정책연구과제 보고서

교번	47	성명	김 기 현
연구 과제명	통일 대한민국 대비 산림재난분야 공동대응 방안 연구

<<목   차>>

제1장 서   론	01

제1절 연구배경 및 연구목적	01

제2절 선행연구 분석	03

제3절 연구방법	04

제2장 산림재난의 유형 및 원인	05

제1절 산림재난의 유형 및 특성	05

제2절 산림재난의 발생원인	06

제3절 북한의 산림재난 분류	09

제3장 북한의 산림재난 발생현황 및 황폐산림 복구	11

제1절 산불발생 현황 및 원인	11

제2절 산림병해충 발생현황 및 원인	13

제3절 산사태 발생현황 및 원인	15

제4절 북한의 산림황폐화 실태	18

제5절 산림재난 관련 북한산림 황폐화 및 악순환	20

제6절 북한의 산림복구 등 재난방지 추진현황 및 한계	23

제4장 남북 산림재난 협력 및 성과진단	36

제1절 산림협력의 가치	36

제2절 산림재난 대응협력의 중요성	38

제3절 남북산림협력 추진경과	41

제4절 남북산림협력 성과와 한계	44

제5장 산림재난 공동협력 대응방안	46

제1절 남북산림협력 사업의 추진여건	46

제2절 남북산림협력 관련 주요 이해관계자	47

제3절 총체적, 전반적인 협력체계 구축	49

제4절 의제확장 및 국제사회와의 거버넌스 구축	50

제5절 산림재난 분야별 협력 방안	54

제6장 결    론	57

<표 목차>

표 1. 북한 기상재해의 형태	9

표 2. 북한의 산림병해충 발생현황	13

표 3. 백두산 생물권 보호구 내 수종별 피해지 면적	14

표 4. 최근 북한의 산사태 및 홍수피해	22

표 5. 김정은 시대 산림복구사업의 추진특징	24

표 6. 산림복구 전투 각 단계별 목표	26

표 7. 최근 북한 도발 및 유엔 안보리 대북제재 주요일지	29

표 8. 남측 DMZ 산불피해 현황	39

표 9. 북한의 홍수, 산사태 등 피해지역과 피해현황	39

표 10. 판문점 선언이후 산림분야 남북협력 현황	31

표 11. 산림분야 국제개발협력 목표 및 연계성	50

표 12. 국제사회 산림의제와 남북산림의제 비교	52

<그림 목차>

그림 1. 북한의 집권시기별, 지역별, 산불발생현황	12

그림 2. 산림병해중 피해전과 피해후의 비교	15

그림 3. 북한의 집권시기별, 지역별 산사태 발생현황	16

그림 4. 북한의 지역별 산림황폐화 실태	18

그림 5. 북한의 산림황폐화 위성지도	19

그림 6. 각 지역의 황폐화된 산지모습	19

그림 7. 북한의 황폐화 산지	20

그림 8. 다양한 산림황폐화 유형	21

그림 9. 북한 산림황퍠화의 악순환 구조	22

그림 10. 북한의 산림복구 포스터 및 구호	23

그림 11. 북한의 산림관련 기자재 공장	26

그림 12. 조선인민군 제122호 양묘장	13

그림 13. 수림화, 원림화를 추진하면서 변화된 모습	27

그림 14. 김정은 시대 국가발전전략과 산림복구전략의 주요특징	28

그림 15. 산림황폐화의 악순환, 선순환 구조	38

그림 16. DMZ 및 접경지역 산불발생	39

그림 17. 남북산림협력 사업의 SWOT 분석	47

그림 18. 남북산림협력의 이해당사자 및 특성	48

제1장 서   론

제1절 연구배경 및 연구목적

2018년 역사적인 4.27 판문점선언과 9.19 평양공동선언을 거치면서 비정치적 분야로서 남북의 산림협력은 실제로 판문점선언 이행을 위한 남북고위급회담 합의에 따라 2018년 7월 4일과 10월 23일, 두 차례의 남북산림협력 분과회담이 진행되어 남북 간 상호 실천적 대책들이 논의되었다.

북한당국 역시 오랫동안 황폐된 산림의 복구를 시급한 당면과제로 인식하여 왔다. 특히 김정은 국무위원장(이하 김정은)은 주요 국정과제의 하나로 산림복구사업을 제시할 정도로 산림 관련사업을 중시하는 모습을 보이고 있다.

2015년에는 산림복구전투를 선언하였으며, ‘위대한 수령님과 장군님의 유훈을 관철하기 위한 중요한 정치적 사업이며 내 나라, 내 조국의 부강발전과 후손 만대의 번영을 위한 최대의 애국사업’이라며 ‘산림파괴와의 전쟁’을 선포하였고, 김일성종합대학 내에는 산림과학대학을 신설하였다. 이 외에도 산림법 개정, 단계별 산림복구전투 계획 수립, 산림포고문 배포 등의 활동을 이어 나갔다(허선혜, 2020).

김정은 “전당, 전군, 전민이 산림복구 전투를 힘있게 벌려 조국의 산들에 푸른숲이 우거지게 하자(당, 군대, 국가경제기관 책임일군들과 한 담화, 2015. 2. 26)” 『로동신문』 2015. 2. 27.

한편 대한민국도 대북통일정책의 주요 과제중 하나로서 북한과의 산림협력을 적극적으로 추진하여 왔으며, 북한도 산림복구에 대한 관심과 의지를 보이고 있기에 남북산림협력의 전망은 긍정적으로 보인다.

이러한 상호 협력의 관심과 아울러 비정치적, 미래세대 등을 위해 산림협력은 한반도 산림생태계를 회복시키는 비정치적인 분야이면서 주민의 삶의 질을 개선하기 위한 인도주의적인 협력차원에서도 지속적으로 유지되어야 한다.

최근 세계적인 기상이변으로 가뭄과 국지성 집중호우 등의 자연재해 발생빈도가 높아지면서 그 피해규모가 대형화되고 있다. 한반도 또한 이러한 재해에 있어 예외가 아닌데, 특히 북한의 경우 1990년 이후 산림관련 재난에 의한 피해가 매년 보고되고 있는 실정이다 (국립산림과학원, 2018).

북한의 산림관련 재난의 주요 원인은 1970년대 경제난과 식량난을 극복하고자 화전 및 다락밭 개간을 위한 남벌 등으로 가속화된 산림황폐화이다. 이러한 지역은 경관적으로 바람직하지 않으며, 토지생산력이 저하될 뿐만 아니라 산사태 및 홍수에 대한 취약성을 증가시켜 인접 생태공간에도 심각한 악영향을 미친다(산림청, 2021).

산림재난중 하나인 산림병해중의 경우 금강산 지역뿐만 아니라 그나마 산림이 보존된 곳에 산림 병해충 피해가 매년 확대되고 있다. 북한이 2007년 남북 당국자 간 회의 시 산림 병해충 방제 협력 대상지로서 제시한 지역별 산림 병해충 자료에 따르면 피해 면적이 25만ha에 달했다.

최근에는 솔잎혹파리, 솔나방 피해가 확산돼 약 50만ha 이상 피해가 확대됐을 것으로 추정된다. 2006년부터 강원도 통천지구, 평양시 일부 지역, 평안북도 창성·삭주지구에는 소나무 재선충 발생이 확인됐다는 보고도 있다. 북한 지역 산림을 병해충 피해로부터 구하고, 병해충 발생지역은 집중적인 방제를 실시해 확산을 방지하지 못하면 금강산과 같은 아름다운 산림 경관이 사라져버릴 비상 상황이다.

또한 북한 주민이 식량 조달을 위해 일으키는 산불로 매년 대규모 산림이 훼손되는 것도 심각한 문제다. 미국 나사(NASA)의 인공위성 사진에 의하면 거의 매년 북한 전역에서 산불 피해가 발생하고 있음을 확인할 수 있다. 2015년 4월에 발생한 동해 쪽 산림에서의 대규모 산불 연기는 일본 북부 상공까지 날아갔다고 한다.

산불은 의도하지 않은 대형 산림 파괴를 가져올 수 있고, 지금까지 잘 보존해왔던 산림을 순식간에 잿더미로 만들어버릴 수 있는 파괴력을 갖고 있다. 북한 지역의 산불 발생은 주민의 생존과 깊은 관련이 있다. 따라서 주민이 산림에 전적으로 의존하지 않고 살아갈 수 있는 방법을 마련해 산불 발생을 최소화해야 한다.

북한 당국도 산림황폐화로 인한 산림재난에 대한 심각성을 인지하고 김일성 집권시기에 다락밭 건설 중단을 직접 발표하였으며, 김정일 집권시기 중반부터 국토환경보호를 위한 산림관리 방법을 국가산림계획으로 실시하고 있다 (국립산림과학원, 2018).

하지만 이미 심각하게 훼손된 산림을 원상태와 동일하게 복원하는 것은 매우 어려운 일로서(Steffen et al., 2007; Stanture et al.,2014), 다른 재해에 대한 취약성을 줄일 수 있는 적절한 대응방안을 모색할 필요성이 대두되었다. 이에 북한은 산림복구와 더불어 산불막이 대책, 산불감시, 통보체계, 사방사업 등 재해 방지를 강조하는 산림보호 정책이 추진하고 있으며, 김정은 집권시기에 접어들면서 산림분야의 정보화를 강조하며 활발한 연구를 진행하고 있다(김기대 외, 2020).

한편, 2018년 7월 4일 남북한은 산림 협력분과회담을 개최하고, 북한의 산림복구를위해 양묘장 건설, 산불･병해충 공동대응의 상호협력을 합의하였다. 특히 북한의 산림은 장기간에 걸친 산림황폐화로 인해 산불, 산사태 및 홍수 등의 재해에 매우 취약한 상태이다. 따라서 재해로 발생하는 피해를 저감할 수 있는 협력방안에 대한 연구가 필요하다,

이 연구에서는 남북한의 공통적으로 겪고 있는 산불, 병해충, 산사태 등 산림재난과 관련하여 먼저 북한에서 발생하고 있는 산림재난의 발생원인과 피해현황을 분석하고, 그간의 북한 자체의 재난방지 추진현황, 남북한의 협력 경과를 진단하고, 재난협력을 위한 주변 당사자, 이해관계자를 비롯한 남북한 산림협력의 추진여건을 토대로 향후 재난방지를 위한 남북협력의 장, 단기적 추진방안을 제시하였다.

제2절 선행연구 분석

남북산림협력과 관련하여 다양한 방안을 제시하는 연구들이 그 동안 진행되어 왔다. 2010년대 이후에 발표된 연구로는, 임농복합경영을 중심으로 하는 통합 협력모델 제안(손요환 외, 2014), 북한의 산림복구 지원을 위한 거버넌스 제안(박소영 외, 2014), 북한의 시장화 확산에 대응한 산림복구 지원전략(송민경 외, 2017), 산림복구 지원을 위한 수종 선정(최현아 외, 2017), 북한의 실정에 맞는 적정기술 발굴 및 실행모델 구상(박경석 외, 2019), 남북협력 상황에 따른 단계별 임농복합경영 협력사업 추진전략 제안(김영훈 외, 2019), 국제사회 산림복구 지원사업을 통한 협력방안 제안(최현아, 2018) 등이 있다. 주로 이 연구들은 북한의 산림여건 등 물리적 환경 분석을 통한 현지 기술수준에 맞는 적정 사업모델의 제안과 협력방안 도출 측면에 중점을 두고 이루어 졌다.

한편, 산림 재난과 관련 남북협력에 대해서는 아직 깊이 있게 연구가 진행되지 않고 있다. 다만, 강택구 등(2016)은 통일대비 북한지역 자연재해 대응을 위한 자료구축과 남북협력 방안 연구에서 홍수, 지진, 가뭄 등 북한지역의 자연재해를 남한과 비교하여 유형화하고, 전반적인 재해 발생현황 및 관리, 대응체계를 분석하였다. 그러나 이는 자연재난이라는 포괄적인 범주를 다루고 있다. 따라서 그간에 산림관련 재난의 특수성을 고려한 협력방안 연구는 본격적으로 이루어지지 않은 것으로 보인다.

따라서, 산림재난에 초점을 두고 협력 발전방안을 모색함으로써  북측의 수용력 제고와 정책실효성 확보로 협력사업의 활성화와 지속가능성을 견인하고자 하는 본 연구는 유의미한 정책적 함의를 제공해 줄 것으로 기대된다.

제3절 연구방법

이상의 연구를 진행하는데 있어서 본 연구는 김정은의 연설문, 담화, 서한 등 직접적 지시 및 하달 사항, 『로동신문』, 조선중앙통신 등의 언론매체, 『경제연구』, 『김일성종합 대학학보』 등의 학술지, 단행본 등 북한의 공식매체에 발표된 담론 등을 활용하였다.

특히 산림관련 산불 및 산사태등 관련 분야에 대해서는 해당 논문자료 수집 및 연구동향을 살펴보았다.

북한에서 발행된 산불 및 산사태 분야 논문 수집을 위해 북한에서 발행된 관련 문헌의 용어와 북한과학기술네트워크의 남북과학기술용어사전 내 임학 분야 용어를 검색어로 이용하였다.

한편, 국내외 언론보도를 통한 자료 수집을 위해서 네이버 뉴스 및 뉴스라이브러리, 구글을 검색기반으로 활용하였으며, ‘북한’ 및 ‘조선인민민주주의공화국(North Korea, Democratic People’s Republic of Korea)’과 함께 ‘산불(Forest fire, Wildfire)’, 산사태 (Landslide, Sediment-related disaster)를 동시 검색어로 사용하였다. 논문 및 보고서의 경우 선행연구(한국환경정책평가연구원, 2016)에서 수집된 북한의 자연재해 발생이력(2011년∼2015년)을 활용하였다.

분석 대상 논문은 북한과학기술네트워크(www.nktech.net)를 이용하여 검색하

였다. 북한과학기술네트워크는 1960년부터 북한에서 발행된 학술지의 논문 및 기사를 제공하고 있으며, 산림 분야의 대표적인 학술지인 ‘산림과학’을 비롯한 32개 학술지, 86,000여 편의 논문을 제공하고 있기 때문에 검색기반으로 활용하였다

제2장 산림재난의 유형 및 원인

제1절 산림재난의 유형 및 특성

산림재난은 광복이후 시대 상황에 따라 산림의 피해 정도와 행정적 역점 사업에 따라 정책방향을 달리해 왔다. 가정의 에너지원으로서 중요자원이었던 산림에 대해 1980년대 까지만 해도 산(山) - 병해충(虫)·도남벌이 주요 3대 산림재해로 여겨져 왔으나, 근래에는 시민 의식의 향상과 경제발전 등으로 도남벌이 제외되고 산사태가 추가되었다. 현재는 산불·산사태 - 병해충으로부터 국민 생활의 안전과 산림자원의 보호라는 방향에 맞춰 산림정책을 추진하고 있다 (변상우, 2014; 최인수, 2013)

1. 산불

산불은 산림내에서 낙엽, 잡초, 낙지, 초류, 임목 등이 연소되는 화재로서 인간의

부주의로 인한 실화 또는 방화, 낙뢰, 기타 폭발물 등으로 인하여 발생하는 불씨가 산림내의 가연성 물질을 연소시키는 것을 말한다.

법률상으로는 ｢산림보호법｣에서 정의하고 있는데, 산불이란 산림이나 산림에 잇닿은 지역의 나무ㆍ풀ㆍ낙엽등이 인위적으로나 자연적으로 발생한 불에 타는 것을 말한다.

산불은 화재의 연소상태와 피해형태에 따라 지표화, 수간화, 수관화, 지중화로

구분한다. 지표화란 산림내의 지표에 있는 잡초, 관목, 낙엽 등의 연소되는 현상으로 지표화가 유령림에서 발생하면 수관화와 수간화로 진행되기도 한다. 수간화란 서 있는 나무의 줄기가 연소하는 것으로 지표화로부터 또는 고사목이 낙뢰에의해 발화한다.

수관화란 나무의 가지나 잎이 무성한 부분이 연소하는 것으로 대개의 경우 지표화 또는 수간화로부터 수관부에 불이 닿아 바람과 불길이 세어지면 수관화로 발전하는데 수관화는 화세가 강하고 진행속도가 빨라 피해가 크다. 지중화란 지피물층과 이탄층, 부식층 등이 연소하는 것으로 나무의 뿌리를 죽인다.

2. 산사태

산사태는 폭우, 지진, 화산 또는 중력 작용 등으로 사면붕괴, 지반침식 및 토석류가 발생하여 한꺼번에 많은 흙과 돌이 빠른 속도로 이동하는 현상으로 법률상으로는 자연적 또는 인위적인 원인으로 산지가 일시에 붕괴되는 것을 말하며 ｢사방사업법｣ 제2조(정의)에서 정의하고 있다.

산사태의 유형은 발생위치와 형태, 외형 등에 의한 메커니즘으로 유형을 분류

할 수 있으며 이러한 메커니즘은 지형, 지리, 사회적 현상과 결부되어 발생하므로 실질적인 피해실태를 중심으로 토석류, 급경사지 붕괴 및 땅밀림으로 구분할 수 있다.

토석류는 자연산지의 사면이 파괴되어 발생한 토석ㆍ유목 등이 경사면을 따라

계곡에서 홍수와 만나 뒤엉켜 빠른 속도로 유하하는 것을 일컬으며, 집중호우시

갑작스럽게 발생하고 먼 거리까지 이동하여 하류에 막대한 재해를 유발한다.

급경사지 붕괴는 급경사지에서의 압밀되지 않은 덩어리 형태의 물질 혹은 암석이 사면으로부터 떨어져 튀거나 구르면서 붕괴, 낙하하는 것을 말한다. 땅밀림은 포화되지 않았거나 압밀되지 않은 물질 혹은 암석이 급속도로 연약면과 평행한 방향으로 미끄러지면서 흘러내리는 현상으로 판상의 밀림, 회전활동, 측방이동 등으로 발생한다.

3. 산림병해충

산림병해충은 인간이 산림에서 기대하는 혜택을 직간접적으로 방해하는 병해

와 충해를 말하며 ｢산림보호법｣에 의하면 산림에 있는 식물과 산림이 아닌 지역에 있는 수목에 해를 끼치는 병과 해충을 말한다.

병해는 곡물ㆍ채소ㆍ과수ㆍ꽃ㆍ임목 등 농작물을 포함한 모든 식물이 병균에

의하여 전체 또는 일부에 생리적, 형태적으로 병적인 증상을 보이는 것으로 대사작용 변화를 일으켜 영양ㆍ생장ㆍ생식작용을 완전하게 영위할 수 없는 상태를 말한다. 충해는 벌레에 의해 식해ㆍ흡수해 등을 입는 것을 말하며 식물에 피해를 주는 벌레를 해충이라 한다.

지구상에 살고 있는 100여만 종의 곤충중 많은 종류가 산림에 살면서 다양한

형태로 임목에 해를 주고 있는데 지금까지 기록된 국내 산림해충은 약 2,300여종으로 분류학적으로 구분하면 나비목, 딱정벌레목, 파리목, 벌목, 매미목, 응애류등이 있다.

생태학적 구분으로는 주요해충(major pests), 돌발해충, 2차해충(secondary pests), 비경제해충(non-economic pests)으로 구분할 수 있다. 주요해충은 관건해충(keypests)이라고도 하며 매년 만성적, 지속적인 피해를 나타내는 해충으로 효과적인 천적이 없는 경우가 대부분으로 인위적인 방제가 실행되지 않을 경우 심각한 손실을 가져올 수 있으며 솔잎혹파리, 솔껍질깍지벌레 등 현재 문제가 되고 있는 해충들이 여기에 속한다.

제2절 산림재난의 발생원인

1. 산불

산불은 낙뢰 등과 같이 자연적으로 발생하기도 하지만 대부분 사람들의 부주의

로 인한 것으로 입산자 실화, 논두렁이나 밭두렁 소각, 담뱃불 실화, 쓰레기 소각, 산림 인접지역에서의 비화 등 인위적 요인에 의하여 주로 발생한다. 산불의 발생과 확산에 영향을 미치는 요소는 지형, 기상, 산림(연소물질) 등이다.

(1) 지형

지형조건으로는 경사가 급하고 기복이 많은 산지는 연소 속도가 평지보다 약

8배나 빨라 산불이 급속하게 확산된다.

(2) 기상

대륙성 기후의 영향으로 습도가 낮고 건조한 바람이 부는 봄(3-5월)과 늦가을

(11-12월)에는 산불발생빈도가 높으며 급속하게 확산된다. 이러한 고기압과 대륙풍의 영향으로 인한 건조한 바람은 산림의 습도를 낮게 하여 지표에 쌓인 낙엽이나 죽은 가지를 말리며, 나무도 수분 함수량이 낮게 되어 작은 불씨에도 산불발생 위험이 매우 높다.

(3) 산림(연소물질)

산림이 울창하고 가연성이 높은 물질(낙엽 등)이 많으면 화세가 강하고 연소속

도도 빠르다.

2. 산사태

우리나라는 지형적, 기상학적 영향으로 산지의 경사가 급하고 특히 여름철 우기

나 태풍 및 집중호우로 인한 산사태 발생빈도가 높은 편이다.

산사태의 발생에 영향을 미치는 요인으로는 강우, 경사면의 기하학적 형상과

구성, 지질 및 지하수의 상태 등이며, 특히 지형과 지질, 기상(강우)에 의해 산사태가 결정된다고 할 수 있다.

(1) 강우

우리나라는 연평균 강수량이 1,200-1,400mm로 기상학적으로 여름에 편중된 이동성 저기압과 열대성 저기압으로 인한 집중호우 등이 산사태의 중요한 원인으로 작용하여 큰 피해를 발생시키고 있다. 강우가 내리면 유수에 의하여 지표면이 침식되거나 간극수압이 급격히 상승하고, 흙의 포화로 인한 단위 부피당 중량의 증가, 토층과 암반층사이에서 지하수위의 생성 등으로 인해 사면을 구성하는 물질의 붕괴하려는 힘이 커진다. 반면 흙의 전단 강도가 약화되고 내부 마찰각이 감소해 산사태의 발생에 대한 저항력이 감소되어 산사태가 발생하게 된다. 특히 누적 강우량이 많고 강우강도가 높을수록 산사태의 발생빈도가 높다.

(2) 지형

산사태 발생에 미치는 지형 요인중 사면 경사형이 하강사면에서 산사태가 많이

발생하며, 특히 경사의 변환점에서 산사태의 발생 빈도가 높게 나타난다. 하천이

나 계안에서 산지 사면 하부가 침식이 될 때에도 산사태가 발생하고 천층지하수의 용출 여부가 산사태의 발생에 영향을 미치며 지하수 용출에 의한 사면하부의 붕괴에 의하여 산사태가 발생하기도 한다.

(3) 지질

경사면의 붕괴는 토사층과 암반층의 불연속면에서 많이 발생하며, 지질의 단층

에 의한 파쇄대는 암석의 강도를 급격히 감소시켜 연약한 부위를 형성하고 천층지하수로 유도가 되어 산사태의 발생이 용이해진다.

(4) 임상

경사면 재해의 임상은 나뭇잎의 강우차단효과와 수분흡수, 증발에 의한 유효강

우의 감소 효과가 있으며, 사면의 표면 침식억제의 기능을 하고 뿌리의 수분흡수와 증산에 의한 토층의 수분감소, 그리고 나무뿌리는 사면경사를 따라 미끄러져 내리는 토괴를 단단하게 고정하여 토층내 앵커 및 지주 역할을 하여 산사태의 발생을 저지하는 효과가 있다. 하지만 임목으로 인해 침투수가 증가하므로 지하수위가 쉽게 상승하고, 임목의 하중에 의해 활동력이 증가, 토층의 전단력을 약화시키는 등으로 인해 산사태를 촉진하기도 하는 등 이중성을 갖는다.

(5) 인간의 활동

산사태의 원인으로 자연에 대한 인간의 활동 즉 주택지나 산업단지 조성, 광산

개발, 수로의 변경, 도로나 철도건설 등에 의한 지반의 절토나 성토작업을 들 수

있다. 이러한 인간 활동은 지반내 응력의 변화를 초래하여 경사면을 불안정하게

하는 요인이 되며, 절토에 의한 전단저항의 저하, 성토하중의 증가에 의해 자연사면이 변형되고 이것은 사면 내 응력을 변화시켜 사면을 불안정하게 하여 산사태를 유발하는 원인이 되고 있다.

또한 터널, 댐 등의 구조물의 축조에 의해 인위적인 지형변화에 따른 지하수위의 변화 혹은 담수로 인한 지하수위의 변화 등으로 산사태의 발생요인이 될 수 있다.

3. 산림병해충

산림병해충에 발생에 관계되는 요인으로는 수목자체의 유전적 소인, 해충의 종

류와 생리ㆍ생태적 특성, 기상수분토양 등 환경적 요인이 매우 복잡하게 연관되어 있으며, 대기오염, 지구온난화, 고온과 저온장해, 수분의 과부족, 영양장해, 풍해, 설해, 염해, 약해 등도 영향을 준다.

이러한 요인으로 인하여 나무의 생리적 저항성의 수준이 지속적으로 낮아져 수세가 약화되면 병리학적으로 환경적 유인에 의하여 수세가 약화된 나무에서만 병을 일으키는 약한 병원성을 지닌 병해에 노출되어 병해가 발생하기 쉽고, 해충의 영향을 받기 쉬워진다. 이는 과밀한 숲을 건강하게 유지해야하는 이유가 되는 것이다.

또한 국제교역의 증가 등으로 외국에서 우연히 침입한 외래해충은 원산지에서

는 크게 문제가 되지 않지만 대부분 천적을 동행하지 않기 때문에 국내에서는 극심한 피해를 나타내고 입목의 생존에 치명적인 위협요소로 작용하고 있다.

제3절 북한의 산림재난 분류

북한 자료에서는 산림재해를 ‘자연피해’의 하나로 일컬으며 이는 법률의 내용에서 확인할 수 있다. 예를 들면 ｢산림법｣ 제26조에서 “무더기비, 사태 같은 자연피해로부터 산림을 보호할 수 있게”라고 ‘재해’ 혹은 ‘재난’이라는 단어보다는 ‘자연피해’라고 말하고 있다.

한편, 북한의 대표사전인 조선대백과사전에서 자연재해에 대한 정의를 확인해 보면 “자연계에서 일어나는이상자연현상이 사람들의 생활과 경제활동에 미치는 피해”를 자연재해라고 하며 발생 원인에 따라 기상수문학적 재해, 지질학적 재해, 생물학적 재해, 기타 등으로 구분하고 있다.

자연재해와 유사하게 사용되고 있는 개념으로 “기상조건이 원인으로 되어 입는 피해”라는 의미의 ‘기상재해’가 있다. 기상재해는 10가지 기상요소에 근거하여 26가지의 세부적인 피해종류를 <표 1>처럼 구분하고 있다 (강택구 외. 2016)

<표 1> 북한 기상재해의 형태

구분	피해를 일으키는 기상요소		피해종류
1	비		큰물피해 산사태 강설피해
2	눈, 우박, 얼음		쌓인눈 피해 눈사태 우박피해 얼음흐름
3	우뢰비		벼락피해
4	바람		쎈바람피해 건풍해 염해 큰물결피해
5	온도	낮은온도	서리피해 추위피해 동상해 착빙 이상추위피해
		높은온도	이상더위피해
6	태풍, 저기압		해일
7	온도, 해비침, 습도, 무강수		랭해 가물피해 갈수피해
8	공기오염		공해 안개
9	안개
10	기타		병충해 산불

제3장 북한의 산림재난 발생현황 및 황폐산림복구

북한은 접근이 불가능할 뿐만 아니라 산림분야와 관련한 공식적인 통계자료를 대내외적으로 공개하지 않아 정확한 산림재해 발생현황을 확인할 수 없다,

이에 재해 정보를 객관적으로 나타내는 것이 언론에서 보도되는 재해관련 기사라고 할 수 있으며, 재해 발생빈도와 피해규모등 관련 정보를 파악하는 것은 재해에 취약한 정도를 평가할 수 있는 척도로서 가치가 있다.

따라서 본 연구에서는 국내외 언론보도 및 논문, 보고서를 검토하면서 비교적 최근에 분석된 자료를 이용하여 북한에서 발생한 산불 및 산사태 발생현황을 참조하였다.

제1절 산불발생 현황 및 원인

김기대 외 (2020)이 분석한 자료에 따르면 북한 산불 발생이력 자료를 수집한 결과, 60년(1960년∼2019년) 동안 총 34건이 집계되었다. 시계열적으로는 <그림 1, a>에서처럼 1990년대 후반까지 전무하였으나, 2000년대를 기점으로 증가추세를 나타내었다

이 중 2015년의 경우 12건으로 산불이 가장 많이 발생한 해로써, 한반도 전역에 걸친 극심한 가뭄이 산불 발생에 영향을 미친 것으로 판단된다(김기대 외, 2020).

이를 월별로 구분한 경우 4월에 13건(38.2%)으로 가장 많았으며, 3월 9건(29.4%), 10월 6건(17.6%), 5월 4건(11.8%), 11월 1건(2.9%)순으로 나타나 3월부터 산불 발생이 증가하였고 5월에는 점차 감소하였다.

계절별로 구분한 경우 <그림 1, b>에서처럼 봄철(3월∼5월)에 27건(79.4%)으로 가장 많았으며, 가을철(9월∼10월)에는7건(20.6%)으로 나타나 봄철에 산불발생이 집중되었다. 행정구역별로 구분한 경우 강원도와 함경남도 각 8건(23.5%)으로 가장 많이 보도되었으며, 함경북도 7건(20.6%), 양강도 4건(11.8%), 평안북도와 황해북도 각 2건(5.9%), 평안남도와 황해남도, 자강도 각 1건(2.9%)순으로 대부분의 산불 발생이 동해안 지역에 집중된 반면에 <그림 1, c>에서처럼 서해안 지역의 산불 발생은 상대적으로 적었다.

서해안 지역은 평양과 인접하여 인구밀도가 높은 곳으로 지속적인 산림황폐화로 2000년대 이후 산림면적이 크게 감소한 지역으로 산불발생요소 중 하나인 가연연료가 적어 산불 발생빈도가 낮은 것으로 추측된다(김기대 외, 2020). 또한 2015년 함경북도에서 강원도에 걸쳐 동시다발적으로 발생한 산불이 약 한 달 넘게 지속되었다고 보고된 바 있다(산림청, 2021).

이러한 결과로 볼 때 시기적으로 봄과 가을, 공간적으로는 동해안 지역의 산불 발생빈도가 높게 나타나 우리나라의 산불 발생특성과 유사한 것을 확인할 수 있

었다(김기대 외, 2020; 산림청, 2021).

출처 : 김기대 외(2020)

<그림 1> 북한의 집권시기별, 지역별 산불발생 현황

제2절 산림병해충 발생 현황 및 원인

1970년대부터 북한은 솔잎혹파리, 잣나무 잎벌 등 병해충의 발생으로 산림이 피해를 입기 시작하였고 최근에는 <표 2>에서 보는  것처럼 소나무 가지마름병, 소나무 낙엽병 등 신종 산림병해충이 발생한 것으로 나타났다.

<표 2> 북한의 산림병해충 발생 현황

송충이	솔잎혹파리
• 40년대초 발생, 60년대 대폭발 후 점차 감소 • 90년대 상습발생지 제외 거의 감소 • ’06년부터 대량발생, ’07∼’10년 전역 피해 • ’07～’13년 소나무면적의 5～15%까지 발생 • ’09년 이후 서해안 저지대에 집중분포, 내륙지대로 점차 확대 중	• 50년대 발생, ’86～’99년 강원, 평양 발생 • 90년대 대량발생 후 점차 감소 • ’07∼’09년 평양, 황해남북도, 강원도 피해 • ’09부터 함흥 등 북쪽, 평남 등 서쪽으로, 황남 벽성군 등 서남쪽으로 확산 * 금강산, 룡악산, 정방산, 동명왕릉 등 1차 피해. 점차 만성기
소나무솜깍지벌레	잣나무잎벌
• 70년대초 발생 • ’76∼’79년 대량발생, ’05년 최대발생 • 압록강연안, 청천강이북 등 평안북도 지역에 분포 • 평안북도 압록강 연안지역에 발생, 2000년 이후 거의 10여년 걸쳐 장기적으로 발생	• 70년대 발생 • 2000년부터 폭발적으로 증가 • ’80년부터 자강도에서 시작, ’93년부터 황북, 평북, 북강원으로 확산 후 ’94년에 폭발적 발생 • ’05년 北중부이남지역에 발생 시작, 점차 함남, 평북지역에까지 피해율 증가
소나무재선충	참나무시들음병
• ’06년부터 발생, ’07년에 다량 발생 • 강원(통천지구), 평양, 평안북도(창성, 삭주지구) 등 5개도의 11개 군 발생 확인	• ’06년 발생 • 강원도(철원, 평강, 김화, 창도, 고성, 금강군) 및 황해북도(장풍군)에서 발생 확인
씨비리송충	이깔나무털벌레
• 2000년부터 백두산 지구 위주로 양강도와 함북 일대에 발생하여 확대 • 2019년 백두산 주변 피해 확산	• 량강도의 백두산 일대에서 10년부터 발생 • 이깔나무와 삼송류에 피해가 확산 • ’12년에 최대발생, ’15년까지 큰 피해
소나무가지마름병	소나무낙엽병, 잣나무창포병
• ’07년 발생, 점차 확대 • ’15년에 북측 전역 거의 모든 소나무림, 잣나무림 피해가 중부이남지역에 발생하기 시작	• ’10년 발생, 피해율 증가

출처 : 산림청, 2021

특히, 북한은 최근 백두산 지역을 중심으로 확대된 산림병해충(씨비리송충) 방제와 관련 국제사회(IUFRO, FAO 등)에 도움을 요청함에 따라 국립산림과학원에서 위성영상을 분석한 결과 <그림 2>에서처럼, 2017년에 비해 2019년 산림병해충 피해가 더 심각해지고 있음이 확인되었다.

대부분 피해지역은 <표 3>에서 처럼, 이깔나무 군락(93.4%)에 위치하고 있으며 보호구 내 전체 이깔나무 면적의 약 28.4%가 피해를 입은 것으로 나타났다.

<표 3> 백두산 생물권 보호구 내 수종별 피해지 면적(ha)>

피해 등급	2019년
	합계	이깔나무	분비/가문비	기타
합계	23,683 (100%)	22,116 (93.4%)	856 (3.6%)	711 (3.0%)
심	7,909 (100%)	7,447 (94.1%)	163 (2.1%)	300 (4.7%)
중	15,773 (100%)	14,669 (93.0%)	693 (4.4%)	411 (4.3%)

	⇒
<피해 전, (2017.7.25.)>		<피해 후, (2019.7.27.)>

<그림 2> 산림병해충 피해전과 피해 후의 비교

제3절 산사태 발생 현황 및 원인

산사태의 경우 60년(1960년∼2019년) 동안 총 93건이 집계되었다. <그림 3, a>처럼 산불과 유사하게 1990년대 초반까지 전무하였으나, 2000년대를 기점으로 급격한 증가추세를 나타내었다. 이 중 2001년의 경우 12건으로 산사태가 가장 많이 발생한 해로써,여름철 집중호우와 더불어 한반도를 내습한 ‘제비’ 등이 산사태 발생에 영향을 미친 것으로 판단된다(김기대 외,2020).

이를 월별로 구분한 경우 <그림 3, b>와 같이 7월과 8월이 각각 42건(45.2%)으로 가장 많았으며, 9월과 10월 각각 4건(4.3%), 6월 1건(1.1%)순으로 나타났다. 계절별로 구분한 경우여름철(6월∼9월)에 85건(91.4%)으로 가장 많았으며, 가을철(9월∼10월)에는 8건(8.6%)으로 나타나 대부분 여름 및 초가을 우기 시의 강우로 산사태가 발생하였다

행정구역별로 구분한 경우 <그림 3, c)>에서 보는 것처럼 평안남도가 25건(26.9%)으로 가장 많이 나타났으며, 강원도19건(20.4%), 함경남도 12건(12.9%), 평안북도 9건(9.7%), 황해남도 8건(8.6%), 함경북도와 양강도 각각 3건(3.2%), 평양과 자강도, 라선특별시 각 1건(1.1%)순으로 나타나 대부분의 산사태가 평양 인근의 행정구역에서 발생하였다.

앞에서 언급한 것처럼 평양과 인접한 평안도 및 황해도 등의 서해안 지역은 인구밀도가 높은 곳으로 지속적인 산림황폐화로 2000년대 이후 산림면적이 크게 감소한 지역이다 (김기대 외, 2020; 산림청, 2021).

따라서 상층부의 식생이 소실됨에 따라 강우의 침투가 용이하여 토양이 쉽게 포화될 뿐만 아니라 식생이 존재하더라도 근계의 생육상태가 빈약하여 토양의 응집력이 저하됨으로써 산사태에 더욱 취약했던 것으로 추측된다(김기대 외, 2020).

또한, 시기적으로 여름과 초가을, 표층붕괴 및 토석류, 땅밀림과 같이 다양한 유형의 산사태가 발생함으로써 우리나라의 산사태 발생특성과 유사였으나, 산림황폐화로 인해 산사태가 발생한다는 점에서는 다소 상반된 것으로 나타났다(산림청, 2021; 국립산림과학원, 2018).

출처 : 김기대 외(2020)

<그림 3> 북한의 집권시기별, 지역별 산사태발생 현황

앞선 결과를 종합해보면 북한에서의 산불 및 산사태는 1990년대 중반 ‘고난의 행군’시기 이후부터 발생빈도가 증가하는 것을 확인할 수 있었다. 특히 한국전쟁 이후 북한은 남한에 비해 풍부한 산림자원을 보유하고 있어 이 시기의 산불 및 산사태 발생은 비교적 적었던 것을 유추할 수 있다(김기대 외, 2020).

따라서 이 시기 북한은 산림자원을 적극적으로 개발･이용하는 정책을 시행함으로써 산림보호에 대한 관심과 필요성은 저조한 시기라 할 수 있다.

그러나 1970년대 경제난과 식량난이 지속되자 이를 극복하고자 농지확대를 국가정책으로 시행하였으며, 화전 및 연료수급과 농지확대를 위한 남벌로 인해산림황폐화가 가속화되었다. 이후 1990년대 중반 ‘고난의 행군’ 시기에 접어들면서 산림황폐화의 주요 원인인 화전 및 남벌은 산불 및 산사태의 직간접적인 원인이 되었던 것으로 판단된다. 이중 화전은 평양과의 거리가 멀고 낮은 인구밀도로 비교적 통제가 적을 뿐만 아니라 임목축척이 높은 산간지대인 동해안 지역에서 빈번하였으며, 화전 시에 발생하는 불씨가 비화하여 산불로 발달한 것으로 추측된다.

반면에 평양 인근의 인구밀집지역인 평안도와 황해도의 경우 다락밭 건설을 위해 산림을 개간하였고, 이로 인해 산림의 토양침식방지 및 토사붕괴방지 기능이 저하됨으로써 산사태 발생이 증가한 것으로 추측된다. 이외에도 강원도의 경우 산림황폐화뿐만 아니라 고도가 높고 경사가 급한 지형적 특성으로 인해 산사태 발생에 더욱 취약했던 것으로 판단된다(김기대 외, 2020; 국립산림과학원, 2020; 김문일 외, 2020).

이를 통해 산불 및 산사태 발생에 있어 산림황폐화와 관련된 특성을 배제한 경우 남북한의 재해 발생시기와 발생원인의 유사성을 확인할 수 있었다.

제4절 북한의 산림황폐화 실태

앞에서 언급한 것처럼 산사태 등 산림재난이 산림의 무분별한 벌채와 개간과 밀접한 관계가 있다. 국립산림과학원의 북한산림실태조사 모니터링 결과에 따르면 북한의 산림 면적은 899만㏊. 전체 면적의 73% 수준이다. 2008년을 기준으로 이 중 황폐화한 산림은 284만㏊로 전체 산림 면적의 약 32%에 달하는 것으로 추정된다.

그리고 2018년에는 황폐화된 산림의 면적이 262만ha로 전체 산림면적의 약 28%가 황폐지로 분류되어 회복 속도가 더디기는 하지만 황폐화 면적이 감소했다고 발표했다(배재수 외, 2018; 국립산림과학원, 2018; 김문일 외, 2020; 김서린, 2020).

출처 : 국립산림과학원, 2018

<그림 4> 북한의 지역별 산림황폐화 실태

출처 : 국립산림과학원, 2018

<그림 5> 북한의 산림황폐화 위성지도

<그림 6> 각 지역의 황퍠화된 산지 모습

제5절  산림재난 관련 북한 산림 황폐화 및 악순환

북한 산림은 특히 인구밀집도가 높은 지역을 중심으로 황폐화가 급격하게 진행된 것으로 나타나고 있다. 남한 산림면적의 1.4배에 달하는 북한의 산림면적 중 남포시, 개성시, 황해남도, 평안남도 등 인구밀집도가 높은 지역의 경우 산림의 절반가량이 훼손된 것으로 나타나고 있다(청주대 산학협력단, 2019; 국립산림과학원, 2020).

<그림 7> 북한의 황폐화 산지

주요원인은 첫째, 경제적 원인으로 북한의 식량난이 가중되면서 경사도가 낮은 산지를 개간하게 되었고 이로 인해 거주지 주변의 산지의 황폐화가 지속되고 있다. 또한 북한은 고난의 행군 기간 동안 부족한 식량을 산지 개간을 통한 다락 밭을 통해 조달하면서 발생한 생계형 산림 황폐화에 해당된다고 볼 수 있다.

둘째, 생활 환경적 특성으로 경제난으로 석유의 소비가 감소하고, 쉽게 난방 연료로서 땔감이 사용되면서 거주지 주변의 작은 나무들이 벌채되어 연료목으로 활용되고 있다.

특히,  북한 난방 연료의 약 40%가 나무(땔감)로 북한의 산림은 주민의 생존을 위한 에너지원으로 사용되고 있으며 구체적인 에너지원 비중은 구멍탄(48.8%), 나무(땔감, 40.0%), 석유(8.0%), 가스(3.2%) 순이다.

셋째, 기술적 원인으로 북한의 산림 병해충방재 능력이 부족해 산림에 치명적인 솔잎혹파리, 솔나방 등으로 인한 해충 면적이 25만 ha에 달하는 것으로 황폐화를 가중시키고 있다.

넷째, 산불, 홍수, 화전으로 산림유실이 매년 반복되면서 황폐화 면적이 급속히 확대되고 있으며 이처럼 북한의 산림황폐화는 경제적 특성, 생활환경적 특성, 기술적 특성, 자연재해 등이 복합적으로 발생하는 구조이므로 자연적으로 해결하기 어려운 상황이라고 볼 수 있다.

<그림 8> 다양한 산림황폐화 유형

북한의 산림 자원은 북한 사회의 에너지난과 식량난으로 인해 훼손됨과 동시에

훼손된 산림으로 인해 발생하는 자연재해로 인한 훼손 등 악순환이 연속되고 있다. 에너지난으로 인한 북한 주민들의 무계획적인 땔감 채취, 식량난으로 인한 무분별한 산지 개간이 그동안 지속적으로 이루어져 전체 산림면적의 32%가 훼손되는 현상이 발생하고 산림 훼손으로 인해 훼손된 산림은 집중호우, 태풍 등에 더욱 취약한 구조로 산림기능이 약화 되어, 토지의 유실 등 대규모 산사태 및 홍수 등의 재난 규모를 더욱 키워 북한 주민들의 피해가 더욱 가중되고 있는 실정이다.

<표 4> 최근 북한의 산사태 및 홍수피해

연도	재난종류	피해지역	주요피해현황
2016	집중호우, 산사태	평남, 평북 (의주 덕룡)	- (인명) 사망 10명, 실종 4명, 부상 55명 - (재산) 주택 246세대 침수, 철도 760m 파괴, 도로 10개소 파괴
	태풍, 홍수	함북 (두만강)	- (인명) 사망 538명, 수재민 60만 명 - (재산) 주택 3만여동 침수, 건물 900여동 손실, 농경지 2만7천ha 피해
2017	태풍, 산사태	강원, 함남	- (인명) 사망 16명, 이재민 6만 명
	홍수, 산사태	황북, 황남	- (인명) 사망 76명, 실종 75명, 이재민7만5천명 - (재산) 가옥, 병원, 학교 등 800동 이상 파괴

출처 : 산림청, 2021

또한 약해진 산림 기능은 병해충 등에 취약해져, 산림 훼손이 더욱 가속화되는

악순환으로 이어지고 있다.

<그림 9> 북한 산림 황폐화의 악순환 구조

제6절 북한의 산림복구 등 재난방지 추진 현황 및 한계

1. 산림복구 등 산림재난 방지 추진 현황

현재 김정은 시기 북한은 “산림조성과 보호관리사업을 잘하여 온 나라를 수림화, 원림화하여야 합니다”라는 교시에 따라 ‘온 나라의 수림화, 원림화, 과수원화’를 목표로 산림복구사업을 추진하고 있다.

북한은 산림복구사업을 ‘수령님과 장군님의 유훈을 관철하기 위한 중요한 정치적 사업’이자, ‘내 나라, 내 조국의 부강발전과 후손만대의 번영을 위한 최대의 애국사업’으로 인식되고 있다.

<그림 10> 북한의 산림복구 포스터 및 구호

김정은은 집권 이후 2012년, 2013년, 2014년, 2015년에 각각 산림법을 개정하면서 법적, 제도적으로 김정은식 산림정책의 체계를 구축해 나갔다. 담당림 및 조정구역 배정, 창성잎갈나무와 상록수의 배합 식재, 양묘장 조성, 산불진화 강화, 나무원목을 땔감으로 사용하는 것을 금지, 산림조성설계부문에 있어서 임농복합경영 법제화 등의 제도를 정비했다(허선혜, 2020).

현재까지 추진된 특징들을 종합하여 김정은식 산림정책을 내용상 분류를 하면, 나무심기, 산림보호, 산림과학기술발전, 감독통제로 세분화하여 정리해볼 수 있다. 나무심기는 양묘장 현대화사업을 통해 묘목과 종자 생산 보장, 경제림 위주의 식수를 지시하고 있다.

그리고 봄철, 가을철 총동원 나무심기 기간을 철저히 지키고 비배관리 등을 통해 사름률을 높일 것을 강조하고 있다. 산림보호는 산불막이선 설치 및 감독초소 증설 등을 통한 산불 방지, 주민용 석탄생산보급을 통한 땔감문제 해결, 병해충 방제 등이 주요 내용이다(허선혜, 2020).

<그림 11> 북한의 산림관련 기자재 공장

산림과학기술발전은 선진과학기술을 적극 수용하고 풍토와 지리적 조건에 맞게 적용할것, 나무심기와 관리에 대한 교육 보급 등을 강조하고 있고, 감독통제 면에 있어서는 허가없는 도남벌을 엄격히 금지하고 있다(김서린, 2020).

<표 5> 김정은 시대 산림복구사업의 추진 특징

사업	사업의 특징
나무 심기	∙ 나무모 생산보장 - 과학화, 공업화, 집약화한 양묘장 - 스트로브소나무, 창성이깔나무 등 경제림 위주로 계단식 식재 ∙ 나무심기 - 사름률을 높이기 위한 적지적수의 원칙 - 바늘잎나무와 넓은잎나무를 배합하여 식재 - 전군중적 운동으로 실행 - 주민에게 나무심기 기술규정을 구체적으로 교육 - 비배관리를 통한 사름률 향상 - 혼성림조성, 림농복합경영 적극 도입
산림 보호	∙ 산불방지 - 산불감시와 통보, 군중동원체계를 통한 산불감시 - 산불막이선 설치 ∙ 땔감 문제 해결 - 땔감이나 목재가 필요하다고 하여 허가없이 나무 베기 금지 - 석탄 생산과 공급. 초무연탄, 버럭탄을 땔감으로 이용할 것 ∙ 산림병해충 방제 - 병해충 발생하면 즉시 구제 - 매 해 3월, 5월에는 전군중적운동으로 병해충구제사업 실시
산림 과학 기술 발전	∙ 나무육종, 산림조성, 산림보호관리 관련 과학기술문제 연구 - 경제적 가치가 높고 기후풍토 맞는 수종 나무 육종 - 지대적 특성과 현실적 조건에 맞는 나무심기와 관리방법 연구 - 선진과학기술 적용 - 수종 좋은 나무를 풍토순화하여 번식 ∙ 산림과학기술지식 보급사업 - 전체 인민이 나무종류에 따른 나무심기, 관리방법 알도록 교육 - 산림과학원, 산림과학연구소 활성화
감독 통제	∙ 법적통제 강화 - 나무를 베는 것에 대하여 단단히 문제시 - 산림조성사업과 산림보호사업 성과 상벌 적용

출처 : 허선혜(2020)

그리고 이를 시행하기 위한 실천계획으로 김정은은 2015년 2월 ‘산림복구전투’라는 신 구호를 내세우며, 단계적 실행안을 통해 산림복구사업을 전략적 과제로 실천하고 있다.

산림복구전투 과업을 2015년부터 2017년까지를 1단계로 설정하였고, 2018년부터 2024년까지를 2단계로 설정하여 진행하고 있다.

북한은 산림복구전투 1단계 3년 동안 180여개의 양묘장을 새로 건설하고 개건하여 묘목생산에 성과를 거두었다는 점, 조선인민군 제122호양묘장, 국토환경보호성 중앙양묘장, 도시경영성 중앙양묘장, 전국의 시,군 모체양묘장들 간에 원격협의체계와 양묘장운영지휘체계를 확립했다는 점, 중앙산불방지지휘소 설치로 산불감시정보봉사체계를 수립했다는 점을 성과로 발표했다(허선혜 2020).

<그림 12> 조선인민군 제 122호 양묘장

그리고 2018년부터 시작된 산림복구전투 2단계 과업에서는 산림과학기술 발전 강조, 산불예방을 위한 법적 조치 강화, 순환식 채벌방침 정비, 사회주의 운동과 대중운동을 적극적으로 추진해 주민동원을 유도할 것에 대한 내용과 함께 2022년까지 1단계기간의 성과 보다 더 많은 나무를 심을 것, 2022년부터 2024년까지 2년 동안은 보식 및 가꾸기로 사름률 보장할 것에 대한 목표를 제시했다

<표 6> 산림복구 전투 각 단계별 목표

구분	목표
산림복구전투 １단계 (2015-2017)	∙ 각 도에도 양묘장을 건설 ∙ 앞으로 10년 안에 나라의 모든 산을 푸르게 할 것 ∙ 2023년까지 나무 65억 그루 조림
산림복구전투 ２단계 (2018-2024)	∙ 순환식채벌방침 정비: 통나무 생산계획과 공급질서 정리 ∙ 사회주의경쟁과 대중운동 적극 실시 ∙ 산림과학기술을 발전 ∙ 산불예방 법적조치 강화

현재까지 산림복구사업을 종합하면, ‘온 나라의 수림화, 원림화, 과수원화’를 비전으로 하여 산림자원을 개발하여 ‘자연원료 기지화’시키고, ‘황금산, 보물산’으로 변화시켜‘사회주의 선경’을 이룩하는 것을 목표로 전략화하고 있다.

<그림 13> 수림화 원림화를 추진하면서 변화된 모습

세부적인 목표 달성을 위해서는 정책적으로 묘목 생산과 나무심기 보장, 산불방지, 병해충방제, 땔감문제 해결을 통한 산림보호, 육종･조성･보호관리 관련 과학기술연구와 지식 보급사업을 통한 산림과학 기술발전, 불법 도남벌 단속과 조성보호사업 상벌제를 통한 감독통제 관련 정책을 수립했다.

이를 추진하기 위하여 법, 제도 환경정비를 통한 단위별 책임과 처벌 강화, 단계별 산림복구전투 추진, 산림과학기술 장려, 주민들의 산림의존도 완화를 중점 추진 전략으로 삼았고, 대중 교양사업, 대중운동, 사회주의 노력경쟁운동과 결부하여 계획을 실천하는 전략을 수립하여 시행하고 있다(허선혜, 2020).

출처 : 허선혜(2020)

<그림 14>  김정은 시대 국가발전전략과 산림복구전략의 주요특징

2. 산림복구 등 재난방지 사업 추진의 한계

북한 산림면적변화는 조사기관과 조건에 따라 다소 차이가 있지만 김정은 집권 이후 공격적인 산림복구 추진에도 불구하고 산림회복의 조짐이 관찰되지 않는다는 사실은 김정은식 산림복구가 전략적 한계에 봉착했음을 드러낸다.

북한은 김정은 집권 이후에도 자력갱생, 자력자강 기조가 유지되고 있고, 대북제재 강화 이후에는 더욱 강조되고 있다.

그렇지만 한편으로는 김정은의 과학기술중시 노선에 따라 세계발전 추세에 맞춰 산림부문의 ‘과학화, 공업화, 집약화, 기계화, 자동화’를 실현할 것을 지시하고 있다.

이와 관련하여 로동신문은 “모든 일군들과 당원들과 근로자들은 당의 과학기술 중시로선을 높이 받들고 현대과학기술에 기초한 자력갱생의 힘으로 조성된 난국을 정면 돌파하고 사회주의 강국 건설의 포부와 리상을 실현하기 위한 오늘의 투쟁에서 선구자, 기수가 되여야 할 것이다”고 주장하였다(허선혜, 2020).

(1) 대북제재

이 목표들의 달성을 위해서는 충분한 장비와 설비의 조달이 뒷받침되어야 하지만 북한의 기술력과 자체적 조달의 한계를 고려하면, 해당 품목은 대외 원조와 지원에 의존할 수밖에 없다.

그러나 북한의 연이은 핵, 미사일 도발로 인하여 국제사회와 유엔의 대북제재 수위가 점차 높아지면서 수출 및 수입금지 품목이 강화되었다. 특히 유엔안보리 대북제재 결의 2397호(2017년 12월 22일 채택)에 의거하여 모든 산업용 기계류 및 전자기기의 대북수출 및 수입이 금지되었고, 철강 및 알루미늄, 납, 아연, 주석 등 여타 금속류 역시 수출 금지되었다(산림청, 2021).

<표 7> 최근 북한 도발 및 유엔 안보리 대북제재 주요 일지

날짜	주요 사건 및 제재내용
2017. 7	∙ 북한 ICBM급 미사일 발사
2017. 8	∙ 유엔안보리 대북제재 결의 2371호 채택 - 석탄, 철, 철광석, 납, 해산물 전면 금수 - 북 해외 노동자 수 동결 - 대북 신규 합영, 합작사업 금지
2017. 9	∙ 북한 제6차 핵실험 실시 ∙ 유엔안보리 대북제재 결의 2375호 채택 - 대북 원유 공급량 동결 - 정제유 상한 설정, 액화천연가스 공급 금지 - 섬유 수출(의류 임가공 포함) 금지
2017.11	∙ 북한 장거리 탄도미사일 발사
2017. 12	∙ 유엔안보리 대북제재 결의 2397호 채택 - 대북 원유공급 제한조치 강화 - 북한 노동자 전원 24개월 내 북한 송환 - 북한 수출금지 품목 확대(식용품, 농산품, 목재류, 선박 등)

출처 : 산림청, 2021

이 외에도 대북제재의 여파는 곳곳에서 발견된다. 2020년 신년사를 대체한 전원회의 결정문에서 김정은은 “허리띠를 졸라 매더라도 기어이 자력부강, 자력번영하여 나라의 존엄을 지키고 제국주의를 타승하겠다”며 경제적 어려움을 인정하고 이를 타계하기 위해서는 주민들의 노력을 다시금 높이겠다는 의지를 보였다.

이 부분은 2012년 4월 15일 김일성 100회 생일 경축 열병식에서 “인민이 다시는 허리띠를 조이지 않게 하겠다”고 주민의 먹고사는 문제를 해결하기로 했던 약속과 다소 다른 모습을 갖는다는 것에서 의미를 갖는다. 결국 장기화 되고 있는 대북제제로 인하여 경제사정이 악화되었음을 알 수 있고, 주민들의 식량과 연료 등 일상생활 문제가 회복되지 않고 있는 것으로 파악된다(허선혜, 2020).

산림복구사업의 효과를 제약하는 직접적 요인은 부족한 시설 설비에서 발견된다. 무역추이에서 관련 내용을 찾아볼 수 있는데, 2019년 기준으로 북한의 대외무역은 대중무역이 91.7%를 차지하고 있으며, 대중 무역액 기준으로 2017년 대북제재가 강화된 이후 기계 및 장치 제조업, 고무 및 플라스틱 제조업, 기계 제조업, 기타운송장비 제조업 부문에서 수입이 급감했다(허선혜, 2020).

노동신문은 “원래 기계설비 수입하려고 했지만 제재 때문에 실현할 수 없었다”며 양묘장 건설에 필요한 단 한 대의 설비, 한 개의 부품도 들여오지 못해 자체 개발했다고 실토한바 있다.

“북, 대북재제로 양묘장 설비 수입 못해”, KBS 통일방송연구(2016.7.14.)

일례로 양강도의 모체 양묘장의 경우, 원칙적으로는 자체적으로 자원을 이용해서 건설해야 하지만 당 중앙에서 예산이 내려오지 않고 자재와 시멘트, 철강재 등이 부족하여 건설이 중단되었다. 이에 따라 노지묘목이 양묘장을 대체하는 일이 빈번하다. 남북교류협력 사업에 있어서도 북한은 양묘장의 현대화, 과학화를 강조하고 있으나 대북제재로 인하여 우리측의 직접적인 장비 지원 등 물자 지원은 어려운 상황이다 (산림청, 2019).

“남북 산림협력, 대북제재 해제, 국제사회 협력이 관건 : 자유아시아 방송 (2019. 1. 24)

(2) 코로나 사태

대북제재에 이어 2020년 초부터 본격화된 코로나 19의 충격은 산림회복에 필요한 다양한 품목의 반입 및 수입을 더욱 어렵게 하여 물자조달 면에서의 한계가 극대화되었다.

2020년 4월 11일 제2차 노동당 정치국 확대회의는 경제발전 목표를 하향조정49)하였는데, 이는 코로나 19 사태로 인하여 북한이 국경 봉쇄와 대중 무역 봉쇄 정책 등의 조치를 취하면서 중간재와 소비재 수입이 타격을 입은 데에서 크게 기인한다.

대표적으로 비료의 경우, 2020년 상반기 북한이 중국으로부터 수입한 비료액은 438만 달러로, 2019년 상반기 수입액(4천82만 달러)의 9분의 1 수준에 불과했다. 비료 부족은 나무 활착과 성장에 필요한 영양 공급을 제한하고 농업 생산성을 저하시켜 식량난을 악화시킨다.

게다가 그 동안 북한에서 식량난의 악화는 주민들의 산림의존도 증대로 이어져 왔기에, 코로나19로 인한 농업부문의 타격은 산림부문의 타격으로 연결될 가능성이 매우 높다.

현재 북한에서 나무에 쓰이는 비료는 금강비료공장, 순천비료공장 등에서 생산되어 분배되기는 하지만 양적으로 극히 부족하여, 한 개 구내 산림면적의 0.5-0.7% 밖에 충당하지 못한다고 한다. 게다가 주민들은 그나마 생산되는 비료를 나무에 주는 대신 농사를 위해서 밭에 뿌리기 때문에 비료수급의 급감은 조림과 묘목 활착률 보장에 부정적 영향을 미칠 것으로 우려된다(허선혜, 2020; 산림청, 2019).

또한, 군중동원식 산림복구사업의 한계는 코로나19 팬데믹 상황에서 더욱 두드러지고 있다. 코로나 사태에 대응하여 북한 당국은 2020년 1월 ‘국가비상방역체계’를 수립하여 국경을 전면 폐쇄하며 고강도 방역조치를 취하였다. 내부적으로는 주민대상 통지서를 통하여 모임과 사회활동을 자제하고 마스크를 반드시 착용하며 매일 목욕하라 지시하였다(허선혜, 2020).

김일성의 탄생일이자 북한 최대 명절인 태양절 행사도 모임자제령으로 인하여 대부분 치러지지 않았다. 대중의 대규모 이동과 운집이 제한되는 국가비상방역체계 하에서 전당, 전군, 전민이 동원되는 전국규모의 대중동원형 사업인 조림사업은 직접적 영향을 받았다.

실제로 ‘각급 산림복구 전투지휘부들에서는 기관, 기업소들이 계획된 로력에 한하여 분산적으로 두세명씩 조를 묶고 조단위로 순차적으로 식수대상지에 진출시켜 많은 인원들이 모일수 있는 공간을 철저히 차단’ 하며 ‘식수에 동원되는 모든 인원들이 마스크를 철저히 착용하고 나무심기를 진행’하라고 당부한 것이다(허선혜, 2020).

산림복구사업에 코로나 19사태로 인하여 군 중동원력에도 제동이 걸리게 된 것이다. 코로나19로 인하여 심리적 위축과 일상생활의 제약을 감내해야 하는 주민들의 입장에서는 조림사업에 참여하는 일은 생계의 문제보다 후순위로 밀릴 수밖에 없을 것으로 생각된다.

(3) 주민들의 정책 순응성 확보의 한계

북한지도부는 주민들에게 단계별 산림복구사업을 통해 ‘사회주의 선경’과 ‘사회주의 락원’ 제공을 약속하며 ‘김정일 애국주의’로 주민들의 사상을 무장시켜 자발적 노력동원을 이끌어내고자 하였다. 그러나 주민들은 대규모 군중동원행사에 참여하더라도 당국의 정책목표와 전략에 자발적으로 순응하는 않는 듯한 모습을 빈번히 드러내고 있다(허선혜, 2020).

실제로 주민들이 산림복구사업을 부담으로 여기고 마지못해 수행하는 모습이 근절되지 않고 있다는 비판은 노동신문에서도 쉽게 찾아 볼 수 있다. 노동신문은 ‘나무심기를 미적미적 끌고있다가 일을 친 다음에야 분주탕을 피운’ 다든지, ‘심은 나무들은 관리상태가 매우 한심’ 하고 나무를 제대로 심지 않거나 무립목지가 그대로 남아있고, ‘군모체양묘장의 과학기술 보급실에는 온전한 설비 하나 없고 생물농약생산은 차요시 되고있으며 나무 모온실 건설에는 관심조차 두지 않아’서 나무심기 계획 미달, 활착률 매우 저조 등 산림조성사업이 부실하게 수행되고 있다고 전했다.

이 외에도 ‘수십개 기관, 기업소, 협동농장들이 허가를 받지 않은 지역에서 저마끔 나무를 베는 행위’가 있고, ‘일부 단위들에서 많은 면적의 잣나무림을 상적행위에 리용하는 현상’이 발생하고 있는데 더 심각한 것은 이러한 행위가 ‘지역 일부 일군들의 묵인조장 밑에 벌어졌다’고 한다(허선혜, 2020).

일례로 고풍군 산림경영소 작업소장이 부업지가 부족하다는 이유로 지난해 봄 묘목작업반의 국가토지에 심어놨던 싹이 난 묘목을 갈아엎은 뒤 그 자리에 옥수수 종자를 뿌려 수확한 사실이 드러났다. 이는 ‘식량 자급자족 실현’이라는 당의 기치에 부응하는 것이었다.

그러나 묘목이 심겨져 있던 국가토지를 당국의 승인도 없이 뒤엎고 옥수수 경작지로활용했다는 점에서 ‘산림복구에 온 힘을 다하지 않고 제 배만 불린 것은 조국을 등지고 당을 배반한 반역죄’였기에 산림경영소 작업소장은 총살형에 처해졌다. 묘목기르기에 주력하고 있는 당국의 정책적 강조에도 불구하고 식량부족으로 인하여 주민들이 정책에 불응하는 경우가 속출하고 있는 것이다(허선혜, 2020).

이에 따라 당국은 ‘조국에 대한 불같은 사랑’을 가지고 ‘성스러운 산림복구전투대오’에 참여할 것을 독려하였다. 그럼에도 불구하고 북한 당국의 논평을 보면 주민들의 정책순응성 확보는 쉽지 않은 듯하다.

북한당국은 일꾼들과 주민들이 산림복구사업 과제를 부실히 수행하는 것과 관련하여, 현실적으로는 대중이 산림복구사업을 위하여 ‘진실로 투신’하지 않고 ‘자리지킴’이나 하고 ‘책임회피, 무질서, 산만성’이 있기 때문에 ‘당정책 결사관철이 한갓 빈말’로 되어 버린다고 질책하였다.

산림복구사업의 부실의 원인으로 주민들의 ‘주인성’의 결여를 지적하고 있는 것이다. 이는 ‘우에서 지적을 받은 단위의 일군들은 단단히 정신을 차리고 자기 지역의 산림복구사업을 추켜세우기 위해 누구보다 뼈심을 들여야 한다’, ‘당과 수령에 대한 충실성은 말로써가 아니라 맡겨진 일을 주인답게 하는데서 나타나야 한다’는 질책에서 발견된다(허선혜, 2020).

주민들의 이러한 주인의식 결여의 원인은 티머 쿠란(Timur Kuran)의 ‘선호위장(Preference Falsification) 이론’으로 이해가능하다. 쿠란은 적자생존을 위하여 진심을 드러내지 않고 겉으로 거짓을 말할 수밖에 없는 상황을 ‘선호위장’이라 표현하였다.

같은 맥락에서 통일부(2013)는 북한에서 선호위장은 “공적선호와 사적선호의 괴리현상”이라면서, “공개적인 공간에서는 국가의 요구에 부응하지만 사적인 생활에서는 개인의이익을 추구하는 이중적 가치관”으로서 “북한사회가 표면적으로 단결되어 일사분란하게 움직이는 것 같아 보이지만, 내적 조직이 취약한 것은 선호위장의 결과”라고 지적한다.

통일부 통일교육원, “2013 북한이해” 2013. pp234-235.

즉, 산림복구사업과 나무심기 과제에 ‘전당, 전군, 전민’이 강압적 통제기제 속에 동원되어 사업을 수행해 나가고 있지만, 실상 식량사정의 어려움, 연료부족 등 개선되지 않는 현실 속에서 강행되는 산림복구사업은 주민들의 내면에 불만을 누적시키게 되었다.

설상가상으로 코로나19바이러스에 대한 두려움은 주민들로 하여금 면역력 강화를 위하여 많은 양의 약초를 캐면서 산림보전에는 소홀하게 하였다. 이에 대하여 안보･개발정책 연구소의 알렉 포르스 연구원은 “최근 북한은 나무심기 운동에 우선순위를 두면서 일부 지역에서는 성공을 거둔 것처럼 보이지만 산림 관리와 감시, 용량 구축, 관련 기술 부족 문제가 남아있다”고 설명했다.

특히 북한은 대북제재와 신종 코로나바이러스 감염증이라는 이중고를 겪고 있어 무분별한 산림벌채가 지속될 것으로 예상되기에 정부 분석보다 더욱 심각한 수준의 식량난 발생도 예상된다(허선혜, 2020). 이러한 현실 속에서는 김정일 애국주의 사상교양을 기반으로 하여 주민들의 자발적 노력동원과 헌신을 통해 산림복구를 추진하는 방식은 주민들의 내면에 ‘선호위장’을 강화할 가능성이 크다. 그리고 이는 곧 주민들의 정책순응성 확보 미흡으로 연결되기에 산림복구 사업의 질적 약화를 초래하게된 것이다.

즉, 산림복구사업의 효과를 저해하는 주민들의 ‘선호위장’현상의 원인은 결국 식량난및 에너지난으로 대표되는 민생문제로 귀결된다. 과거 1990년대를 지나면서 배급제 및 중앙조달분배체계가 붕괴하며 경제적 어려움이 가중되자 주민들은 생존을 위해 자발적으로 식량확보에 나서기 시작하였다. 특히 부녀자들이 중심이 되어 장사에 뛰어들었고, 이렇게 시작된 시장은 장마당이라 불리며 당국의 규제에도 불구하고 주민들은 그 동안 필요로 하였던 농산물, 생필품, 공산품 등의 암거래가 활발히 이루어지는 장소로 발전하였다.

일례로 겨울에는 나무를 해서 중국돈 1500원을 받고 혜산에 내려가 팔기도 하고, 약초, 백지, 오가피, 오미자도 판매하는 등 돈을 벌기 위해서 인근 산지의 나무와 약초를 캐다가 시장에 파는 경우도 부지기수인 것으로 알려졌다. 주민들에게 이러한 시장의 경험은 집단주의보다 사적 동기에 의한 개인주의화를 높이는 주된 계기가 되었다(허선혜, 2020; 산림청 2021).

개인주의화 경향이 급증한 상황에서 민생문제가 지속되자 주민들의 입장에서는 한시라도 바삐 생활전선에 복귀하여 하루벌이를 하는 일이 나무심기 작업보다는 더 중요한 과제일 수밖에 없다. 이에 더하여 지속되는 연료난은 나무심기 과제에 더욱 소홀히 할 수밖에 없는 상황을 야기하고 있다.

앞서 논하였듯이 북한당국은 주민들의 산림의존도를 낮추기 위한 방침으로 버럭탄, 초무연탄 등 가정용 연료를 개발하여 보급하고 있다고 선전했으나 많은 주민들은 여전히 벌목을 통해 땔감을 확보하고 있는 것으로 전해진다. 탄광이 있는 곳을 중심으로 나름대로 연료개발을 하고 있지만, 그나마 활성탄이나 버럭탄을 받는다 해도 효율이 매우 낮아서 쓰기에 용이치 않기 때문에 주민들은 가정용 연료로 여전히 나무를 더 많이 사용하기 때문이다.

결국 당국은 가정용연료 보급을 통한 땔감문화 개선을 꾀했지만 불법 도남벌을 통해 마련한 땔감이나 약초, 산열매 등을 시장에 파는 것이 북한 주민들의 주요 수입원이 되는 상황이 지속되고 있다(허선혜, 2020; 국립산림과학원, 2020).

주민들 내부의 변화를 고려하여 당국은 새로운 산림복구 방침을 세우기도 하였다. 예를 들어 시장화에 맞추어 산림분야에서도 경사지 산림황폐지에 나무를 심고 이에 대한 보상으로 경작권과 생산물 처분권을 허용하는 임농복합경영 방식 도입을 강구하였다(국립산림과학원, 2020).

그러나 임농복합지에서 나무가 자라 그늘이 지면 농사가 어려워지기 때문에 감독원 몰래 나무를 살짝 뽑아놓아 뿌리가 마르게 하여 일부러 죽게 하는 등60) 산림을 조성하면서 주민들의 소득을 동시에 채우기에는 아직 역부족인 것인 것으로 관찰된다. 급기야 최근에는 북한의 공식매체에서 점차 임농복합경영에 대한 보도도 과거에 비하여 감소하는 추세를 보이고 있다(허선혜, 2020).

결국 ‘내 조국을 푸른산, 황금산’으로 만들기 위해서는 동원된 주민들이 산림복구사업을 자기 텃밭 가꾸듯 정성껏 해야 하지만 이는 식량난과 연료난 등 민생불안 문제가 지속되는 한 현실적으로 불가능하다.

간부들 앞에서는 주민들이 도전이나 반박을 하지 못하기 때문에 당의 눈치를 보면서 작업에 참여할 뿐이다. 그 결과 주민들의 주인의식 결여와 정책불응 현상은 김정일 애국산림주의를 기반으로 대중동원을 전략으로 삼는 김정은식 산림복구사업의 내재적 한계로 작용하고 있다(허선혜, 2020).

제4장 남북 산림재난 협력 및 성과진단

제1절 산림협력의 가치

산림협력이 필요성 또는 남북협력을 얻을 수 있는 가치를 살펴보면 자연적 가치, 경제적 가치, 사회문화적 가치로 크게 3가지 로 구분해 볼 수 있다.(청주대 산학협력단, 2019)

이는 남북이 대등한 위치에서 손쉽게 상호이익이 되는 관점에서 협력 공감대를 얻을 수 있는 영역이며, 남한의 산림녹화 노하우 및 거버넌스 운영 경험 등을 전수할 수 있음은 물론 북한은 비경제적/비정치적인 사안인 생물 다양성 관점에서의 수종 정보 및 토양정보 등을 남쪽에 공유해줄 수 있다(산림청, 2021).

예를 들면, DMZ 부근에서의 홍수 등 자연재해 발생은 남북 모두에서 큰 재앙이지 피해 발생이 일어나므로 산림협력에 의한 선제적 대응이 가능하고 성공적인 산림협력 등이 이뤄진다면, 추후, 중국 내몽골 등의 황사 발생지역에 동반 진출 등의 미래유망 가치도 공유할 수 있다.

좀 더 구체척으로 각각의 가치를 살펴보면, 첫째, 자연적 가치 측면에서 한반도 백두대간 보호, DMZ 보호, 생물 다양성 확보 등을 통해 전 세계에 주는 자연적 가치가 높다고 볼 수 있다.

백두대간 산림 보호는 남북한이 연결되어있는 백두대간의 자연자원을 안정적으로 보존하고 장기적으로 백두대간 생태축을 통해 다양한 생물 종들이 안정적으로 서식할 수 있는 기반마련 가능이 가능하고, DMZ 생태축 보호로 전 세계적으로 거의 유일하게 70여년 간 훼손되지 않고 보존되어있는 DMZ 등을 남북한이 공동으로 보호하게 된다면 새로운 자연자원으로서 DMZ를 보전할 수 있다.

또한, 산림 안에 서식하고 있는 다양한 동식물들을 무분별하게 포획하거나 개발하지 않고 장기적인 관점에서 보전과 조사가 이루어진다면 동식물 다양성 확보 측면에서도 인류에 주는 가치가 높다고 할 수 있다. 남북한 산림에 서식하고 있는 고유식물 종들을 통해 우수한 종자를 개발하고 의료, 경제적으로 활용할 수 있는 기반마련도 예상할 수 있다(산림청, 2019; 김서린, 2020).

둘째, 남북산림협력은 경제적 측면에서 가치를 갖고 있다. 매년 북한에서 발생하고 있는 홍수, 가뭄, 산불 등 자연재해로 발생하는 재산손실과 인명손실을 저감할 수 있다면 경제적 가치가 높을 것으로 생각된다. 북한에서 황폐지의 66%가 침식우려가 높은 15도 이상의 산지로 조사되고 있으며 이로 인해서 홍수발생시 침식으로 인한 인명피해와 재산피해가 심각한 상황이다(산림청, 2021; 국립산림과학원, 2018).

또한, 북한의 산림 병해충 발생으로 인한 피해방지와 새로운 피해가 발생하지

않았을 때 얻을 수 있는 편익이 있으며, 남북산림협력을 통해 직접적인 목재 활용, 관광 수입 등으로 인한 직접적인 경제적 편익도 창출 할 수 있다(배재수 외, 2018)

아울러 온실가스 감축에 의한 이익 공유로 인한 국제사회에 주는 가치도 클 것으로 기대된다. 국립산림과학원의 연구에 의하면 온실가스 감축을 위한 신규 조림을 통해 CDM을 확보할 수 있고, 개도국 대상 산림 전용 방지 사업을 통해 온실가스 감축 실적을 인정받을 수 있는 것으로 나타났다(배재수 외, 2018).

북한으로부터 유입되는 미세먼지는 남한 전체 미세먼지의 14%해당하는 것으로 나타났고 주로 중국에서 유입되는 미세먼지와 달리 휴전선 근처인 수도권에 집중되어 있다는 점에서 산림조성을 통한 미세먼지 저감 필요성이 높다.  산림과학원의 조사에 의하면 북한의 190만 ha를 복구한다면 약 160조 원의 공익적 가치가 창출될 것으로 연구되었으며,  산림 자원 및 이를 활용한 부가가치 그 자체의 가치 창출뿐만 아니라, 휴양림 조성 등에 따른 힐링 관광 자원으로서의 미래가치가 매우 크다고 볼 수 있다.

셋째, 남북산림 협력은 사회통합 비용 절감, 통일비용 절감, 교류협력에 따른 정성적인 가치 등 사회적 측면에서의 의미를 가진다. 계층, 지역, 성향에 관계 없이 비정치적이고 인도주의적 관점에서 남북산림협력을 통해 민족의 교류와 화합의 계기가 마련될 수 있다.

또한, 남북산림협력 자체가 한반도 통일을 정착시키고 앞당기는 활동이고 민간주도의 자연스러운 교류협력은 지속성에 있어서도 정부 주도에 비해 효과적일 수 있다. 중장기적으로 남북한 통일시 발생하는 비용을 사전에 산림협력을 통해 저감할 수 있다.

독일의 경우 1989년 동독 전체 산림의 54%가 훼손되어 약 1,200조 원의 통일비용중 10%인 120조 원이 환경복원에 투입되었다는 점을 고려할 때 중장기적 복구비용 절감을 위해서도 남북산림협력이 필요하다고 볼 수 있다.

이러한 남북사림협력은 무엇보다도 앞에서 설명한 북한이 겪고 있는 산림황폐화로 인한 악순환을 선순환 구조로 전환하는 기본적인 역할로서의 가치를 가지고 있다.

<그림 15> 산림황폐화의 악순환, 선순환 구조

제2절 산림재난 대응 협력의 중요성

빈번한 자연재난으로 인해 식량난이 가중되면서 북한을 이탈하는 주민이 증가하는 악순환이 초래되어 북한뿐 아니라 주변 국가들에도 불안 요인이 되고 있다. 시설 기반이 절대적으로 부족한 북한의 자연재난 대응의 수준은 심각한 것으로 알려져 있다.

벨기에 재난연구소는 2015년 북한 주민의 10명 중 7명이 가뭄과 홍수를 포함한 자연재난으로 피해를 입어 전 세계 국가들 중에서 가장 높은 비중이라고 발표한 바 있다. 그리고 독일 환경단체의 세계 기후 위험지수 2013년(Global Climate Risk Index 2013) 보고서에 따르면, 1992년부터 2011년까지 북한의 기후 위험지수는 세계 7위로 위험한 수준이라고 지적한 바 있다.

국제적십자사·적신월사연맹(IFRC: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies)이 발표한 자료에 따르면, 1995년부터 2014년까지 북한에서 자연재난으로 인한 사망자 수는 61만 2,141명으로 이는 같은 기간 전 세계에서 자연재난으로 발생한 사망자 수의 28.8%에 육박하고 있다.4)(강택구 외, 2016)

특히, 산림황폐화에 크게 기인하는 북한의 재해위험도는 161개 국가 중 41위에 해당될 만큼 높은 수준이다.

남한 만큼이나 북한에서도 중대한 산림관련 재난은 우선 산불을 들 수 있다.

특히, <표  8>에서처럼 DMZ에서의 산불피해 면적은 매년 증가 추세(’17) 381ha → (’18) 1,178ha → (’19) 1,418ha에 있다.  또한,  DMZ·접경지역 산불은 초기진화 및 대응이 어렵고, 우리 쪽 진화를 완료해도 北에서 재발하여 넘어오는 경우가 많아 더욱 협력이 필요하다 (산림청, 2021).

<표 8> 남측 DMZ 산불 피해 현황

구분	계	’08	’09	’10	’11	’12	’13	’14	’15	’16	’17	’18	’19.상
건수	66	3	5	3	2	3	-	2	9	5	9	4	21
ha	3,502	미집계					-	0.1	509	13	381	1,178	1,420

출처 : 산림청, 2021

<그림 16>  DMZ 및 접경지역 산불발생

또한,  산림 황폐화는 홍수, 산사태, 가뭄 등과 이어지면서 <표 9>에서 보는 것처럼  2011∼2018 기간 동안 사망자와 이재민 수는 총 38만 3천명에 달하는 것으로 파악되고 있다.

<표 9> 북한의 홍수, 산사태 등 피해지역과 피해현황

연도	유형	피해지역	주요 피해현황
2011	홍수	함남	· 사망 68명, 이재민 3만명
2012	홍수	평남, 평북	· 사망 231명, 이재민 21만명
2013	홍수	평남, 평북	· 사망 189명, 이재민 4만9천명
2014	가뭄	전역	· ’14.3부터 18개월 가뭄, 식량생산 감소
2015	태풍	황남, 함경	· 이재민 1만5천명
2016	집중호우 산사태	평남,평북 (의주 덕룡)	· (인명) 사망 10명, 실종 4명, 부상 55명 · (재산) 주택 246세대 파괴 침수, 철도 760m 파괴, 도로 10개소 파괴
	태풍 라이언록 홍수	함북 (두만강)	· (인명) 사망 538명, 수재민 60만명 · (재산) 주택 3만여동 침수, 건물 900여동 손실, 농경지 2만7천ha 피해
2017	가뭄	서부	· 110만 취약계층의 영양부족 초래
2018	태풍 솔릭 산사태	강원,함남	· (인명) 사망 16명, 이재민 5만8천명
	홍수 산사태	황북,황남	· (인명) 사망 76명, 실종 75명, 이재민 7만5천명 · (재산) 가옥, 병원, 학교 등 800동 이상 파괴

출처 : 산림청, 2021

다음으로 산사태의 경우,  산림훼손은 산지의 토사유출을 유발하고, 하천에 쌓여 집중호우 시 수해가 발생하며, 공유하천의 무단방류 시 남한에 피해를 가져올 수 있다,  2008년 北 홍수피해에 따른 임진강 황강댐 무단방류로 南 야영객 6명 사망하거나 2016년 및 2017년에도 무단방류 지속, 하천변 침수 및 인근유역 주민피해 발생 하고 있다.

아울러, 산림병해충은 방치 시 환경조건에 따라 생물인자인 곤충과 병원체의 밀도가 빠르게 증가, 접경지역을 남하하여 남한에 피해 확산시키고 있다.  남북에 생긴 소나무재선충병은 감염 시 소나무 100% 고사할 수 있기 때문에, 신속한 방제가  필요하다.

제3절  남북산림협력 추진 경과

남북 산림협력은 1999년 ‘평화의 숲’이 금강산에 약 100ha의 병해충방제를

지원한 것을 최초의 사례로 한다. 국제적으로는 북한의 ‘고난의 행군’ 이 세계적인 이슈화되어 해외 인도지원 단체나 개발협력 단체들이 북한을 방문하던

것과 맥을 같이한다(산림청, 2019).

내적으로는 1998년 집권한 김대중 정부의 햇볕정책으로 남북협력이 민간차원에서 작동하던 시기에, 누구나 경험적으로 손쉽게 참여가능하고 접근 가능할 것으로 인식되던 산림분야 인도지원이 우선적으로 이루어졌다.

남북협력이 이루어진 2001년 이후 2018년까지 주요 5개 산림 분야별 남북

협력은 병해충방제 총 86,100ha, 종자 25,293kg, 묘목 2,577,000본, 직접 방

문하여 조성한 산림면적은 511ha이고 양묘장 조성 11개소이다.

대중적이고 본격적으로 산림협력이 시작된 2001년부터 2018년까지 지원 주

체별로 협력내용을 살펴보면, 산림 병해충방제 지원은 면적 총 86,100ha 중

산림청은 2007년 52,000ha, 2018년 6,500ha 등 총 58,500ha, 강원도는

2001년부터 2009년까지 총 19,600ha 산림에 매년 꾸준히 병해충방제를 진행

하였다. 2015년까지 총 20,400ha의 산림병해충 방제작업을 진행하였다.

민간차원에서는 2004년에서 2009년 사이에 이루어진 7,200ha의 산림병해충 방제는 2004년 평화의 숲 100ha, 2007년에서 2009년까지 겨레의 숲이 총 7,100ha이다.

2002년 시작된 묘목지원은 2005년과 2006년 사이 산림청이 80,000본고,

2002년부터 2018년까지 2,497,000본의 지원이 이루어져 명실공이 민간단체가

주도하던 시기였다. 2011-2014년의 공백기를 거쳐 2015년에 255,000본,

2018년 10,000본의 묘목을 지원했다(산림청, 2019).

2005년에 시작되어 2009년에 중단된 북한에 가서 ‘나무심기’라는 형태의 사

업은 북한 관광과 결합된 민간상품으로 발전하였다. 나무심기 후 개성관광, 양

묘장 조성 후 평양관광 등의 형태로 발전하여 많은 호응을 받았다. 단순히 묘목을 지원하던 형태에서 현장을 직접 방문하여 ‘나무심기’한 산림 면적은 총

511ha로, 형식적으로 민간단체가 주도했다는 특징이 있다.

2007년부터 개시된 종자지원과 양묘장 조성은 경기도가 2009년까지 개성시

인근 개풍군에 양묘장 1개를 조성한 후 종자 6,399kg을 지원하였다. 같은 시

기에 겨레의 숲과 평화의 숲 산림관련 전문 단체들이 평양의 순안구역, 중화구

역, 상원구역, 삼석구역, 금강산 등에 총 10개의 양묘장을 조성하였고, 종자는

10,894kg이 지원되었다(산림청, 2019; 국립산림과학원, 2020; 배재수 외, 2018).

2007년부터 민간을 중심으로 시작된 종자지원과 양묘장 조성사업은 묘목을

북측에 운반 후 ‘나무심기’하던 것에서 북한 현지에 묘포장을 조성하고 종자

를 파종한 후 양묘를 거쳐 북한 산지에 나무를 심자는 취지로 도입되었다. 양

묘장 조성기술, 양묘 및 육묘기술, 식재기술 및 방제기술이 종합적으로 지원되

어야 가능한 사업으로, 남북 간에 인도적이지만 초기 개발협력의 성격을 띤 사

업의 시도라는데 의의가 있다.

현 정부들어 본격적인 남북산림협력이 추진되기 시작하였는바, 남과북은 4.27 판문점 선언 이후 실무진 분과회담, 현장방문 등의 사업을 시작으로 본격적인 산림협력 사업을 추진 및 계획 중에 있다(산림청, 2019).

1, 2차 남북산림협력 분과회담, 금강산 및 평양 현장방문 등을 통해 남과 북이

실질적 협력을 진행할 수 있도록 지속적으로 접촉하며, 구체적인 사안에 대해

논의를 지속하고 있으며, 특히 양묘장 현대화 사업, 임농복합경영 사업, 산불방지 공동대응, 사방사업 등 자연 생태계 보호 및 복원 등 정부 차원에서 추진 가능한 대규모 장기사업에 대한 논의가 이루어져 그동안 민간을 통해 이루어지던 사업과 규모와 방식에 있어 다소 차이를 나타내는 사업이 구체적으로 논의되었다.

특히 남북산림협력 분과회담은 민간을 통해 사업이 논의되던 기존의 방식과는

다르게 정부 대 정부 형태의 논의와 합의가 이루어져 보다 가시적인 성과가 기대되고 있다.

<표 10> 판문점 선언 이후 산림분야 남북협력 현황

구분	시기	주요내용
제1차 남북산림 협력 분과회담	2018. 7	- 산림병해충 공동방제 협력 및 방제지역 현장방문 - 추진기구 구성 및 합의이행 관련 문서교환 방식 협의 - 산림과학기술 교류ž협력 - 사방사업 등 산림조성과 보호를 위한 협력 - 양묘장 현대화, 임농복합경영, 산불방지 공동대응
금강산지역 현장방문	2018. 8	- 산림병해충 공동방제를 위한 현장 확인 - 구룡연 삼일포 지역 공동 점검, 산림병해충 공동방제, 양묘장 현대화 등 기 합의사항에 대한 의견 교환
평양 남북 정상 회담	2018. 9	- 평양 남북정상회담 시 산림협력 추진방향 논의 - 공동선언문 내 산림분야 협력 관련 내용 명시 - 경제인 방북단, 양묘장 방문
제2차 남북산림 협력 분과회담	2018. 10	- 판문점선언과 평양 공동선언 이행을 위한 대책 논의 - 병해충 방제 약제 제공 및 공동 방제 합의 - 산불방지 공동대응, 생태계 복원 등 토론회 협의 - 이후 병해충 방제 약제 전달
평양 현장 방문	2018. 12	- 제 2차 남북산림협력 분과회담 이행 후속조치 - 병해충 방제, 양묘장 현대화, 산림기자재 공장 원료 제공

출처 : 산림청, 2019

특히, 산림재난관련 남북협력에 대한 구체적인 논의가 진전되기 시작하였다.

2018년 9월 평양에서의 남북정상회담에서 자연생태계의 보호 및 복원을 위한 환경협력, 우선적으로 현재 진행 중인 산림분야의 실천적 협력에 대한 합의이후,  제1차 남북산림협력 분과 실무회담(2018.7.4., 평화의 집)에서는- 산림조성ㆍ보호를 위한 상호 협의ㆍ단계적 추진, 산림병해충 공동방제, 산림과학기술 협력 합의에 합의하면서 구체적으로는 양묘장 현대화, 임농복합경영, 산불방지 공동대응, 사방사업 등이 논의되었다(산림청, 2021).

이어진 제2차 남북산림협력 분과 실무회담(2018.10.22., 개성 공동연락사무소)은 산림재난 분야가 의제화되어 산림병해충방제 협력, 양묘장 현대화, 산불방지ㆍ사방사업 등 자연생태계 보호 및 복원 합의하였다.

2018.11월 중 방제약제 제공 및 2019. 3월까지 공동방제, 2018년 내 10개의 양묘장 현대화 등 구체적 일정과 추진내용이 담겨져 있다.

이들 합의사항은 협력 추진으로 이어져  소나무재선충병 약제 50톤 전달 및 공동방제 실시(2018.11.29, 개성)하였으며, 北에서는 금강산·개성·평양 등 현장방문을 허용하며 지속협력을 요청하였다. 강원 고성 대형산불 발생 및 조치상황을 북측에 통보(2019.4.5)하면서 민통선 이북과 DMZ 이남지역에 산불진화 헬기 투입하여 진화 조속히 완료 하였다.

한편,  DMZ의 평화적 이용을 위한 산림조사 및 훼손지 산림복원을 위해 ‘DMZ 평화지대화’ 범정부 TF 활동 및 실태조사(통일부·국방부 등 협조)가 이루어 졌으며 접경지역 이북 식물조사, 산림공간조사, 산림복원 조사 등이 추진 중이다.

제4절 남북산림협력 성과와 한계

대북 산림 분야 지원 사업은 북한 지역의 훼손된 산림을 복구하면서 남북간 지속적이고 체계적인 협력을 가능하게 했다는 점에서 큰 성과를 거둔 것으로 판단된다.

관련 사업은 북한 산림의 복구, 나아가 생태계 안정을 통한 북한 주민의 삶의 질개선 등의 성과를 가져왔고 남북 정세와 관계없이 지속적으로 사업을 추진하여, 남북간 신뢰를 바탕으로 한 협력을 실현했다는 점에서 큰 의의를 찾을 수 있다.

지난 20년간의 다양한 사건들과, 국제 정세 변화로 인해 발생한 남북간의 관계는 경제 및 사회 분야, 심지어 문화예술 분야에서의 남북 교류협력에 큰 영향을 미쳐 관련 사업의 중단과 재개가 반복되는 양상을 보였으나 산림 분야 사업의 경우, 20년간의 사업 추진을 통해 얻는 신뢰와 노하우를 통해 타 분야 대비 남북간 정세 변화에의 영향을 크게 받지 않는 사업으로 자리잡아 왔다고 볼 수 있다.

또한 북한의 산림 훼손이 비단 북한만의 일이 아님을 인지하고, 통일 이후의 비용과 부담을 이전보다 더 크게 생각하기 시작한 국민들의 인식변화가 관련 사업의 가장 큰 성과 중 하나라고 할 수 있다.

반면, 그동안 추진되어 온 남북산림 협력사업은 사업의 체계성과 지속성 등에

있어서의 한계점을 나타내었으며, 국민적 지지를 기반으로 하는 사업 추진이 이루어지지 못했다는 한계점이 존재한다(청주대 산학협력단, 2019).

남북산림협력 사업은 민간을 중심으로 시작되어, 중앙정부 및 지자체가 함께 추

진한 사업으로 그 사업 추진 주체가 다양하다는 특징이 있다.

특히 민간주도의 사업 형태는 대북 정세와 관계없이 지속적으로 관련 사업을

추진할 수 있었다는 장점이 되기도 하였으나, ‘민족화해협의회’를 통해 관련

사업을 진행하는 북한과 달리 장기적이고 종합적 관점에서의 접근이 이루어지기

어려웠다는 단점이 있다.

실제로 남북산림협력 관련 남한과 북한 주체가 多對一의 구조로 형성됨으로 인해 북한의 단기적인 요구에 부합하는 사업 중심으로 해당 사업이 추진되었을 가능성이 있으며, 사업의 규모가 미미하고, 종합적인 지원·협력이 이루어지기 어려웠을 것으로 생각된다.

또한 그동안의 남북산림협력 사업은 경제, 사회, 문화 분야의 협력 사업과는 다르게 국민들에게 큰 주목을 받지 못한 점 역시 그동안의 산림협력사업이 남북 정세와 관계없이 지속 추진될 수 있었던 큰 원인 중 하나였으나, 국민의 지지를 얻고 집중적으로 추진하는 사업으로의 포지셔닝 역시 되지 못한 것으로 보인다.

제5장  산림재난 공동 협력 대응방안

제1절  남북 산림협력 사업의 추진 여건

그간 추진된 남북 남북 산림협력과 관련하여 당사자 등 이해관계자, 주변 정세등을 감안하여 SWOT를 분석하였다(청주대 산학협력단, 2019).

그 결과 강점요소로는 비정파적 이슈, 인류의 보편적 가치(환경 가치, 인도주의적 가치)를 증대시키는 사업이자, 한반도라는 단일 국토가 갖는 공감대 형성 용이하고, 지난 20여 년 간의 협력 경험을 통한 노하우등을  보유하고 있다는 점을 들 수 있다.

사업의 약점 요소는 남북 산림협력 사업이 독자적 아젠다화되어 국가사업의 전면으로 나서기 보다는 부수적 사업으로 국민들에게 인식되는 경향이 있으며, 정부 주도의 사업이 지난 20년간 추진된 것이 아니기에, 사업에 대한 인지도가 다소 부족한 상황으로‘북한 쌀 보내기 사업’과 같이 자칫 국민들에게 퍼주기식 사업으로 인식되거나, 해당 프레임에 갇혀 사업 추진상의 애로요인이 발생할 가능성 존재하는 것으로 보인다. 또한 남북산림협력을 위한 통일된 플랫폼, 거버넌스 체계의 부재도 약점요인으로 볼 수 있다.

사업의 기회요소는 한반도의 화해 협력 분위기 조성, 산림 자원에 대한 북한의 인식변화 및 국제사회의 협력 니즈,  타 분야 협력 사업 대비 정치적으로 다소 자유로운 분야(인도적, 환경적 성격)라는 점,  환경 가치에 대한 국민 인식변화, 관련 사업에 대한 국민의 관심과 지지 확보 가능성이 있다는 점이다.

사업의 위협요소는 여전히 ‘핵’ 이슈 등과 관련된 국제사회의 경제 제재 등 규제 문제, 산림협력 자체의 정치 이슈화 가능성(국내외), 그리고 단기적이고 가시적인 성과를 통한 정책 홍보가 어려운 한계점을 들 수 있다.

이를 정리해보면 아래 <그림 17>와 같다.

<그림 17> 남북산림협력 사업의 SWOT 분석

제2절 남북산림 협력관련 주요 이해관계자

남북산림협력사업과 관련된 이해관계자들은 크게 남한과 북한 그리고 국민으로 구분할 수 있다. 각 당사자의 니즈 등은 다음과 같이 분석할 수 있다(청주대 산학협력단, 2019).

먼저 남한의 경우는 정부, 민간단체 등이 주요 당사자로 볼 수 있다. 그동안 상황적 이유로 인해 전면에서 남북산림협력을 주도하지 못하였으나, 남북 정세변화에 따라 북한과의 협의체 구성 등 구체적 여건이 마련되어 정부가 주도하는 체계 구축이 가능하며, 이후 민간과 함께 관련 사업을 추진할 수 있는 기반 마련이 가능할 것으로 보인다.

또한 산림 관련 전문 인력과 협력 사업 관련 노하우를 보유하고 있으며, 남북화해모드 속에서 환경적이며 인도적인 성격을 갖는 관련 사업을 보다 주요하게 추진하고, 국민이 참여하는 사업 추진을 통해 통일 시대를 대비한 준비를 할 수 있다고 볼 수 있다.

다음은 북한으로 사업을 함께 추진해 나가는 동반자 및 협력자의 개념으로 볼 필요가 있다. 경제난, 에너지난 등의 이슈로 산림 훼손 문제에 대해 큰 관심을 갖고 있지 않았으나, 산림 황폐화로 인한 재해, 경제난 및 에너지난의 악순환 등을 경험하며, 산림복구에 대한 니즈가 큰 상황이다.

남한과의 산림협력을 위한 기존 기구가 존재하며, 분과회담 등 보다 구체적인

협의의 장이 마련될 수 있으며 양묘장 현대화, 관련 기술 등에 대한 관심 증대가 가능하다.

또다른 이해관계자인 국제사회는 사업을 함께 추진해 나가는 동반자 및 협력자의 개념으로 볼 필요가 있다.  UN, 미국, 한반도 주변국 등을 의미하며, 인도적 차원의 남북협력 사업에 대해서는 다소 우호적일 수 있으나 미국 등 남북협력에 실질적 영향력을 행사할 수 있는 이해관계자의 경우ㅍ핵과 관련된 선행 문제가 중요한 이슈가 될 수 있다.

국민 또한 중요한 이해관계자로서 남북산림협력사업을 지지(호감)하고 참여(구매)하는 주체로 여론을 통해 의견을 표출하면서, 남북협력에 대한 긍정적 인식을 가지고 있으며, 특히 인도적이며, 환경적 성격을 갖는 사업에 대해서는 정치적 동향과는 무관하게 지지하는 경향을 보이나, 산림협력 사업에 대한 관심 역시 타 사업 대비 적은 상황으로 볼 수 있다.

<그림 18> 남북산림협력의 이해 당사자 및 특성

제3절 총체적, 전반적인 협력체계 등 구축

북한의 산림 현황, 정책, 협력 사업 등에 대한 검토를 통해 향후 남북산림협력사업의 본격적인 시작을 위해 다음과 같은 것들이 필요할 것으로 판단된다.

우선, 사업의 추진 전략의 변화와 규모의 확대가 필요하다. 남과 북이 함께 정부 차원에서의 협력을 추진함으로 인해, ‘산림 복구’, ‘산림원의 보존 및 활용’ 관련 사업에 보다 집중할 수 있는 구조를 형성하는 것이다.

그동안 민간단체를 중심으로 이루어지던 산림 분야 협력의 경우, 북한의 니즈에

따른 협력 사업을 추진할 수 밖에 없는 구조였으나, 현재는 보다 본질에 집중한

협력 사업 추진이 가능하며 정부가 민간과 함께 기획하고, 관련 플랫폼을 조성한 이후에는 민간차원의 다양한 협력이 보다 효과적인 형태의 사업으로 이어질 수 있으며, 이에 기반한 전략 수립이 선행되어야 한다.

또한, 보다 전문적이고 장기적인 관점에서의 협력 실현이 필요하다. 그동안 대북지원 민간단체의 전문 인력 부족 등의 한계점을 극복하고, 전문가 중심의 정부와 협력 경험을 보유한 민간단체 인력이 함께 남북협력을 실천하여, 보다 가시적인 성과가 도출될 것으로 보인다. 전문 인력을 중심으로 한 연구개발 사업 등을 공동으로 추진하여, 북한 산림복구에 적합한 사업을 적기에 적용할 수 있을 것으로 기대된다.

아울러, 커뮤니케이션 파워 형성을 통한 사업 추진의 탄력성 확보가 필요하다.

국민과의 지속적인 소통을 바탕으로, 사업의 직접적인 주체만이 노력하는 형태의 사업이 아닌 다양한 이해관계자가 함께 사업을 만들고 참여하는 형태의 사업 추진 필요하다.

또한, 사업의 체계성 및 지속성 확보가 필요하다. 정부가 민간과 함께 기획하고, 사업의 체계를 정립한 후에 협력 사업을 추진하여, 중앙정부-지자체-민간이 보다 유기적인 형태로 참여하고, 사업 형태 역시 보다 종합적인 형태의 사업 추진이 가능하도록 우리의 플랫폼을 확보하는 것이 필요하다. 장기적인 관점에서의 산림 복구를 위한 지속적인 형태의 사업을 추진할 수 있으며, 관련 사업의 사후관리 등 사업의 경과를 확인하고 대안을 마련할 수 있는 구조가 필요하다.

아울러, 국민의 인식변화, 국민 참여 활성화 기반 구축이 필요하다. 그동안 타 분야 협력 대비 크게 주목받지 못했던 산림 분야 협력이 민간이 주도하는 사업 형태를 통해 국민의 지지가 뒷받침되는 핵심 사업으로 발돋움 하는 것이 가능하며 미래 통일 대한민국의 국토, 국민의 산림 및 환경복지를 고려한 한반도 생태계보전, 사회통합의 기반이 되도록 할 필요가 있다.

제4절 의제확장 및 국제사회와의 거버넌스 추진

그간 국제사회에서 북한에 대한 산림복구에 대한 지원이 OECD DAC 회원국과 UN, EU Institution 등 국제기구를 중심으로 개발협력을 통해 이루어졌으며, 산림황폐화와 지속가능한 산림경영 등을 주요 의제로 선정하였다(문예찬, 2020). 이러한 국제사회 동향을 감안하여 산림 그 자체에 관한 논의에서 벗어나, 보다 다양한 논의의 장으로 확장하거나, 타분야와의 연계가능성을 모색할 필요가 있다.

<표 11> 산림분야 국제개발협력 목표 및 연계성

출처 : 문예찬, 2020

산림과 관련된 국제사회의 의제는 기후변화, 경제성장, 빈곤감축 등과 함께 포괄적으로 논의되며, 지속가능발전목표(SDGs)는 국제사회 중요한 공통의제로 각 분야가 종합적 논의되고 있다. 이 외에도 유엔산림전략계획(UNSPF) 이행을 위한 4개년 작업계획(UNFF 4POW2017-2020)에서는 각 연도별 SDGs와의 연계성 제고를 중심으로 빈곤퇴치 및 번영추구, 지속가능한 사회로의 이행, 포용성과 평등 강화을 주요 의제로 설정하였다.

따라서 국제사회 산림논의는 SDGs를 중심축으로 하여 산림협력 거버넌스를 지속적으로 운영하고 결과적으로 산림분야의 확장을 통한 다양한 분야와의 종합적 논의를 목표로 한다고 평가할 수 있다(문예찬, 2020).

반면 산림의 다양한 가치와 인류사회, 환경 등에 대한 기여를 논의하는 국제사회의 인식과 달리 남북산림협력은 상호 협력을 위한 논의가 상당히 제한적으로 이루어졌다.

북한의 홍수피해 방지를 위해 처음 논의된 산림협력은 그 이후에도 묘목 제공을 중심으로 이루어졌으며, 이후 산림황폐화 방지를 위한 양묘장 조성, 산림병해충방제, 임농복합경영 등으로 발전되었다. 자연재해와 임농복합경영은 각각 식량안보 및 자연재해 방지와 연계가 가능하다는 점에서 산림협력에서의 확장성을 발견할 수 있지만, 나머지 의제에 관해서는 산림 중심 논의로의 수렴적 특징을 보인다(문예찬, 2020).

즉, 남북회담에서의 산림의제는 <표  12>에서 보는 것처럼 의제다변화를 추구하기 보다는 기존 합의 및 논의의 연속성에 초점을 맞추어 국제사회 동향을 충분히 적용하지 못하고 있다는 한계를 지니고 있다. 따라서 국제산림협력에서 발견되었던 확장성 보다는 수렴성 중심의 산림 논의라고 할 수 있다 (문예찬, 2020; 산림청, 2021).

나무심기 등 산림 또는 숲을 중심으로한 의제가 많고 산림 이외 분야로의 확장성이 비교적 적게 이루어지고 있다고 볼 수 있다. 따라서 남북산림협력 발전방향은 이러한 국제사회의 산림을 보는 시각과 남북산림협력이 현재 보여주는 인식과 논의의 차이를 좁혀나가는 것에서 확장성의 돌파구를 찾을 수 있다고 보여진다. 그 방안의 하나로 현재 산림청에서 추진중인 평화산림이니셔티브(Peace Forest Initiative,PFI)의 적용을 통해 국제사회가 추구하는 산림을 통한 협력의

<표 12> 국제사회 산림의제와 남북산림의제 비교

출처 : 문예찬(2020)

보편적과 남북산림협력이 가지는 특수성의 바람직한 공존방안을 모색할 수 있을 것이다.

국제협력을 통한 남북산림협력의 가능성을 모색하기 위해서는 기존에 존재하였던 간극을 해소하고, 남북산림협력에서 발견할 수 있었던 한계성을 극복해야 한다. 즉, 국제적인 산림분야 개발협력에서 지속적으로 나타났던 산림의제의 확장성을 감안하여 적용할 수 있어야 하며 이러한 국제협력의 보편적 공감대와 남북산림협력에서의 특수성의 공존을 추진해야 한다. 평화산림이니셔티브는 산림을 통한 평화 구축이라는 기치 아래, 국제협력 관점에의 한반도 산림문제를 조망하고 국제사회와의 거버넌스를 확보하고자 한다는 점에서 국제협력과 남북산림협력의 조화(harmony)에 기여할 수 있다.

대한민국 산림청은 지난 2018년 세계 사막화 방지의 날 기념행사에서 평화산림이니셔티브를 제안하였다. 이후 제14차 유엔사막화방지협약(UNCCD) 총회에서 관련 내용을 구체화시키며, 당사국총회(COP14) 결정문에 PFI 관련 내용을 포함시켰다. 평화산림이니셔티브는 남북한과 같이 분쟁가능성이 있거나, 자연재해 발생률이 높은 접경 국가들간에 이루어지는 산림협력이라 할 수 있으며, 이를 기반으로 평화를 조성하거나, 공동문제를 대처해나가는 것을 목표로 한다.

UNCCD에서는 산림황폐화를 중심으로  SDGs의 주요과제인 식량부족, 자연재해 발생, 자원 고갈 등을 연계하여 논의하였으며, 이는 국제사회에서 산림의제가 가지는 다양한 역할과 기대를 바탕으로 확장성이 내재되어 있음을 보여준다.

특히, 남북교류협력을 다양한 국제사회 문제와 결부시키고 다양한 참여를 통한 협력 파트너쉽 구축 기반을 마련 하였다는 점에서, 의미가 크다고 볼 수 있다.

우선 평화산림이니셔티브는 기존의 국제협력의 보편성이 포용하지 못하고 있는 남북 산불협력에 기여할 수 있다. PFI는 일반적으로 국경에서의 협력을 대상으로 하며, 이를 계기로 포괄적인 협력을 이끌어낼 수 있다. 남과 북은 2002년 「제8차 남북군사실무회담」을 기점으로 남북경제협력추진위원회, 남북산림협력 분과회담, 역사적인 ‘판문점선언’ 이행을 위한 군사분야 합의서 등을 통해 산불 공동대응을 논의하였고 지난 2020년 9월에는 남북 DMZ 공동 재난관리시스템 구축이 대두되며 지속적으로 강조되고 있다.

국제사회 산림분야 개발협력은 기후변화, 빈곤감축 등 보편적인 의제 달성에 초점을 맞추고 있지만, 산불 공동대응 등 남북산림협력에서 지속적으로 다루어졌던 의제를 포괄하지 못한다는 한계가 발견된다.

이인영 통일부 장관은 2020년 9월 17일 “DMZ에 남북이 공동으로 재난관리시스템을 갖춘다면 수해, 병해충, 산불 등이 경계를 넘나들 때 가장 신속하게 감지하여 대응하고 주민들의 안전을 지킬 수 있을 것입니다.”라고 말하며, 남북 산불 공동 대응에 관한 의지를 밟혔다.

PFI는 DMZ를 중심으로 한반도 국경에서 발생할 수 있는 의제를 논의하면서, 남북산림협력 의제 전체로 확대될 수 있다. 한편, 산불방지를 위한 국제협력은 비교적 적게 이루어지고 있다. 북한 역시 유엔기후변화협약, 사막화방지협약, 생물다양성협약 회원국으로서 이행보고서를 제출하였으며 로동신문을 통해 협약 이행의지를 드러내기도 하였지만, 산불분야에서 만큼은 소극적이다.

산림분야 국제개발협력은 유엔산림포럼을 중심으로 다양한 파트너십과의 연계를 강조하고 있지만, 산불 논의의 중요성은 높지 않다. 유엔 회원국의 참여를 기반으로 하는 협약이 아닌, 세계산불총회(IWFC)의 형태로만 진행되기 때문이다.

북한은 2000년과 2012년에 유엔기후변화협약 국가보고서를 제출하였고 세계 생물다양성의 날을 맞아 생물다양성 제고를 위한 성실한 의무 이행을 강조하기도 하였다(송민경 2017; 로동신문 2019/05/22; 2020/05/22).

평화산림이니셔티브는 국제협력의 보편성 확보가 가능하다. 기존의 남북산림협력은 산림의제의 확장성 보다는 수렴성이 발견되었다는 점에서, 국제사회 지지 도출에 한계를 지녔다.

그러나 평화산림이니셔티브의 적용을 통해 평화와 산림을 중심축으로 경제성장, 빈곤감축, 식량안보 등으로의 확대 가능성을 가지게 되었다. 산림회복을 통한 빈곤퇴치는 OECD DAC 회원국과 UN 및 EU Institution에서 지속적으로 강조하고 있다는 점에서, 평화산림이니셔티브와 국제협력 간 상호연계 및 심화 가능성이 높다고 평가할 수 있다(문예찬, 2020).

PFI는 남북산림협력과 국제협력 간 상호 연계성을 강화하는 동시에 남북산림협력에서 국제협력을 이끌어 낼 수 있는 일석이조의 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다. 특히, 유엔산림포럼, 기후변화협약, 생물다양성협약, 사막화방지협약 등 산림분야 파트너십이 지속가능발전목표를 중심으로 추진전략과 과제를 제시하고 있기 때문에 SDGs 간 연계성 강화방안 역시 모색할 수 있다.

평화산림이니셔티브의 주요 축인 평화와 육상생태계는 각각 SDG 16, 15와 연결되며, 빈곤감축, 식량안보, 경제성장의 경우 각각 SDG 1,2,8과 연결된다.

이렇듯, 평화산림이니셔티브는 UNCCD, FAO CBD, UNFCCC 등 국제기구 및 여기에 회원국으로 가입하고 있는 남북한 및 미국, 중국, 일본, 러시아 등 한반도의 이해당사자와의 참여를 통한 거버넌스를 통한 산림재해 방지를 위한 다양한 협력의제를 논의하고 추진할 수 있다고 판단된다.

제5절 산림재난 분야별 협력방안

1. 산불대응 협력방안

산림재난 중 하나인 산불에 대해서는 앞에서 살펴본 것처럼 DMZ 등 접경지역에서의 산불발생과 피해가 증가하고 있어 우선  남측 DMZ·접경지역의 산불예방·진화 기반조성을 조성하는 한편,  장기적으로 북한 내 대형산불 산불공동 대응체계 구축 및 역량 강화를 고려할 수 있다. 북한 또한 산불원인분석·진화방법·산불위험예보시스템에 관심 표명(2018.4, IUFRO)하고 있는 것으로 나타났다.

구체적으로는 당장은 북한지역 산불을 진화하는 것은 어려우므로 남한에 DMZ·접경지역 산불 대응 기반시설 구축을 통해 신속한 예방·진화·복구 체제를 구축하는 것이 필요하다.

산림청에서는 2022년까지 DMZ 및 접경지역의 산불 대응을 위해  산림항공관리소를 신설하고  산림헬기를 추가로  도입할 계획이다. 또한  DMZ지역에 산불소화전 설치를 확대함으로서 북한에서 넘어오는 산불의 조기 대응이 가능할 것이다.

동시에 DMZ 이북지역에 대한 산불상황관제·산불확산예측·산불위험예보등 산불 시스템 및 진화체계 구축하고 남북한이 공동으로 활용할 수 있는 방안을 함께 논의한다면 산불로 인한 재난, 인명피해를 남과 북 모두 줄일 수 있을 것이다

장기적으로는  남북 공동으로 기술개발 및 전문가 양성 등 상호 역량강화가 필요하다. 현재 산불 기술체계 정립과 공통지침서 개발중에 있으며 앞으로  또한 민간 전문가 발굴·인적 네트워크, 자원인프라 구축, 산불전문가·담당자 교육·훈련을 통한 실무능력 향상과 함께 한국산불방지기술협회 등 산불방지 민간단체와 협력을 강화할 필요가 있다.

이렇게 함으로써, DMZ 등  남북접경지역의 산불 대응 및 북한기술지원을 통한 산불재난 대처 능력이 향상되고 나아가  산불 공통기술개발을 통해 남한 내 산불예방·진화·복구체계도 더욱 발전할 것으로 기대할 수 있다.

2. 산사태 관련 협력 방안

산사태는 그동안 북한과의 협력이 많이 이루어지지 않고 있다는 점을 감안할 때 우선 DMZ 등  접경지역의 생활권 주변 산사태 예방 및 사방사업을 추진하면서 향후 남측과 연결된 북한 내 유역완결 및 시범사방사업을 고려 할 수 있다.

산사태의 예방 및 대응, 복구역량 강화차원에서  남한 내 접경지역의 기상, 지형, GIS를 이용한 접경지역 산사태 위험 분석 및 위험등급을 지정하고  남측 유역에 대한 산사태위험예보시스템 구축완료후 북측 유역으로 확대할 수 있다.

남북으로 이어진 임진강·북한강 등 주요 하천유역의 산사태 공동 대응을 위한 산림환경조사·산사태 대책 수립할 필요가 있다.

장기적으로는  북한지역 산사태 위험지에 대해  남북전문가 공동조사를 통해 산사태 위험지도, 토석류 피해지도를 제작하고 지도·위성사진을 활용한 복구계획을 수립하고, 북한 실정에 맞는 사방댐 공법 적용하여 시범사방사업을 추진할 수 있다.

아울러 남북한 산사태 대응 및 사방사업 협력을 위한 기술개발 및 역량강화 사업을 통해  산사태 예방과 사방공법 등 공동연구 및 신기술개발, 전문가 역량강화를 통해 사방사업 후 공동 모니터링과 유지관리를 통해 사방기술 교류협력을 추진해 볼 수 있다.

3. 산림병해충 대응 협력 방안

병해충 방제 협력은 북과 합의한 산림병해충 공동방제 우선 추진 후 확대를 고려 해 볼 수 있다. 단기적으로는 접경지역 중심 20만ha 공동방제 및 모니터링을 추진하는 것으로 2018년 금강산 산림병해충 공동조사 및 개성 약제 제공(50톤)이후 최근 북한 내 확산하는 재선충·백두산 송충 등 공동방제·약제제공을 통해  중요 보호지역·대규모 피해지 공동방제 제안(북-방제인력, 남-기술·약제)를 추진할 수 있다.

북과 연접한 DMZ·접경지역에서 시범적 산림병해충 시범방제 사업을 확대하고 공동대응의 필요성에 대한 공감을 통해  南측의 ‘산림병해충 통합관리시스템’을 北 까지 확산하고 발생·방제상황 공유할 수 있다.

기술적 차원에서 남북을 오가는 산림병해충 공동방제 기반조성 및 시험·연구를 위해 강원도 철원 남북산림협력센터에서  철원지역 국유림에 방제 시험림을 지정하여 대북지원용 약제 등 시험을 하여 온대북부 기후대 수종에 대한 병해충 저항성·내병성 품종 육성 및 효과적인 약제개발을 추진 할 수 있다.

장기적으로는 남북 산림병해충 기술·정보공유 및 국제적 공동대응체계 구축을 통해 산림병해충 발생현황 상호통보, 표본교환, 진단분석 등 과학기술 교류, 남북이 활동하는 IUFRO, FAO 등 국제기구를 통한 공동대응체계 구축을 추진 할 필요가 있다.

제6장 결   론

북한은 2018년 연구결과에 따르면 산림면적 중 약 28%가 황폐화되었고, 특히 인구 밀도가 높은 평안남도, 황해도를 중심으로 산림황폐화가 심각한 것으로 보인다.  산림황폐화는 식량난을 해결하기 위해 1976년부터 시작된 자연개조 사업으로 다락밭을 조성하고 생계형 화전 개발을 하면서 가중되었다. 특히, 경제난으로 석유, 석탄 소비가 감소하고 이에 따른 취사, 난방용으로 무분별한 연료채취가 황폐화의 원인이라고 볼 수 있다.

이러한 산림황폐화는 다양한 산림재해로 이어지고 있다. 2009년 기준 북한의 35% 면적이 산사태 등 자연재해에 취약하고, 산불의 경우는 진화장비 부족 등으로 매년 중대형 산불로 확산되고 있다. 산림병해충의 경우에도 송충, 잣나무 잎벌, 소나무 깍지 벌레, 이깔나무 털벌레 등 피해가 확산되고 있고 2006년 부터는 소나무재선중, 참나무 시들음병 등이 발생하고 있다.

한편, 북한 당국도 산림의 중요성을 인식하고 “산림건설 총계획”. “산림 복구 전투”를 통한 산림복구로 전국을 수림화, 원림화하여 모든 산들을 황금산, 보물산으로 바꿔보고자 추진하고 있다.

이와 함께 남한에서는 2018년 남북산림협력 분과회담을 통해 산림복원과 산불, 산림병해충에 대해 상호협력을 추진하는 방안을 합의 하였고, 산림병해충 약제를 북측에 제공하였다.

이러한 남북 산림협력은 북한 산림 황폐와의 심각성과 한반도 전체의 산림 자원 보존 차원에서 접근할  필요가 있다.  북한 산림의 황폐화는 북한 사회의 경제난, 식량난, 에너지난 등으로 인해 개선될 기미를 보이지 않으며, 산림의 기능 저하로 인한 대규모 재난 발생 등 다시 북한주민의 삶을 더욱 열악하게 만드는 악순환으로 이어지고 있다.

이러한 문제는 비단 북한만의 문제가 될 수 없으며, 한반도 산림 자원을 공유

하는 남한과도 밀접한 관계가 있어, 우리가 더욱 관심을 갖고 협력해야 하는 분야 이기도 하다. 특히, 산불·홍수 등 국민의 안전과 직결되는 재난, 병충해 등의 직접적인 문제에서부터 한반도 전체의 산림 자원 감소 문제까지 북한의 산림 황폐화가 우리와 무관하지 않다.

남북 산림협력 특히 산림재난 관련 협력은 인도적 차원에서 지속적으로 추진되어야 하며, 접경지역의 산림재해는 남북 모두가 공동으로 대응해야할 필요성이 있다.

이 연구에서는 북한에서 발생하는 주요 산림관련 재난발생 현황 및 그간의 협력 성과를 살펴보았으며, 이를 토대로 산림재난 분야에 있어서 발전방안을 모색하였다.

우선 지금까지 진행되거나 논의된 협력의 규모를 전략적으로 확대할 필요가 있다, 또한 북한의 니즈에 부합하도록 정부차원의 전략적인 계획의 수립과 민간참여가 이루어지도록 해야 된다고 판단된다. 아울러 산림재난은 전문적이고 장기적인 관접에서 접근해야 하는 바, 남북한의 전문 연구기관과의 기술교류를 바탕으로 협력적 대응체계를 지속적으로 유지하는 방안이 필요하다.

둘째, 남북한 당사자 간에 참여 뿐만 아니라 국제기구들과의 파트너쉽을 통한 거버넌스를 구축하는 것이 필요하다. 이는 당사간의 경색국면에서 협력의 우회로를 확보할 수 있다는 장점이 있다.

또한 단순히 산림재난이라는 협소한 의제에 국한하지 않고, 기후변화 등 좀 더 확장된 의제속에서 논의를 할 수 있고, 국제사회의 협력을 비정치적인 차원으로 접근할 수 있다는 점도 접근을 용이하게 한다. 그러기 위해서 PFI를 활용하여 한국이 주도하는 이니셔티브를 통해 산림재난에 남북이 함께 참여하고 성과를 낼 수 있다. 여기에는 CBD, UNCCD, UNFCCC 등 유엔의 3대 환경관련 국제기구와의 거버넌스를 통해 산림재난의 국제사회 공조를 통한 협력의 모델을 만들어 갈 수 있다고 판단된다.

마지막으로 각 산림재난 분야별로 DMZ 및 접경지역을 중심으로 산불예보시스템을 통한 상호 정보공유 및 신속한 진화를 위한 기반시설을 구축할 필요가 있다. 장기적으로는 남북 공동으로 기술개발 및 전문가 양성 등 상호 역량강화를 도모할 수 있다.

산사태 분야는 그동한 북한과의 협력이 많이 이루어지지 않았으나 앞으로 기후변화로 태풍, 국지적 호우에 따른 산사태가 발생할 수 있으므로 접경지역에 대한 GIS를 이용한 위험지 조사를 통해 사방사업을 추진하고, 장기적인 대책들 마련할 필요가 있다.

산림병해충 분야는 북측과 합의한 공동방제 우선 추진계획에 따라 접격지역 중심으로 공동방제 및 모니터링을 추진하되 대규모 피해지는 남북한이  공동으로 기술교률 추진하고 장기적으로 약제시험, 저항성 품종 육성, 병해충 기술교류를 추진할 수 있다.

남북의 산림관련 협력은 남과 북이 교류와 협력의 마중물로서 상호 교류협력의 큰 축이라고 볼 수 있다. 조금 더디고 기다림도 필요한 길이지만 한반도를 터전으로 살아갈 우리의 미래세대가 풍요롭고 아름다운 삶을 누릴 수 있도록 하기위해 더 이상 미룰 수 없는 과제로서 이는 시대 요구적이고 미래 지향적이라 평가할 수 있다.

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