제27기 고위정책과정

부처지정과제 연구보고서

농촌협약제도 도입방안

2019. 10

소 속 : 농림축산식품부

교 번 : 41

성 명 : 김종구

목          차

Ⅰ. 연구배경-----------------------------------------------1

Ⅱ. 해외의 농촌계획 추진 사례 및 시사점--------------------2

1. 해외의 지역개발계획------------------------------------2

2. 중앙정부와 지방정부의 지역개발 협력제도-----------------14

3. 시사점------------------------------------------------23

Ⅲ. 우리나라 농촌지역개발 제도 등 정책 추진현황-----------24

1. 농촌계획 관련 제도 현황 및 개선사항-------------------24

2. 재정분권강화 및 계획계약제도 등 새로운 정책 도입-----34

Ⅳ. 농촌개발정책 추진 방안--------------------------------40

1. 기본방향----------------------------------------------40

2. 부문별 추진방향---------------------------------------41

참고문헌--------------------------------------------------49

Ⅰ. 연구배경

문재인정부는 국가균형발전비전과 전략을 발표(‘18.2.1)하여 지역주도의 균형발전을 지원하기 위하여 지역발전특별회계 개편, 계획계약(포괄지원협약) 제도를 본격 추진하고 있다. 지방정부가 지역발전을 위한 중장기계획을 수립할 경우 중앙정부는 안정적으로 예산을 지원할 계획이다. 중앙정부와 지자체간의 협력모델로서 각 지자체가 필요한 사업을 자율적으로 계획·추진하는 경우에는 다수의 부처가 연계, 포괄형식으로 예산을 지원하여 안정적으로 사업이 시행될 수 있도록 ‘한국형 계획계약제도’를 추진하고 있다. 기획재정부는 지자체의 자율성･책임성 강화 및 균형발전 촉진을 위해 재정분권과 함께 국가기능 지방이양 추진재정분권 추진방안(’18.10.30)을 발표하였다. 중앙정부의 기능과 재원을 지방정부로 대폭 이양하여 ‘16년 기준으로 76:24인 국세·지방세 비율을 ‘22년까지 7:3으로 개선할 계획이다. 조속한 성과 창출을 위해 1단계 추진방안(’19～’20)과 근본적 제도 개편을 위한 2단계 추진방안(’21～’22)으로 구분하는 등 구체적 목표를 제시하고 있다. 특히 2020년도에는 “지역이 더 잘 할 수 있는 일은 원칙적으로 지방이양한다”는 기준 아래 균특회계 포괄보조사업을 지방으로 이전할 계획으로 예산을 편성하고 있다.

한편 농촌지역에 대한 통합적인 계획이 없고 그로 인해 산발적인 투자로 인해 정책의 효과성을 저해하고 있다는 지적이 있다. 시군에서는 농발계획을 비롯한 여러 종류의 농촌개발과 관련한 의무·임의 계획을 수립하고 있으나, 계획간의 통합적 추진, 연계성 등을 확보할 수 있는 제도적인 한계로 인해 사업의 효과가 충분히 나타나지 않고 있다.

급변하고 있는 농촌지역의 인구·산업구조 등에 효율적으로 대응하기 위해서는 농촌공간의 특성에 맞는 개발이 필요하다. 그라나 이에 대한 효율적인 관리 방안이 없어 난개발과 이해관계자 간의 충돌이 발생하고 있다.   농촌공간이 가지는 농촌다움 보전, 농촌자원의 효율적 이용 등을 위해 합리적 토지이용을 위한 전략적 접근이 필요하다. 그리고 지방분권의 기조하에서 지자체가 지역여건을 고려하여 창의적인 정책을 추진할 수 있도록 하면서 국가의 농촌지역에 대한 생활서비스 개선 등의 장기적인 목표에 부합할 수 있도록 중앙정부와 지자체간의 긴밀한 협력의 필요성이 부각되고 있는 시점이다.

이러한 농촌정책 여건의 변화에 대응하고 문재인 정부의 국가정책목표를 달성하기 위한 방안을 고민하고자 한다. 프랑스 등 외국의 농촌지역정책사례를 조사하고 시사점을 도출하고, 현재 범정부차원에서 추진중인 지역개발정책방향 등을 종합하여 우리나라 실정에 맞는 농촌정책 추진방향을 도출하고자 한다. 지자체가 장기적인 관점에서 지역여건에 맞는 정책을 추진하면서 농촌다움을 유지하고 지자체의 특성이 반영될 수 있는 새로운 계획제도를  도입한다. 그리고, 이 제도의 효율적인 집행과 국가균형발전비전과 전략에 따른 지자체의 자율성확대 등 제도변화에 부응하는 실행계획을 강구하고자 한다.

Ⅱ. 해외의 농촌개발계획 추진 사례 및 시사점

농촌 및 지역개발정책 선진국의 주요한 정책을 살펴보고, 시사점을 도출해 본다. 특히, 개발계획 수립시 우리나라와 다른 특·장점 중심으로 정리한다. 중앙정부와 지방정부가 함께 협력을 통해 국가적인 공동의 목표를 달성하기 위한 협력하는 방법에 대해서도 살펴보고자 한다.

본 연구는 농촌지역개발계획 수립에 대한 분야와 문재인 정부에서 중앙정부와 지방정부의 협력모델로서 추진하고 있는 계획협약제도 부문으로 나누어 정리한다.

1. 해외의 농촌지역개발계획

가. 프랑스의 지역개발계획

프랑스는 1982년 지방분권법이 제정되면서 국가가 가지고 있던 공간 활용과 관련된 건축허가권 등의 권한을 토지이용계획(POS)을 수립하는 꼬뮌으로 이양하였다. 지역의 공간이용 등을 포함한 지역개발은 원칙적으로 꼬뮌이 주도적으로 결정하고 예외적으로만 중앙정부가 개입한다. 2000년 12월 「도시연대 및 재생법」(La loi Solidarité et Renouvellement Urbains)을 제정하여 현재의 국가 및 지방의 공간개발계획 체계를 만들었다.

프랑스는 중앙정부, 레지옹, 데파르망, 코뮌이 역할을 분담하여 공간개발계획을 수립·추진하고 있다.

중앙정부는 국가적 차원에서 가이드라인 형태의 종합서비스계획(SSC: (Schéma de Services Collectifs)을 수립하고 있다. SSC에는 향후 20년에 대한 공공서비스의 수준과 방침 등을 정한 것으로, 자연 및 농촌 공간, 고등교육 및 연구, 여객 및 화물수송, 문화, 보건위생, 정보통신, 에너지, 스포츠 등 8개 분야에 대해 국토의 지속적인 정비와 개발정책의 전략적 방침이 포함되어 있다. SSC는 지방자치단체를 비롯하여 국토 관련 여러 주체들의 참여와 협의에 의하여 수립한다.

레지옹 차원에서는 SSC를 고려하여 지역의회가 ‘지속가능국토정비‧개발 지역계획’(SRADDT: Schéma Régional d'aménagement et de devéloppement durable du territoire)을 수립한다. 또한 SSC를 가이드라인으로 하여 국토정비청(DATAR)이 국토의 중요 지역에 대한 정비방침으로서 국토정비지침(DTA: Directive Territoriale d'Aménagement)을 수립한다.

데파르망에서는 영토일관성계획(SCOT)을 수립한다. 이 계획은 각자의 계획이 상호 영향을 미치게 되는 꼬뮌들로 구성된 영토(territorale) 공간 범위에 일관된 방향성을 제시하고 긴밀한 결합을 유도하기 위한 계획으로, 사회적‧인구학적 측면에서 유사성을 가진 광역권의 지속가능한 개발‧정비가 가능하도록 향후 15～20년간의 기본 정책방향을 제시한다. 상호 영향 범위에 속한 여러 꼬뮌 또는 꼬뮌협력체(Communauté)들을 포함하는 공간을 대상으로 수립하는데, 꼬뮌 차원의 여러 계획들에 대해 이들을 조정하고 순위를 정하는 전략적 계획의 성격을 가진다. 같은 영향권에 속한 꼬뮌들이 EPCI(꼬뮌 간 협력을 위한 공공시설법인)라 하는 국토관리 개선 담당 조직체를 만들고, 이 EPCI가 SCOT를 수립한다. SCOT은 상설 조직에 의해 수립되어 지속적으로 관리가 이루어진다.

각 코뮌 또는 EPCI은 SCOT와 일관성을 유지하도록 지역도시계획(PLU)를 수립해야 한다. PLU는 꼬뮌 단위의 도시계획 수단으로, 꼬뮌의 자치적 지역개발 권한을 현실화시키는 가장 중요한 계획이다. PLU를 반드시 수립해야 하는 것은 아니다. PLU를 수립하지 않았을 경우 PLU의 대안이라 할 수 있는 간이도시계획(Carte Communale, 이하 CC)이 수립되어 있다면 이를 근거로 도시계획 권한을 행사할 수 있으나, CC에는 ‘건축 가능지역’과 ‘건축 금지지역’ 등 크게 2개 범주만 표시하기 때문에 PLU에 비해 작성 절차가 간단하다.  만일 CC도 작성하지 않았다면, 그 꼬뮌의 개발은 국가도시계획 일반원칙(RNU: Le reglement national d’urbanisme)을 적용받게 된다. PLU와 CC가 모두 수립되지 못한 경우에는 기존의 도시화된 지역 이외 지역에서는 원칙적으로 건축행위가 금지된다. 이는 자치단체에게 주어지는 지역개발의 자율성이 실효성을 확보할 수 없게 됨을 의미한다.

PLU는 꼬뮌의 향후 10년～20년의 발전 방향을 설정하며, 전략계획으로서의 기능도 담당한다. 상호 영향 범위 내의 코뮌들이 SCOT를 작성한 후 각 코뮌은 이 계획과 일관성을 유지하도록 PLU를 수립하는데, PLU는 SCOT와 일관될 때만 효력을 발휘한다.

과거의 POS가 중기적 성격으로 토지이용을 관리하지만 꼬뮌의 발전구상을 제시하지 못했던 데 반해, PLU의 지속가능정비‧개발계획(PADD)은 10～20년 후 꼬뮌의 미래에 대한 사회‧경제‧환경‧도시계획적 발전 방향을 제시한다.  POS가 단순히 토지를 구분하고 단일 기능을 위한 공간으로서 토지를 상정하고 건축행위를 규제했다면, PLU는 ‘토지적’ 개념에서 나아가 ‘도시적’ 관점에서 계획을 수립한다. POS가 개별 필지에 대해 개입이 가능했던 데 비해, PLU는 도시 전체 차원에서의 토지이용 전반에 개입함으로써 공공적 성격이 강화된 것이다. PLU가 수립된 지역에 대해서는 역사보존구역을 제외한 모든 지역에 일괄적 규제가 적용된다. 과거에 별도의 계획 허용 수단으로 사용되었던 구역정비계획(PAZ: Plan d'aménagement de zone) 수립이 불가능하고, 협의정비지구(ZAC) 방식으로 사업을 추진하는 경우에도 꼬뮌 전반에 대한 계획을 존중하도록 변화한 것이다.

〈표 1. PLU의 구성 : 2012. 농촌경제연구원 성주인〉

도시계획 보고서 (rapport de présentation)	․ 인구, 경제, 사회 변화에 대한 현황과 전망 ․ 환경 및 토지이용 관련 양적‧질적 내용 등 포함
지속가능정비‧개발계획 (PADD)	․ 지역정비 및 도시계획의 기본방향(필수) 및 기타 정비전략(선택) 등 포함
정비 방향 (orientation d'amenagement)	․ 지구(quartiers) 및 구역(secteurs)에 대한 공간 정비를 명확화 함으로써 미래 개발(건설)에 대한 틀 제공
도면 (documents graphiques)	․ 용도지역 구분 및 특정 목적 구역, 건축 규제 등이 표시된 지도
규칙 (réglement)	￭ 용도지역 구분 : 구체적 용도지역의 구분 ￭ 용도지역별 규정 : 코뮌의 각 용도지역에 적용되는 구체적 건축/정비의 규제 내용
부속서 (annexes)	․ 협의정비지구(ZAC), 선매권 적용지구 등 특별구역 표시, 타 규정들과의 관계

나. 일본의 지역개발계획

일본의 국토이용관리는 국토이용계획법을 근거로 하여 국토이용의 기본적 사항을 추상적‧개괄적으로 정하는 국토이용계획과 구체적으로 그 지역에서 적용되는 토지이용에 관한 사항을 정하는 토지이용기본계획에 의해 이루어지고 있다. 국토이용계획은 국토이용의 기본 구상과 장기 목표를 설정하는 계획이며, 국가(國家) - 도도부현(都道府縣) - 시정촌(市町村)의 3단계로 이루어진다.

토지이용기본계획은 국토이용계획의 전국계획과 도도부현계획을 기본으로 하여 도도부현(都道府縣)에서 작성하는 것으로 용도지역을 구분 지정하는 것을 내용으로 한다. 도시지역·농업지역·삼림지역·자연공원지역·자연보전지역의 5개 지역으로 국토를 구분하고, 각 지역의 토지이용의 원칙을 정한다.

토지이용기본계획에서는 도시지역과 농업지역의 양 측면에서 지정된 지역이 존재하는 등 5개 용도지역이 서로 중복 지정될 수 있다. 이렇게 중복이 나타날 경우 국토이용계획법에서 조정하도록 방침이 정해져 있지만, 구체적인 토지이용규제는 개별법에 위임되어 있다. 즉 도시지역, 농업지역, 삼림지역, 자연공원지역, 자연보전지역 등 용도지역별로 각각 도시계획법(1968년), 농진법(1969년), 삼림법(1951년), 자연공원법(1957년), 자연환경보전법(1972년) 등 5개 개별법이 존재한다. 결론적으로 일본은 국토이용계획법에서 국토이용 및 용도지역 구분 등을 총괄하는 동시에, 5개 용도지역별로 각각의 계획 실현 수단을 포함, 독자적인 토지이용계획을 가지는 개별법이 존재하는 방식이다.

5개 용도지역이 근거하는 법률 중에서도 농어촌 지역의 법정 토지이용계획으로서 가장 중요한 것은 도시계획법과 농진법(‘농업진흥지역의 정비에 관한 법률’)이라 할 수 있다.

먼저 도시지역의 경우, 도시계획법에 의거 도시계획을 수립하는데, 이때 도시계획구역은 시가화구역과 시가화조정구역으로 구분된다. 이미 시가지를 형성하고 있거나 대체로 10년 이내에 계획적으로 시가화를 도모할 곳은 시가화구역으로 지정되며, 시가화를 억제해야 할 지역이 시가화조정구역으로 분류되는 것이다.

〈그림 1.  일본의 법정 토지이용계획 체계〉

자료: 성주인 등(2011a)

일본은 별도의 농어촌계획제도가 존재하지 않지만 도시계획을 통해서도 농어촌의 토지이용관리에 관한 사항이 다루어진다. 도시계획구역과 농업진흥지역이 중복되는 집락지역을 대상으로 하여 집락지역정비법에 의해 수립되는 집락지역정비계획에서 농어촌의 관리를 내용을 포함한다(최혁재 등 2007). 도시계획구역에 포함되지만 시가화조정구역(또는 시가화구역으로 용도가 지정되지 않은 지역)의 경우는 농어촌적인 특성을 지니고 농업적 토지이용이 우세하여 농업진흥지역이 중복 지정되는 경우가 많다. 이런 지역들 중 도시 근교의 집락을 중심으로 하는 곳들은 혼주화가 나타나고 농업환경 및 정주환경이 악화되고 있어 이를 방지하기 위해 집락지역정비법을 제정하여 집락지역정비계획을 수립할 수 있도록 하였다.

집락지역정비법은 도도부현이 집락지역정비기본방침을 수립하고, 이에 근거하여 시정촌이 집락지역정비계획을 수립토록 하고 있다(최혁재 등 2007). 집락지역정비계획에는 집락지구계획과 집락농업진흥지역정비계획의 두 종류가 있다.

〈그림 2.  집락지역정비계획의 구조〉

자료: 최혁재 등(2007)

전자는 시가화조정구역 등의 집락을 대상으로 하는 도시계획의 일환이며, 후자는 농업진흥지역 내의 집락 단위에서 농업생산기반 및 생활환경 정비를 위해 수립하는 계획이다.

일본에서 시정촌의 농어촌계획에 관한 사항은 농진법에 의거하여 농업진흥지역정비계획(이하 ‘농진계획')을 수립하는 방식으로도 이루어진다(성주인 등 2011a).

농진법은 종합적인 농업의 진흥을 도모하는 것이 필요하다고 인정되는 농업진흥지역(농진지역)을 대상으로, 그 정비에 관해 필요한 시책을 계획적으로 추진하기 위한 조치를 강구하는 것을 목적으로 한다.

국가는 농진법에 의거하여 농용지 등의 확보 등에 관한 면적 목표 등의 기본지침을 설정하는데, 이는 개발행위로부터 우량 농용지를 보전하기 위한 농업 선언이라고 할 수 있다.

도도부현은 농업진흥지역의 지정 및 변경에 대한 내용을 포함한 ‘농업진흥지역정비기본방침’을 수립한다.

시정촌은 ‘농업진흥지역정비계획’을 수립한다. 농업진흥지역정비계획은 농용지구역의 설정 및 변경에 대한 농용지이용계획과 농업진흥의 마스터플랜을 포함한다.

시정촌 농업진흥지역정비계획은 농업 이외 부문의 계획 내용도 포함하고 있어서 형식적으로는 농어촌계획에 가까운 내용이라 할 수 있다. 시정촌종합계획의 농업 분야 부문 계획 성격도 지니는 계획이다(이병기 등 2008).

한편 국토이용계획법에 의한 시정촌 계획 이외에, 시정촌에서 지역의 장기적 발전 방향에 대한 계획으로서 ‘시정촌기본구상’(또는 ‘시정촌총합계획’)을 수립하는 경우가 많다.

농진법에 의한 농어촌계획은 주로 농업 생산의 구조 개선과 기반 확충에 주안점을 두고 있었기 때문에 농어촌 주민의 생활환경을 유지‧향상시키는 측면에서는 한계가 노정되기도 했다.

시정촌기본구상(총합계획)은 시정촌 전역을 대상으로 하고, 행정의 전 부문을 포괄하여 수립된다. 따라서 시정촌 단위의 최상위 지역계획이라는 위상을 지닌다. 대상 지역에 시가지도 포함되어 있어서 농어촌계획이라 말할 수는 없지만, 농어촌 특성이 강한 지자체의 경우 실질적으로 가장 종합적이면서 체계적인 농어촌계획이라 할 수 있다(이병기 등 2008).

〈그림 3.  일본 시정촌의 농어촌계획체계〉

주: 1) 시정촌계획은 국토이용계획법에 근거한 시정촌 단위의 토지이용계획임

2) 도시계획구역을 대상으로는 도시계획이 별도로 수립됨

자료: 이병기 등(2008)

시정촌 단위의 종합계획이자 지역계획으로 시정촌총합계획이 지방자치법에 근거하여 수립되며, 토지이용계획의 성격을 갖는 시정촌계획이 국토이용계획법에 입각하여 수립된다. 농진지역에 대해서는 농진법에 입각한 농진계획이 수립된다. 한편 도시계획구역에 포함되는 시가화조정구역과 농진지역이 병존하는 곳을 대상으로는 집락지역정비법에 근거하여 집락지역정비계획이 수립하고 있다.

법률적인 근거를 갖지 않지만, 마을만들기 계획이나 경관보전을 위한 주민협정, 조례를 통한 자율적 토지이용 계획 수립 등의 사례가 시정촌 단위에서 빈번히 나타나기도 한다(성주인 등 2011a).

일본의 농어촌은 도시지역이 차지하는 면적이 일부에 불과하며, 나머지 지역에 대해서는 다양한 형태의 조례를 통해 관리하는 사례가 늘고 있다. 마을만들기 등의 계획은 지방자체단체에서 독자적으로 제정한 자주조례에 의거하여 수립되는 경우가 많다.

자주조례에 근거한 일본 시정촌의 마을만들기 계획은 대체로 다음 3가지 유형으로 구분된다.

① 시정촌이 주도하여 관할 행정구역 전체에 대한 토지이용계획을 수립하는 경우

② 시정촌이 수립한 ①번 계획에 바탕을 두되, 주민협정 등을 통해 마을별로 별도 적용되는 사항을 주민들이 세분해서 결정하도록 하는 경우

③ 시정촌 차원의 우선적인 토지이용계획 수립 없이 주민협정으로만 계획을 수립하고 이를 시정촌에서 승인하는 경우

<사례 : 호타카정(穂高町)의 조례에 근거한 농어촌계획 사례>

호타카정은 나가노현에 위치한 농어촌지역으로서 마츠모토시(松本市)와 가까워 인구가 증가하고 도시화로 개발 압력이 높은 지역이다. 인구가 늘면서 택지에 대한 수요가 높아지게 되었고, 그에 따라 난개발 관리, 농어촌 경관 보전 필요성이 증가하여 경관조례를 제정하게 되었다.

조례는 총 6장으로 구성되어 있으며, 지역 내 특정 지역에 여하한 개발행위가 발생하는 경우 어떠한 절차로 주민의 동의와 합의를 이끌어낼 수 있는지를 규정하고 있다.

조례에 근거하여 두 가지 중요한 계획이 수립되어 이후 모든 행위의 지침이 되고 있는데, ｢호타카정 토지이용조정 기본계획｣과 ｢지역가꾸기 기본계획｣이 그것이다.

- ｢호타카정 토지이용조정 기본계획｣은 정 전체의 토지이용에 관한 기본 방향을 정한 계획이다. 그리고 ｢지역가꾸기 기본계획｣은 이것을 받아 지역 블록에 작성되는 보다 구체적인 토지이용계획이다.

- 호타카정 토지이용조정 기본계획의 큰 방향은 ① 우량 농지의 보전, ② 난개발의 억제와 디자인 관리, ③ 고품질 전원 거주형 주택의 형성, ④ 양질의 지역 자원 형성과 네트워크 구축이다.

- 호타카정의 조례와 계획이 건축행위를 구속하고 경관을 보전하는 수단으로 작동하는  절차는 <그림4>에 나타나 있다.

호타카정에서는 도시계획 용도지역을 제외한 전역을 자체적으로 구역화하여 관리 지침을 제시하고 있다.

- <표 2>에 나타난 바와 같이 전원풍경보전지구, 농업보전지구, 농업관광지구, 집락거주지구, 생활교류지구, 공용시설지구, 산업창조지구, 문화보양지구, 자연보호지구 등 9개 지구로 구분한 것이다.

- 각각의 지구별로 건축 가능 시설물에 대한 기준까지도 세부적으로 설정하여 제시하고 있다.

- 특히 여기서 “△” 표시인 시설은 허가도 아니고 불허가도 아니면서 지역사회와 협의‧조정을 통해 가부를 결정하는 시설을 의미한다.

- 이처럼 경관 보전을 위해 사유재산에 대한 규제를 하면서 주민의 민감한 이해가 얽혀 있는 부분에 대해 지역사회와 상호 협의할 수 있는 통로를 마련하고 있다는 점이 참고할 만하다.

〈그림 4.  일본 호타카정 농촌 토지이용 및 지역가꾸기 기본계획 과정의 개념도〉

지역가꾸기심의회

지역가꾸기 제 계획

토지이용조정기본계획

▪토지이용의 기본방향

▪토지이용의 유도에 관한 사항

▪토지이용의 조정이 필요한 지역에서 토지이용상 유의할 사항

호타카정 종합계획

주민간담회

구체적 시책 수립과 추진

지역가꾸기 기본계획

토지이용조정 기본계획을 실현하기 위해서는 구체적인 시책이 필요하다.

정은 아래에 게시한 8가지에 대한 시책을 조례로 책정하고 이를 추진해 간다.

지역가꾸기를 위한 구체적인 시책과 조례

(1) 안전하고 쾌적한 환경의 창출 및 환경 친화적인 마을가꾸기에 대한 사항

(2) 지역성이 풍부한 경관형성에 대한 사항

(3) 장애자와 고령자 등에 편리한 마을가꾸기에 대한 사항

(4) 양질의 주택과 양호한 주거환경의 확보에 대한 사항

(5) 방재의 추진에 대한 사항

(6) 개발사업에 대한 기술적인 기준

(7) 역사적 문화적 경관의 보전에 대한 사항

(8) 기타 마을가꾸기를 추진하는 데에 있어 필요로 인정되는 사항

의견

반영

정합

자문

정합

자료: 송미령‧박경철(2005)

〈표 2.  호타카정의 자율적인 지구별 건축가능시설의 구분〉

시설의 구분		지구명
대구분	소구분	농업 보전	집락 거주	생활 교류	산업 창조	공공 시설
거주용 시설	농가주택	○	○	○	△	×
	분가주택	○	○	○	△	×
	일반주택(建賣)	△	○	×	×	×
	일반주택(1戶建)	△	○	○	×	×
	아파트	×	△	×	×	×
숙박시설	별장	×	×	×	×	×
	펜션	×	×	×	×	×
	여관․모텔	×	×	×	×	×
농업관련 시설	농업용창고	○	×	△	×	×
	농업출하시설	○	×	○	×	×
	농업생산가공시설	○	×	○	×	×
	축사	○	×	×	×	×
지역교환 시설	교류활성화시설	○	×	○	×	○
	시민농원	○	○	○	×	○
공익시설	파출소	○	○	○	○	○
	집회소․공민관	○	○	△	△	○
문교시설	학교	○	○	×	×	○
	박물관․미술관	×	△	○	×	○
의료복지 시설	노인복지시설	×	○	○	×	○
	병원․진료소	○	○	○	×	○
상업시설	편의점	×	△	○	×	×
	종합일용품점	×	×	○	△	×
	다방․식당	△	△	○	△	×
	트럭터미널	×	×	○	○	×
	풍속영업시설	×	×	×	×	×
	사업소․사무소	△	△	○	○	×
	자동차판매점	×	×	○	○	×
	주유소	×	×	○	△	×
공장	대규모공장	×	×	△	○	×
	소규모농장	△	△	△	○	×
창고 등	업무용창고	×	×	△	○	×
	주차장	△	△	△	○	×
	자재하치장	△	△	△	○	×
주: ○입지가능시설; △지구설명회를 거쳐 주민동의를 얻을 것; ×시설입지불가 자료: 송미령·박경철(2005).

다. 독일의 지역개발계획

독일은 국토를 개념적으로 건축이 자유로운 ‘정주공간(Siedlungsraum)’과 ‘교통공간(Verkehrsraum)’, 그리고 건축이 부자유로운 ‘자유공간(Freiraum)’으로 구별한다.

자유공간은 원칙적으로 사람들이 거주하지 않는 공간을 의미하며, 경지와 수자원, 동식물계 및 기상을 위해 중요하게 보전되고 기능적으로 재창출되어야 하는 공간으로 인식한다. 자유공간은 개발하지 않는 토지이용계획과 주거계획 및 기타 전문계획을 통해 보전되어야 하고, 생태학적으로 효율적인 자유공간 연결체계를 구축하도록 한다.

2012. 성주인 등. 농어촌계획제도 선진화와 연계한 농어촌정비법 개정 방안 연구

공간 구분을 실행하는 방법으로 ①건축 가능 지역은 개발허용영역(내부영역: Innenbereich)으로서 건축상세계획(Bebauungsplan)이 곧바로 적용되도록 하고, ②건축 부자유 지역은 개발억제영역(외부영역: Außenbereich)으로 분류하여 건축상세계획 이전 단계인 토지이용계획(Flächennutzungsplan)을 수립하도록 한다.

독일의 공간계획은 ‘종합계획(Gesamtplan)’과 ‘전문계획(Fachplan)’으로 구별하고 있다.

종합계획은「공간정비법」에 근거한 ‘연방공간정비계획’, ‘주공간발전계획’ 및 ‘광역지방계획,’ 「건설법전」에 근거한 ‘건설지침계획’ 등으로 구성된다.

전문계획은 특정 부문 개별법에 근거하여 공공시설을 설치하기 위한 계획들로 ‘경관보전계획’, ‘농지정비계획’ 등이 있다.

독일의 국토계획‧관리 체계는 연방(Bund) - 주(Lander) - 광역지방(Regionen) - 기초자치단체(Gemeinde)로 되어 있다.

연방은 「공간정비법」을 국토관리의 기본법으로 적용하여, 국토계획‧관리의 기본원칙과 방향을 설정하고 연방정부 정책과 연계된 청사진(연방공간정비계획)을 제시한다.

주는「공간정비법」의 지침을 주공간발전계획으로 구체화한다. 정주공간의 정주구조와 교통공간의 하부구조 계획, 자유공간의 이용 및 보호계획 수립 및 주공간정비법을 실행한다

광역지방은 주(Lander) 지침을 광역지방계획으로 구체화하고, 게마인데의 건설지침계획의 지침을 정한다.

게마인데는 전체 필지에 대해 토지이용계획(F-Plan), 개발허용영역에 대해 건축상세계획(B-Plan)을 수립한다. 게마인데는 공간정비 차원의 국토계획을 수립하지는 않지만, 수립된 국토계획을 토대로 실제적 공간계획을 실행하고 구체화하는 주체이다.

〈그림 5.  독일의 국토계획 및 관리체계〉

연방공간정비계획
주(공간)발전계획
광역지방계획 [경관계획] [산림계획]
게마인데 및 도시계획				전문계획관련법
건 설 지 침 계 획 [토지이용계획(F-플랜)] [건축상세계획(B-플랜)]				문화재 보호법 경 관 법 농 지 정 비 법 주(州) 산 림 법 주(州) 수 리 법 주(州) 도 로 법 기 타
자료: 김수석 등(2010).

우리의 시·군에 해당하는 게마인데는 실제적인 공간계획을 실행‧구체화하기 위해 ‘건설지침계획(Bauleitplan)’ 수립을 통해 건축을 허가한다. 건설지침계획은 게마인데 전체 필지별 ‘토지이용계획(Flächennutzungsplan, F-Plan)’과 개발허용영역(Innenbereich)에 대한 ‘건축상세계획(Bebauungsplan, B-Plan)’을 합친 계획을 의미하며, 민간의 사적 권리를 제한할 수도 있다.

토지이용계획 (예비적 건설지침계획(Vorbereitender Bauleitplan))은 공간계획체계상 건축상세계획의 상위계획으로서 법적 지위를 가지므로, 건축상세계획 수립 시 토지이용계획을 준수해야 한다.

건축상세계획 (구속적 건설지침계획(Verbindlicher Bauleitplan))은 개발에 대한 관리가 필요한 지구에만 수립되는 것으로 개별 건설계획에 대한 지침으로 기능한다. 건축상세계획에 따른 건축은 게마인데의 허가를 필요로 하며 이는 개별 건축계획에 대한 허가절차로 나타난다.

한편, 2008년 「공간정비법」을 개정하여 ‘자원 보전과 문화경관 조성’개념을 도입하였다. 문화경관의 개념은 서로 다른 특징을 가진 다양한 공간유형들을 포함한다. 예를 들어, 하천, 초목 경관, 임야 경관 등에는 자연적 경계가 적용될 수 있고, 역사적인 산업 경관, 다기능적인 도시 경관, 에너지 생산 경관 등의 형태에는 순수하게 기능적인 범주가 적용된다. 또한 서비스 경관과 커뮤니케이션 경관 등과 같은 추상적 개념들은 개념적인 차원에서 정의할 수 있다. 단순한 토지이용으로부터 자원의 생산적 관리와 경관적 다양성 조성으로의 변화를 도모하는데, 보호할 가치가 있는 경관의 보전뿐 아니라, 경관적 잠재력에 대한 신중한 개발과 다각적 이용에 대한 고려가 중요하다고 본다.

문화경관 조성은 단순히 현 상태 보전에 한정되지 않고, 공간의 개별적인 개발 잠재력을 창조적으로 이끌어내는 것을 목표로 한다.

공간 개발이 문화경관적 기본관점에 적합한가를 중요하게 고려하고 있고, 생태적‧경제적‧사회적‧문화적 기능 등 다양한 경관유형들의 조화로운 공존을 추구한다.

2. 중앙정부와 지방정부의 지역발전 협력제도

가. 프랑스

국가 발전의 목표를 달성하기 위하여 중앙정부와 지방이 계약을 통해 실천하는 국가·레지옹간 계획계약(Contrat de plan Etat‐Région, CPER) 제도를 운영하고 있다. 중앙정부와 지방정부가 국토발전정책의 일관성이나 조화를 해치지 않도록 하기 위해서 국가의 우선사업과 지방의 우선사업 간의 균형을 기하려는 목적을 가지고 있다.

계획계약은 정부와 지자체 간에 국가와 지역의 이익이 조화되는 지역발전사업을 공동으로 선정하고 투자계획에 대한 계약을 체결하여 일정기간에 걸쳐 시행하기 위해 도입되었다. 계획계약은 계획의 분권화·민주화·계약화를 위해 도입된 제도로써 정부와 지자체간 협상을 바탕으로 국토정책을 추진하는 방식이며 정부는 지자체에 대하여 정부의 정책을 유도한다는 측면과 각 지자체는 지역 실정에 맞는 지역정책을 추진하기 위해 정부와 지자체가 협의·교섭을 통해 결정하는 제도이다. 국가 및 지역적으로 중요한 사업을 안정적이고 예측가능하게 추진할 수 있고 지역 간에 재원분담을 차등화하여 형평성을 도모하며 계획의 실천력을 확보할 수 있다는 장점이 있다

계획계약의 내용은 광역지자체인 레지옹 내의 인프라 정비와 경제개발 관련 사업을 담는 중기계획의 성격을 띤다. 예를 들어, 국도나 대학 시설 정비 등에 대한 레지옹이 관여하는 부분, 도시정책과 같은 기초지자체 사업에 대한 국가 지원 사항 등을 포함하고 있다. 아울러, 특정 프로젝트에 대하여 정부와 레지옹이 각각 역할을 분담하면서 공동투자하는 사업도 포함된다.

계획계약에 포함된 사업의 국가부담분은 정부의 예산법에 따라 최종적으로 결정되며 계약보다는 협약에 가깝다. 계획계약 자체가 예산의 확정이나 사업의 실시를 담보하지 않는다. 또한 국가가 계획계약 조항을 존중하지 않았을 경우에도 국가의 손해배상의무는 발생하지 않는다는 판결도 내려진 상태이디. 가령, 국가와 지방이 대학시설정비사업에 공동으로 투자하기로 계약을 체결하여 지방은 계약대로 투자하였으나 국가는 투자를 미루거나 취소한 경우 손해배상을 청구할 수 없다. 따라서, 계획계약은 계약이라기보다는 협약에 가깝다고 볼 수 있다.

계획계약의 대상사업은 국가의 우선 사업과 지역의 우선사업에 대하여 협의를 통해 선정되며 계획계약 체결 시기별 국가와 지역의 목표와 전략, 제도 등의 변화로 차이가 있다. 초기에는 도로, 건물·시설 등 하드웨어 사업을 중시하였으나 점차적으로 일자리, 혁신, 환경 등을 중시하는 쪽으로 변화되고 있다.

계획계약추진에는 총리·국토균형청(CGET)·관계부처 장관이 정부에서 참여하고, 지자체에서는 레지옹 관선지사·산하 특별지방행정기관·레지옹의회, 지자체 및 협의체 등이 주요 주체로 참여하고 있다

총리 주재 하에 국토 및 지역정책의 우선사업을 결정하는 최고 정책결정기관으로서 관련 장관 전체가 참석하는 국토균형관계부처위원회(CIET)를 둔다.   CGET는 이 위원회의 사무처 역할을 수행하고 주요 정책 입안과 시행을 담당하는 역할을 담당한다.

국토균형청(CGET)*은 범부처 차원에서 국토 및 지역정책을 관장하는 총리직속 기관이며 국가와 레지옹 간 계획계약을 관장하고 계획계약 시행에 대한 평가 등의 역할을 담당한다.

레지옹의회는 지역계획 수립과 집행에 주도적 역할을 담당한다. 의회에서 간접선거로 선출되는 의회의장이 지자체장이 된다. 레지옹 관선지사는 국가와 레지옹 간 중재자로서 국가와 레지옹 간 계획계약 체결 시 국가를 대표하여 협상하고 서명하는 역할을 담당한다.

계획계약 작성은 국가와 레지옹간 약 2년 내외에 걸쳐 이루어진다. 이 협상은 국가 대표인 관선지사와 레지옹 의회의장간에 이루어진다. 교섭준비단계, 교섭단계, 계약단계로 이루어지는데 교섭준비단계에서는 국가와 레지옹은 각각 해당 레지옹의 정비방향과 전략을 문서로 작성하고, 교섭단계에서는 준비단계에서 작성한 양자의 전략을 토대로 공통의 전략을 도출하고 마지막 계약서에서 어떤 전략에 어떤 프로젝트를, 어떤 주체가 어느 정도 자금을 부담하는지 기재된 표를 포함하게 되며 이를 통해 각 레지옹간 비교와 모니터링작업이 가능해지고 이를 통해 계약의 투명성을 확보하게 된다

계획계약의 체결은 CGET의 지침 마련에서 시작하며 정부, 자자체간 협의를 거쳐 계획계약의 초안 (avant-projet)과 계획계약의 안(projet)의 절차를 통하여 수립된다.

계약을 시행하기 위해 계획계약 시행공동위원회가 설치된다. 이 위원회는 국가를 대표하는 레지옹 관선지사와 레지옹을 대표하는 레지옹의회의장이 공동 주재하며, 위원회의 구성은 당사자들 간의 상호 합의(국가대표와 레지옹대표 각기 절반씩)에 의하여 결정된다.

계획계약 시행공동위원회는 계약사업의 시행을 조정하고, 1년에 1회 이상의 회의를 개최하여 매년도 계약사업 시행의 전반에 대한 평가를 하며, 이 평가 에서는 사업시행의 재정적·물리적 측면을 검토하고 가능한 한 계약사업의 경제적 영향도 분석한다.

정부에서도 매년도 제2차 정기회기 때 이전의 사업기간 중에 행해진 사업전반에 대하여 평가하고 계획계약의 시행 보고서를 의회에 제출한다 계획계약이 시행되는 제2차 년도부터는 계획계약의 성과에 대한 상세한 평가서를 작성한다.

운영과정에서 계획계약은 국가와 레지옹 간 공동합의에 따라 사업시행 중에 전체적으로나 부분적으로 수정될 수 있으며 필요에 따라 추가조항이 체결될 수 있다.

국토균형청(DATAR, 현 CGET)가 계획계약에 관한 지침 마련
DATAR는 주요 우선사업에 대하여 레지옹과 협의 및 중앙부처간 조정
국토균형관계부처위원회(CIET)는 레지옹 관선지사에게 계획계약초안 마련에 대한 권한을 위임하면서 관선지사와 레지옹의회에 계약초안 마련 지시
레지옹 관선지사는 계획계약초안을 관계장관(국토부 등)에게 이송
CIET는 계획계약 초안을 심사·승인하고 계획계약안에 대한 지침을 규정하여 레지옹 관선지사에게 이송하고, 관선지사는 레지옹의회 의장에게 CIET의 방침을 전달
계획계약안은 레지옹 관선지사와 레지옹 의회의장에 의해 공동으로 마련되어 레지옹의회의 의결을 거침
레지옹 관선지사는 계획계약안을 관련장관에게 이송
CIET는 계획계약안을 심사·승인
레지옹 관선지사와 레지옹 의회의장이 계획계약에 서명

자료 : 배준구(2018)프랑스 계획계약 제도의 도입 방안과 향후 과제.

사업에 필요한 예산은 국가와 레지옹 간 투자분담은 동등부담이 원칙한다. 국가 대 레지옹 비율은 초기에는 국가부담이 많았으나 제5차 이후부터 레지옹 분담 비율이 다소 높아지고 있다. 레지옹의 특성, 잠재력(1인당 주민소득, 실업률, 세부담, 사회경제 문제 등), 사업 내용을 고려하여 균형발전 차원에서 분담 비율이 정해지며 사업에 따라 다른 참여주체들(데파르트망, 코뮌 및 협력체, 공기업, 유럽연합 등)도 공동 분담한다

현재까지 프랑스 계획계약은 6차례 체결되었으며 시행에 대한 결과는 대체로 성공적인 것으로 평가되고 있다. 특히 국가와 레지옹 간 공동사업이 계약에 명시된 대로 투자되어 사업의 실천성이 확보되었고 관련 파트너(공공기관, 민간단체 등)의 적극적인 참여로 파트너십이 강화되었고, 정부 정책을 지역 실정에 맞게 입안이 가능하다는 장점이 있는 반면, 단점으로는 계약체결에 2년이라는 기간이 소요된다는 점 등을 지적하고 있다

<표 3. 프랑스 계획계약제도의 장·단점〉

장 점	단 점
·정부의 정책을 지역단위에서 입안·집행 가능 ·지역이 정책결정에 관여함으로서 지역의 기획·집행능력 제고 ·세분화된 행정조직의 수평적·종합적 연계 가능	·계약체결에 2년이라는 방대한 시간과 비용 소요 ·계약체결 관련 이해당자사간 관계와 권한 복잡 ·인프라 등 투자비 중심 보조방식은 과도한 경상 비를 지자체에게 요구
자료: OECD(2006)OECD Territorial Reviews : France.

나. 일본

도쿄권의 과도한 인구집중과 지방의 인구감소·초고령화 등 지방이 직면하고 있는 구조적 과제에 대처하는 등 일본 전체의 활력 제고를 목적으로 ‘14년부터 지방창생(地方創生)정책을 추진하고 있다

종합적·계획적인 지방창생정책 추진을 위해 중앙정부는 ‘마을·사람·일자리 창생총합전략’을 도도부현과 시정촌은 각각 ‘도도부현 마을·사람·일자리 창생총합전략’과 ‘시정촌 마을·사람·일자리창생총합전략’을 수립한다.

지방창생 정책은 다음 4가지 정책패키지로 구성한다.

첫째는 지방에 일자리를 만들어서 안심하고 일할 수 있도록 하는 정책으로 지역경제 활성화, 관광지역 만들기, 농림수산업의 성장산업화, 지방 인재 육성 등의 시책이 포함된다. 둘째는 지방으로 인구가 이동하는 새로운 인구 흐름을 만들기 위한 정책 으로 정부관계기관의 지방이전, 기업 지방거점 강화, 대학개혁, 지역일자리 만들기, 어린이 농산촌체험 충실화, 지방이주 촉진시책 등이 포함된다. 셋째는 젊은 세대의 결혼·출산·육아에 대한 희망 실현을 위한 정책으로 저출산 대책, 청년세대의 경제적 안정, 출산·육아 지원 등과 관련된 정책이 포함된다. 넷째는 시대에 적합한 지역을 만듦으로서 안심할 수 있는 생활을 지키고, 지역과 지역을 연계하기 위한 정책으로 마을만들기, ‘작은 거점’ 형성, 대도시 근교의 공공임대주택단지 재생·복지거점화, 지방자치단체의 ‘지속 가능한 개발목표’ 관련 시책들이 포함된다.

지방창생정책을 전담하기 위하여 지방창생담당대신을 신설하고,  지방창생정책을 총괄하는 기구로서 ‘마을·사람·일자리창생본부’가 내각에 설치되었다. 본부장은 내각총리대신, 부본부장은 지방창생 담당대신과 내각관방장관이며 이외의 모든 각료가 위원으로 참여한다. 또한 지방자치단체의 지방창생 업무 추진을 지원하기 위하여 ‘지방창생 컨시어지’라는 정부의 상담창구가 구축되었다.

직접적인 정부시책 이외에도 지방자치단체의 지방창생 사업 및 시책 지원을 위하여 정보, 인재, 재정 등을 지원하고 있다.

재정분권 일환으로 포괄보조금 형태의 ‘지방창생 관련 교부금’을 ‘14년에 도입하였으며, 14년 ‘지방창생선행형교부금(地方創生先行型交付金)’, ‘15년 ‘지방창생가속화 교부금(地方創生加速化交付金)’, ‘16년 ‘지방창생추진교부금(地方創生推進交付金)’, ‘17년 ‘지방창생거점정비교부금(地方創生拠点整備交付金)’이 각각 도입되었다. 이 교부금은 부처별·제도별 ‘칸막이’ 구조, 전국 ‘획일적’ 정책, 효과 미검증의 ‘나눠먹기식’ 등 기존 지역정책에 대한 반성으로 도입되었다. ‘성과 관리와 ‘Plan-Do-Check-Action’ 구조 확립’, ‘지방의 자립성·주체성 존중’, ‘선구적(관민 협력, 지역간 연계, 정책간 연계 등)인 사업 지원’이 기본원칙으로 설정하였다.

이 교부금은 ‘지방판총합전략의 수립 또는 추진 관련 교부금’이며 대상사업은 지자체의 신청을 거쳐 정부의 인정을 받은 사업에 한정되기 때문에 특정보조금으로  기존의 중앙행정기관별 칸막이식 보조금 등으로는 대응할 수 없는 과제를 추진하기 위해 내각부가 소관하며 비교적 자유도가 높은 제도로서 지자체가 스스로 설정한 구체적인 성과목표(중요업적평가지표, KPI)와 PDCA 체계를 확립하여 각 지자체의 자주성과 주체성을 중시한 선구성 (관민 협동, 지역연계, 정책연계 등) 있는 사업(공모 방식으로 국가가 선정)이 교부대상이다

이 교부금을 교부 받기 위해서는 4단계를 거친다. (1단계) 광역·기초지자체는 지방창생법에 따른 정부의 지방창생계획에 부합 되도록 지방판 지방창생계획을 수립함. (2단계) 지자체는 지방판 지방창생계획을 실천하기 위한 핵심프로젝트를 지역재생법(地域再生法)의 지역재생계획에 반영함. (3단계) 지자체는 지역재생계획을 내각총리대신에게 제출하여 인정절차를 진행함. (4단계) 지자체는 인정 지역재생계획에 반영된 핵심프로젝트의 실시계획을 작성하여 예산당국에 제출하여 예산을 교부받는다.‘18년 현재 ‘지방창생추진교부금’과 ‘지방창생거점정비교부금’이 운용되고 있다. 지방창생추진교부금은 지방판 총합전략에 따라 추진하는 지자체의 자주적·주체적·선도적인 사업을 지원하고, 지방창생 거점정비 교부금은 지역의 생산성 개혁을 위해 필요한 시설정비사업을 지원하고 있다.

지자체의 지방창생 관련 교부금에 대한 평가는 긍정과 부정으로 나뉘고 있다

먼저 긍정적 측면에서는 새로운 유형의 사업 추진 가능하다. 지금까지 칸막이식 보조금으로 대응할 수 없었던 사업, 가령 소프트사업이나 다분야에 걸친 사업을 추진할 수 있고, 차순위 사업 추진 가능하다. 그리고, 지방교부세교부금은 지자체의 다른 분야 우선사업에 투입하고 우선 순위에서 밀리는 사업에 교부금을 투입할 수 있다. 한편, 부정적 측면도 있다. 교부 요건 완화, 교부 조기화(집행기간 충분한 확보), 상세한 지침 제시 등에서 국가의 관여·통제 완화가 필요하다는 지적과 성과를 조기에 낼 수 없는 지역이 지원대상에서 낙오될 우려가 있어, 개발수요가 부족한 지역에 불리하다는 것이다

다. 독일

독일의 균형발전정책 이념은 교육·의료·소비 등 생활조건이 전국 어디에 살더라도 동등한 것을 의미하는 ‘동등한 생활조건의 확보’이다.

균형발전정책을 추진하기 위한 정책수단은 ‘중심지 시스템(Zentrale Orte System)과 연방과 주의 공동과제(Gemeinschaftsaufgaben), 주간 재정조정제도’를 추진하고 있다. 국토계획의 최상위 목표로서 ‘동등한 생활조건 확보’를 설정하고 이를 위한 ‘생활인프라’ 정비정책으로서 중심지 시스템을 추진하고 있다. 공동과제는 지역간 격차를 해소하기 위해 국가 전체의 경제수준을 높이고, 낙후·정체된 도시와 농촌을 발전시키기 위해 연방과 주가 공동으로 추진하는 사업으로 ‘공동과제 지역경제 구조개선’(GRW, Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur)과 ‘공동과제 농업구조와 해안선 보호’ (GAK, Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes)으로 구분하여 추진하고 있다. 나아가 독일에서는 공간적·사회적 결속을 높여 지역간 격차를 시정하기 위해 주 간과 주 내 기초지자체간 재정조정제도를 시행하고 있다

각 지역이 일정한 수준 이상으로 발전할 필요가 있었으며, 이를 위해 주의 권한을 일부 억제하여 연방이 보편적 경제정책을 추진하기 위해 도입되었다.‘69년 기본법이 개정되기 전까지 소득세·법인세·부가가치세 등은 모두 주의 재원이었으며, 이에 따라 각 주의 발전수준에 격차가  발생하고 있었으며, 경제정책과 공간정책 등도 각 주가 보유하고 있었기 때문에 국가 전체의 통일적인 정책을 추진하기 어려웠다.

공동과제 정책은 구조적으로 취약한 지역에서 일반적인 경제발전에 적응을 용이하게 하기 위하여 연방과 주가 공동으로 지원하는 경제정책 수단이다. 공동과제는 지역의 적응력을 강화하고, 새로운 지속적인 일자리를 창출하거나, 현존하는 지속적인 일자리를 보장할 수 있는 사업에 대해 지원한다. 구조적으로 취약한 지역들을 더 나은 인프라를 갖추도록 하기 위한 산업관련 인프라를 지원하고, 기업의 설립, 확대, 전환 혹은 근본적인 합리화 등에 집중적으로 지원한다. 또한 직접적으로 지역경제의 발전을 위해 요구되는 경제관련 인프라 투자와 기업의 경쟁력 강화를 지원한다

공동과제 대상지역은 일자리와 지역소득, 인프라 정비수준, 인구 등의 지표에 가중치를 적용하여 선정한다. 가령, ‘17년~‘20년까지 대상지역 선정기준에서는 평균 실업률(‘09년~‘12년) 45%, 사회보험 의무가입 피고용자 1인당 연간 총임금(‘10년) 40%, 인프라 지표(‘12년) 7.5%, 취업자 예측(‘11년~‘18년) 7.5%의 가중치를 적용하여 선정하였다.

공동과제의 추진절차는 다음과 같다. 연방과 주는 공동으로 4개년의 지침적 성격의 종합계획(Rahmenplan)을 수립하는데 이를 위해 연방과 주의 대표로 구성하는 공동계획위원회를 설치한다. 이 공동위원회 구성원은 연방 담당장관, 연방재무장관과 각 주의 담당 장관, 상원의원이며, 의장은 연방담당장관이며, 위원은 각 주 1인으로 연방과 주는 동 수의 표를 보유한다. 연방의회의 관여는 예산 심의에 국한되며 계획 자체의 수정은 불가능하다. 연방의 역할은 지침성격의 종합계획 수립과 재원 부담에 한정되며 계획의 세부적인 내용은 주에 위임하며 공동과제에 필요한 비용은 연방은 적어도 1/2을 부담하지만 그 부담률은 모든 주에 대하여 연방법으로 확정되며, 농업구조와 연안보호 개선 관련 연방 부담률은 각각 60%와 70%이다. 사업의 절차는 연방과 주들 사이에 조정은 종합계획을 통해 조정됨

다만, 공동과제에 대한 연방의 관여는 종합계획을 통해서 이루어지며 각 공동과제별로 종합계획이 수립되나 기본 틀은 기본적으로 동일하며 개별 공동과제에 대한 계획위원회가 설치되어, 사업계획이 포함된 4년 단위의 중기계획을 수립한다. 계획위원회의 위원장이 종합계획 안에 사업계획을 포함하여 관련 연방장관에게 제출하고 공동과제를 수행하는데 있어 연방의 참여는 종합계획선정과 재정지원으로 제한하고 있다

공동과제의 종합계획은 계획위원회에서 결정된다

독일은 연방과 주정부의 임무 수행에서 발생하는 지출을 독자적으로 부담하도록 규정하고 있으나 공동과제의 경우 예외하도록 규정하고 있다 일반적 재정부담 규칙에서 연방과 주정부는 각각의 임무 수행에서 발생하는 지출을 독자적으로 부담하도록 규정하고 있으나, 기본법 제 91a조에 따른 공동과제는 “지역경제 구조의 개선”, “농업구조 및 해안선 보호의 개선” 분야, 기본법 제91b조에 따른 공동과제는 “교육 및 연구” 분야

제91a조의 공동과제에 따른 공동과제는 연방정부가 지역경제 구조개선에 대해 50%, 농업구조 개선에 대해 60%(EU 조정금액의 경우 80%), 해안선 보호에 대해 70%를 지원하도록 하고 있다. 공동과제를 위한 것이지만 종합계획에 포함되지 않은 금액은 연방정부가 공동지원하지 않으며 주정부가 종합계획의 범위를 벗어난 사업을 수행하는 경우 해당사업에 대해서는 주정부 예산에서 재원을 조달한다

공동과제정책은 독일의 다양한 정책 중 최상위 성과를 내고 있는 정책으로 평가받고 있다. 미시적으로는 지원을 받은 기업이 그렇지 않은 기업에 비해 고용 창출효과나 소득 증대효과 등이 높은 것이 입증되었고, 거시적으로도 독일 전체의 경제적 성장과 더불어 지방의 성장을 지원하였던 것으로 입증되었다. 다만, 공동과제정책은 낙후지역의 경제수준을 향상시키는데는 기여하였으나 발전지역에 비해서는 아직도 지역간 격차가 발생하고 있는 것으로 평가하고 있으며, 1인당 지역총생산이라는 측면에서는 가장 높은 지역이 가장 낮은 지역보다 두 배 이상 높고 실업률에 있어서도 동서간, 남북간 격차가 심한 실정이다

3.  시사점

국가마다 국가행정체계에 따라 지역개발방식에서는 차이가 있지만 공동의 특성을 도출할 수 있다.

먼저, 지역개발의 계획이 행정단위별로 단순하면서 도시 지역 뿐만 아니라 개발수요가 낮은 지역에 대해서도 토지의 이용에 대해 관리를 하고 있다. 규제의 정도가 법령, 지방조례 등으로 다양하지만 선계획, 후이용의 원칙이 나타난다.

국가계획과 지방의 계획이 일관성을 갖추도록 제도적인 체계를 마련하고 있다. 중앙정부는 목표설정, 사업운영지침을 마련하고 지방은 자율적인 계획을 수립하도록 하는 등 계획수립단계부터 정부와 자자체간 협력체계를 구축하고 있다. 지자체의 자율성은 존중하지만 국가적인 목표를 달성하기 위하여 중앙정부에서는 개정지원은 하되, 사후관리를 통해 목표를 관리하고 있다

한편, 지방분권의 취지에 맞게 지방의회, 지역주민들의 참여와 합의에 의해 계획을 수립하고 계획의 내용도 실제 지역민들이 필요로 하는 작은 실천계획 등을 포함하고 있다.

중앙정부는 지방의 원활한 사업지원을 위한 예산 및 행정지원체계를 구축하고 있다. 부처간, 지자체간, 부처와 지자체간의 사업조정체계를 구축하고 있으며, 재정 지원방식에 있어 지자체가 다양한 아이디어를 실행할 수 있도록 지원조건과 대상 등을 확대해 나가고 있다

Ⅲ. 우리나라 농촌지역개발 제도 등 정책추진 현황

1. 농촌계획 관련 제도 현황 및 개선사항

가. 농촌개발 관련 제도 현황

농촌계획은 농촌공간에서 이루어지는 농업, 농산업 등 다양한 경제발전 계획과 주민의 안전, 보건, 복지, 문화 등 사회적 계획, 토지자원의 효율적 이용과 체계적 관리를 위한 토지이용계획을 포함한 환경 및 경관 등 공간관리계획이라고 할 수 있다.

현재, 「농업‧농촌 및 식품산업기본법」에 따라 중앙, 광역, 지방정부의 농업‧농촌 및 식품산업 발전계획을 의무적으로 수립하고 있다. 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」에 따라 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 기본계획, 시행계획, 지역 개발계획 수립하고 있다. 「농어촌정비법」에 따라 농어촌정비 종합계획, 농업생산기반 정비계획, 농어촌생활환경 정비계획 등을 수립하고 있다. 「농어촌마을 주거환경개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법」은 농어촌마을 정비 종합계획, 정비사업 실시계획 등의 수립 근거를 제시하고 있으며, 「농지법」은 시장‧ 군수‧ 구청장에 농지이용계획 수립 의무를 부과하고 있다.

〈표 4. 농촌계획의 수립권한 및 근거〉

근거법령		계획명	수립권자	수립의무
농업·농촌 및 식품산업기본법	제14조	농업·농촌 및 식품산업 발전계획	농식품부장관	○
		시·도 농업·농촌 및 식품산업 발전계획	시·도지사	○
		시·군·구 농업·농촌 및 식품산업 발전계획	시장·군수·구청장	○
농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법	제5조	농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발 기본계획	부처합동	○
	제7조	시·도 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발 기본계획	시·도지사	○
		시·군·구 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발 기본계획	시장·군수·구청장	○
	제6조	농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발 시행계획	관계중앙행정기관장	○
	제38조	농어촌지역 종합개발계획	국가·지자체	×
농어촌정비법	제4조	농어촌정비 종합계획	농식품부장관·해수부장관	○
	제7조	농업 생산기반 정비계획	농식품부장관	○
	제8조	농업 생산기반정비사업 기본계획	농식품부장관, 시·도지사	○
	제9조	농업 생산기반정비사업 시행계획	농업생산기반정비 사업시행자	○
	제5조	농어촌 경관관리계획	농어촌정비 사업시행자	×
	제15조	농어촌용수 이용합리화계획	농식품부장관	○
	제53조	농어촌생활환경정비 기본방침	농식품부장관	○
	제54조	생활환경 정비계획	시장·군수·구청장	×
	제58조	생활환경 정비사업 기본계획	시장·군수·구청장	×
	제59조	생활환경 정비사업 시행계획	생활환경 정비사업 시행자	○
	제73조	농어촌산업 육성 기본계획	시장·군수·구청장	×
	제74조	농어촌산업 육성 시행계획	시장·군수·구청장	○
	제96조	한계농지등의 정비사업 계획	한계농지 등의 정비 사업시행자	○
	제101조	농어촌마을정비계획	시장·군수·구청장	○
농어촌마을 주거환경개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법	제5조	농어촌마을 정비종합계획	농식품부장관·해수부장관	○
	제6조	(농어촌마을)정비계획	시장·군수·구청장	×
		정비사업 실시계획	사업시행자	○
농지법	제14조	농지이용계획	시장·군수·구청장	○
자료: 국토연구원 김승동. 2019 농촌공간계획수립 연구단 워크숍자료

현재 농촌계획은 5개 법률에 모두 26개의 계획이 규정되어 있다. 농업ㆍ농촌 및 식품산업 발전계획은 농림축산식품부장관, 시‧도지사 및 시장‧군수가 수립하는 농업‧농촌 및 식품산업에 관한 계획을 말하며, 농업ㆍ농촌 및 식품산업 발전계획은 농업‧농촌 및 식품산업의 발전을 위해 필요한 시책 및 추진계획 등을 포함한다. 농림식품부 장관은 농업‧농촌 및 식품산업 발전계획을 수립하여야 하며, 시‧ 도 단위와 시‧ 군‧ 구 단위에서도 상위 계획을 고려하여 지자체별로 발전계획을 수립하여야 한다. 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 기본계획은 법부처 합동계획이다. 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 기본계획은 농어촌의 기초생활여건, 경관, 거점 육성 등에 관한 기본방향을 제시한다. 관계중앙행정기관장이 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발 기본계획을 수립하며 시‧ 도 단위와 시‧ 군‧ 구 단위에서도 상위 계획에 따라 지자체별로 기본계획을 수립하여야 한다.

〈그림 6. 농촌계획의 체계〉

출처: 국토연구원 김승동. 2019 농촌공간계획수립 연구단 워크숍자료

그밖에 농어촌정비 종합계획, 생활환경정비계획, 마을정비계획 등 공간단위별 계획을 수립한다. 농어촌정비 종합계획은 농식품부장관, 해수부장관이 농어촌의 생산기반, 생활시설, 한계농지 등을 개발‧ 정비하기 위해 농업ㆍ농촌 및 식품산업 발전계획과 수산업ㆍ어촌 발전 기본계획에 따라 수립하여야 한다. 농식품부장관은 농어촌생활환경정비 기본방침을 수립하고, 시장‧ 군수‧ 구청장은 생활환경정비계획과 사업 기본계획을 수립할 수 있으며 사업시행자는 정비사업 시행계획을 고시해야 한다. 농식품부‧ 해수부장관은 농어촌 마을 정비 종합계획을 수립하여야 하고, 시장‧ 군수‧ 구청장은 정비계획을 수립할 수 있으며, 사업의 실시계획은 사업시행자가 고시한다. 기타 농업생산기반 정비계획 등 전국, 시도, 사업 단위에서 법정계획이 있다.

나. 농촌개발계획의 주요 내용

농업ㆍ농촌 및 식품산업 발전계획은 농업·농촌 및 식품산업 발전의 목표와 추진 시책을 담는 계획이다. 농업ㆍ농촌 및 식품산업 발전계획은 농업인 소득 경영 안전망 확충, 지속가능한 농식품 산업 기반 강화, 안전한 먹거리 공급체계 구축, 복지농촌 조성, 참여와 협력의 농정 등의 내용 포함한다.

2) 농림축산식품부, 2018, 2018-2022 농업·농촌 및 식품산업 발전계획

농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발 기본계획은 보건‧복지, 교육, 기초생활 인프라, 경제활동, 문화‧여가, 환경‧경관, 발전역량 부문에 대한 관계 부처의 사업계획들을 망라하는 성격의 종합계획이다. 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발 기본계획은 농어업인들의 복지실태, 사회안전망 확충 현황, 소득 및 작업환경, 교육여건, 기초생활여건 개선 등에 관한 내용 포함한다. 그밖에 농어촌 정비 종합계획은 농어촌사업의 목표와 정책의 기본방향, 대상지역 현황, 주요 사업내용, 비용 등을 포함하고, 농업생산기반정비사업 관련 계획들은 사업별 우선순위, 실제 사업의 시행계획 관련 사업 내용, 위치 등을 포함하고 있다. 생활환경정비계획은 농어촌마을의 건설‧ 재개발‧ 정비 등 개발에 관한 사항, 빈집, 생활환경기반시설 정비‧ 확충, 농어촌용수 및 배수시설의 정비‧ 개발 등에 관한 사항에 관한 계획을 포함한다. 농어촌 마을 정비계획은 마을 정비구역 전반에 관한 사항, 생산기반 정비, 사업의 시행기간 등을 계획내용으로 하고, 농어촌 마을정비종합계획은 농어촌 마을 정비종합계획과 관련 시행, 실시 계획들은 정비사업의 기본방향과 목표, 재원조달부터 실제 사업의 위치 및 내용, 시행방식 및 기간, 손실보상 및 주민이주대책 등을 포함한다. 농지이용계획은 농지의 지대별‧ 용도별 이용계획을 포함하여야 한다.

〈표 5. 농촌계획의 주요내용〉

계획명	계 획 내 용
농업․농촌 및 식품산업 발전계획	∙ 농업·농촌 및 식품산업의 발전목표와 정책의 기본방향 ∙ 식량 및 주요식품의 적정한 자급목표 및 그 추진계획 ∙ 쌀소비 확대를 위한 시책 ∙ 농업·농촌 및 식품산업에 관하여 정부가 추진하여야 할 시책 ∙ 농업·농촌 및 식품산업에 관한 시책을 추진하기 위한 재원의 조달방안 ∙ 농업경영비 절감 등 그 밖에 농업·농촌 및 식품산업의 종합적·계획적 발전을 추진하기 위하여 필요한 사항
농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발 기본계획	∙ 농어업인 등의 복지증진, 농어촌의 교육여건 개선 및 지역개발에 관한 정책의 기본방향 ∙ 농업인 등의 복지증진 및 사회안전망 확충에 관한 사항 ∙ 고령 농어업인에 대한 소득안정화 및 작업환경 개선에 관한 사항 ∙ 농어촌의 교육여건 개선에 관한 사항 ∙ 농어촌의 기초생활여건 개선에 관한 사항 ∙ 농어촌의 자연환경 및 경관보전에 관한 사항 ∙ 농어촌산업 육성에 관한 사항 ∙ 도시와 농어촌 간의 교류확대에 관한 사항 ∙ 농어촌 거점지역의 육성에 관한 사항 ∙ 재원의 투자계획 및 조달에 관한 사항 ∙ 농어촌서비스기준에 관한 사항 ∙ 그 밖에 농어업인 등의 복지증진과 농어촌의 지역개발을 위하여 필요한 사항
농어촌지역종합개발계획	∙ 주거환경의 개선 ∙ 생활기반시설의 확충 ∙ 정보이용시설 및 문화복지시설의 설치 ∙ 농어촌의 경관보전 ∙ 농어촌관광의 진흥, 농어촌산업의 육성 등 주민소득의 증대 ∙ 그 밖에 주민의 생활편의 증진 등에 관한 사항
농어촌정비종합계획	∙ 농어촌정비사업의 목표와 정책의 기본방향 ∙ 대상지역의 현황 ∙ 주요 농어촌정비사업 내용 ∙ 추정사업비
농업생산기반정비 계획	∙ 대상지역의 위치와 규모 ∙ 토지이용계획 ∙ 대상사업의 우선순위 ∙ 그 밖에 대상지역의 자연적ㆍ사회적 여건에 비추어 농업생산기반정비사업 기본계획과 농업생산기반정비사업 시행계획을 세울 때 고려되어야 할 사항
농업생산기반정비사업 기본계획	∙ 농업생산기반정비사업 기본계획의 개요 ∙ 사업별 기본설계도서 ∙ 사업별 추정사업비 수입ㆍ지출예산서 ∙ 사업별 추정사업비 명세 ∙ 사업효율 분석결과 ∙ 사업대상지역의 위치도 ∙ 그 밖에 농업생산기반정비사업 시행계획을 세우는 데 필요한 사항
농업생산기반정비사업 시행계획	∙ 농업생산기반정비사업 시행계획의 개요 ∙ 세부 설계도서 ∙ 사업비 수입ㆍ지출예산서 ∙ 사업비 명세서 ∙ 사업시행지역의 위치도 ∙ 그 밖에 농업생산기반정비사업의 시행에 필요한 사항
농어촌경관관리계획	∙ 농어촌경관관리계획의 목표 및 방향 ∙ 농어촌경관자원의 조사 및 평가에 관한 사항 ∙ 자연경관, 농어업경관, 생활경관 등 농어촌경관의 유형별 관리에 관한 사항 ∙ 농어촌경관관리계획의 시행을 위한 행정체계, 재원조달 및 단계적 추진 등에 관한 사항
농어촌용수 이용합리화계획	∙ 농어촌용수의 수요와 개발에 관한 사항 ∙ 농어촌용수의 이용ㆍ배분과 보전ㆍ관리에 관한 사항 ∙ 농어촌용수구역의 범위에 관한 사항 ∙ 다른 공공계획과의 관련사항 ∙ 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 사항(미정)
농어촌생활환경정비 기본방침	-
생활환경정비계획	∙ 생활환경정비사업의 목적과 기본방향 ∙ 성과목표 및 지표 ∙ 농어촌마을의 건설·재개발·정비 등 개발에 관한 사항 ∙ 빈집 정비에 관한 사항 ∙ 치산녹화 등 국토보전시설의 정비·확충에 관한 사항 ∙ 농어촌주택의 개량에 관한 사항 ∙ 도로, 상·하수도, 오·폐수처리시설 등 생활환경기반시설의 정비·확충에 관한 사항 ∙ 교육·문화·복지시설의 정비·확충에 관한 사항 ∙ 농어촌관광휴양자원 개발, 농공단지 등 농어촌산업 육성 및 다른 지역개발사업과 연계한 생활환경의 정비·확충에 관한 사항 ∙ 농어촌용수 및 배수시설의 정비·개발 ∙ 농어촌마을경관 및 자연환경의 보전에 관한 사항 등 ∙ 수질오염 방지를 위한 사업 ∙ 그밖에 시장·군수·구청장이 농어촌생활환경 정비를 위해 필요하다고 인정하는 사업
생활환경정비사업 기본계획	-
생활환경정비사업 시행계획	∙ 사업의 명칭 ∙ 사업목적 ∙ 주요 사업내용 ∙ 사업비의 명세 ∙ 재원조달계획 및 연차별 투자계획 ∙ 사업시행기간 ∙ 사업시행자 ∙ 사업효과 ∙ 세부 설계도서 ∙ 기반시설ㆍ공동이용시설의 내용, 유지관리 및 처분계획서 ∙ 수용 또는 사용할 토지 등의 명세서(필요한 경우에만 포함한다) ∙ 농어촌의 부존자원 이용과 개발에 관한 사항 ∙ 그밖에 시장·군수·구청장이 농어촌 생활환경 정비를 위해 필요하다고 인정하는 사항
농어촌산업 육성기본계획	∙ 농어촌산업 발전목표 및 기본방향 ∙ 농어촌산업 발전에 필요한 인력육성 및 산업계·학계·연구기관간 협력체계 등에 관한 사항 ∙ 농어촌산업 발전을 위한 기업육성 및 투자환경 조성과 관련한 사항 ∙ 농공단지의 조성 및 운영활성화와 관련한 사항 ∙ 연차별 투자계획 및 조달에 관한 사항 ∙ 그 밖에 농어촌산업 육성을 위하여 필요한 사항
농어촌산업 육성시행계획	-
한계농지등의 정비사업계획	∙ 사업지역의 위치(위치도 포함) ∙ 사업의 종류 ∙ 사업비(사업비 조달계획 포함) ∙ 사업기간 ∙ 토지이용계획 ∙ 시설의 규모와 배치계획 ∙ 도로와 상·하수도 등의 현황과 배치계획 ∙ 주변지역에 대한 환경영향과 피해예방대책 ∙ 그 밖에 한계농지 등의 정비사업 시행에 필요한 사항
농어촌마을정비계획	∙ 마을정비구역의 명칭·위치와 면적 ∙ 마을정비구역 지구분할에 관한 사항 ∙ 토지이용계획에 관한 사항 ∙ 새로운 농어촌마을의 건설 또는 기존 농어촌마을의 재개발에 관한 사항 ∙ 도로, 상·하수도 등 주요 기반시설의 설치에 관한 사항 ∙ 농어촌주택 개량에 관한 사항 ∙ 농어촌경관 관리에 관한 사항 ∙ 환경보전계획 및 오염방지에 관한 사항 ∙ 마을공동체 형성에 관한 사항 ∙ 농업생산기반 정비에 관한 사항 ∙ 농어촌관광휴양자원 개발에 관한 사항 ∙ 농어촌산업 육성 및 개발에 관한 사항 ∙ 보건의료·교육·복지시설의 설치에 관한 사항 ∙ 지역특화발전에 관한 사항 ∙ 사업비의 재원조달에 관한 사항 ∙ 사업의 시행예정기간 ∙ 사업의 시행예정자 및 개발사업의 시행방식에 관한 사항 ∙ 수용 또는 사용할 토지·물권·권리의 명세서 ∙ 마을회관, 농기계 공동보관창고 등 마을공동관리시설에 관한 사항 ∙ 재해예방에 관한 사항 ∙ 그밖에 시장·군수·구청장이 농어촌 생활환경 정비를 위해 필요하다고 인정하는 사항
농어촌마을 정비종합계획	∙ 정비사업의 기본방향 ∙ 정비사업 대상지역(도시지역 중 주거·상업·공업지역은 제외한다) ∙ 추정사업비 ∙ 정비사업의 목표 ∙ 노후·불량 농어촌주택, 정비기반시설, 공동이용시설 및 공동형 농어촌주택 등 각 분야별 정비사업의 기본방향 ∙ 농어촌 경관 및 환경보전에 관한 사항 ∙ 정비사업 시행을 위하여 필요한 재원조달에 관한 사항
(농어촌마을) 정비계획	∙ 정비사업의 명칭, 정비구역의 위치 및 면적 ∙ 정비사업 시행방식 및 예정시기 ∙ 정비사업 시행예정자 ∙ 수용 또는 사용할 토지·물권·권리의 명세서 ∙ 사업비 재원조달에 관한 사항 ∙ 경관·전통마을·농어촌정비 등에 관한 계획 ∙ 농어촌주택 에너지성능 개선 ∙ 공동형 농어촌주택 설치계획 및 어린이 활동공간 ∙ 농어촌임대주택의 공급 및 관리 ∙ 토지이용계획·정비기반시설계획·공동이용시설의 설치계획 ∙ 환경보전에 관한 계획 ∙ 도시·군계획시설의 설치에 관한 계획 ∙ 지구단위계획의 내용에 관한 계획 ∙ 문화재보존계획 ∙ 노후·불량 농어촌주택의 정비·개량에 관한 계획 ∙ 전기·통신·가스 및 지역난방시설의 설치계획 ∙ 세입자의 주거대책 ∙ 추정사업비 ∙ 그 밖에 시장·군수·구청장이 정비사업 시행을 위하여 필요하다고 인정하는 사항
(농어촌마을) 정비사업 실시계획	∙ 정비사업의 명칭, 목적 및 위치·면적 ∙ 정비사업 시행방식 및 기간 ∙ 사업시행자의 명칭 및 주소와 대표자 성명 ∙ 계획평면도 및 개략설계도서 ∙ 정비사업 계획서 ∙ 경관·전통마을·농어촌정비 등에 관한 사항 ∙ 분양 및 임대에 관한 사항(필요한 경우에 한정함) ∙ 수용 또는 사용할 토지·물권·권리의 명세서(필요한 경우에 한정함) ∙ 환지계획(필요한 경우에 한정함) ∙ 자금계획서(연차별 자금투입계획 및 재원조달계획 포함) ∙ 정비기반시설 및 토지·물건·권리의 귀속에 관한 계획서 ∙ 존치하는 건축물 및 공작물 등에 관한 계획서 ∙ 관계 행정기관장과 협의하는 데 필요한 서류 ∙ 수용 또는 사용할 물건의 명세서 ∙ 손실보상계획서 ∙ 문화재 보존대책에 관한 서류 ∙ 임시수용시설을 포함한 주민이주대책 ∙ 관리처분계획 및 청산에 관한 사항 ∙ 그 밖에 시장·군수·구청장이 정비사업 시행을 위하여 필요하다고 인정하는 사항
농지이용계획	∙ 농지의 지대별·용도별 이용계획 ∙ 농지를 효율적으로 이용하고 농업경영을 개선하기 위한 경영규모 확대계획 ∙ 농지를 농업외의 용도로 활용하는 계획
자료 : 국토연구원 김승동. 2019 농촌공간계획수립 연구단 워크숍

다. 농촌개발계획 관련 개선 필요사항

1) 계획의 통합·체계화

농발계획은 농업의 지속가능한 발전과 농촌의 균형 있는 개발ㆍ보전 및 식품산업을 포함한 농업 관련 산업의 육성을 위해 필요한 종합계획적 성격인 반면, 삶의 질 계획은 농어업인의 복지, 교육, 생활환경, 자연환경 및 경관, 거점지역육성 등 부분별 계획의 성격을 갖고 있으나, 농발계획과 삶의 질 계획과의 관계에 대한 명확한 규정이 없다.

농발계획 수립지침은 농업·농촌 및 식품산업기본법, 농어업인 삶의 질 특별법, 농어촌정비법, 농어촌마을 리모델링 특별법, 농지법 등에서 규정한 계획을 통합하여 수립할 수 있도록 규정하고 있다. 즉, 동 지침은 분야별, 사업군별로 수립하던 각종 계획을 통합하여 계획을 단일화하고, 시․군 농발계획이 삶의 질 향상계획, 일반농산어촌개발사업 추진계획, 농업․농촌 및 식품산업 발전계획 등 각 분야의 기본계획을 우선적으로 통합하도록 규정하고 있다.

그러나 법령상 수립해야 하는 법정계획을 행정규칙(지침)을 통해 통합하여 수립할 수 있는가에 대한 법적 근거에 대한 논란이 제기될 수 있다. 또한 법정계획을 통합하는 경우에도 개별 법령상 계획수립의 내용을 모두 포함하여야 하지만, 개별 법령상 계획에 포함하여야 하는 개별 계획내용을 포함하고 있지 않다. 예컨대 농어촌용수이용 합리화계획은 농어촌용수의 수요과 개발, 이용‧배분 및 보전‧관리, 기타 사업계획의 평면도 등을 규정하고 있으나, 통합 농발계획에서는 수리안접답률 제고, 저수지 등 내진보강 대상 확대에 관한 사항만 포함하고 있다.

농어촌정비법 시행령 제23조제1항; 농어촌정비법 시행규칙 별표1

중앙정부가 수립하는 계획은 전국 단위에서 관련 정책방향과 추진과제를 제시하고, 관련 정책을 직접 집행하는 시‧도 및 시군의 정책방향을 유도하는 기능을 갖는다. 또한 시‧도는 관한 시‧군 내에서 정책집행을 조율하고, 이를 승인하는 역할을 수행하는 것이 일반적이며, 시‧군은 시‧도의 관할 아래 구체적인 사업을 집행한다. 그러나 농촌계획은 대체로 중앙정부가 직접 사업계획을 세부적으로 수립하도록 규정하고 있어서 지방정부가 수립해야하는 사항까지 포함하고 있다. 또한, 지자체가 지역주민들의 의견 수렴 등으로 창조적인 계획을 수립하는 것을 원천적으로 제한하는 경우도 발생하고 있다

2) 공간관리 등 계획 내용 보완

농발계획은 도시·군 기본계획 및 관리계획과 기초생활권 발전계획을 참고하여 기존의 계획과 상충되지 않도록 하며, 시·군의 농업·농촌분야 기본계획으로 수립하여 기존계획에 참조, 보완이 되도록 계획의 위상을 정립한다고 규정하고 있으나, 농촌공간의 관리에 관한 내용은 사실상 미흡한 실정이다. 농발계획은 농업 및 식품산업의 육성 위주로 수립되고 있어 농촌공간 관리를 위한 역할은 제한적이며, 농촌개발사업계획은 농촌공간에 대한 고려 없이 농촌중심지 활성화, 마을만들기, 기초생활인프라 등의 일반농산어촌 개발사업의 유형에 따라 개별적인 단위사업을 나열하는 수준이다.

2019.7 농촌공간계획워크숍자료, 농림축산식품부, 2018. 7, 지역 농업·농촌 및 식품산업 발전계획 수립지침, p.2.

일반농산어촌개발사업은 농촌중심지 활성화, 창조적 마을만들기(권역단위 종합개발, 마을단위 공동문화복지, 경제, 환경, 신규마을), 시·군역량(시·군창의, 역량강화, 현장포럼, 재능나눔), 기초생활인프라 정비, 농촌신활력 플러스로 구성됨(농림축산식품부, 2018, 일반농산어촌개발사업지침, p.3)

지역 농업‧농촌 및 식품산업 발전계획 수립 지침에 따르면, 공간발전 구상과 관련하여 중심지 설정, 하위 생활권 설정 및 시‧군 공간발전구상도를 작성하도록 규정하고 있다. 그러나 동 수립 지침에서는 토지이용계획은 포함하고 있지 않으며, 시‧군 공간발전구상도가 없거나 단위사업의 위치를 제시한 데 불과하다.

〈표 6. 시‧군 공간발전 구상도 작성 기준〉

구분	계획 내용
농어촌지역종합개발계획	∙ 시․군 공간발전구상도는 기본적으로 축(발전축, 교통축, 녹지축, 경관보전축 등), 거점(농촌중심지, 행정서비스거점, 관광․교류거점, 산업단지 등), 지역․지구(도시지역, 농촌지역, 산림공생지구 등) 등으로 구성하여 작성함 ∙ 하위 생활권(읍･면 단위)의 경계, 주요 중심지의 위치, 주요 전략사업들의 위치를 도면에 표기하고, 하위 생활권별 나아갈 방향을 표현함 - 구체적 사업지 위치의 명기가 어려운 경우 도면에 사업명을 명기함 ∙ 1/25,000～1/50,000 지형도에 행정동․읍․면 경계 구분된 지도를 사용하거나 지형도를 배경으로 할 수 있으며, 기본구상에서 구분한 생활권 구분 내용을 표시함

자료: 농림축산식품부, 2014. 7, 지역 농업‧농촌 및 식품산업 발전계획 수립 지침

3) 계획수립 저조 및 세부절차 개선

농촌계획 중에는 법정계획으로서 계획수립이 의무화되어 있음에도 불구하고, 아직 계획이 수립되지 않은 상태에 있는 경우가 많다. 현재 시·군에서는 정부 재정지원이 필요한 사업의 추진을 위해 농발계획을 수립하고는 있으나, 개별법령상 계획내용을 농발계획에 포함하고 있는지 여부도 불투명하다.

실제 계획수립을 위해 필요한 세부적인 계획내용이나 수립절차 및 지침 등을 두고 있지 않은 경우가 있다. 농어촌생활환경정비 기본방침, 생활환경정비계획, 농어촌산업 육성시행계획은 계획에 포함하여야 할 구체적 내용에 대해 법령에 아무런 규정을 마련하고 있지 않다. 또한 농업·농촌 발전계획, 삶의 질 계획, 농어촌지역 종합개발계획, 농어촌정비 종합계획, 농업생산기반 정비계획, 농업생산기반정비사업 기본계획, 농어촌생활환경정비 기본방침, 농어촌산업 육성기본계획 및 시행계획, 농어촌마을 정비종합계획은 수립 후 고시에 관한 규정이 없어 절차적으로도 불완전한 상태이다. 또한 농어촌산업 육성기본계획에서 수립지침을 정할 수 있는 근거규정을 두고 있으나, 실제 지침이 마련되어 있지 않다.

4) 계획에 대한 관리 개선

농촌계획을 실현하기 위한 관리수단은 용도지역 및 지구, 지구단위계획, 농산지전용 및 개발행위허가 등이 있으나, 농촌지역은 취락지구와 농업진흥지역 등을 제외한 토지이용규제수단이 없으며, 농촌지역 취락은 용도지구의 형태로 원칙과 기준이 없이 지정되고 있고, 주거와 공장의 충돌, 농업진흥지역내 개별시설의 분산입지, 농촌지역개발사업의 비효율 등이 발생하고 있다. 도시‧군관리계획수립지침은 자연취락지구의 대상호수 또는 밀도 등을 고려하도록 취락지구 지정기준을 규정하고 있다. 그러나 취락지구를 지정하는 대상호수에 대한 기준이 불분명하기 때문에 취락지구가 무분별하게 지정되고 있는 실정이다. 또한 관리지역은 주거와 공장의 충돌로 인해 마을이 공장으로 잠식되고 있으며, 농업진흥지역조차도 창고 등 시설물로 인해 농촌지역 토지가 무분별하게 이용되고 있다.

2019.7 농촌공간계획워크숍자료 및 김승종 외, 2017, 비도시지역의 토지이용 관리체계 재정립을 위한 중장기 정책방향, 국토연구원

국토계획법상 특정용도제한지구나 경관지구 등 농촌지역에 적용이 가능한 용도지구 등이 있으나, 현실적으로 주거와 공장과의 충돌을 방지하기 위해 마을주변에 공장입지를 제한하는 특정용도제한지구를 지정한 경우나 마을내 문화 및 경관을 보전하기 위해 경관지구 등을 지정한 사례를 찾아보기 어렵다. 또한 농촌특성을 반영한 농산업지구, 축산지구 등의 용도지구를 지정할 법률적인 근거도 마련되어 있지 않다. 특히, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 비도시지역에 도시계획적 수단을 적용하기 위해 「국토이용관리법」과 「도시계획법」을 통합되었으나, 도시‧군계획시설은 농촌 주민의 일상생활과 농업용시설 등을 포함하지 않기 때문에 「국토계획법」상 개발행위허가 및 건축제한의 대상이 된다. 반면, 도시‧군계획시설사업은 개발행위허가 대상에서 제외되고, 용도지역‧용도지구 및 용도구역안에서의 건축제한의 예외에 해당한다. 농어업 생산기반시설로 저수지, 양‧배수장, 용배수로, 농로 등, 농어업 생산‧가공‧유통시설로 유통시설(APC), 가공시설(RPC‧FPC) 등, 농어촌 공동이용시설로 농어촌 도로, 상수도, 하수도, 커뮤니티센터, 마을광장, 농어촌테마공원 등이 필요하나, 이러한 시설은 도시‧군계획시설에 포함되어 있지 않다.

2. 재정분권강화 및 계획계약제도 등 새로운 정책 도입

가. 재정분권 중앙-지방간 기능조정 추진

정부는‘18년 10월 재정분권 추진방안을 발표하였다. 동 대책의 주요내용은 다음과 같다. “지방의 자율성･책임성을 강화하고 균형발전 촉진을 위해 재정분권과 함께 국가기능의 지방이양을 추진한다”는 원칙 아래 중앙정부의 기능과 재원을 지방정부로 대폭 이양하여 ‘22년까지 국세·지방세 비율을 7:3으로 개선(‘16년 76:24)한다.  조속한 성과 창출을 위한 1단계 추진방안(’19～’20)과 근본적 제도 개편을 위한 2단계 추진방안(’21～’22)으로 구분하여 단계적 추진한다.

먼저 1단계(’19～’20)에서는 지방세를 확충하기 위해 현재 부가가치세수의 11%인 지방소비세율을 ‘19년 15%(+4%p), '20년 21%(+6%p)로 인상할 계획이다. 지방세 확충과 연계하여 균특 포괄보조사업을 중심으로 ’20년에 3.5조원 내외 규모의 중앙정부 기능을 지방정부로 이양한다. 소방안전교부세를 인상한다. 소방직 국가직화, 소방인력 충원 지원을 위해 교부세율(담배분 개별소비세의 20%)을 ’19년 35%, ’20년 45%로 인상한다. 지역별 재정격차를 완화하기 위해 지역별 가중치(수도권:광역시:도=1:2:3)를 적용하고 지역상생기금 출연을 통해 재정격차를 완화하고 균형발전을 지원한다. 현재 지방소비세율 11% 중 5%분에 적용중인 지역별 가중치를 지방소비세율 추가 인상분(10%p)을 대상으로 추가 적용한다. 지역상생기금은 ’20년부터 지방소비세율 인상분에 출연한다.

2단계(’21～’22)에서는 지방의 자율성 확대 및 균형발전을 위해 지방재정제도를 근본적으로 개편 (’19년 중 방안 마련, ’21년부터 시행)한다. 국세-지방세 구조(지방분권세 등) 또는 지방재정조정제도 개편, 지방세 추가확충(교육세 등), 국가기능 추가이양, 지방교육재정교부금 개편 등을 추진한다

<표 6. 단계별 지방이양 추진방안 주요내용 >

(조원)

구분	1단계				2단계	합계
	’19년	’20년	소계(‘19~’20)		’21~’22
			순증	누적
지방세 확충	3.3 (지방소비세율 +4%p)	5.1 (지방소비세율 +6%p)	8.4	11.7	12+α	20.4+α
소방직 지원	0.3 (소방안전교부세율 +15%p)	0.2 (소방안전교부세율 +10%p)	0.5	0.8
기능이양	-	3.5 내외	3.5 내외		-	-
지방재정 순확충	2.9	0.8	3.7	6.6	-	-
국세:지방세 (16년 76:24)	75:25	74:26	74:26		70:30	70:30

‘19년 3월에는 재정분권 추진방안에 따른 후속 대책으로 부처협의 및 시도 간담회 등을 통해 1단계 “재정분권 중앙-지방간 기능조정 추진방안”을 마련하였다.

균특 포괄보조사업 및 포괄보조사업과 성격이 유사한 타회계･기금의 국고보조사업 가운데 61,501억원을 지방이양 검토대상으로 선정하였다.

검토시에는 지자체가 더 잘 할 수 있는 일은 원칙적으로 지방이양 한다는 원칙하에 ①지역문화행사지원, 농어촌생활용수개발, 일반농산어촌개발(마을만들기,기초생활인프라정비) 등의 지역밀착형․지역특화기반 사업 등 지역별 차별화를 통해 지역 주민의 삶의 질 개선이 가능한 사업, ② 지방하천정비, 생태하천복원, 소하천정비, 관광자원개발 등의  지자체 주도적으로 사업을 설계･집행하는 것이 더 효율적인 사업(사업수요 및 적정성에 대해 지자체가 가장 잘 판단 가능), ③ 농업기반정비, 어업기반정비, 전통시장 및 중소유통물류기반조성 등의 국가주도의 투자가 상당히 진행되어 전국적으로 고르게 분포되어 있고 지역격차가 적은 사업 ④ 지방산단 공업용수도건설, 농촌자원복합산업화지원, 지역특화산업육성 등의 지자체 역량 향상 등으로 국가가 수행할 이유가 적은 사업이다

이양제외 사업은 이양시 지역간 불균형 심화, 안전․재해 등 심각한 문제가 예상되는 사업은 제외하거나 일부만 이양한다. ① (낙후지역 지원)도서･접경지역, 성장촉진지역(70개), 도시･농촌 주거취약지역 등에 대한 지원 사업, ② (안전･재해예방)가뭄･태풍 등에 대비한 여러 지자체에 걸친 광역단위의 재해예방 사업으로서 국민안전과 밀접한 사업, ③ (국정과제 등 국가핵심정책)국가정책적 차원에서 추진중인 도시재생 뉴딜, 농촌재생 등 국가의 선도적 역할이 필요한 사업이다

검토결과 균특 포괄보조 중심으로 3.5조원 규모를 지방으로 이양키로 하였다. 다만, 지방이양시에 나타날 수 있는 예상 문제점은 보완키로 하였다. 당초 재정분권의 취지를 달성하고 부작용을 최소화하기 위해 행안부, 국조실 등의 협조를 통해 보완방안 마련･시행한다.

첫째, 지자체의 이양사업 투자실적 등을 평가하여 이양사업에 적극 투자시에는 인센티브(특교, 균특)를 부여(기재부, 행안부)하고, 둘째, 이양재원 배분시에는 이양사업으로 인해 지자체의 가용 순재원이 감소하는 불이익이 발생하지 않도록 재원을 배분(행안부)한다. 경남․북, 충남․북 및 전남․북 등 기존 균특의 지원을 상대적으로 많이 받던 지자체들은 이양사업 규모(A)에 추가(α)로 배분(A+α)을 희망한다. 셋째. 사업이양에 따른 부처 인력 감축은 재배치를 통해 최소화 하고, 지자체에 대해서는 사업 수행에 차질이 없도록 충분히 인력증원(행안부)을 한다

한편, 지방이양에 따른 관련 추가 조치사항으로 보조금법 시행령, 예산편성지침 등의 개정을 통해 이양사업의 국고환원 방지 등 책임성 확보 장치를 마련하기로 한다. 기존 세출 사업 지방이양에 따라「보조금 관리에 관한 법률 시행령 규정」별표2(지방사무로 전환된 사업)에 이양사업을 명시하고 예산편성지침에 각 부처는 이양 사업을 제외하여 예산 요구하되, “이양 사업에서 수행하던 기능을 신규사업 또는 다른 계속사업에 반영 금지”사항을 명시키로 한다. 균특회계 규모 확충을 위해 여타 회계․기금 사업중 균특 포괄계정사업과 유사한 사업을 발굴하여 이관 추진하기로 하였다.

나. 계획협약 시범사업 추진

‘18년 2월에 균형위는‘국가균형발전 비전과 전략’선포식에서 프랑스의 계획계약제도를 모델로 하여 지역주도의 균형발전을 위해 한국형 계획계약제도를 본격 도입하겠다는 방향 정립하였다. ‘18년 3월에는 투자협약 관련 제도개선 및 관계부처 등과 협의를 거쳐 투자협약의 실효성 제고를 위해 예산 우선지원 규정 등을 국가균형발전특별법에 명시하였으며, 지자체 설명회 등을 거쳐‘18년 12월 국가균형발전위원회에서는 『2019년 지역발전투자협약 시범사업 가이드라인』을 확정하였다.

지자체가 지역의 여건에 맞는 사업계획을 주도적‧자율적으로 수립하여 중앙정부와 협약을 맺으면 중앙에서는 다부처･다년도 사업을 포괄보조 형식으로 안정적으로 지원한다

<그림 6. 지역발전투자협약 사업 개요 >

본격적인 사업추진에 앞서 중앙-지자체간 협업방식의 운영‧검증 및 체계적인 제도설계를 위해 시범사업(프로젝트)을 실시하되, 공모를 통해 우수한 시범사례를 발굴하여, 가시적 성과 조기 창출한다.

예산은 포괄보조형식으로 지원하여 부처간 칸막이를 제거하고, 협약을 통해 예산을 확보하여 지자체의 안정적인 사업 추진 지원한다. 대상사업은 균특법 시행령 제19조 제8항의 협약체결 대상사업으로 하고 균형발전 관련 계획, 국정과제 등에 부합하는 사업을 지역주도‧다부처‧다년도 패키지 사업으로 추진한다. 특히, 기존에 부처별로 제각각 지원하는 사업들 중 통합하여 패키지로 추진 시 시너지효과 발생 가능사업 우선 선정하고 일자리창출‧공간혁신 및 삶의 질 제고 분야를 권장하기로 한다.

한편, 단일부처 지역사업, 사업간 연계 실효성이 없는 기존사업 등 시범사업 취지에 배치되는 사업은 지원 제외한다

지원 제외 사업

① 법령에 의한 지원제외 사업: 국가균형발전특별법(시행령 별표2)에서 지원 제외대상으로 규정하고 있는 사업 및 보조금 관리에 관한 법률(시행령 별표2)에서 자치사무로 규정하고 있는 사업

② 제도취지 배치 사업: 타 사업과 연계하지 않은 기존 지원사업 혹은 지원예정사업, 연계효과가 없거나 미미하다고 판단되는 단순 연계사업

* 기존에 지원 중이더라도 타사업과 연계 시 시너지효과 가능한 사업은 지원

③ 균형발전과 무관한 사업: 단순 행사비 지출, 특정 개인의 편의를 위한 사업 등 균형발전과 관련성이 현저하게 떨어진다고 판단되는 사업

④ 지방재정투융자심사(지방재정법 제37조)에서 타당성이 없다고 판정된 사업

⑤ 주민 반대·민원이 극심하고, 언론 등에서 문제사업으로 이슈화된 경우

각 사업계획에 총 100억원* 내외(1년차 30%, 2년차 30%, 3년차 40%) 국비를 지원할 계획이다. 14개의 광역지자체별로 2개의 사업계획을 균형위에 제출, ‘19년에는 총 10개 내외의 사업계획을 선정하여 광역지자체별 총 사업비의 50%를 국비로 지원하고, 지자체는 나머지 50%를 매칭펀드 형식으로 분담한다 지자체의 재정상황, 시․군․구의 발전정도 등을 감안하여 지역발전투자협약  전용예산의 한도내에서 차등 지원한다

사업추진에 대한 시·도의 역할을 강화하기 위해 재원지원 의무 명시하고 시․도는 지방비 대응투자 부분의 30% 이상을 지원해야 한다

사업기간은 원칙적으로 3개년 범위 내에서 탄력적으로 설정하되, 사업기간 내 정량성과 등 가시적인 사업성과(output)가 나타나도록 사업기간을 설정한다.

시범사업의 추진 취지에 맞추어 기존 사업들과 시너지효과 창출, 관계기관간 유기적 협업, 주민참여, 성과관리 적절성 등 중점 고려하여 선정한다.

시범사업은 균형위를 중심으로 범부처 통합지원체계의 틀에서 추진한다.  균형위가 총괄‧운영하되, 다양한 사업의 발굴 및 효과적 관리를 위해 관계부처가 참여하여 공동 기획‧지원할 계획이다.

또한, 균형위가 주관하고 시범사업 관련 주관 및 협조부처가 참여하는 컨설팅·모니터링·평가 추진한다.

광역지자체는 시범사업 취합‧검토, 공모대상 사업 선정, 시․도 예산 대응투자 / 기초지자체는 시범사업 발굴 및 사업 추진한다.

협약은 아래의 투자협약 체결 절차를 거쳐 협약을 추진한다.

- 투자협약 체결 절차 -

- 광역지자체 장은 선정된 사업계획에 대해 지역발전투자협약안(이하 협약안)을 작성하여 시ㆍ도 지역혁신협의회의 심의를 거쳐 균형위에 제출

- 균형위는 제출받은 협약안을 관계 중앙행정기관의 장 및 기획재정부장관에 송부

- 관계 중앙행정기관의 장 및 기획재정부장관은 협약안에 대한 의견을 균형위에 제출하여야 하며, 이 경우 관계 중앙행정기관의 장은 예산이 필요한 사항에 관하여는 미리 기획재정부장관과 협의

- 균형위는 제출받은 의견을 종합하여 검토의견을 작성하고 이를 기초하여 지역발전투자협약 체결안을 작성할 주관부처를 정하여 체결안의 작성을 요청

* 균형위는 지자체 희망부처, 사업의 성격과 예산규모 등을 고려, 주관부처 결정

- 주관부처의 장은 협약안을 제출한 광역지자체의 장과 협의하여 균형위의 심의‧의결을 거쳐 체결안을 작성하고, 이를 관계부처에 송부

- 주관부처, 관계부처 및 지방자치단체의 장은 공동으로 체결안에 대해 협약을 체결

- 시‧도지사는 지역발전투자협약을 체결하기 전에 해당 시‧도 관할구역의 시장‧군수‧구청장의 의견을 청취

동 사업지침에 따라 14개 지자체에서 ‘20년도 사업으로 26개 사업을 신청하였으며, 평가를 거쳐 ‘19년 4월에 11개 사업을 최종적으로 선정하였다

Ⅳ. 농촌개발정책 추진 방안

1. 기본방향

문재인정부의 정책방향에 부합할 수 있도록 사업추진체계를 정비하면서 조화롭고 아름다운 농촌 환경‧경관 보전과 농촌자원을 훼손하는 난개발을 방지하기 위하여 계획적 관리 수단을 강구한다. 쾌적한 농촌 환경 및 다원적 가치에 대한 국민적 수요에 적극 부응하고, 농촌지역의 난개발에 적극 대응하는 관리 방안을 마련한다. 여러 종류의 농촌개발계획을 체계화하고 토지이용을 포함하는 총괄적 계획을 수립한다. 이를 통해 농촌의 각종 사업들을 체계적으로 추진하고 연계함으로써 농촌 자원을 효과적으로 보전, 활용하는 수단이 되도록 유도한다. 즉, 농촌에서 수립되는 기존 계획들은 개별 단위사업 추진 수단에 머물러 있지 않고 중장기적 관점에서 농촌 공간의 관리 수단으로 활용하고 지방분권 확대에 따라 중앙정부의 농촌정책 비전을 지자체가 효과적으로 추진하도록 유도해 나간다. 농촌계획은 장기적인 관점에서 추진될 수 있도록 중장기 농촌발전 비전, 목표를 제시하고 이를 실현하기 위한 사업들을 구체화한다.

균형위에서 추진하고 있는 계획협약제도와 연계하여 농촌실정에 맞도록 농촌협약 제도를 도입한다. 농촌공간계획과 연계함으로써 농촌의 각종 사업들이 중장기적인 농촌발전 효과를 창출하도록 유도한다. 농업·농촌 관련 계획의 구체적 실현 수단을 농촌협약을 통해 제공함으로 기존 지자체의 형식적인 계획에서 실질적이고 실효성 있는 계획으로 유도해 나간다. 농촌공간계획을 수립하는 자자체에 대해서는 농림수산식품부의 각종 사업을 연계 지원하는 조건을 명시하여 계획수립도 적극 유도해야 한다.

중앙정부는 농촌협약제도를 통해 균형발전이라는 국가적 농촌정책 방침을 구현하면서 동시에 지자체에서 지역의 특성을 살릴 수 있는 수단으로 농촌공간개발계획을 수립하도록 유도해 나간다.

중앙정부는 중장기적으로 구상하는 농촌의 모습을 아젠다 형태로 제시하고, 지자체는 제시된 아젠다를 실제 구현하기 위한 사업을 자율적으로 구상하고, 기획하여 추진하는 주체적인 역할을 수행할 수 있도록 각종 지원프로그램을 추진한다. 이를 위한 관련 제도정비 방향, 도입이 필요한 제도 및 운영체계 등에 대해 검토해 본다.

<그림 9. 농촌협약의 기본 구조>

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중앙정부 (국가 농촌공간계획)		농촌협약 - 세부 프로젝트 - 성과 목표 - 투자 계획(수단) - 협약 주체, 기간		지자체 (시군 농촌공간계획)
▪정책 아젠다와 수단 제시 ▪중앙의 정책 목표를 지자체 계획에 반영 유도	⇨		⇦	▪아젠다와 관련된 지역 현안 프로젝트 기획 ▪계획 수립 자율성과 사업 추진 안정성 확보

출처: 농촌경제연구원. 농어촌지역정책포럼자료

2. 부문별 추진방향

가. 농촌계획의 수립체계 및 현행화

1. 농촌공간계획의 통합·종합화

기존 농업‧농촌발전계획에서 주로 다루던 농산물 품목 육성, 소득 개발, 농업 인력 양성 등의 내용과 도농교류, 농어촌 지역개발  및 기초생활서비스 제공 등 농촌지역의 산업·생활 인프라에 대한 사항을 포괄하도록 한다. 사회‧경제 개발 뿐 만 아니라 까지 공간계획적 내용을 아우르는 종합계획의 성격을 갖도록 한다. 기존의 다양한 계획을 통합하는 ‘종합’계획의 성격을 갖도록 한다. 계획의 명칭의은 농촌 공간에서 이루어지는 제반사항을 포함한다는 의미에서 (가칭)농촌공간계획으로 한다,

농촌공간계획은 시‧군에서 수립되는 다양한 농어업‧농어촌 관련 계획들에 대한 상위 계획의 위상을 갖도록 한다.

농촌공간계획의 범위는 다음과 같이 설정할 수 있다.

먼저, 기존의 시‧군 단위의 다양한 농업‧농촌 및 식품산업 발전계획을 시군 농촌공간계획으로 대체한다. 삶의 질 향상 특별법에 입각한 시‧군 삶의 질 향상계획도 별도로 수립할 필요 없이 시‧군 농촌공간계획에 포함할 수 있다. 일반농산어촌 시‧군의 포괄보조사업계획 역시 통합 가능하다. 농어촌정비법에 근거를 두고 있는 계획들 일부도 통합 대상이다. 통합 계획에 포함하기에 적합한 계획은 일차적으로 시장‧군수가 수립하는 것들이다. 또한 단위 사업계획에 한정되지 않고 포괄적 범위의 지역발전 방향까지 담을 수 있는 계획이 통합 대상으로 적합하다. 생활환경정비계획과 농어촌산업 육성 기본계획도 시‧군의 농촌공간계획에 통합시킬 수 있다.

2. 농촌계획의 내용 확대 및 수립 절차 개선

농촌공간계획을 농촌지역의 종합적인 장기발전계획으로 만들기 위해서는 산업, 인구, 환경 등에 대한 종합적인 분석과 발전방향이 포함되어야 한다. 농촌공간계획은 개발수준, 환경, 토지이용 변화, 빈집, 건축물 노후도, 농산업의 변화, 중심마을과 배후마을의 관계 등을 고려하여 기존 공간구조의 문제점을 분석하고, 농촌지역의 공간구조 개편방향을 설정할 필요가 있다. 농촌지역의 대내외적 여건변화를 분석하고, 장래 인구변화를 고려하여 농촌지역의 발전 전망, 토지이용의 특성, 농촌마을의 특성, 자연환경 및 생활환경 등을 고려하여 농촌지역의 정주생활권을 고려하여 권역별‧읍면단위의 생활권 계획을 수립할 필요가 있다. 그리고 생활권별 인구 및 가구의 분포, 인구밀도의 변화 요인 등을 검토하여 상주인구, 주간인구, 인구구조, 유동인구, 귀농 및 귀촌인구, 고령인구 등 생활권별 농촌인구의 유지계획을 수립할 필요가 있다. 아울러 생활권별 농어촌서비스기준 달성 수준을 검토하고, 보건 및 복지, 교육 여건, 정주생활기반, 경제활동 및 일자리, 문화‧여가, 환경‧경관, 안정 등 농어촌서비스기준을 달성하는 데 필요한 공공서비스계획 등을 수립하여야 한다.

농촌지역의 토지이용현황을 분석하여 주거용지, 상업 및 서비스, 산업, 농업, 보전 용지의 수요전망과 토지이용 입지배분을 검토해야 한다.

계획수립 기간은 현행 기본법에 명시된 농업‧농촌발전계획과 마찬가지로 계획 수립 주기는 5년으로 정하는 것이 적합하다. 길게는 도시‧군 기본계획처럼 20년으로 계획 기간을 정할 수도 있다. 하지만 농촌공간계획은 도시계획과 달리 도시 개발 및 산업 등의 향후 수요 전망에 입각하여 토지이용의 중장기 골격을 정하는 계획이 아니기 때문에 장기적인 기간보다는 구체적인 실행기간으로 정하는 것이 바람직하다고 판단된다. 지나치게 장기화될 경우 개별입지계획에 의해 개인의 재산권이 침해되는 경우도 발생하고 도시계획과의 차별성도 어려워진다. 다만, 장기적인 관점에서 농촌지역 토지의 기본적인 활용계획을 정하는 것은 계획의 단순화 측면에서 도시군계획에 반영할 수 있다. 이에 대해서는 국토부와 협의를 거쳐 방안을 마련하여야 한다

계획의 수립은 중앙계획, 시도계획, 시‧군 계획으로 체계화 한다. 시도, 시군 계획은 농정심의회와 도 심의를 거쳐 농림수산식품부에서 최종 승인하는 과정을 고려한다. 다만, 경우에 따라 지방분권의 확대와 예산에 대한 권한이 광역지자체에 위임되는 것을 고려하여 계획의 최종 승인이 도 단위에서 이루어지도록 하는 방안에 대해서도 검토해볼 필요가 있다.

수립된 계획은 농촌지역 주민의 알권리를 보장할 수 있도록 고시·공고·열람 등의 절차를 명시하여 절차적 정당성을 제고해야 한다.

3. 농촌공간 관리 체계화

중앙정부의 농촌공간계획은 앞서 설명한 바와 같이 기존 계획을 통합하고 확대하여 농촌지역의 종합적인 정책계획으로 개편한 것이다. 특히, 국토종합계획과 관련하여 농촌인구감소 대응방향, 농촌의 지역특화 발전방향, 광역적 협력방향, 정주체계 개편방향, 농지이용 정책방향 등 농촌지역 공간관리에 필요한 정책방향을 제시할 필요가 있다. 시군 농촌공간계획은 지자체별 지역여건을 감안하여 산업, 문화, 복지, 교통 등의 부문별 계획으로 구체화해야 한다.

각 부문별 계획에는 공간에 대한 이해당사자들 간의 충돌 방지, 난개발 방지 및 관련시설의 효율적 이용을 위하여 농촌지역 토지이용계획이 포함되어야 한다.  농촌형 용도지구, 농촌계획시설, 정주생활권 등 농촌지역의 토지이용계획을 실현할 수 있도록 농촌토지이용 관리수단을 제도화해 나간다. 그리고 이 계획을 도시계획과의 연계·관리하는 방안이 모색되어야 한다.

농촌형 용도지정은 농산지 전용 허가기준 구체화와 이에 따른 손실보상안이 포함되어야 한다. 농촌 특성을 반영한 농촌형 지구단위계획(Zoning) 도입방안도 검토되어야 한다. 농촌형지구유형은 도시지역과는 다른 조방적인 특성을 고려하여 융복합산업지구, 농업유산보전지구, 관광지구, 및 취락지구 등으로 구분하고 구체적인 계획수립지침을 마련한다. 그리고 지역개발사업 지원과 지역주민의 참여를 촉진하기 위해 지역주민협약제도와 지자체 조례에 의한‘토지이용 주민 협약제도’를 도입하여 해당구역에서 농지 형질변경, 건축물 종류‧높이‧색채 등을 자율 규제하는 방안을 강구해 나간다. 또한 농지의 합리적 이용을 위해 농지전용허가기준 구체화하고, 농지전용 협의 절차 개선 및 농지보전부담금을 차등화 한다.

향후 매년 농식품부 소관 사업 중 공모 및 신규사업은 지자체의 농촌공간계획에 포함된 사업을 우선 선정하고, 연계 가능한 사업을 발굴하여 패키지 지원한다.

나. 농촌협약 도입 방향

1. 기본방향

중앙과 지자체가 협약을 통해 농촌 정주여건 개선, 농촌 활력 제고 등 공동의 정책 목표를 달성하려는 정책적 협력 거버넌스를 구축한다.

협약대상은 복수의 구체적 프로젝트(목적, 내용, 예산, 일정 포함) 들로 구성된 종합적 사업계획에 대해 협약을 체결한다.

협약의 대상이 되는 계획 및 구체적 프로젝트들은 지자체가 스스로 지역의 중장기 비전(예 : 농발계획, 농촌공간계획 등)에 기반하여 수립하도록 한다. 이 경우에는 농촌 365생활권 구축, 농촌의 경제적 활력 제고, 농촌 공동체 활성화 등의 정부가 제시하는 농촌과 관련한 핵심적 목표를 달성을 위해 지역에서 발굴한 개별적․구체적 사업(예를 들어 기존 정부의 세부사업, 내역사업, 지자체 자체사업, 신규사업) 등이 될 수 있다.

협약 주체는 농식품부 장관과 시장․군수가 협약의 직접 당사자로 한다. 특히, 지자체 계획 수립 및 사업 추진 지원을 위한 중간지원조직, 민간 주체 등 핵심적 관계자는 협약에 참여하도록 하여 정책추진의 일관성을 확보한다.

협약 기간은 법정 계획의 시간적 범위를 고려하여 5년 내외를 기본으로 하고, 국가나 지역에 중대한 자연‧사회‧경제적 조정 사유가 발생했거나, 성과평가 결과 조정 필요성이 발생한 경우에는 기간내에협약의 내용을 수정․보완 가능토록 한다. 협약의 효력은 「국가균형발전특별법」 제20조(지역발전투자협약의 체결) 제2항의 규정을 준용하여 중앙 정부와 지자체간 사업 내용 및 투자 부담, 성과 목표 등에 대한 문서상 합의로 협약내용에 따른 이행 의무를 발생하도록 한다. 협약 재원은 중앙과 지방에서 재원을 공동 부담하고, 필요시 민간 투자 유치 등을 통해서도 재원 조달 가능하다.   협약 체결 전 협약 이행에 따른 성과 목표를 합의하에 설정하고 평가 결과에 따른 인센티브 구조를 마련하여 성과를 관리하도록 한다

<그림 8. 농촌 협약의 기본 개념도〉

출처. 농림축산식품부 자료

2. 단계적 도입

농촌협약의 도입은 농촌공간계획 도입에 따라 단계적으로 추진한다.

구분	농촌공간계획 도입 이전		농촌공간계획 도입 이후
목적	▸협약 우수사례 발굴 · 확산 ▸이양된 사업의 투자 유도		▸지역의 자율적 계획에 기반한 지역 단위, 성과 중심의 패키지 지원체계 구축
대상	▸‘20년 신활력플러스 사업 희망 시군		▸농촌공간계획을 수립하고 협약 체결을 희망하는 全시군
범위	▸농촌지역개발 사업		▸농촌지역개발 사업 + 기타 농립사업

농촌공간계획 도입이전에는 중심지활성화, 기초생활거점, 신활력 플러스 사업을 다수 추진하는 시군과 시범적으로 농촌 협약을 추진한다. 이는  정부의 정책방향에 부합하여 지역이 이양된 배후마을 사업을 추진 할 수 있도록 중앙과 지방의 협력체계를 구축할 수 있도록 하기 위함이다. 지역개발 사업 중심으로 중앙과 지방이 협력을 추진함으로서 향후 지방분권 시대 새로운 농정체계 도입의 가능성도 점검할 수 있다. 대상지자체는 ‘21년 일반농산어촌개발 사업에 참여를 희망하고, 이와 연계하여 배후마을 사업의 이행 의지를 가진 시군을 대상을 하며, 각 시군은 농촌의 365생활권 조성을 주제로 정부 사업과 마을 사업, 정부 사업과 마을사업 외에 연계 가능한 사업을 발굴·추진 가능한 예산(개소 당 15억원)을 종합한 ‘농촌협약계획’을 수립․신청하여야 한다. 계획 우수 시군과 협약을 체결, 신청한 정부 사업을 패키지 지원하고, 이행결과가 우수한 시군에 대해서는 인센티브 예산 추가 지원한다

협약을 체결한 시군은 계획에 포함된 마을만들기 사업을 기존 방식․규모(필요시 도비 지원 가능)대로 지원하는 의무를 이행해야 한다. 계획 신청시 성과 목표를 제시하여 협약을 체결하고, 단기적으로는 이양된 마을사업의 실제 이행 여부로 평가한다

<그림 9. 농촌공간계획 도입 이전 농촌협약 구상(안)〉

출처. 2019 농림축산식품부 자료

농촌공간계획 도입 이후에는 협약 대상 사업을 확대하여 메뉴 형태로 제시하고, 지자체가 필요한 사업들로 계획을 수립하여 협약을 추진한다.

협약대상은 농촌공간계획을 수립한 시군은 제한없이 참여 가능하도록 한다. 지역개발 사업 및 지역 단위(지자체 보조)로 지원 할 수 있는 기타 농림사업으로 대상으로 확대한다. 지자체가 계획을 수립할 수 있도록 핵심 정책과제와 각 과제별로 지원 가능한 사업들도 포함하도록 한다.

시군별로 지원가능한 국비 한도를 제시하고, 한도 내에서 정책 과제 달성을 위한 필요한 사업을 자유롭게 구성하도록 한다. 다만, 지역개발사업을 제외한 기타 농림사업은 별도 한도를 두지 않고 필요시 선택적으로 신청하면 검토하는 방식으로 추진한다

3. 추진체계 정비

협약의 원활한 추진을 위해 기초․광역․중앙 단위에서 각각의 추진체계를 마련하고, 이를 연계한 협의체(거버넌스) 구성한다.

시․군은 중간지원조직으로 ‘농촌협약 지원센터(가칭)’를 설립하고, 관련 부서들이 포함한 전담 조직을 마련하는 등 추진체계 정립한다. 농촌협약지원센터는 계획 수립 지원․지역의 주체 육성․역량강화 등을 지원하며, 기존 중간조직을 활용할 수 있다. 또한 기존 농촌 관련 중간지원조직을 통합하거나, 도시재생지원센터 등과 통합 구성이 가능하다. 농촌협약지원센터의 역할은 농촌협약을 위한 계획 수립과 관련 사업의 추진을 위해 필요한 지원, 지역 주민들의 의견 조정을 위하여 필요한 업무, 현장 전문가 및 지역의 자생적 조직 육성 및 사업 참여 지원, 주민들의 참여 활성화 및 지원 등을 한다

전담 조직은 원활한 협약 추진을 위해 농정부서, 도시․건축 관련 부서, 인․허가 관련 부서 등을 망라하여 구성한다. 광역 지자체는 시․군의 농촌협약 계획 수립시 사전 검토․자문, 시군간 상충․중복되는 계획 조정 등의 역할을 위한 지원조직을 마련하고, 중앙정부는 계획의 검토․협의․조정, 협약 이행 모니터링 및 성과 평가를 지원하기 위한 지원기구를 마련한다. 그리고 중앙과 지방, 공공과 민간, 각 중간지원조직 등이 참여하는 협의체를 결성하여 운영한다. 지역 단위로 추진체계를 정립할 수 있도록 ‘농어촌정비법’ 개정시 법적 근거를 마련한다.

한편 농식품부도 조직과 예산 편성절차를 개편한다 농촌정책국은 지역별로 계획의 수립 지원 및 계획의 협의․조정․관리․평가 기능을 수행하는 지역전담 조직으로 재편을 검토하고 농촌공간계획도입을 전제로 지역별 농촌협약을 지원하고, 협약의 이행 상황을 모니터링하는 지역별 전담 부서 형태로 재편을 추진한다. 가칭 농촌협약지원과를 신설하여 지자체 컨설팅을 통해 계획 수립 및 협약 체결 지원을 하고 농촌협약평가과도 신설하여 지역별 협약 이행 모니터링, 사후관리, 성과 평가를 수행하며, 농촌정책과는 농발계획․농촌공간계획․삶의 질 계획 등 중장기 계획 관련 업무 중심으로 기능을 개편해야 한다.

예산 편성절차의 개편도 검토되어야 한다. 협약 대상 기타 농림사업은 농촌협약으로 우선 검토할 한도를 사전에 배정, 농촌협약 절차에 따라 별도로 검토한다. 협약 대상 예산에 대해서는 ‘통합지침(농촌협약지침)’을 운용하고, 사업담당과와 농촌국이 교차 검토하여 편성한다. 다만, 사전 할당 분 중 편성되지 않은 잔여 사업 분은 기존 절차대로 편성한다

<그림 10. 농촌협약 도입에 따른 예산편성 투트랙(Two-Track) 운영(안)〉

출처. 2019 농림축산식품부 자료

참고문헌

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참고1		프랑스 농촌계약 사례

□ 지방분권 이후 중앙과 지역간 정책 일관성을 보장하고자, ‘농촌을 위한 부처공동위원회(CIR)’를 통해 <농촌계약> 시범사업 도입

○ (방향·범위) 농촌 발전 정책 관련 6대 과제*, 104개 목표** 도출(CIR, ‘15~’16)

* 서비스 접근성, 중심지 활성화, 지역 매력, 이동성, 사회 결속, 생태적 전환 등

** (예) 중심지에 100개의 이동성 플랫폼 구축, 학교 간 네트워크 및 그룹핑 확충 등

○ (계약주체) 지방정부의 기초단위인 ‘꼬뮌’과 광역 지방정부인 ‘데파르트망’이 주체가 되어 농촌계약을 체결

- 꼬뮌은 제시된 정책과제와 목표를 각 지역의 중장기적 발전 방향에 따라 선택하여, 사업을 기획하고 실행계획*을 수립

* 6대 주제 외 꼬뮌에서 필요에 따라 자체적으로 기획한 사업도 포함 가능

- 데파르트망은 중앙정부의 입장에서 꼬뮌의 계획이 정부의 지역정책 방향과 부합하도록 내용을 조정하고 계약을 체결

○ (계약의 이행) 꼬뮌이 계약 내용을 수행할 수 있도록 재원을 배분*하고, 데파르트망을 통해 지속적으로 점검·평가

* ‘17년 기준 체결된 40개의 농촌계약에 대해 약 21억 유로(약 2조 8000억원) 투입

< 프랑스 농촌계약의 목차 구성(예시) >

Ⅰ. 지역의 일반 현황 Ⅱ. 계획의 목표와 실행 가능한 행동 계획 Local action. 1 쇠퇴 또는 빈 공간을 재생하여 새로운 활력 창출하기 ① 서비스 접근성 프로젝트 #. Saint Jean de Nogent-le-Rotrou 스타디움을 럭비 연습을 위한 장소로 개발 프로젝트 #. Nogent-le-Rotrou에 있는 스포츠 콤플렉스의 테니스홀 천장 개보수 ⦙
Ⅲ. 계약의 주체 Ⅳ. 성과 평가	Ⅴ. 계약의 기간 Ⅵ. 계약의 조정