담도 없을 것이다. 이러한 논리로 허가 관청이 공장설립 승인 취소나 해당 토지의 원상복구명령 등의 조치를 실제로 집행 하였다면 관청의 소극행정을 원인으로 기업은 기업 사정상 “공장설립 및 제조시설 완료신고”를 하지 못한 것일 뿐 기업을 계속 운영하여야 하는데 공장이전 비용, 제품출고 지연에 따른 클레임 부담, 원상복구 비용에 따른 손실과 제반 부담이 가중되었을 것이다. 이번 사안도 감사를 통해 기업의 애로를 해소하고 기업의 부담하고 경감하여 지역경제 활성화와 고용 증대에 기여한 사전컨설팅 감사사례에 해당한다.

행정분야 사전컨설팅 감사 사례는 〈박스 8〉과 같다.

■ 특별법의 유효기간이 만료된 경우 진행중인 사업계획의 승인

민원인은 관광숙박업소 건립을 위해 사업계획을 신청하였으나 서류보완 등의 사유로 기간이 경과되고 사업계획 승인이 지연되다가「관광 숙박시설 확충을 위한 특별법」의 유효기한인 2016.12.31.이 지나버렸다. 이 경우 「관광 숙박시설 확충을 위한 특별법」제4조에 따라 사업계획 승인처리가 아예 불가능하게 된 것이다. 이에 대하여 민원인은 특별법의 유효기간이 만료되어  법의 효력이 상실되었어도 사업계획계획 승인 신청 및 관련 의제신청이 계속 진행중 임을 사유로 이를 승인해 달라고 요구하였고 관청은 특별법의 시효가 만료되었다는 사유로 이를 받아들일 수 없는 실정이어서 사전컨설팅 감사를 의뢰하였는데, 감사기관에서는 이를 다른 대안으로 승인이 가능하다고 판정하였다. 감사기관에서 특별법의 시효 만료에도 불구하고 사업계획 승인이 가능하다고 판정한 사유는 “사업계획 신청을 취하 및 반려하지 않았고 계속 진행 중 이었으므로 사업 계획 승인신청 및 관련 의제신청 등의 효력이 존재하여 승인이 가능하다”는 것이었다. 그러면서 이 건의 사업계획 승인 신청은 「관광 숙박시설 확충을 위한 특별법」의 유효기간 만료로 효력이 상실됨에 따라 신청을 반려처리 한 후 관광진흥법에 따라 다시 신청하는 것이 원칙이나, 특별법에 의해 사업계획승인 신청을 받은 경우 같은 법 제5조에 따른 인·허가 등의 의제에 따라 관광진흥법에 의한 사업계획 승인 및 건축법에 의한 건축허가 등을 각각 신청한 것으로 볼수 있으며 해당 관청에서도 사인의 공법 행위인 신청을 취하 및 반려하지 않고 진행중 이었으므로 특별법의 유효기간 만료로 특별법의 효력이 상실된 경우에도 사업계획 승인 신청 및 관련 의제신청등의 효력이 존재하는 것으로 보아야 하므로 신청인과 재협의 하여 관관진흥법에 따른 사업계획 승인여부를 검토한 후 승인할 수 있다“고 한 것이다.(경기도 감사관실, 2017, 사전컨설팅 감사 사례집)

박스 8  행정분야 사전컨설팅 감사 사례

해당 관청의 입장에서 보면, 특별법의 유효기간이 만료된 사유만을 들어 사업 계획을 승인하지 아니하고 관련 공무원은 법대로 사업계획 승인취소 처분을 하였을 경우 감사상 불이익이나 특혜소지에 휘말릴 이유가 없었을 것이다. 그러나 이 경우에도 소극행정을 하였다는 비난을 피하기는 어렵다. 민원인의 입장에서 보면 법령에 의거 사업계획 승인을 요구하였고 서류보완 등의 사유로 승인받지 못하다가 특별법의 유효기간이 만료된 것인데 그간 서류 보완 등 계속 진행 중인 사안을 중지하게 되면 억울한 입장에 처하게 된 것이다. 이번 사안도 사전 컨설팅 감사를 통해 민원인의 억욱한 사정과 국민불편 및 기업애로를 해소한 사례에 해당한다.

이상과 같이 사전컨설팅 감사결과를 종합하여 살펴 보면 감사업무가 규제개혁에  영향을 미쳐 기업의 어려움을 해소하고 기업의 투자유발 및 신규 고용창출로 이어져 지역경제 활성화에 기여할 수 있음을 보여주고 있다. 그러나 서울특별시, 경기도와 경상북도 등 일부 지자체의 경우를 제외 하고는 사전컨설팅 감사에 대한 업무 관심과 집중도가 저조한 실정이다. 정부와 지자체가 규제 개혁을 위해 연계·협력하여 사전컨설팅 감사를 체계화 하고 이를 통해 규제개혁 성과를 제고해야 할 필요가 있다.

3.7. 정부합동평가 지표 및 적용

정부 합동평가란 국정의 주요시책에 대하여 지방자치단체의 업무추진 상황을 평가하는 것으로 매년 1회 실시되며 행정안전부가 주무부처이다. 관련법령은 〈박스 9〉와 같다.

정부업무평가 기본법 제21조 (국가위임사무등에 대한 평가) ① 지방자치단체 또는 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무, 국고보조사업 그 밖에 대통령령이 정하는 국가의 주요시책 등에 대하여 국정의 효율적인 수행을 위하여 평가가 필요한 경우에는 행정안전부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 합동으로 평가(이하 "합동평가"라 한다)를  실시할 수 있다.

* 정부업무평가 기본법 시행령 제16조 (국가의 주요시책 등)법 제21조 제1항에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 국가의 주요시책 등"이라 함은 다음 각 호의 시책을 말한다.

1. 국가적인 정책목표와 방향을 제시하여야 할 필요가 있는 시책

2. 중앙행정기관과 지방자치단체 간에 긴밀히 협력하여 추진하여야 할 필요가 있는 시책

박스 9  정부업무 평가 기본법 제21조  및 같은 법 시행령 제16조

정부합동평가의 추진체계를 살펴보면 행정안전부가 각 중앙행정기관으로부터 지방자치단체 업무평가를 위한 지표를 제출받아 지표개발 추진단 (위원 50여명)심의 및 지자체 의견을 거쳐 평가지표를 확정한 다음 그 지표에 의해 민간전문가로 구성된 정부업무 합동평가단 (평가위원 200여명)에 의해 온라인 평가 및 현지실사 등 실적검증을 하여 평가한다. 정부합동 평가 결과는 부진분야 행정컨설팅, 우수사례 공유, 종합결과보고서 발간 등 환류절차를 거쳐 다음해 정부합동평가 계획에 반영된다. 평가지표는 2018년의 경우 각 중앙행정 기관으로부터 제출받은 156개 지표로 확정되었다. 지표의 수는 매년 지표개발단 심의에 따라 증감을 보이고 있다. 업무분야별 평가지표의 수를 살펴보면 5대 국정목표 중 국민이 주인인 정부 분야에 공공저작물 자유이용 정책 참여도 평가(문화체육부) 등 8개 지표이고, 더불어 잘사는 경제분야에 30개 지표를 설정하였고, 내 삶을 책임지는 국가 분야에 68개 지표를 설정하였으며, 고르게 발전하는 지역 분야에 42개 지표, 평화와 번영의 한반도 분야에 8개 지표를 설정하였다.(행정안전부, 2018, 지방자치단체 합동평가 실시계획, 내부자료)

2011년도 정부합동평가의 경우 우수 지자체 선정은 평가대상 자치단체의 범위에 따라 구분한 공통 평가(전체 시‧도 대상)와 부분평가(일부 시‧도만 대상) 결과 중 평가대상 9개 분야(일반과제 8, 중점과제 1)에 대해 각 분야별로 시부 (市部)와 도부(道部)로 구분하여 추진 성과를 평가하였으며 그 결과에 따라 가급‧나급‧다급으로 등급화하여 선정했다.

※ 등급화 기준 : 가등급(시2, 도3), 나등급(시3, 도3), 다등급(시2, 도3)

시ㆍ도별 “가등급” 수를 종합한 결과 市部는 광주가 5개, 부산‧대전‧울산이 각각  3개로 우수하였고 道部는 경북이 6개, 강원이 5개, 제주가 4개로 우수한 평가를 받았다.

9개 평가분야별 “가등급” 지자체는

- 일반행정 분야는  부산‧광주, 충북‧전남‧경남

- 사회복지 분야는  부산‧대전, 충남‧경북‧제주

- 보건위생 분야는  인천‧울산, 강원‧경북‧제주

- 지역경제 분야는  대구‧광주, 강원‧전북‧제주

- 지역개발 분야는  광주‧울산, 경기‧강원‧경북

- 문화관광 분야는  인천‧울산, 강원‧경북‧제주

- 환경산림 분야는  부산·대전, 강원·전남·경남

- 안전관리 분야는  광주‧대전, 경기‧전북‧경북

- 중점과제 분야는  서울‧광주, 충북‧전북‧경북이 각각 우수하게 평가되었다. (행정안전부,2011, 보도자료, 정부합동평가 결과 공개)

이와 같이 행정안전부가 시행하는 정부합동평가는 전국 지방자치단체의 지방행정에 대하여 종합적인 평가를 하는데 규제개혁 분야에 대해서는 극히 소극적거나 반영되더라도 미미한 수준에 머무르고 있다. 규제개혁 과제가 국정과제이고 국민 삶의 질 향상과 기업 살리기 및 경제살리기에 있다면 지방행정에 대한 정부합동평가에서 심도있게  다루어야 할 필요성이 보인다.

제4장 결  론

4.1. 정책적 방향

지금까지 행정규제의 개념과 종류 그리고 한국 규제개혁과 변천과 지방자치단체의 역할, 지방감사의 실태 및 그 한계 등을 살펴 보았다. 규제개혁을 할 경우 국민의  불편을 해소하고 지역경제를 살리며 산업전반에 긍정적 효과를 가져와 수출증가와 무역수지 개선, 국민소득 증가, 정부 비용 절감, 물가안정, 국민복지 증가의 등의 결과로 나타나는데 이를 위해서는 각 분야에서 걸림돌이 되는 규제를 개혁해야 한다는 데에는 정부와 정치권, 언론과 국민 등이 모두 한 목소리를 내고 있다. 그런데 규제의 현장은 국민과 기업에게 녹녹치 않은 것이 현실이다. 환경규제·산업재해 규제 등과 같은 사회적 규제와 가격규제·진입규제 등과 같이 기업활동의 전반에 걸쳐 본원적 경제활동을 규제하는 경제적규제가 상존하고 있으며, 이러한 규제를 집행하는 과정에서 수반되는 행정규제, 그리고 행정규제의 형식을 갖추지 않으나 국민이나 기업의 권리와 의무에 영향을 미치는 유사규제 등으로 국가 경제와 지역 경제의 경쟁력은 어려움을 겪고 있다. 정부에서 추진하는 규제개혁은 법적 체계성을 갖추고 중앙-지방간 정보공유 및 협력을 토대로 추진되고 있지만 국민이나 기업이 느끼는 체감도 즉, 규제가 개혁되었다거나 개혁되고 있다는 인식을 주기에는 먼 한계가 있었다. 그렇다고 지방자치 단체 스스로 규제개혁의 필요성과 중요성을 인식하고 자체적 행정역량을 발휘하여 국민이나 기업으로 하여금 만족을 느끼게 할 정도의 규제개혁을 추진하는 것도 아니며, 그 성과도 매우 미미하다.

그러나 본문에서 살펴본 바와 같이 중앙행정기관이 시행하고 있는 지방자치단체 자체 감사에 대한 역량평가 업무나 정부 합동평가 업무에서 규제개혁을 효과적으로 수행할 수 있는 가능성을 찾아 볼 수 있었다. 행정안전부의 감사업무 역량 평가가 지방자치단체 감사부서로 하여금 규제개혁에 긍정적 영향을 미치도록 작용하고 있고 지방행정에 대한 전체적인 업무평가를 하는 정부합동평가도 지방행정에 직접적인 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다. 그렇다면 규제개혁을 위해 감사업무 역량 평가를 규제개혁 시스템에 중점을 두고 구체화하여 그 평가 결과를 정부합동평가에 반영하는 것이 필요하다. 행정안전부의 지자체 감사업무 역량평가 지표를 통해 지자체의 사전컨설팅 감사방향과 규제개혁 감사방향을 제시하고 그 성과를 평가한 다음 그 평가결과를 가지고 정부합동평가 지표에 반영하면 지방자치단체의 감사부서에서는 규제개혁을 위한 감사방향을 설정하고 행정역량을 집중할 수 있도록 체계화하여 국민의 눈높이에 맞는 효율적인 규제개혁을 스스로 추진해 나갈 수 있을 것이다.

4.2. 지방 규제개혁을 위한 감사업무 효율화 방안

규제개혁에 지방자치단체 자체감사업무 역량평가와 정부합동평가를 집중하여 적용하고 전문화 하려면 이를 제도화 해야 한다. 규제개혁이 규범적·이론적 ·추상적· 선언적으로 추진해서 될 일이 아니라는 것은 본문에서 살펴본 바와 같다. 상시적·실질적·구체적·집중적으로 추진해야 하기 때문이다. 그러기 위해서는 우선 지방자치단체에 대한 지도·감독 업무를 총괄하는 행정안전부의 업무분장 즉, 「행정안전부와 그 소속기관 직제」를 개정하여 감사관의 업무에 “지방자치단체 감사업무 역량평가(규제개혁분야)”를 신설․삽입하고 업무의 독립성과 계속성을 유지시켜야 한다. 지방자치단체 감사업무 역량평가가 규제개혁 분야를 벗어나 시행될 것을 미리 예방하기 위해서다. 이를 도식화 하면 〈표 6〉과 같다.

표 6  행정안전부 감사관 업무분장에 지방자치단체 감사업무 역량평가(규제개혁분야) 신설

기 존	신 설
제9조 제2항 감사관은 다음사항에 관하여 차관을 보좌한다. 1. 지방자치단체에 대한 감사제도의 운영·조정 · · · 11. 행정안전부 지방자치단체에 대한 공직기강 직무감찰 및 기동감찰반 운영	제9조 제2항 종전과 같음 제1호 내지 11호 종전과 같음
	(신설) 12. 지방자치단체에 대한 감사업무 역량 평가 (규제개혁 분야)

《 행정안전부와 그 소속기관 직제 》

아울러 정부합동평가의 근간이 되는 정부업무평가 기본법 시행령의 개정이다. 정부업무평가 기본법 제21조 (국가위임사무등에 대한 평가) 제①항은  지방자치단체 또는 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무, 국고보조사업 그 밖에 대통령령이 정하는 국가의 주요시책 등에 대하여 국정의 효율적인 수행을 위하여 평가가 필요한 경우에는 행정안전부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 합동으로 평가(이하 "합동평가"라 한다)를  실시할 수 있다고 되어 있고, 그 시행령 제16조(국가의 주요시책 등)는 “법 제21조 제1항에서 그밖에 대통령령이 정하는 국가의 주요시책 등”이라 함은 첫째, 국가적인 정책  목표와 방향을 제시하여야 할 필요가 있는 시책 둘째, 중앙행정기관과 지방자치단체 간에 긴밀히 협력하여 추진하여야 할 필요가 있는 시책으로 규정하고 있다. 시행령 제16조 중 “국가적인 정책목표와 방향을 제시하여야 할 필요가 있는 시책”을 “규제개혁 등 국가적인 정책목표와 방향을 제시할 필요가 있는 시책”으로 개정하여 규제개혁 분야 정부 업무평가 및 감사업무 평가를 제도화 할 필요가 있다. 이를 도식화 하면 〈표 7〉과 같다.

기 존	개 정
제16조(국가의 주요시책 등) 법 제21조제1항에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 국가의 주요시책 등"이라 함은 다음 각 호의 시책을 말한다.	제16조(국가의 주요시책 등) 종전과 같음.
1. 국가적인 정책목표와 방향을 제시하여야 할 필요가 있는 시책	1. 규제개혁 등 국가적인 정책목표와 방향을 제시하여야 할 필요가 있는 시책
2. 중앙행정기관과 지방자치단체 간에 긴밀히 협력하여 추진하여야 할 필요가 있는 시책	2. 종전과 같음

표 7 규제개혁을 위한 정부업무평가기본법 시행령 개정(안)

참 고 문 헌

- 감사원(2009), 「감사원이 바라본 규제현장」

- 강은봉(2012), 「규제개혁의 실효성 제고를 위한 법제방안 연구」, 동국대학교 대학원, 박사논문

- 경기도(2017), 「사전컨설팅 감사 사례집」

- 규제개혁위원회, 「규제개혁 백서」, (2016～2018) 각년도

- 김정욱 외(2016), 「규제개혁의 경제적 효과」, 「규제연구」, 제25권 제2호, 한국규제학회

- 부산광역시(2017), 「사하구 종합감사결과 보고」

- 부산광역시(2017), 「서구 종합감사결과 보고」

- 손지은(2016), 「규제개혁 성과의 영향요인에 관한 연구」, 서울대학교 대학원, 박사논문, p28～29

- 이기동(2010), 「지방자치단체 자체감사체계 개선방안에 관한 연구」, 고려대학교 대학원, 석사논문, p45～50

- 이민호 외(2015), 「지방자치단체 규제개혁 체감도 개선방안 연구」, 「수시과제 2015-6」한국 지방행정연구원, p101～116

- 이수아(2013), 「한국규제연구의 경향분석」, 「규제연구」, 제22권 제2호, 한국규제학회, p107～108

- 제주도(2017), 「서귀포시 종합감사결과 보고」

- 제주도(2017), 「제주시 종합감사결과 보고」

- 충청남도(2017), 「보령군 종합감사결과 보고」

- 충청남도(2017), 「청양군 종합감사결과 보고」

헤럴드경제(2018), 「氣UP, 2019 오피니언 리더 100인 신년 경제설문」, 12.31

- 행정안전부(2017), 「감사운영계획서」

- 행정안전부(2017), 「광주광역시 정부합동감사 결과 보고」

- 행정안전부(2017), 「부산광역시 정부합동감사 결과 보고」

- 행정안전부(2016), 「자치단체 감사업무평가 계획서」

- 행정안전부(2017), 「자치단체 감사업무평가 계획서」

- 행정안전부(2017), 「자치단체 감사업무 평가결과 분석보고서」

- 행정안전부(2018), 「자치단체 합동평가 실시계획」

- 행정안전부(2011), 「정부합동평가 결과」, 보도자료

- 행정안전부(2015), 「지방자치단체 규제개혁 표본점검 사례집」

- 행정안전부(2017), 「충청남도 정부합동감사 결과 보고」

- sbs 뉴스8(2017), 「대통령! 전국 시․도지사와의 간담회」, 6.14.